Стратегия развития социальной сферы крупного города: Выбор приоритетов

Особенностью последних десятилетий уходящего столетия является интенсивный рост доли городского населения. В общей численности населения России в современных границах горожане сегодня составляют 73% [127]. Причем около четверти этого населения сосредоточено в 13 самых крупных городах страны, в каждом из которых число жителей превышает миллион. Российские города-миллионники — это исторически сложившиеся промышленные, научно-образовательные, финансовые, культурно-политические и информационные центры страны, в которых сосредоточен основной производственный и интеллектуальный потенциал российского общества.

Быстрые темпы урбанизации, как в России, так и во всем мире, обусловлены не только привлекательностью городского образа жизни, но и объективными экономическими закономерностями. Выгоды, которые дает концентрация населения в городах, значительно превышают ее издержки. Главный выигрыш заключается в так называемой агломерационной экономии [146], возникающей благодаря снижению затрат на производство продукции и услуг в пределах компактной городской территории, удобству совместного использования общественно произведенных благ, специализации жизни в городах. В крупном городе самый широкий выбор сферы приложения труда, направлений профессиональной подготовки, видов и форм использования свободного времени. Здесь больше шансов получить оперативно квалифицированную медицинскую помощь.

Вместе с тем, в городах возникает множество острых социальных проблем, связанных с экономическим неравенством и бедностью, ростом преступности (бороться с которой в условиях крупного города значительно сложнее), увеличивающимся ресурсопотреблением, загрязнением городской среды, изменением возрастного состава — «старением» населения. С ростом территории городов обостряются транспортные проблемы, возрастает стоимость жизни, нарушается связь человека с природой, существенно повышается темп жизни. Это подтверждается мировой практикой жизни в крупных городах, и, чем больше город, тем, как правило, указанные проблемы серьезнее [23, 53, 71, 72, 73, 83, 88]. Особая опасность заключается в том, что негативные процессы, происходящие в крупных городах, зачастую носят латентный характер и проявляются с задержкой во времени.

В России негативные аспекты городской жизни были в значительной степени усилены так называемыми либеральными реформами конца 80-х и 90-х годов. Превысил критический (по мировым стандартам) рубеж показатель доли безработных в общей численности населения крупных городов- «утечка мозгов» и рост числа беженцев привели к ухудшению качественного состава населения и показателей общественного здоровьясущественно ухудшилось состояние инженерной и транспортной инфраструктуры городов, объектов жилищно-коммунальной сферы. Неудовлетворительное состояние очистных и рекреационных сооружений промышленных предприятий, расположенных в черте городов, а также растущее с каждым годом количество автотранспорта существенно ухудшают показатели экологической безопасности городской среды.

Дальнейшее развитие крупных городов связано с реализацией двух основных функций: с одной стороны город — это сообщество населяющих его людей, поэтому необходимо обеспечить условия для нормальной жизнедеятельности и воспроизводства городского социума, сделать город удобным, красивым, привлекательным для людей. В этом социальная функция города. С другой стороны — города, особенно города-миллионники, являются многофункциональными территориально — производственными комплексами, выполняющими сложные хозяйственные функции. От того, насколько эффективной будет экономика города, насколько этот город будет привлекательным для бизнеса, напрямую зависит благосостояние населяющих его людей.

Россия вместе с мировым сообществом входит в двадцать первый век. Это будет период наукоемких технологий, дальнейшей информатизации производственных и деловых процессов, век глобальных коммуникаций. Очевидно, что дальнейшее развитие должно быть ориентировано на совершенствование основного ресурса современного общества — человека, его воспроизводство, социализацию и образование, развитие творческого и созидательного потенциалов. Немаловажное значение имеют и условия, в которых живет и трудится горожанин, то, насколько выполняемая работа соответствует его культурно-образовательному уровню, насколько комфортабельно его жилище, какие условия в городе существуют для проведения свободного времени. «Та страна, — отмечает В. И. Сигов, характеризуя значимость расширенного воспроизводства всесторонне развитых людей постиндустриального общества, — которая сможет обеспечить распределение ресурсов в пользу социального сектора экономики, создаст экономику в человеческом измерении, эта страна и будет закономерно лидировать в мире» [124, с.31]. Все эти требования смещают акценты в сторону социальной функции города. Тем более, что развитие социальной сферы, с одной стороны, повышает качество человеческого потенциала территории, а с другой — обеспечивает необходимую для нормального хода экономических процессов социальную стабильность.

Для смягчения, частичного или полного решения обозначенных проблем и служит социальная политика, основная задача которой — создание таких условий жизни, при которых будет обеспечен баланс экономических и духовных интересов всех групп и слоев населения, которые должны способствовать совершенствованию и развитию как всего городского сообщества, так и каждого отдельного человека. В дореформенной России выполнение основных функций по разработке и реализации социальной политики являлось прерогативой государства. На местном уровне решались в основном вопросы управления городским хозяйством и социальной защиты населения. С началом реформ решение основной части социальных проблем государство делегировало сначала на региональный, а затем и на муниципальный уровень. Нередко такая передача полномочий осуществлялась без необходимой финансовой и даже правовой поддержки. Проблемы социального управления на уровне городов усугублялись еще и тем, что органы местного самоуправления практически не имели ни опыта подобной работы, ни соответствующего научно-методического инструментария.

Новые условия хозяйственного функционирования крупных российских городов, меняющиеся условия жизни городского населения требуют адекватных организационных структур и методов управления городом, стимулирую6 щих наиболее эффективную реализацию городских ресурсов с целью гармонизации жизни населяющих его людей. «Крупный город как большая система нуждается в создании такой системы управления, которая соответствовала бы целям функционирования и развития города, а используемые методы (механизмы) управления позволяли бы достичь целей наиболее рациональным способом» [23, с.173]. Эти требования выводят на первый план задачу совершенствования системы стратегического управления развитием социальной сферы города и его важнейшей составляющей — стратегического планирования.

Органы местного самоуправления должны иметь четкое представление о характере и качестве жизни в городе, преимуществах и недостатках её, возможностях улучшения, составе и качестве имеющихся ресурсов, потенциале производственных, предпринимательских и финансовых структур города, знать общие тенденции государственной и региональной социально-экономической политики. Очевидно что, не имея четкой социальной стратегии, не определив своей «социальной миссии» местная власть опять обрекает себя на тактику постоянного «латания дыр». И, как показывает практика, своевременное выявление негативных латентных явлений в функционировании социальной сферы крупных городов требует от общества меньших усилий, чем ликвидация негативных последствий.

Проблемы социального прогнозирования и программно-целевого планирования успешно решались в нашей стране, начиная с семидесятых годов: сложились научные школы [132], был накоплен значительный научно-методический потенциал, многие разработки доведены до практического применения. При этом и сам город как объект планирования, и внешняя по отношению к этому объекту среда (политическая, экономическая, социальная) не испытывали в процессе своего развития существенных изменений.

Сегодня, когда серьезно трансформировался экономический строй, структура органов власти и управления, когда государство все больше дистанцируется от выполнения своих традиционных социальных функций, прежний научно-методический инструментарий стратегического социального планирования нуждается в серьезной переработке.

В своих стратегических решениях органы местного самоуправления должны опираться на объективную и своевременную аналитическую информацию о состоянии социальной сферы городов, иметь в своем арсенале достаточно широкий набор эффективных методик, позволяющих не только генерировать идеи, разрабатывать планы и программы развития, но и проводить их всесторонний анализ, качественную оценку и тестирование. Это позволит принимать более продуманные решения, не проводя в очередной раз экспериментов на уставшем от реформ населении. Такой подход представляется наиболее целесообразным как с экономической, так и с этической точки зрения.

Несмотря на бесспорную актуальность проблем стратегического управления развитием социальной сферы крупных городских поселений, научные исследования в этом направлении только начинаются. Немного пока и серьезных отечественных научно-практических разработок в области стратегического планирования социально-экономического развития, ориентированных на крупные муниципальные образования, работ, основанных на системном подходе к описанию потребностей человека и, соответственно, качества его жизни.

Недостаточная научная и практическая разработанность вопросов стратегического планирования социального развития многофункциональных городов определила выбор темы диссертационного исследования, целью которого является разработка методики формирования системы стратегических приоритетов устойчивого развития социальной сферы крупного города (на примере Новосибирска).

Для достижения цели были поставлены и решены следующие задачи:

• сформировать системное представление о социальной сфере крупного города как объекте управления, выделить его основные элементы и связи, изучить внутренние механизмы развития;

• выявить проблемы формирования стратегии развития городского социального комплекса, установить уровень их научной исследованности;

• исследовать социально-экономическую сущность понятия «качество жизни городского населения» как главной целевой установки социальной политики органов местного самоуправления, уточнить систему критериев и показателей оценки качества жизни;

• обосновать необходимость использования новых информационных технологий на всех этапах управления социальными процессами в крупном городе;

• предложить научно-методический инструментарий для выбора стратегических приоритетов развития социальной сферы крупных городов при существующем ресурсном обеспечении;

• для эффективного контроля состояния социальной среды и выполнения стратегических планов, установления эффективной обратной связи с населением города уточнить систему показателей мониторинга качества жизни г. Новосибирска;

• осуществить практическую апробацию выдвигаемых научно-методических рекомендаций.

Предметом исследования являются процессы улучшения качества жизни в условиях нестабильной экономической и политической обстановки современной России как критерия выбора приоритетов развития социальной сферы крупного города.

В качестве объектов исследования в работе выступают управленческие и социальные отношения непосредственно или косвенно влияющие на качество жизни населения крупного города в условиях рыночного хозяйствования и формирования новых социальных технологий.

Теоретико-методологической основой диссертационной работы послужили принципы системного подхода к исследованию социальных объектов и процессов, теория стратегического управления и планирования, методология структурного анализа и моделирования (SADT), метод анализа иерархий (МАИ), метод парных сравнений экспертных оценок, другие методологии научных исследований в изложении отечественных и зарубежных ученых, а также научные разработки в области социального управления.

Наиболее значимыми работами, на которых базируется теоретическая часть диссертации, являются труды российских ученых и практиков Айвазяна С. А., Бабича A.M., Бестужева-Лады И.В., Боголюбова B.C., Глазырина М. В., Голованова В. И., Елисеева Е. А., Волковой В. Н., Гавра Д. П., Жилкина С. Ф., Жильцова E.H., Жихаревича Б. С., Когута А. Е., Кузьмина С. А., Куракова Л. П., Меже-вича М.Н., Перегудова Ф. И., Петракова Н. Я., Половинкина А. Е., Рохчина В. Е., 9.

Рудневой Е.В., Сигова И. И., Удальцовой М. В., Франчука В. И., Чистякова В. М., Шаронова A.B.

Различные аспекты данной проблемы получили развитие в трудах зарубежных исследователей Т. Саати, К. Кернса, Р. Акоффа, Д. Марка, К. Мак-Гоуэна, П. Марлен, Дж. Форрестера.

Информационную основу диссертационного исследования составили:

• законодательные и нормативные материалы Российской Федерации, Новосибирской области и города Новосибирска;

• статистические данные и материалы аналитических обзоров социально-экономической сферы российских и сибирских городов;

• концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга и Новосибирска;

• результаты экспертных оценок основных компонентов социальной сферы крупного города.

В процессе обработки фактического материала использовались приемы общего экономического и прикладного системного анализа.

Компьютерная обработка данных осуществлена с использованием технологии электронных таблиц. Для структурного моделирования процесса улучшения качества жизни населения использовалось CASE-средство Design IDEF. В процессе обработки результатов экспертизы по методу парных сравнений использовалась демонстрационная версия пакета прикладных программ Expert Choice, а также специально разработанный автором пакет макросов, работающий в среде Microsoft Excel (инструментальная среда разработки — Visual Basic for Applications).

Научная новизна выполненной работы заключается в следующем:

• осуществлено системное исследование категории «качество жизни городского населения», сформирована структурная многоуровневая модель процесса улучшения качества жизни, выделены её основные связи, механизмы и ограничения;

• разработана и внедрена методика выбора и оценки приоритетных направлений развития социальной сферы крупного города (на примере Новосибирска);

• с учетом «дерева целей» развития социальной сферы уточнена система показателей социально-экономического мониторинга городской среды;

• аргументирована целесообразность использования новых информационных технологий в практике стратегического управления и планирования социальных процессов крупного города.

• разработана технология компьютерной обработки данных экспертной оценки при формировании приоритетов развития социальной сферы города;

Практическая значимость результатов исследования состоит в разработке методики, позволяющей осуществить оценку приоритетов социальной политики в процессе стратегического планирования развития социальной сферы города Новосибирска и других равных ему по статусу городов.

Основные теоретические положения работы, выводы и предложения были изложены в восьми научных публикациях общим объемом 1,7 п.л.

Важнейшие положения исследования доложены автором на 3-ей Российской научно-практической конференции «Реинжиниринг бизнес-процессов на основе современных информационных технологий» (Москва, 1999 г.), международной научно-практической конференции «Системный анализ в проектировании и управлении» (Санкт-Петербург, 1999 г.), выездном заседании международного научно-практического семинара «Региональные проекты и глобальная устойчивость для информационного общества» (Новосибирск, 2000 г.), научных сессиях преподавателей Новосибирской государственной академии экономики и управления (Новосибирск, 1999 г.), заседаниях тематической комиссии «Стратегические направления социальной политики при переходе к устойчивому развитию города» Общественного совета по стратегическим проблемам устойчивого развития города Новосибирска (Новосибирск, 2000 г.).

Предложенная в диссертационном исследовании методика оценки и выбора приоритетов социального развития, а также методы экспертной оценки используются в учебных процессах Новосибирской государственной академии экономики и управления, Сибирской академии государственной службы и Сибирского независимого института. Методика принята как основная в работе комиссии «Стратегические направления социальной политики при переходе к устойчивому развитию города» Общественного совета по стратегическим проблемам устойчивого развития города Новосибирска.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. По мере развития крупных городов повышается значение их социальных подсистем, которые, с одной стороны, нацелены на улучшение социального качества человеческого потенциала муниципального образования, а с другой, служат гарантом социальной стабильности. В диссертационном исследовании рассмотрены различные точки зрения на состав и структуру социальной сферы крупного города, исследована внешняя среда ее функционирования, сформировано целостное системное представление о городской социальной сфере как объекте управления.

2. В условиях перемещения основной части социальных проблем на территориальный уровень и одновременного существенного сокращения всех видов ресурсов, необходимых для поддержания и развития человеческого потенциала, особое значение приобретает эффективность действий органов местного самоуправления, концентрация усилий на вопросах, которые будут иметь долгосрочное позитивное значение. В связи с этим в работе обоснована необходимость организации стратегического планирования и прогнозирования развития социальной сферы на уровне муниципальных образований.

3. Проведено исследование существующих подходов к разработке стратегии социального развития на уровне регионов и крупных муниципальных образований. При этом выявлено следующее:

• значительный опыт отечественного программно-целевого планирования, ориентированный на достаточно стабильное развитие объекта планирования и внешней, по отношению к этому объекту среды в современных условиях экономических, политических и социальных трансформаций российского общества не может быть использован в полном объеме, нуждается в серьезной корректировке и доработке;

• большинство зарубежных научно-методических подходов к стратегическому планированию ориентировано на микроуровень (уровень фирм);

• отсутствует информационно-технологическая и программная поддержка основной части методик, применяемых сегодня в отечественной практике стратегического планирования различных аспектов городской жизни;

• несмотря на различие подходов к составу основных компонентов процесса стратегического планирования развития социальных систем, можно выделить три наиболее значимых этапа: анализ проблемы, целеполагание, выбор стратегических приоритетов.

4. В исследовании обоснована необходимость использования в качестве глобальной целевой установки развития социальной сферы крупного города стабильное улучшение качества жизни населения, выполнен критический анализ подходов к содержанию категории «качество жизни», обоснована необходимость уточнения ее состава и структуры. Далее, в процессе системного анализа глобальная целевая установка декомпозирована на составляющие, построена многоуровневая структурная модель процесса достижения цели, рассмотрены его основные ограничения и механизмы. Разработанная автором исследования модель позволяет решить следующие задачи:

• выявить основные потребности жителей крупного города;

• исследовать социальную среду для выявления ее влияния на качество жизни горожан;

• оценить возможные варианты развития социальной сферы города;

• уточнить систему показателей мониторинга социальной сферы.

5. Система показателей и индикаторов мониторинга качества жизни должна строится на принципах научной обоснованности, системности (наиболее полного, целостного охвата различных аспектов материальной и духовной жизни городского социума), сочетания объективных и субъективных сторон социальной действительности, возможности применения для межрегиональных и международных сопоставлений, соотнесения с нормативными значениями и стандартами качества жизни. Поэтому для обеспечения нормативного регулирования процесса стабильного улучшения качества жизни следует стремиться к тому, чтобы структура и номенклатура показателей и индикаторов социального развития соответствовали конфигурации «дерева целей» улучшения качества.

123 жизни. Реализация этого требования позволит оперативно оценивать степень достижения промежуточных целей, своевременно и системно корректировать целевые установки. В связи с этим предложено группировать показатели, характеризующие различные стороны качества жизни населения, в соответствии с предлагаемой структурной моделью.

6. Интегральным показателем, наиболее полно характеризующим состояние качества жизни в крупном городе, следует считать индекс развития человеческого потенциала.

7. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что для решения проблем стратегического планирования развития сложных социально-экономических систем, к числу которых относятся социальные подсистемы крупных городских образований, следует использовать так называемые «мягкие» методологии, основанные на активизации интуиции и опыта специалистов. Методом, который наибольшим образом учитывает специфику нормативного стратегического планирования социальной сферы и, следовательно, может быть признан наиболее эффективным в условиях выбора стратегических приоритетов, следует считать метод анализа иерархий.

8. Для решения задачи выбора стратегических приоритетов развития социальной сферы крупного города, в соответствии с требованиями метода анализа иерархий, разработана десятиуровневая иерархическая модель нормативного сценария улучшения качества жизни населения. На примере Новосибирска проведена комплексная экспертная оценка элементов модели методом парных сравнений с проверкой порядковой транзитивности суждений экспертов. При этом получены следующие результаты:

• ключевыми ресурсами социального развития крупного муниципального образования являются человеческий потенциал населения, финансовые (бюджет) и материально-технические ресурсы. Их суммарное влияние на качество жизни населения города составляет 62,1 процента общего влияния всех выделенных в модели видов ресурсов;

• важнейшей группой факторов улучшения качества жизни являются факторы социокультуры, однако приоритет этой группы перед остальными незначите.

124 лен, что свидетельствует о равномерном распределении влияния всех групп факторов;

• оценки влияния отдельных факторов свидетельствуют, что для достижения высокого качества жизни необходимо совершенствовать духовное и нравственное состояние городского социума, улучшать экологическое состояние территории города, уделять внимание развитию социализации, образования и профессионального роста, повышать уровень медицины и здравоохранения. Нельзя не учитывать важнейшие с точки зрения качества жизни экономические факторы: структурные изменения в экономике, бюджетную политику, уровень развития производства;

• среди основных групп участников социальных процессов в крупном городе наиболее приоритетной (то есть оказывающей наибольшее влияние на факторы, обеспечивающие достижение цели) являются властные структуры (43 процента влияния), несколько ниже эксперты оценивают значимость социальных отраслей и институтов (37 процентов влияния), наименьшее влияние на качество жизни оказывает население города (20 процентов);

• наиболее значимой, с точки зрения влияния на процесс улучшения качества жизни в крупном городе, структурой власти являются органы федеральной власти на территории. Степень их влияния в данной группе участников социальных процессов, по мнению экспертов, составляет 41 процент. Несколько ниже приоритет органов местного самоуправления (34,8 процента), еще ниже — органов федеральной власти;

• в составе социальных отраслей и институтов приоритеты (в порядке убывания) следующие: жилищно-коммунальное обслуживание населения, транспорт, гражданское строительство, здравоохранение, институт семьи, образование, культура, природоохранные системы. Уровень влияние перечисленных отраслей и социальных институтов составляет 62,9 процентов общего влияния семнадцати акторов данной группы;

• категориями населения, которым принадлежит ведущая роль в реализации цели социального развития являются руководители предприятий и организаций, представители предпринимательских и деловых кругов города, работники.

125 сферы материального производства и работники социальной сферы, работающие пенсионеры. На долю этих пяти категорий населения приходится 56,6 процента совокупного влияния всех четырнадцати выделенных в иерархии категорий горожан.

9. В качестве альтернатив развития социальной сферы города, направленных на улучшение качества жизни, в диссертационном исследовании предложено десять контрастных сценариев. Оценка сценариев проводилась с позиций основных участников социальных процессов. Наиболее значимыми эксперты считают обеспечение здоровья населения города, улучшение занятости, создание безопасных условий жизнедеятельности, поддержку института семьи. Наименее желателен для достижения поставленной цели инерционный сценарий (сохранение статус-кво).

10.На основании суждений экспертов о характере изменения (улучшении, ухудшении) важнейших целевых установок участников социальных процессов в городе при реализации каждого из контрастных сценариев предложен обобщенный сценарий улучшения качества жизни населения г. Новосибирска. При реализации обобщенного сценария развития социальной сферы будут существенно улучшено положение института семьи и созданы благоприятные условия для деторождения и воспитания детей. Приоритетным станет улучшение здоровья населенияобеспечение условий для безопасной жизнедеятельностиразвитие строительства и совершенствование жилищно-коммунального обслуживания, транспорта и связиулучшение качества трудовых ресурсов, занятых в социально-значимых отраслях. Органы местного самоуправления должны сосредоточить усилия на проблемах совершенствования социальной политики и обеспечения социальной стабильностиулучшении качества городской среды.