Организация государственного регулирования сельского хозяйства в регионе: На материалах Калужской области

Актуальность темы

В период существования в России командноадминистративной экономики и монополизации собственности государство выполняло функции непосредственного управления предприятиями и отраслями, а также оно осуществляло функции государственного регулирования (ценовая, налоговая, финансово-кредитная политика и др.), контроля и надзора.

В результате рыночных преобразований в России в 90-ые годы для сельского хозяйства характерен целый ряд негативных тенденций. Объем производства сельскохозяйственной продукции в стране за 1990;ые годы сократился почти вдвое. Спад сельскохозяйственного производства сопровождается снижением его эффективности, доходности и платежеспособности, что приводит к резкому дефициту финансовых средств, необходимых для обеспечения нормальных условий воспроизводства в отрасли. Разрушается материально-техническая база аграрного производства.

Реформы, вызвавшие спад производства в сельском хозяйстве, неплатежеспособность хозяйств и другие негативные явления, требуют формирования новой системы организации государственного управления. В переходный период существенно возросли объем и сложность функций управления на федеральном и региональном уровне управления отраслью, т.к. свойственные рынку экономические методы регулирования производства значительно сложнее административных.

Важнейшей особенностью современного этапа развития агропромышленного производства большинства развитых стран мира стало усиление роли государственного регулирования. Состояние всего комплекса и, в особенности, сельскохозяйственного производства, во многом зависит от продуманности и успешного осуществления наиболее важных направлений, мер и механизмов аграрной политики государства.

В юридической и экономической литературе [2,30,128, др.] государственное регулирование раскрывается в широком и узком значении. В широком значении государственное регулирование сельского хозяйства понимается как сложная самоуправляемая система, функционирующая на основе воздействия субъекта (преимущественно государственные органы) на объект (сельское хозяйство) управления. В данном контексте в экономической литературе используется также термин «государственное управление». В узком значении государственное регулирование — это косвенное государственное управление экономикой, предполагающее воздействие на социально-экономические процессы как в государственном, так и негосударственном секторах преимущественно экономическими методами, определяющими условия функционирования всех субъектов рынка. В целях разграничения смыслового значения термина «государственное регулирование» для обозначения данного явления в широком понимании в работе нами используется термин «государственное управление».

Сельское хозяйство, как объект управления, базирующееся на определенной территории, во многом развивается под воздействием государственных территориальных органов управления. Поэтому необходимо углубить исследования по организации государственного управления аграрным сектором на уровне регионов.

Состояние изученности проблемы. Исследованию организации государственного управления АПК на региональном уровне в переходной период посвящены работы ряда ученых: Адукова Р. Х., Алексеева В. В., Баклаженко Г. А., Будылкина Г. И., Злобина Е. Ф., Мазлоева В. З., Королева Ю. Б., Реппа Х. О., Романова А. Е., Серкова А. Ф., Ушачева И. Г., Югая A.M. и других.

Вместе с тем в исследованиях по организации государственного управления в сельском хозяйстве не нашли отражения процессы формирования организационной власти на уровне регионов, слабо раскрываются теоретические и методологические подходы к развитию организационных основ государственного управления АПК на региональном уровне. В условиях субъекта Федерации целесообразно рассматривать организацию государственного управления сельским хозяйством как систему, состоящую из необходимых для управления элементов: целей, задач, функций, организационных структур и их обеспечивающих подсистем.

Цель и задачи исследования

Цель исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке предложений по совершенствованию организации государственного управления сельским хозяйством. В соответствии с поставленной целью, предусматривалось решение следующих задач:

• изучить и обобщить теоретические основы организации государственного управления АПК в условиях рыночных отношений;

• дать анализ современного состояния отрасли и организации государственного управления сельским хозяйством в Калужской области;

• разработать предложения по совершенствованию организации государственного управления сельским хозяйством Калужской области;

• дать предложения по совершенствованию управления федеральной и региональной собственностью на уровне субъекта Российской Федерации;

• обосновать необходимость и направления совершенствования информационного и консультационного обеспечения АПК региона.

Предметом исследования является организация государственного управления АПК Калужской области.

Объектом исследования является территориальный орган государственного управления сельским хозяйством Калужской области, взаимодействующие с ним структуры хозяйственного управления и местного самоуправления.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В качестве информационной базы использованы официальные материалы органов статистики: Госкомстата РФ и Калужской областинормативно-правовые документы научно-исследовательских учреждений и областной администрации, документы первичного учета и отчетности предприятий АПК области, материалы социологических исследований. При проведении исследования экспертами являлись работники Департамента аграрной политики и социального обустройства села Калужской области, а также работники районных управлений сельского хозяйства.

Теоретической и методологической основой исследования явились труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных экономистов — аграрников, исследования отдела управления АПК ВНИИЭСХ РАСХН, нормативные акты законодательных и исполнительных органов РФ и Калужской области по проблемам экономики и управления.

Методологической основой исследования служит диалектический метод познания. В процессе сбора, накопления и обработки информации использованы различные приемы абстрактно-логического, монографического, экономико-статистического, социологического и других методов исследования.

В диссертации использованы данные Управления статистики, Департамента аграрной политики и социального обустройства села Калужской области, годовые отчеты сельскохозяйственных предприятий, справочные и нормативные документы. Экспертами являлись работники Департамента и районных управлений сельского хозяйства.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

• уточнена теоретическая сущность организации государственного управления сельским хозяйством в условиях рыночных отношений и многообразия форм собственности;

• разработан методологический подход к организации государственного управления сельским хозяйством;

• раскрыты особенности организации государственного управления региональным АПК, а также необходимость совершенствования функций и структур существующих органов государственного управления сельского хозяйства Калужской области;

• обоснован и разработан вариант государственного управления аграрным сектором области, обеспечивающий лучшее взаимодействие между государственным, хозяйственным управлением и местным самоуправлением;

• даны предложения по совершенствованию консультационного и информационного обеспечения объектов государственного управления, управлению федеральной и региональной собственностью АПК.

Практическая значимость работы заключается в разработке предложений по организации государственного управления сельским хозяйством АПК Калужской области. Предлагаются новые структуры субъектов управления, обеспечивающие усиление государственной вертикали управления АПК в форме Государственных палат. Также предлагаются Государственные продовольственные корпорации в целях координации и регулирования хозяйственного управления сельским хозяйством Калужской области. Даны практические рекомендации по работе зональных консультационных служб и управлению государственным имуществом в области.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении экономических дисциплин в высших учебных заведениях и системе повышения квалификации.

Апробация работы. Основные положения диссертации доложены и положительно оценены на научных и научно — практических конференциях, совещаниях и семинарах в 1997 — 2001 годах, на заседаниях Ученого Совета ВНИИЭСХ.

Диссертация выполнена в соответствии с планом научных исследований Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства РАСХН за 1996 — 2001 годы по проблеме «Научные основы управления и системы информационного обеспечения АПК» (гос.рег. № 196 005 733).

Разработанные рекомендации получили положительную оценку и частично приняты к внедрению Департаментом аграрной политики и социального обустройства села Калужской области.

В целом по диссертации опубликовано 5 научных работ общим объемом 0,6 печатных листов.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы и приложений. Работа изложена на 165 страницах основного текста, содержит 20 таблиц, 11 рисунков и 17 приложений. Список использованной литературы включает 141 наименований.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ.

1. Государственное управление представляется в широком и узком значении. В узком смысле — это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства. В широком смысле — это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной, их органов, государственных служащих. Назначение государственного управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей путем применения государственной власти. На первоначальном этапе развития рыночных отношений реформы АПК в России носили революционный характер. Ставилась задача быстро ликвидировать старые формы производства и производственные отношения без дальнейшего развития производственных сил. При этом государство как субъект управления сельским хозяйством в период проведения структурных преобразований, связанных с переходом от административно-командной экономики к рыночной, в достаточной мере не овладело функциями регулирования экономики и не оказывает существенного воздействия на хозяйственное управление и местное самоуправление.

2. Изучение научной литературы показывает, что категория «организация управления» определяется как пропорциональность и соотносительность элементов системы управления и порядок их взаимодействия. При этом пропорциональность и соотносительность устанавливается путем управленческой деятельности, которая сама является свойством системы управленияфункцией управления, регулируемой посредством определенных методов и инструментов. Результатом организации является создание определенной структуры. В исследованиях, посвященных организации государственного управления сельским хозяйством, прежде всего речь идет о структуре исполнительных органов государственного управления сельским хозяйством, поскольку лишь они реально осуществляют функции государственного управления и регулирования сельскохозяйственного производства.

3. Сельскохозяйственное производство в Калужской области в сфере материального производства производит свыше 15% областного валового продукта. На долю сельского хозяйства приходится более 20% основных производственных фондов и примерно 12% занятого населения. Сельское хозяйство Калужской области находится в кризисном состоянии. По многим показателям уровень производства не достиг уровня в среднем за 1991;1995г.г. и 1997 г. Это отставание заметно проявляется во всех хозяйствах. Кредиторская задолженность превышает дебиторскую задолженность почти в 2 раза. С 1997 г. по 2001 г. производство валовой продукции сократилось на 8,1%. Валовой сбор зерна уменьшился на 56,8%. Поголовье крупного рогатого скота сократилось на 55,3 тыс.гол., или на 24,8%, в том числе коров, соответственно — 23,4 тыс.гол., или на 24,7%. Урожайность сельскохозяйственных культур не превышает в среднем 14 ц. зерна с гектара и обусловлена не интенсификацией земледелия, а климатическими факторами.

4. Государственное управление сельским хозяйством Калужской области осуществляет Департамент аграрной политики и социального обустройства села администрации Калужской области во взаимодействии с другими органами исполнительной власти области, районов, структурными подразделениями и негосударственными структурами на основе договоров. Анализ, проведенный с помощью системы математических методов исследования структур управления, свидетельствует, что узким местом в структуре управления департамента являются управления по инвестициям и перспективному развитию АПК и маркетингу и продовольственным рынкам. Они выполняют широкий круг функций и нуждаются в реорганизации. Анализ распределения экономической ответственности показал, что на исполнительском уровне и на уровне начальника сектора в отделе информационно-консультационной службы и внешнеэкономических связей она необоснованно завышена. Такое распределение экономической ответственности характерно для подразделений, где имеет место наличие групп работников, обусловленное нерациональным распределением функций управления между управлениями, отделами и специалистами. Информационно-консультационная деятельность и организация внешнеэкономических связей являются различными видами деятельности по своей целевой ориентации. Кроме того, задача государственного органа управления — управлять, а не консультировать. В структуре управления департамента, отделы маркетинга и рыночной информации и информационно-консультационной службы и внешнеэкономических связей имеют дублирующие друг друга функции. По нашему мнению, данная ситуация возникла вследствие влияния субъективного фактора при формировании структуры, а также попыткой выровнять объем работ и значимость различных управлений. Кроме того, одной из основных причин неадекватности структуры государственного управления сельским хозяйством является то, что при ее формировании был избран неверный методический подход — вначале создавались подразделения, а затем устанавливалась численность персонала, функции и положения о функционировании отделов. В этой связи отдельные подразделения перегружены функциями, в них не достает необходимого состава и численности работников, а в других — не реализуются функции из-за их невостребованности.

5. Районные управления (отделы) сельского хозяйства находятся в прямом подчинении исполнительному органу местного самоуправления — администрации района и в пределах компетенции — районным представительным органам власти. С департаментом аграрной политики и социального обустройства села Калужской области районные управления сельского хозяйства (отделы) осуществляют сотрудничество и взаимодействие на основании соглашений по указанным в Положениях о районных управлениях (отделах) сельского хозяйства задачам и функциям. В данных соглашениях предпринимается попытка учесть обоюдные интересы и требования государственных и муниципальных органов управления.

6. Департамент аграрной политики и социального обустройства села реализует задачи, вытекающие из Закона Калужской области от 26 июня 2000 г. № 31−03 «О государственном регулировании агропромышленного производства в Калужской области», в основном на основе региональных целевых государственных программ и постановлений правительства области. Так, во исполнение Постановления о государственной поддержке производства и реализации сельскохозяйственной продукции личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств из областного бюджета в 2003 году выделено 8 млн руб. На развитие племенного животноводства выделено из областного бюджета 7 млн руб. Племенным хозяйствам за реализованный племенной скот выплачивается субсидия в размере 20 руб. за килограмм живого веса. На стимулирование производства молока и мяса в 2003 году предусмотрено 44 млн руб. Мероприятиями по государственной поддержке отрасли растениеводства прежде всего являются: реализация областной целевой программы «Развитие льняного комплекса Калужской области на 2002;2006 годы" — стимулирование производства семян клеверапредоставлении 50% субсидии зернопроизводящим хозяйствам за реализацию элитных семян в области, содействии техническому обновлению сельскохозяйственного производства. Работа с кадрами осуществляется в соответствии с «Программой кадрового обеспечения сельского хозяйства Калужской области на 2001;2005 годы». На эти цели в 2002 г. было израсходовано 2844 тыс. руб., что позволило закрепить в сельском хозяйстве 38 руководителей и 83 специалиста. В 2003 году принята областная целевая программа «Социальное развитие села Калужской области». Основными задачами реализации программы является: повышение уровня социального и инженерного обустройства сельских поселенийрасширение и обеспечение привлекательности рынка труда в сельской местностиповышение престижности проживания в сельской местности. Общая сумма расходов на реализацию программы составляет 3619,4 млн руб. Суммарный экономический эффект от программных мероприятий за весь период их реализации, по расчетам Государственного научного учреждения «Северо-западный НИИ экономики и организации сельского хозяйства» г. Санкт-Петербург, составит 12 746 тыс. руб.

7. Основным источником для реализации задач государственного управления в Калужской области являются средства областного бюджета. Однако, бюджетные средства, доступные для поддержки сельского хозяйства, ограничены. Более трети доходов областного бюджета формируется за счет трансфертов и средств федерального бюджета. Однако трансфертные расходы на отрасль сельского хозяйства до 2002 г. не предусматривались. В настоящее время доля безвозмездных перечислений составляет 27−30%. Удельный вес областных налогов в 1993 году составлял 7,3%, 1997 году — 12,6%. В 2001 году он составил 16,6%, что на 3,5% ниже уровня предыдущего года. Невелика в доходах областного бюджета также доля неналогового дохода -3,4%, хотя она и превышает уровень 1997 года почти в 17 раз. Начиная с 2000 года сумма внесенных налогов в федеральный бюджет значительно превышает (в 2000 году — в 2,1 раза и 1,7 раза в 2001 году) величину фактических ассигнований из него. Это свидетельствует о том, что сельское хозяйство является потенциальным донором по отношению к бюджету. Выход из этой ситуации состоит как в снижении налоговой нагрузки на отрасль, так и в увеличении бюджетного финансирования. За последние два года проделана существенная работа по укреплению государственного управления сельским хозяйством и увеличению бюджетного финансирования. Однако, это не привело к существенному изменению состояния и изменению основных негативных тенденций в сельском хозяйстве. До настоящего времени реализация направлений государственного управления не носят комплексного характера. Акцент государственного управления сельским хозяйством смещается в сторону социального обеспечения порой в ущерб непосредственному производству, что также не вполне оправдано. Осуществление мероприятий государственного управления требует существенных усилий, так как отсутствует единство организации государственного управления по его уровням.

8. В целом, анализ организации государственного управления сельским хозяйством показал, что существующая организация управления требует упорядочения и разграничения предметов ведения (полномочий) государственного управления, хозяйственного управления и местного самоуправления. Вместе с тем эти системы управления не объединены единой, общей целью. Департамент аграрной политики и социального обустройства села Калужской области не оказывает прямого воздействия посредством экономического механизма на хозяйственное управление. Его полномочия не распространяются на акционерные агросервисные предприятия, областные и федеральные унитарные предприятия, а также на частные предприятия. Органы управления сельским хозяйством в муниципальных образованиях (районах) оторваны от Департамента (областной исполнительной власти) и работают с ним на контрактной основе, которая, зачастую носит формальный характер. Таким образом, управление АПК не организовано в единую вертикаль с разграничением по управляющим системам на прямое и косвенное воздействие государственной власти. В этой связи возникает необходимость совершенствования организации существующих систем управления сельским хозяйством на основе создания управленческих структур, обеспечивающих в соответствии с действующим законодательством, влияние государственного органа управления, как главной организации, на все имеющиеся структуры в АПК и местное самоуправление. Объединив индивидуальные цели субъектов и объектов управления в общей цели, государственное управление превращается из формального в реальное.

9. Совершенствование организации государственного управления в регионе неразрывно связано с выбором основных направлений государственного управления сельским хозяйством, поскольку исходя из основных направлений развития государственного управления формируются основные функции государственного управления, что находит отражение в его структуре и организации. В качестве комплекса важнейших направлений совершенствования государственного управления предложены: государственное регулирование сельскохозяйственного производствапереход от административного к функциональному управлению по основным функциям государственного регулированияуправление государственной собственностьюструктурные преобразования государственного управления.

10. Восстановить взаимодействие и общность интересов, сложившихся в области систем управления, возможно на основе государственной вертикали, управляющей функционально государственными, хозяйственными структурами и косвенно муниципальными. Кооперация долей вкладов государства, хозяйствующих субъектов и муниципальных органов объединит экономические интересы вкладчиков под эгидой государства. Такими объединяющими организациями могут стать Государственная продовольственная корпорация и Государственная сельскохозяйственная палата. Целью создания первой является усиление государственного контроля над хозяйственными процессами, целью второй — создание государственной вертикали. Единое информационное пространство обеспечит образованная информационно-консультационная служба. По нашему мнению, данная структура соответствует требованиям единства и разграничения функций государственного и хозяйственного руководства.

11. Как государственное предприятие регионального значения, Калужская продовольственная корпорация должна взять на себя исполнение клиринговых операций, эффективно решать вопросы корректирования и заключения договоров, в том числе залога и аренды земли, лизинга средств производства и другие функции государственного управления. Районные корпорации также должны создаваться как органы государственного управления, выполняющие функции экономического регулирования, а не только как унитарные предприятия продуктового типа. Районная продовольственная корпорация представляет собой специфическую управленческую структуру, которая, с одной стороны, способна выполнять функции координатора производственно-финансовых связей, с другой — размещение заказов на поставку продукции, оказание услуг на конкурсной основе, регулирование цен, маркетинговое, правовое и другое обслуживание предприятий и предпринимателей, фермеров, личных подсобных хозяйств.

12. Совершенствование государственного управления сельским хозяйством региона, основанное на построении уровневого (палатного) принципа взаимодействия управляющих систем, заимствован по форме из зарубежного опыта Западноевропейских стран с адаптивным содержанием к условиям Калужской области. Сельскохозяйственная палата области функционирует в качестве государственного органа при Департаменте аграрной политики и социального обустройства села. Зональные палаты являются самостоятельными государственными учреждениями и охватывают деятельность нескольких районов, входящих в зону. В этой связи собственные специальные службы палат создаются путем передачи отдельных полномочий и функций от Департамента сельского хозяйства Калужской области в областную палату и от районных управлений сельского хозяйства к зональным палатам. Работа палат проводится в тесном контакте с Департаментом и органами местного самоуправления и будет связана в основном с разработкой и реализацией целевых программ и прогнозов, развитием рынка и кооперации, с социальной защитой сельского населения, обустройством села. Финансирование палат должно осуществляться на 50% за счет государственного областного бюджета, 25% от хозяйственной деятельности палат и 25% от взносов членов палат. Хозяйственная деятельность палат будет основана на услугах хозяйствующим объектам по организации оптовой, мелкооптовой и розничной торговли, освоении новых рынков сбыта продукции, организации материальнотехнического обеспечения членов палат, взаимного кредитования, поиска эквивалентных и наиболее рентабельных вариантов товарного обращения между сельским хозяйством и его партнерами. Организация государственных сельскохозяйственных палат ликвидирует тот разрыв, который существует между областными исполнительными органами власти и районными управлениями сельского хозяйства, находящимися в составе муниципальных образований, а также между предприятиями, областным Департаментом и местным самоуправлением.

13. Формирование новых органов управления сельским хозяйством предполагает изменение функций и структуры исполнительного органа государственного управления сельским хозяйством. Из состава Департамента аграрной политики и социального обустройства села Калужской области целесообразно вывести в областную палату отдел экономического анализа и прогнозирования отраслей АПК, часть персонала из отдела инвестиций и аграрных преобразований, отдел рассмотрения обращений граждан, отдел по работе с личным подворьем граждан и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, часть сотрудников отдела механизации, занимающихся материально-техническим обеспечением и развитием агросервиса, а также отдел контроля за использованием, перераспределением и оборотом земель. В результате, в структуре Департамента останутся функциональные отделы производственного и экономического блока, осуществляющие государственную политику в области технологий, инвестиций, государственного, финансово-кредитного обеспечения, маркетинга, научного и кадрового обеспечения.

14. Одним из важнейших направлений совершенствования организации государственного управления является формирование развитой и функционально достаточной информационно-консультативной службы. В Калужской области ее следует создать в форме государственного унитарного предприятия с центрами в г. Калуге и шести зонах области с тем, чтобы связать государственные органы и субъекты рынка в единое организационное, информационное и коммутационное пространство. Это позволит создать систему многоканального финансирования ИКС. Кроме бюджетного финансирования ИКС будет оказывать платные услуги на основе договоров. При этом ИКС в своем развитии окажется в большей мере ориентированной на интересы хозяйствующих субъектов. Центры ИКС должны оказывать помощь органам власти по улучшению переписки, учета, в дополнении цифровой и табличной информации графическим представлением, обучать управленческий персонал применению средств статистического анализа информации с целью углубленного представления о состоянии объектов управления и тенденций в их развитии. Они решают задачу повышения производительности труда персонала, а через них — доведение до уровня указанных специалистов и других работников сельскохозяйственных предприятий. Штатное расписание областного консультационного центра должно иметь по 2 консультанта для каждой специальности и 4 человека по техническому, математическому обеспечению, бухгалтера и административно-хозяйственных работников. Расчетные затраты на создание государственного унитарного предприятия «Информационно-консультационная служба» и ее функционирования в 2003 году составит 5889,9 тыс. руб. При этом, формирование организации происходит за счет передачи штатов и фондов из Департамента аграрной политики и социального обустройства села Калужской области.

15. Совершенствование областной структуры государственного управления сельским хозяйством позволит государственным органам в большей степени, чем сейчас, воздействовать посредством экономических методов на хозяйственный механизм и хозяйственное управление самостоятельных хозяйствующих субъектов. Здесь достигается вертикаль государственного воздействия, поскольку государственный пакет акций, как контрольный пакет акций, закрепляется среди районных корпораций. Областная корпорация на основе централизации части функций производственно-финансового регулирования позволяет упорядочить систему хозяйственных связей и обеспечить управляемость субъектами АПК. Проектные предложения предполагают разграничение функций между Департаментом сельского хозяйства Калужской области и проектируемой Государственной сельскохозяйственной палатой, а также зональными областными палатами и органами местного самоуправления. Все три управляющие системы (Департамент сельского хозяйства, Государственная сельскохозяйственная палата, Государственная продовольственная корпорация) работают на выполнение единых задач и взаимодействуют на основе иерархии и современных методов управления. Этот вариант более адекватен роли государственного управления в преодолении аграрных кризисов. Он позволяет привлечь к решению сложных государственных проблем основное население села, управленческие структуры не административным путем, а на базе общих материальных, социальных, культурных и других интересов. Проблема затрат на создание новых структур управления не является лимитирующей, так как предполагаемые структуры должны создаваться за счет перераспределения функций и штатов на областном и районном уровне в пределах существующих расходов. Областная корпорация уже имеет достаточно средств (257 тыс. руб. прибыли на работника), чтобы создать необходимые структуры управления в области и районах. Организация палат связана с офисными затратами и заработной платой персонала. Эти затраты должны перераспределяться в пределах существующих фондов.