Разработка и реализация государственной социальной политики Российской Федерации в 90-е годы XX в

Актуальность исследования проблем разработки и реализации государственной социальной политики Российской Федерации в 90-е годы XX в. определяется объективными факторами. В это время в России, вступившей на путь либерально-рыночных реформ и трансформации политической системы, произошли перемены большой исторической значимости. В Послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию 2001 года говорилось: «Прошедшее десятилетие для России было бурным, можно сказать без всякого преувеличения революционным».1.

Интенсивный процесс социально-экономических и идейно-политических преобразований, развернувшихся в современной России, решительно изменил всю совокупность общественных отношений. Принципиальные перемены в важнейшей сфере жизнедеятельности общества — в сфере собственности, коренным образом преобразили важнейшую сферу общественных отношений — социальные отношения. С одной стороны, радикально изменилась социально-классовая структура населения, возросло число людей, испытывающих большие трудности в плане адаптации к новым условиям жизни. С другой стороны, серьезный экономический спад значительно снизил возможности государства в сфере социальной защиты, что неизменно привело к общему снижению социальных стандартов.

Учитывая тот факт, что согласно Конституции, Российская Федерация является социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», для борьбы с подобными явлениями в среде уязвимых слоев населения в настоящее время далеко недостаточно.

1 Путин В. В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001. С. 7.

2 Конституция Российской Федерации. М, 1993. С. 6. применения мер, связанных с социальной помощью. Необходима целенаправленная и реформированная государственная политика по социальной защите.

Вместе с тем, предполагаемое реформирование сложившейся системы социальных гарантий может стать большим испытанием для общества и вызвать негативные последствия, несмотря на необходимость принятия подобных мер. Попытки сохранения их практически в первозданном виде социального обеспечения не отвечают финансовым возможностям как государства в целом, так и регионов. В настоящий период социальная работа не может формироваться без опоры на традиции милосердия и благотворительности. Следовательно, концептуально социальная забота отвечает требованиям времени.

Все это актуализирует исследование проблем, связанных не только с реформированием экономических отношений, но и созданием условий для формирования принципиально новой социальной политики государства и, в том числе, системы социальной защиты населения. Научный анализ и осмысление новых подходов к их формированию и развитию способствует разработке и осуществлению эффективной государственной социальной политики, служащей основой достижения социального партнерства в обществе и поддержки широкими слоями населения предпринимаемых мер по осуществлению экономических преобразований в стране.

Однако общим целям в обществе с различными социальными слоями, с их разными интересами нельзя служить абстрактно. Любое государство, в том числе и социальное государство в развитых демократических странах в социально-экономической области ориентируется, прежде всего, на средний, самый многочисленный класс, составляющий большинство населения. В данной связи, очевидно, что возрастание роли социального фактора в жизни российского общества требует углубленного научно-критического анализа государственной политики в социальной сфере в целом, и в области защиты социальных прав человека — в частности.

Анализ состояния научной разработки отмеченной научной проблемы, проведенный в первом разделе, показал, что, в силу относительной непродолжительности исторического отрезка либеральных реформ, она нашла недостаточное отражение в отечественной историографии. Фактически в наши дни происходит формирование соответствующей историографической традиции. В силу этого, проблемы разработки и реализации государственной социальной политики воспринимаются скорее как злободневный вопрос текущей политики. Соответственно, их теоретическое осмысление и прикладные исследования осуществлялись преимущественно в узко-специальных научных рамках, вне широкого исторического контекста, что, на наш взгляд, пока не позволило в полной мере выявить общие и особенные черты процесса реформирования сферы социальной политики российского государства на этапе либеральных преобразований.

С учетом этого, в качестве объекта исследования автором избрана государственная социальная политика Российской Федерации.

Целью работы является изучение исторического опыта разработки и реализации государственной социальной политики Российской Федерации в условиях либеральных реформ 90-х годов XX столетия. Исходя из поставленной цели, для более полного раскрытия темы нами определены следующие задачи:

— выявить основные теоретические и методологические подходы к исследованию проблем осуществления социальной политики государства, на основе опубликованных научных исследований, широкого круга источников определить перспективы их дальнейшего изучения;

— определить основные изменения в социально-классовой структуре российского общества, а также связанные с ними социальные проблемы и трудности;

— провести анализ нормативно-правового обеспечения работы в сфере социальной защиты населения в Российской Федерации;

— рассмотреть проблему социальных гарантий реализации права человека на труд и процесс преодоления негативных последствий безработицы;

— проанализировать специфику процесса обеспечения социальной защиты нетрудоспособного населенияизучить вопросы проведения семейной политики, защиты материнства и детства.

Хронологические рамки исследования охватывают период 90-х годов XX столетия. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане эволюции социальной политики российского государства. Данный период характеризуется глубоким реформированием политической и экономической системы российского общества, обусловившим коренную модернизацию социальной сферы. Система социального обеспечения была в главных чертах преобразована в систему социальной защиты населения. При этом рыночные реформы сопровождались появлением ряда отрицательных социальных явлений.

В 90-е годы отмечалось ухудшение качества жизни большинства населения России, связанное с затяжным социально-экономическим кризисом. Его основными проявлениями стали: рост безработицы, хронические задержки выплаты заработной платы, пенсий, социальных пособийухудшение качества питанияснижение доступности услуг здравоохранения, образование, культурызатяжной психологический стресс, неуверенность в свсем будущем и будущем детейрост криминализации общества, алкоголизма, наркомании и других неблагоприятных факторов перестройки.

Экономический кризис и, как следствие, снижение жизненного уровня населения оказали значительное влияние на принятие управленческих решений в социальной сфере.

Методологическую основу исследования составили совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию истории, сочетание принципов историзма, достоверности, объективности. Исходя из требований закона диалектики о всеобщей связи процессов и явлений в природе и обществе, регулирование общественных отношений оказывается тем эффективнее, чем точнее оно выражает в совокупности политические, экономические, социальные и нравственные условия развития общества вообще и функционирование социальной сферы, в частности.

Теоретическую основу диссертации составляют критическое осмысление и синтез идей и положений представителей отечественной и зарубежной философской, политической и социологической мысли по проблемам социального и политического развития, места и роли системы социальной политики в функционировании демократического общества, труды современных обществоведов и историков, посвященные анализу становления и эволюции новой социальной политики в России.

Методологической основой является комплексный подход, опирающийся на системный анализ и диалектический метод в исследовании всех аспектов состояния и развития социальной политики государства в условиях перехода к рыночной экономике. Комплексный подход при анализе социальной политики государства сочетается с методологией вычленения одного аспекта (в данном случаеисторического) в развитии данного явления и рассмотрения данного аспекта в неразрывной взаимосвязи и взаимообусловленности с другими (в данном случае — социальными, экономическими, юридическими, культурно-психологическими и другими) аспектами.

Аналогичная методология использовалась и при анализе формирования и функционирования субъектов социальной политики, ибо само понятие «системы», которую представляет социальная политика, предусматривало необходимость анализа ее отдельных субъектов, но обязательно во взаимодействии с другими. Именно такой подход позволяет раскрыть саму сущность системы в целом и каждого ее субъекта в отдельности. При определении общих закономерностей и специфических особенностей становления социальной политики использовалась методология сочетания общего и особенного в общественном развитии.

Характеристика источниковой базы диссертации приводится в 1 разделе исследования.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

Впервые в отечественной историографии на основе конкретно-исторического анализа обширного комплекса архивных и опубликованных документов комплексно исследована проблема эволюции социальной политики российского государства в условиях либеральных реформ 90-х годов XX столетия.

В работе на основе системного анализа комплекса экономических реформ 1990;х гг. показано, что основной проблемой социальной эволюции стала резкая имущественная дифференциация населения, в результате которой реформаторам не удалось добиться создания среднего класса, объективно представляющего собой единственную надежную основу современного социального государства.

Исследование социальной составляющей рыночных реформ позволило установить, что именно обнищание основной массы россиян объективно являлось одной из главных причин, препятствовавших развитию экономики страны, закрепляющих ее отставание, утрату позиций в мировой экономике.

Анализ законодательного обеспечения социальной политики российского государства позволил обосновать вывод о его эклектичности и отсутствии целостной концепции реформ. Заимствуя достижения международного права, принимая многочисленные законы и подзаконные акты, законодательная и исполнительная власть отдавали приоритет форме над содержанием международных правовых актов. В данной связи, на фоне обилия всевозможных социальных программ особенно ярко проступала их необеспеченность сколько-нибудь адекватным финансированием.

Исследование показало, что в социальной политике 90-х годов отсутствовала необходимая концентрация на наиболее важных направлениях, связанных с эффективным обеспечением трудовой занятости, а также с решением принципиально важных для будущего страны вопросов воспроизводства трудовых ресурсов, в том числе, с решением проблем детства, молодежной политики.

Автор обосновывает вывод о том, что чуть ли не единственным стабильно проводившимся направлением социальной политики являлось решение проблем пенсионного обеспечения. При этом направления работы, связанные с защитой других слабо защищенных категорий населения (инвалиды, дети), оказались заметно ослабленными.

Достоверность исследования подтверждается большой и многообразной источниковой базой, перепроверкой в необходимых случаях фактического материала.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней впервые на теоретическом и прикладном уровне осуществлено комплексное изучение проблем разработки и реализации социальной политики Российской Федерации в условиях изменения фундаментальных основ социально-экономического и политического строя страны в 1990;е годы.

Собранные материалы, полученные результаты и научные выводы могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и управления, прежде всего, в деятельности органов социальной защиты. Материалы диссертации могут представлять интерес для авторов, исследующих новейший период в истории России, использоваться для подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях, занятых подготовкой социальных и административно-управленческих работников, юристов, специалистов историков, социологов и т. д.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в двух монографиях, научных статьях, других научных публикациях, общим объемом более 45 печатных листов. О результатах исследования автор докладывал в отделе истории России Института нациологии (г. Москва). Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности на ряде всероссийских, межвузовских и региональных научных конференций и семинаров.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести разделов, заключения, списка источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги проведенному исследованию, необходимо выделить наиболее существенные характеристики государственной социальной политики в условиях либеральных реформ 90-х годов, уроки ее реализации в первое постсоветское десятилетие. В данной связи, следует признать, что с началом рыночных преобразований в России социальная политика декларировалась в качестве элемента общей экономической стратегии страны. Предполагалось сочетать либеральный переход, постепенно освобождающий государство от роли распорядителя экономических и социальных процессов с использованием тех ресурсов, которые были созданы прежней системой. Таким образом, изначально речь не шла о принципиальном отказа от тех социальных гарантий, которые существовали в стране. Однако, в условиях, когда по сути дела не было выработано общенациональной программы, в которой бы социальная политика утверждалась как достаточно самостоятельная и действительно социальная, многие социальные завоевания прошлого были попросту отброшены явочным порядком.

Доминирующими в российской социальной политике в период реформ оказались пожарные меры в отношении отдельных слоев населения при консервации системы социальной зашиты на уровне денежно-компенсационных механизмов. Эта ситуация была обусловлена не только ограниченностью материально-финансовых ресурсов и ставкой на использование резервов населения и его долготерпение, но и просчетами в определении общей стратегии развития, недооценкой социальной составляющей реформ.

В процессе реформирования общественно-экономического строя основное внимание было направлено на экономические преобразования. Решение социальных проблем отложено «на потом», что незамедлительно сказалось на благосостоянии людей. Наиболее явные негативные последствия выразились в падении уровня жизни основной массы населения, растущей дифференциации доходов, резком сокращении доступных социальных благ, росте безработицы. Все это сопровождалось расслоением общества, обострением противоречий в общественном развитии.

Социально-экономическая ситуация характеризовалась сильным разбросом основных параметров уровня и качества жизни различных социальных слоев и различных субъектов Российской Федерации. Положение усугублялось постоянно растущей безработицей. При этом сохранялись колоссальные масштабы теневой экономики, огромная скрытая безработица и резкая региональная дифференциация показателей состояния рынка труда. В итоге, к концу периода резервы социальных отраслей федерального уровня, выполнявших свои функции часто по инерции вследствие отсутствия необходимого объема средств, оказались практически исчерпанными. В этих условиях встал вопрос о распределении обязанностей и полномочий между федеральными и региональными властями и естественно об адекватном законодательном обеспечении этого процесса.

Последствия рыночных преобразований в какой-то мере изменили модель взаимоотношений властей, которая, в конечном счете, определялась реструктуризацией отношений собственности. Функционирование, наряду с федеральной собственностью, собственности субъектов Федерации и собственности местных органов самоуправления, каждая из которых должна была стать основой обеспечения социальной защищенности населения, поставило вопрос о перераспределении государственных функций в пользу субъектов Федерации.

В связи с этим изменилось соотношение централизации и децентрализации правового регулирования, в том числе с учетом развития и укрепления федерализма. Однако процесс развития федеративных отношений нес в себе наряду с положительными очень отрицательные факторы. В «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» говорится: «Все более опасным фактором, размывающим единое правовое пространство страны, становится принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству».531.

В целом, не подлежит сомнению, что продолжавшаяся стагнация экономики, падение эффективности производства влекли за собой уменьшение ресурсной базы для осуществления мероприятий по материальной поддержке работников, в особенности бюджетной сферы, пенсионеров, инвалидов, безработных. В этих условиях все более отчетливо стали проявляться недостатки в действующих системах оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальной защиты населения. Повышению эффективности социальных мероприятий препятствовали неотработанность механизмов соблюдения правовых и социальных гарантий работников наемного труда, недостаточная адресность социальной помощи, отсутствие достоверного учета материального положения семей.

Итоги социально-экономического развития в 1990;е годы показывают, что потребность в новых механизмах реализации социальной политики, обеспечивающих повышение ее адресности и более рациональное использование финансовых и материальных.

531 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Красная Звезда. 1997.27 декабря. ресурсов могла быть удовлетворена только на основе укрепления соответствующей законодательной базы, как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации на основе глубокого познания происходящих в обществе процессов.

Однако добиться этого в общем то не удалось. Как показывает проведенный анализ, одним из основных недостатков социальной политики в Российской Федерации оставалось отсутствие единой концепции ее развития. Несмотря на некоторый опыт обновления законодательства применительно к условиям рыночной экономики и наличие теоретических разработок в этой сфере, по-прежнему практиковалось принятие законов в области социальной защиты населения, большинство которых не согласовались, а часто и противоречили друг другу.

Таким образом, система социальной защиты населения находилась в стадии формирования, социальное законодательство отличалось нестабильностью. Зачастую оно формировалось под влиянием популистских решений отдельных политических деятелей или сложной экономической обстановки. В связи с этим в области социального законодательства можно наблюдать ограничения прав человека.

Применительно к конкретным направлениям работы это означало торможение в решении массы конкретных вопросов. В частности, в это время наблюдалась разрозненность теоретико-методологических подходов к определению сущности, содержания, критериев, форм и методов социальной работы с пожилыми, что отрицательно сказывалось в практической деятельности. При этом недостаточная изученность исторических аспектов становления и развития отечественной социальной политики в отношении пожилых вело к копированию зарубежного опыта.

В целом, полагаем, что государственная социальная политикаэто не только политико-юридическое, но и социально-этическое явление. Без нравственных критериев невозможно совершенствование основ государственной и общественной жизни. Без нравственных критериев нет правового и социального государства. Жизнь общества по большому счету должна соответствовать нравственным законам добра, честности, совестливости, ответственности, справедливости и гуманизма. Именно эти ценностные критерии должны лежать в основе деятельности, направленной на совершенствование основ государственной и общественной жизни. Если же эти требования выпадают, мы получаем то, что имеем сегодня. Рост стоимости жизни уверенно обгоняет рост заработной платы и социальных выплат.

Существует два диаметрально противоположных взгляда на то, что нужно делать с нашей «социальной сферой». Можно рассматривать ее как тяжкое бремя для государства и стараться свести эту тяжесть к минимуму. Что, собственно говоря, и пыталась сделать исполнительная власть. С другой стороны, можно считать социальную сферу одной из отраслей народного хозяйства, где относительно легко добиться быстрых сдвигов. Здесь важно, прежде всего, понять одну основополагающую истину: вложения в человека часто оказываются гораздо более эффективными, чем вложения в материальные факторы производства.

Опыт развитых стран мира, переживших в свое время экономические трудности, свидетельствует, что разумное увеличение зарплат, социальных пособий, пенсий, стипендий приносит быстрый экономический эффект. Например, опыт ФРГ свидетельствует, что повышение денежных доходов населения, при соответствующем росте производительности труда, не ведет к инфляции, поскольку рост денежных доходов населения в данном случае сопровождается насыщением товарного рынка.

Этот путь вполне может привести к оживлению материального производства, где не так все уж плохо с финансами, поскольку хорошо известно, что огромное количество денег постоянно «прокручивается» в банках исключительно с целью получения «директорской» прибыли.

Сейчас важно осознать, что повышение доходов населениясамый быстрый путь к экономическому возрождению. Увеличение непосредственных выплат, предоставление людям других возможностей получения добавочных доходов будет стимулировать покупательскую способность населения.

С другой стороны, необходимо резко сократить льготы для вполне трудоспособных слоев населения, сохранив их для инвалидов и участников войны, адресные льготы для малоимущих граждан, пенсионеров.

Однако важно иметь в виду, что правовое обеспечение социальной защиты населения не может и не должно ограничиваться серией законов, стабильно определяющих правовые нормы деятельности в этой сфере. Необходимо еще определить нужные для этого ресурсы, источники, способы финансирования. Сегодня это первостепенная, но далеко не решенная проблема.

Поэтому совершенствование бюджетно-финансового обеспечения социальной защиты населения является одним из главных направлений дальнейшего развития. Задача состоит в том, чтобы каждая социальная гарантия и каждая льгота, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральным законом субъекта Федерации была бы финансово и материально обеспечена для каждого в отдельности человека. При этом бюджетная политика должна быть направлена на то, чтобы увеличить потенциальные возможности потребления граждан за счет заработной платы и пенсий, а не за счет льгот. Это наиболее демократический и перспективный путь.

Но этой задачи не решить без глубоко продуманной региональной политики Центра. Причем эта политика должна основываться на высоких нравственных критериях. Региональное иждивенчество, неравенство регионов в бюджетно-налоговом отношении, необходимость выработки единых — дифференцированных в зависимости от специфики региона экономических критериев, принципов, механизмов бюджетно-налоговой политики по отношению к регионам, устарелость социальных нормативов, введение дополнительных региональных стандартов — эти и другие проблемы можно решить только в условиях согласованной работы законодательных органов Центра и субъектов Федерации. При этом законодатели просто обязаны руководствоваться не только доверием голосовавшего за них народа, но и великим грузом нравственности, совести, чувством неразрывной связи с землей, их породившей.

При этом схема перераспределения социальных полномочий и финансовых ресурсов может исходить из концепции, суть которой заключается в преобладающей роли государства в социальном процессе и упрочении взаимосвязей Федерации и ее субъектов.

Полагаем, что сегодня крайне необходимо существенно повысить роль государства в регулировании социально-экономических процессов, особенно социальных. Надежды, что здравоохранение, образование сами «встроятся в рынок» — не оправдались и не оправдаются. Государственное регулирование невозможно без единообразного правового поля без восстановления вертикали власти вплоть до органов местного самоуправления.

Без этого, на наш взгляд, по-прежнему будут широко практиковаться принятие законов и целевых программ в области социальной защиты населения, многие из которых не согласуются, а иногда и противоречат друг другу. Происходит это, прежде всего потому, что до сего времени четко не сформулировано, в чем заключается основной смысл перемен в социальной сфере, что в ней предстоит изменить в течение переходного периода и как она должна выглядеть в перспективе. Недооценивается значение принципов и способов формирования социальной политики, вытекающих из федеративного устройства государства и разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Заключая этот раздел исследования, следует сказать, что слабость законодательной базы государства и регионов обусловлена слабой ролью государства в регулировании социально-экономическими процессами. Социальное государство должно иметь социальную политику. Сегодня такой политики — четкой, взвешенной, продуманной на перспективу — нет. В практику работы Центра и регионов необходимо внедрить проведение оценки социальных последствий принятия законов, программ, указов. Если сегодня есть экономическая экспертиза законов и решений исполнительных органов, то обязательно должна быть и социальная экспертиза.