Проблемы центрального государственного управления с неизменной актуальностью проявляют себя для всех мировых стран. Они включают в себя широкий комплекс конституционно-правовых, финансово-экономических, социально-классовых, процедурноуправленческих, структурно-организационных, национально-психологических и многих иных вопросов, каждый из которых требует при своем рассмотрении учета огромного количества факторов. С практической точки зрения в центре вопроса о системе государственного управлении стоят такие области исследовательского интереса, как государственный режим, взаимоотношения бюрократии с обществом и его институтами, рутинная управленческая практика, система государственной службы и т. д.
При рассмотрении указанной проблематики на первый план выходят следующие моменты, формирующие общий климат и содержание сферы государственного управления. Прежде всего, сюда входит общая характеристика государственного режима, под которым понимается совокупность используемых стоящими у власти группами, классами или слоями общества методов и способов осуществления государственной власти1. Государственный режим выступает как реальное проявление организационно оформленной власти, как процесс ее функционирования. К факторам формирования государственного режима относятся такие объективные характеристики, как тип экономики (централизованная, плановая, децентрализованная, рыночная и др.) — уровень развития обществауровень его общей, политической и правовой культурытип и форма государстваисторические, национальные, культурные и иные традициитиповые и другие особенности стоящей у власти политической элиты.
См. Проблемы теории государства и права Учебное пособие под ред. проф. М. Н. Марченко. М. 1999. — с. 192.
В новейшей истории можно найти достаточно большое разнообразие типов государственных режимов, характерных для той или иной ситуации или этапа государственного развития. В то же время, по мнению специалистов по конституционному праву, с учетом сложности и противоречивости предмета исследования,^целесообразно разделять на два вида — демократический и недемократический. Характерными черты демократического режима являются: конституционное провозглашение и осуществление социально-экономических и политических прав граждан и их организаций, существование ряда политических (в том числе оппозиционных) партий, выборность и сменяемость центральных и местных органов государственной власти, официальное признание законности и конституционности, принципа разделения властей, существование институтов представительной и непосредственной демократии, наличие демократического законодательства и др. 2.
С понятием «государственного режима» тесно смыкается термин «политический режим», под которым понимается способ осуществления политической власти через посредство организующей и управляющей деятельности учреждений государства, партии или авторитарного национального лидера3. Важную роль в современной политологической теории играет тезис о том, что без учета вклада в политический процесс учреждений государства его восприятие и отображение не могут быть достаточно полными.
Центральное место в теории государственного управления занимает легальная конституционная инфраструктура административной системы, т. е. ее правовые источники. Сюда входит доктрина роли и места правительства в системе государственной власти, комплекс проблематики разде.
2 Проблемы теории государства и права Учебное пособие под ред. проф. М. Н. Марченко. М, 1999. — с.202. см. Графский В. Г. Всеобщая история права и государства. М, 2002. — с.619. ления властей между тремя ветвями власти, между центральным и местными органами власти, а также внутри центральной бюрократии, ведомствами, федеральными и местными органов власти и т. д. Вопрос о роли и месте правительства в системе государственного управления получил достаточно хорошее освещение в отечественной и зарубежной политологии и правоведении. Достаточно распространенной и в целом никем не оспариваемой является точка зрения, согласно которой правительство является органом, который осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства, играет главную роль в разработке и формулировании основных целей политики государства, определения путей и средств их достижения4.
Доктрина разделения властей, как известно, предполагает наличие механизмов коллективной ответственности правительства перед парламентом, предполагающую солидарную ответственность членов кабинета министров за проводимый им политический курс, а также и управленческую ответственность. Одновременно существует и индивидуальная ответственность отдельных членов правительства за состояние дел в курируемом им департаменте. Следует, однако, учитывать тот факт, что сама по себе концепция парламентской ответственности правительства, воплощенная в виде конкретных конституционно-правовых механизмов, не может отразить суть происходящего в той или иной стране административного процесса. Обладая определенной независимостью по отношению к высшей законодательной и судебной властям, центральное правительство стремится к максимализации своего влияния и противостоит попыткам поставить его под гражданский контроль. Например, хорошо известно, что ни применение системы «сдержек и противовесов», ни прокламируемое на доктринальном уровне ограничение правительственной власти при помощи публичных прав и свобод в реальности не исключают стремление бюрократического.
4 см. Конституционное право зарубежных стран. — М., 1999. — с.266. аппарата к умножению управленческих структур, его бесконтрольности и самостоятельности5.
Важной характеристикой системы государственного управления является центральная правительственная структура: совокупность министерств и ведомств, их функциональные и организационные особенности, а также законодательно определенные отношения субординационного подчинения между ними. Немалое значение имеют система межведомственных взаимоотношений и, как частный случай подобной системы, вопросы координации между органами управления. Во многих национальных моделях правительство по сути представляет собой конгломерат центральных министерств и ведомств, различных органов, советов, комитетов, комиссий и иных структур, которые ведут между собой ожесточенное соперничество за сферу компетенции, полномочия и бюджетные средства. При этом разрешение противоречий между отдельными субъектами административной практики нередко не носит законодательно урегулированного характера и осуществляется на основе сложившихся традиций и не писанных норм.
Важным для понимания национальной специфики системы государственного управления является верное представление о роли и месте государственной бюрократии в подготовке и реализации стратегических государственных решений. Существенную роль здесь играет система государственной службы: легальная база ее функционирования, механизмы и общие закономерности рекрутирования и продвижения по службе, профессиональной подготовки, оплата труда чиновников, система ценностей и мировоззренческих ориентиров в среде высшей и средней бюрократии и т. д. Ключевым моментом также является стиль управления. В условиях.
3 Конституционное право зарубежных стран., с. 267. демократических режимов все правительства через парламентские механизмы подотчетны своему электорату и подвергаются процедуре гражданского контроля. Это предполагает открытость и прозрачность административного процесса, отсутствие монополии бюрократии на информацию и неоправданной секретности в работе. В качестве механизмов для гражданского контроля администрации со стороны общества во многих демократических странах предусмотрены различные формы контроля: институт ом-будсмана (уполномоченного по правам человека), административные суды и трибуналы, нормативные акты, касающиеся раскрытия информации, а также правовые нормы, позволяющие частным лицам привлекать к ответственности органы госуправления и отдельных представителей власти. Одним из показателей демократического/недемократического стиля управления являются масштабы коррупции в рамках государственного аппарата.
В качестве предмета исследования диссертационной работы была выбрана система государственного управления Японии. Комплексное рассмотрение проблематики этой системы с позиций современной исторической, политологической, государственно-правовой теории является основной целью настоящего исследования. Главные задачи работы заключаются в том, чтобы в исторической ретроспективе показать процесс становления современной административной системы Японии, раскрыть ее эволюцию в различные периоды послевоенного развития, исследовать рутинный административный процесс, проанализировать наиболее острые проблемы, которые стоят перед сферой государственного управления Японии в настоящее время.
Для Японии на протяжении всей ее истории система государственного управления имела тенденцию к гипертрофированному развитию центральной администрации при относительном подавлении и сдерживании политических и общественных институтов. В период средневековья власть была сосредоточена в руках военной верхушки, затем, в эпоху новейшей истории — в руках императора и высшей бюрократии, получившей от него практически неограниченный мандат на правление, наконец, в руках отдельных министерств и ведомств. Как отмечал американский исследователь Б. Ричардсон, «административная сфера часто бывает по крайней мере частично независимой от контроля со стороны законодательной власти, а также со стороны кабинета министров. В Японии власть бюрократических министерств особенно велика в силу законодательных, структурных, исторических и социальных факторов"6.
Проблематика системы центрального государственного управления для Японии имеет определенную специфику. Прежде всего, широкое признание получил тот факт, что институционная, кадрово-организационная и управленческая основы нынешней центральной администрации обладают значительной преемственностью по отношению не только к довоенному периоду, но и к периоду незавершенной буржуазной революции Мэйдзи. В этой связи большое место в работе занимает вопрос об исторических корнях послевоенной системы государственного управления. Научное обобщение системы в таком свете тем более интересно, что в российской историографии отсутствуют попытки подобного исследования.
Большой интерес для настоящего исследования вызывает нормативно-правовая основа современной административной системы Японии. Речь вдет о положении кабинета министров, отдельных министерств и ведомств в структуре государственного управления и т. д. Кроме того, поставленная в работе исследовательская цель потребовала рассмотрения законодательных прерогатив кабинета министров, а также руководящего положения премьер-министра в системе кабинета. Известно, что в Японии в числе прочих стран (Италия, Бельгия и проч.) глава правительства — не «первый среди равных», а политический руководитель, которому принадлежит решающая роль в определении государственной политики. В то же время.
6 Richardson Bradley М. Japanese Democracy. New Haven and London, 1997. — p. 108. должность премьер-министра сохраняет множество источников слабости, которые также с полным основанием можно отнести к специфике японской административной модели. В этой связи интересно посмотреть, как действуют конституционно-правовые механизмы в рутинной управленческой практике, насколько правовая основа деятельности правительства соответствует реальным потребностям конкретного исторического момента.
Целый пласт научных проблем представляют собой вопросы государственной службы. С одной стороны, важны системообразующие характеристики японской бюрократии: ее количественный состав, механизмы рекрутирования, продвижения по службе, отставки и проч. С другой стороны, с точки зрения понимания внутренней сущности административного процесса немалую роль играет понимание национальной специфики системы принятия решений. Здесь необходимо учитывать национально-психологические особенности японского социума (группизм, коллективизм, распределение ответственности и проч.), процедурные вопросы подготовки проектов (механизмы инициирования, согласования внутри министерств и ведомств, а также окончательного их одобрения), наконец, структурно-институционное обеспечение процесса делопроизводства.
К числу проблемы «внешних аспектов» бюрократической системы, рассматриваемых в настоящей работе, стоит отнести вопрос о взаимоотношениях бюрократии и бизнеса, бюрократии и политики. Касаясь взаимоотношений между политиками и бюрократами, американский автор Али Фаразманд писал, что «анализ отношений между бюрократической системой и политикой, между политиками и бюрократами, являясь независимой вариабельной величиной, может объяснить, из-за чего в той или иной степени так преуспели или пришли в упадок целые могущественные империи, у государства, нации или города.» Для Японии эта аксиома приобрела особое значение с учетом извечной слабости политической власти, а также.
7 Modern Systems of Government. Thousand Oaks, SAGE Pb, 1997. — с. IX. наличия многочисленных непрозрачных зон взаимных корыстных интересов, получивших расхожее название «железных треугольников».
Наконец, еще одним вопросом, без которого невозможно всесторонне раскрыть вопрос о системе государственного управления, является вопрос об административной реформе. Известный американский политолог Б. Г. Петерс, в качестве общей проблемы для всех правительств отмечал задачу поиска инновационных механизмов, заставляющих правительства о лучше работать и служить обществу. По мнению Б. Г. Петерса, даже страны, которые внешне выглядят весьма преуспевающими, в числе которых находится и Япония, были вынуждены проводить в последние годы масштабные административные реформы, которые в числе прочего являются и способом не отстать от других стран9. Одной из ключевых тем исследовательского интереса в этой связи является послевоенное развитие административной системы Японии, с упором процесс ее реформирования «сверху». Рассмотрение этот вопроса в подобном контексте в числе прочего позволяет высветить и реальные проблемы административной системы, более ясно представить себе общий ход и основные тенденции ее развития на каждом историческом этапе. Здесь важно проследить связь административной реформы с конкретно-историческими условиями каждого этапа. Почему Япония проводила административные реформы даже в период высоких темпов экономического роста? В чем специфика нынешнего этапа реформ? Какова их идейно-теоретическая мотивация? Освещение вопроса о формировании в стране новой системы государственного управления на нынешнем этапе смены модели развития позволит дать объяснение также многим процессам, идущим в японском обществе. Особо следует обратить внимание на японский опыт реформ в контексте глобальных тенденций в административном реформировании, которые заключаются в уменьшении.
8 Peters, В. Guy. The Future of Governing. The Univ. of Kanzas, 2001, — p.2.
9 Там же. количественных характеристик правительства, ухода государства из сфер своей традиционной деятельности, перехода к концепции «малого пр ав итель ств а».
Хронологические рамки настоящей работы охватывают период с 1945 по 2001 гг. Именно в это время были заложены основы современной системы государственного управления Японии, создана нормативно-законодательная база деятельности административных органов, сформировались традиции управленческой практики, приобрели системный характер отношения между политическим и бюрократическим началами, инсти-туализировались основные элементы современной системы принятия решений правительственными органами. Иными словами, в послевоенной истории административной системы Японии лежат ответы на многие, если не подавляющее большинство проблем, стоящих перед сферой государственного управления и в современный период.
Структура работы. В работе сделана попытка провести оригинальную периодизацию послевоенной эволюции этой системы, выделить основные этапы развития, вычленить для каждого из них общие и специфические моменты. Если в 1 главе («Послевоенное развитие административной системы Японии») система государственного управления будет показана в динамике долгосрочного развития, то во 2 главе («Японская бюрократическая система послевоенного периода») упор будет сделан на ее статику, т. е. на те механизмы функционирования, которые имели непреходящий характер для всех этапов послевоенной истории. Наконец, 3 глава -«Административная реформа на рубеже двух тысячелетий (1996 — 2001гг.)» — очерчивает проблематику современных проблем системы государственного управления, дает характеристику нынешнему этапу административной реформы и показывает его коренное отличие от предыдущих этапов. Именно сочетание двух подходов к научному анализу, в рамках которых рассматривается поставленная проблема рассматривается в ее в динамике и статике, позволяет раскрыть ее во всем комплексе внутренних и внешних причинно-следственных связей.
Актуальность темы
настоящего исследования определяется той ролью, которую играет административная сфера в условиях перехода Японии на постиндустриальную модель развития, ускорения общественного прогресса, информатизации и технократизации управления. Значение правительственной политики особенно возрастает с учетом глубокого системного кризиса, переживаемого японской экономикой на протяжении более чем десятилетия. Проблемы административной системы, связанные с формированием и функционированием государственной службы, подготовкой и согласованием решений в недрах министерств и ведомств, а также их реализацией в виде целевого курса правительства становятся в этой связи исключительно важным объектом академического интереса.
Практическая значимость данной работы определяется тем фактом, что ее основные положения и выводы могут быть использованы в практической работе внешнеполитических ведомств Российской Федерации, для более детальной ориентации в системе государственного управления Японии, что позволит учитывать специфику этой системы в ходе осуществления двусторонних отношений. Перспективы возможного прикладного применения материалов настоящей работы определяются также тем обстоятельством, что Россия решает многие похожие с Японией проблемы в сфере государственного строительства. В этой связи опыт Японии последних десятилетии в организации и реформировании системы государственного управления имеет большую ценность для организаций, занимающихся подготовкой реформистских мероприятий в области государственного управления. Кроме того, возможно применение работы в качестве учебно-методического пособия для студентов и аспирантов, специализирующихся на современной Японии.
Новизна темы диссертационной работы заключается в том, что в российской историографии не проводилось комплексного исследования, посвященного проблеме системы государственного управления с позиций современной исторической и политологической теории. В частности, российские авторы никогда ранее не уделяли со столь широких позиций пристального внимания проблематике административной реформы в исторической ретроспективе, национально-психологическим, организационно-структурным и процедурным факторам принятия решений правительственными органами, а также различным аспектам национальной модели государственной службы Японии. Настоящая работа является попыткой изучить этот вопрос на широкой основе, с привлечением большой политологической литературы, материалов прессы и узкоспециализированных научных изданий, юридических источников. В силу своей тематической направленности работа связана с целом радом наук: юриспруденцией, конституционным правом, теорией государственного управления, историей, политологией. Это обстоятельство составляет определенную трудность для исследователя и, соответственно, налагает на него большую ответственность, поскольку предполагает хорошее владение теорией и научным аппаратом нескольких смежных дисциплин.
Методологической основой работы послужили работы российских исследователей, посвященные фундаментальным вопросам политико-административного управления, функционирования исполнительной власти в Российской Федерации, а также современных политико-административных проблем. Подход к исследовательским задачам строился с учетом трудов М. Г. Анохина, Г. В. Атаманчука, Г. Л. Купряшина, Б. П. Курашвили, Г. Х. Попова, А. И. Соловьева, В. Е. Чиркина по вопросам административно-правовой теории10. Среди авторов, занимающихся общими.
10 Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; Купря-шин Г. Л., Соловьев А. И. Государственное управление (учебное пособие). М., 1996; Купроблемами теории государственной службы, следует выделить О.В.Гаман-Нолутвину, В. С. Комаровского, А. В. Макарина, А. В. Оболонского, Г. В. Пушкареву идр11.
С точки зрения сравнительного анализа национально-государственных моделей Японии и других зарубежных стран немалый интерес представляло знакомство с работами российских исследователей.
И.А.Василенко, В. Г. Графского, Г. В. Голосова, В. Е. Чиркина и др. Весьма интересным и поучительным с точки зрения изучения теории вопроса было знакомство с монографией А. В. Оболонского, посвященной моделям.
13 государственной службы в ряде крупных государств. В работе дается обзор как классических теорий современной бюрократии, и в первую очередь веберовской, даются особенности административной и бюрократической систем в англоязычных странах (США, Англии, Австралии), а также России, что позволяет представить себе специфику японской административной модели. Отмечая произошедшие в последние десятилетия перемены, автор выделяет общие тенденции, происходящие в государственном строительстве большинства развитых стран: поиск новых форм контроля над бюрократией, а также оптимального соотношения политических и професрашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987; Политическое управление. Курс лекций (Анохин М.Г., Гаман О. В., Горохов В. М. и др.) М., 1996. Попов Г. Х. Блеск и нищета административной системы. М., 1993; Чиркин В. Е. Основы государственной власти. М., 1996. иГаман-Нолутвина О. В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. М., 1998; Государственная служба (под ред. Оболонского А.В.) М., 1999; Макарин А. В. Бюрократия в системе политической власти. Спб., 2000; Охотский Е. В. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996; Сморгунов JI.B. Сравнительная политология. Теория и методология измерения демократии. Спб, 1999; Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования// Общественные науки и современность. 1997, № 5.
12 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Голосов Г. В. Сравнительная политология, 1995; Графский В. Г. Всеобщая история права и государства. М., 2002; Конституционное право зарубежных стран (под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и Л.М.Энтина). М., 1999; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997.
13 см. Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. М., 2002. сиональных начал в администрацииуменьшение роли вертикальной иерархии и развитие функциональных органовсоздание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность госаппарата^ децентрализация, стремление к удешевлению, стремление сделать бюрократию максимально «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и требования.14 Все эти тенденции проявляют свою актуальность и по отношению к современной Японии.
Особый интерес для решения исследовательских задач представляют труды отечественных и зарубежных историков и политологов, которые занимались разработкой теории системы государственного управления Японии, а также рассматривали различные ее аспекты в практическом плане.
Среди отечественных специалистов-японоведов в советское время изучением различных аспектов системы государственного управления занимались И. А. Латышев, В. Н. Бунин, Ю. Д. Кузнецов, А. А. Макаров, А. Н. Панов, А. А. Прохожев и др. Хотя время наложило свой отпечаток на большинство издаваемых в тот период работ, многие из которых носили достаточно идеологизированный характер, знакомство с трудами советских японоведов было неоценимым с точки зрения знакомства с фактическим материалом, равно как и с методологией исследования. Большую ценность для автора представляла работа И.А.Латышева15, посвященная анализу японской бюрократии, монография А.Н.Панова16, дающая обобщенную характеристику японской дипломатической службе (являющейся одним из примеров специализированной бюрократической организации), исследование А. А. Прохожева по вопросам государственного регулирования экономики17. Важным и поучительным для уяснения механизмов управления.
14 см. Оболонский А. В. Бюрократия дляXXI века?. — с. 12 — 13.
15 Латышев И. А. Японская бюрократия. М., 1968.
16 Панов А. Н. Японская дипломатическая служба. М., 1988.
Прохожев А. А. Организация управления экономикой и государство в Японии. М., 1987. персоналом, без понимания которых невозможно ориентироваться в кадровой системе современной японской бюрократии, было знакомство с коллективной монографией, посвященной происходящим в Японии изменени.
18 ям на современном этапе научно-технического прогресса .
Уже в посткоммунистическую эпоху проблемы системы государственного управления Японии послевоенного периода получили отражение в трудах отечественных ученых В. Б. Рамзеса, Э. В. Молодяковой, Я. А. Певзнера, И. Ю. Авдакова, Ю. Д. Денисова, В. Н. Еремина, А. В. Загорского, А. И. Кравцевича, И. П. Лебедевой, А. И. Сенаторова, И. А. Цветовой и др. Освещение отдельных аспектов административной системы Японии проявилось как в форме индивидуальных или монографий, так и многих статей, опубликованных в профильных японоведческих журналах и сборниках: «Япония» (ежегодник), «Знакомьтесь — Япония», «Японский опыт для российских реформ» и др. Например, знакомство с монографией А.И.Кравцевича19 дало ключ к пониманию проблемы «особых юридических лиц» и иных субъектов сферы общественного предпринимательства в Японии, которые хотя и не являются темой настоящего исследования, но позволяют с большей уверенностью ориентироваться в вопросе об экономических функциях государства а, следовательно, и лучше понять особенности японской административной модели в целом. Моно.
20 графии В. Н. Еремина, А. И. Сенаторова и И. А. Цветовой, посвященные внутриполитической ситуации в современной Японии, дают ключ к пониманию системы взаимоотношений национальной бюрократии и политических кругов, позволяют более точно оценить механизмы разработки и принятия государственных решений. Государственной политике Японии в.
18 Япония. Экономика, общество и научно-технический прогресс. М., 1988.
19 Кравцевич А. И. Общественное предпринимательство в Японии. М., 1988.
20 Еремин В. Н. Политическая система современного японского общества. М., 1992, Сенаторов А. И. Политические партии Японии. 1945 — 1992. — М., 1995, Цветова И. А. Эволюция современной партийно-политической системы Японии. М., 2002. сфере обеспечения национальной безопасности в 90-е гг. XX в., в которой можно видеть один из конкретных примеров целевого государственного.
О 1 курса, посвящена последняя монография М. И. Крупянко .
Большое значение для объективного осмысления проблем государственного управления приобрело знакомство с публикациями в тематических сборниках, в которых освещаются различные аспекты проблемы государственного управления: административная и административно-финансовая реформа Японии конца 90-х — начала 2000;х гг., структура и особенности японской бюрократии, система принятия государственных решений и.
22 проч.
Среди японской и западной (англоязычной) литературы по вопросу о роли и месту бюрократии в системе государственного управления в имеющейся историографии можно выделить несколько научных подходов, которые отличают специфические акценты при рассмотрении поставленных проблем. Одним из таких подходов является анализ позиций бюрократии в системе государственной власти, в частности, применительно к ее взаимоотношениям с политической элитой, бизнес-сообществом, различными отдельными группировками.
С одной стороны, следует отметить т.н. концепцию «бюрократического авторитаризма», автором которой считается голландский политолог и журналист Карел ван Вольферен. В своем нашумевшем исследовании «Загадка власти в Японии» он выдвигает идею о том, что высокопоставленная бюрократия, политические деятели, лидеры бизнеса, сельхозкооперативы, полиция, медиа, и даже криминальные сообщества создали совместными усилиями структуру власти, не имеющую центра и никому не подотчет.
21 М. И. Крупянко. Япония после «холодной войны». М., 2001.
22 Япония и глобальные проблемы человечества. М., 1999; Япония: мифы и реальность. М., 1999: Япония: переворачивая страницу. М., 1998; Япония 90-х: кризис системы или временные сбои? М., 1998; Япония: в поисках новых рубежей. М., 1998 и др. ную. Иными словами, в соответствии с этой концепцией власть как бы оказывается «размазанной» по различным эшелонам управления, которые не имеют единого координирующего центра и не составляют хорошо структурированную управленческую вертикаль. Другой западный автор Э. Доуди отмечал, что в отличие от традиционной веберовской теории, японская бюрократия в большей степени инкорпорирует в себе черты коллективной ориентации24.
По вопросу о взаимоотношениях бюрократия и политики сильные позиции в японской и американской политологии имеет т.н. «теория превосходства бюрократии» (канрё юирон). Наиболее полно эта теория разработана в трудах известного японского политолога К. Цудзи, считающегося в Японии основоположником системного анализа теории бюрократической.
25 элиты. Среди западных политологов положения данной теории наиболее отчетливо просматриваются в работах Ч. Джонсона, Т. Пемпеля и др.
В основе данной теории лежит представление о том, что бюрократии занимает доминантное положение в системе власти. Реч Ь идет не только о реальном значении бюрократии в подготовке государственных решений и законодательном процессе, составляющем специфику японской административной модели, но и об особом надклассовом и надсоциальном статусе в обществе, позволяют^*" ей испытывать психологический комплекс властной элиты. На обыденно-житейском уровне этот комплекс подпитывают традиционные, берущие начало еще в домэйдзийскую эпоху и отчасти мифологизированные представления о просвещенной бюрократии, самоотверженно отдающей себя делу служения обществу.
23 van Wolferen, Karel G. The Enigma of Japanese Power. N.Y., Alfred A. Knopf, 1989 -c.23−41.
24 Dowdy Edwin. Japanese Bureaucracy: its Development and Modernization. Melbourne, Cheshire Pub. Ltd, 1973. — p. 146.
25 Для знакомства с теорией К. Цудзи автор использовал его монографию: Цудзи Киёаки. Нихон канрёсэй-но кэнюо (Исследование японской бюрократической системы). Токио, Токио дайгаку сюппанкай, 1992.
При этом КЦудзи особенно выделяет исторические корни влияния бюрократии не только довоенного, но и послевоенного периода, отмечая, что укоренению элитарного статуса бюрократии во властной структуре способствовали политические решения союзной администрации отказаться от демонтажа существующей бюрократической системы и сделать бюрократию основным проводником политики реформ. Этим решениям, по мнению К. Цудзи, немало способствовали сохранившийся с довоенного периода высокий общественный кредит бюрократии, представления о нейтральности" чиновников, а также слабость политических организаций.
26 в стране .
Среди последних авторов с теорией К. Цудзи смыкаются взгляды проф. университета Риккё Синдо Мунэюки. В своей недавней монографии М. Синдо, в целом соглашаясь с КЦудзи по вопросу о реальной степени влияния бюрократии на процесс принятия решений, в то же время ставит под сомнение эффективность этой системы. Развенчивая теорию «идеальной экономической бюрократии», которая якобы привела страну к экономическому чуду, М. Синдо полагает, что в результате произвола и субъективного администрирования со стороны бюрократии «экономических ведомств» в японской экономической модели перестали свободно действовать рыночные механизмы, т. е. рынок был фактически искусственно ограничен администрацией27. Другой важный постулат теории М. Синдо — что в сфере государственного регулирования экономики сложилась гигантская невидимая глазу «серая зона» взаимоотношений бюрократии и бизнеса, скрытый и отчетливо «мафиозный» характер взаимоотношений внутри ко.
28 торой создает большие трудности для экономического роста страны .
26 Цудзи К. Нихон канрёсэй-но кэнкю., сс. 273 — 275).
27 Синдо Мунэюки Коги Гэндай нихон-но гёсэй (Лекции. Современная администрация Японии). — Токио, Токио дайгаку сюппанкай, 2001. — с.23.
28 Синдо Мунэюки Коги Гэндай нихон-но гёсэй., с. 15.
Подробный анализ роли бюрократии в экономическом развитии отдельных отраслей промышленности посвящена работа Чалмерса Джонсона «МВТП и японское чудо». Рассматривая систему принятия стратегических решений в контексте преемственности традиций довоенной системы, Ч. Джонсон выдвигает тезис о том, что, что в основе послевоенного экономического успеха Японии лежит умелое сочетание рыночных механизмов и административных методов, в особенности «административного руководства». Подчеркивая, что в Японии основные политические решения принимает именно элитная бюрократия, Ч. Джонсон разделяет 2 основных этапа в развитии системы управления: период до конца 70-х гг.: период «системы бюрократического господства» (канрё сюдо тай-сэй), когда превалировала власть чиновников, и последующий период «господства партийного начала» {то сюдо тайсэй), когда наблюдалось относительное усиление влияния политических партий на процесс принятия решений.
Если Ч. Джонсон особое внимание уделял роли министерства внешней торговли и промышленности, то В. Кох в своей работе «Японская бюрократическая элита"30 отдал приоритет министерству финансов. Всю послевоенную историю Японии Кох даже разделяет на несколько этапов именно по признаку степени влияния бюрократии министерства финансов. По мнению В. Коха, на первом этапе послевоенного периода (оккупация и 50-е гг.) министерство финансов испытывало пик своего могущества. Получив особые полномочия от объединенного командования в вопросах денежно-финансовой и бюджетной политики, министерство финансов стал наиболее могущественным и авторитетным ведомством (Кох даже использует на этот счет специально изобретенный им термин: «однополярная по.
29 Johnson, Chalmers: MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy 1925.
1975. Stanford, Stanford Univ. Press, 1982. Koh B.A.Japan's Administrative Elite. Berkeley, Univ. of California Press, 1989. литика"). Далее, по мнению Коха, следует этап «биполярной политики», продолжавшийся с середины 50-х до конца 60-х гг., в ходе которого Минфин делил власть с другими ведомствами. Наконец с конца 60-х наступил этап «триполярной политики», предполагающий, что к традиционной власти ведомств прибавилась власть ЛДП, политические органы которой (в лице Совета по политическим вопросам) реально подключились к процессу принятия решений31.
Школе, проповедующей теорию «сильной бюрократии», противостоит группа политологов, придерживающихся теории т.н. «сильной политики и слабой бюрократии». Эту теорию в 80-е гг. выдвинул проф. Кио-тосского университета Мурамацу Митио. В работе «Японская бюрократическая система в послевоенный период"32 содержится много точных наблюдений, касающихся методов подготовки решений, хотя сам метод анализа (в основном оценки основаны на интервью бюрократов) можно считать несколько спорным. В дальнейшем М. Мурамацу много внимания уделял популяризации в Японии теории «Нового общественного управления», которая отражала мировые тенденции институализации «групп по интересам», отказа от односторонней ориентации на либеральные ценности, усиление плюрализации политического процесса и т. д. В книге «Японская административная система» «М.Мурамацу анализирует японскую бюрократию с точки зрения ее «автономности» (влияния политической сферы) и «активности» (способности принимать верные решения) и делает вывод о том, что в результате длительного господства ЛДП произошла «политизация» высшей бюрократии. По мнению М. Мурамацу, «активность» бюрократии в 80-е гг. продолжала оставаться достаточно.
31Koh B.A.Japan's Administrative Elite., p.208 — 209.
32 Мурамацу Митио. Сэнго нихон-но канрё (Послевоенная японская бюрократия).- Токио, Тоё кэйдзай симпося, 1981.
V1 Мурамацу Митио Нихон, но гёсэй (Японская административная система). Токио, Тюо коронся, 1994. большой, в то время как степень «автономности» упала достаточно сильно. Взгляды М. Мурамацу разделяет известный политолог и публицист Тахара Соитиро, который в своих трудах34 много внимания уделяет проблеме «эрозии власти» бюрократии.
Из западных политологов теория «превосходства политики» разрабо.
3 5 тана в работе П. Юнга, основной смысл которой сводится к тому, что послевоенная японская бюрократия, в отличие от довоенной, все сильнее занимала подчиненное положение относительно политиков. Как и М. Мурамацу, П. Юнг значительную часть своих выводов строит на базе социологических опросов высокопоставленных бюрократов. По мнению П. Юнга, политики, входящие в клановые группировки «более «компетентны» в своих областях, нежели карьерные бюрократы, которые, быстро переходя с должности на должность в условиях специфической карьерной модели, и не успевают набраться нужного опыта. Отмечая, что в 70-е гг. произошел «закат влияния бюрократии относительно прочих секторов японской политики, особенно «политических властей» (ЛДП и ее политических органов, членов парламента в правительстве в лице премьер-министра и членов кабинета), Х. Юнг особенно выделяет понятия «политизации» процесса принятия решений, под которым он понимает усиление влияния политических партий (partisanization) на высшую бюрократическую верхушку36. Большое значение П. Юнг придавал также «группам по интересам», которые, по его мнению, в процессе инициирования, внесения поправок или полного отвержения предлагаемых правительственными органами проектов решений ограничивают традиционное разделение сфер полномочий между принимающими решения бюрократами37.
34 см. Тахара Соитиро Нихон-но канрё (Японская бюрократия) — Токио, Бунгэй сюндзю, 1980. -с. 140- 148.
35 Park Yung Н. Bureaucrats and Ministers in Contemporary Japanese Government. Berkeley, Univ. of California, Institute of East Asian Studies, 1986.
36 Park Yung H. Bureaucrats and Ministers in Contemporary Japanese Government p. 14.
37 Там же, с. 73.
Со взглядами школы «сильной политики» перекликаются идеи, выдвинутые многими исследователями современной политической системы, в частности, Сато Сэйдзабуро, Мацудзаки Тэцухиса (см., в частности, их ра.
38 39 боту «Власть ЛДП»), Иногути Такаси и Иваи Томоаки. Из западных исследователей следует выделить американского политолога X. Баервальда, который в своей монографии, посвященной послевоенному японскому парламенту, проводит мысль об особой, если не сказать исключительной, роли органа высшей законодательной власти в стране в выработке и принятии государственных решений40.
Многие японские авторы справедливо указывают на процесс взаимного влияния политической и бюрократической составляющей процесса реализации государственной политики. Так, например, Ямагути Дзиро в своей работе, посвященной системе однопартийного господства ЛДП, проводит тезис о том, что в 80-е гг. наращивала обороты «бюрократизация» политических органов правящей партии (в лице Совета по политическим вопросам). По мнению Д. Ямагути, это приводило к «слиянию» высшей административной и политической элиты и, в конечном счете, к постепенному загниванию всей политической системы41. В то же время Нисио Macao, не отрицая процесса постепенного сближения двух элит и их интеграции, настаивал на том, что речь идет не о полном их слиянии, а лишь о «сотрудничестве» и «сплочении"42.
Многие японские политологи особое внимание уделяют отдельным аспектам административной системы. Так, Инацугу Хироаки дает исклю.
Сато Сэйдзабуро, Мацудзаки Т. Дзиминто сэйкэн (Власть ЛДП). — Токио, 1986.
39 Иногути Такаси, Иваи Томоаки «Дзоку гиин-но кэнкю» (Исследование депутатских кланов") — Токио, Кэйдзай симбунся, 1987.
40 Baerwald Hans Е. Japan’s Parliament. An introduction — N-Y., 1974 — p.40.
41 Ямагути Дзиро Итто сихай тайсэй-но хокай (Крушение системы однопартийного господства) — Токио, Иванами сетэн, 1989.
42 Нисио Масару. Гёсэйгаку (Теория административной политики). — Токио, Юхикаку, 1998. чительно глубокий анализ кадровой системы японской бюрократии43. По его мнению, особенностью японской модели кадровой организации системы государственной службы являются принципы «медленного продвижения» и «кумулятивной оплаты труда». Медленное продвижение бюрократии по служебной лестнице, считает Х. Инацугу, позволяет избежать излишне сильной конкуренции в среде одногодков, исключить подсиживание, интриганство и иные негативные аспекты модели «быстрого карьерного роста», обеспечить долгосрочность перспектив продвижения по службе и т. д. Для модели «медленного продвижения», по мнению Х. Инацугу, характерны, во-первых, перенос ответственности на нижние эшелоны управления (в противоположность модели «быстрого промоушена», в рамках которой ответственность и управленческие риски сосредоточены в руках небольшой группы лиц), во-вторых, отсутствие сильного давления на бюрократию со стороны рынка труда, предполагающее, что наиболее способные управленцы не переходят на работу в частный сектор с его более привлекательными условиями оплаты труда.
Принцип «кумулятивной оплаты труда», согласно теории Х. Инацугу, предполагает, что постепенное продвижение по службе не приводит к резкому росту зарплаты, в то время как в конечном счете зарплата растет с выслугой лет. Поскольку более способные сотрудники имеют длительную перспективу повышения по службе, поощрительные механизмы, и в первую очередь система зарплаты, носят отчетливо выраженный «кумулятивный» характер.
Большой интерес заслуживают теории японских политологов, касающиеся системы принятия решений в рамках действующей бюрократической системы. Среди «классических» работ в этой области особенно выделяется уже упомянутая монография профессора Токийского университе.
43 Инацуру Хироаки. Нихон-но канрё дзиндзи сисутэму (Кадровая система японской бюрократии). — Токио, Тоёкэйдзай, 1996. та К. Цудзи «Японская бюрократическая система», а также монография Ито Дайити44. Если К. Цудзи в качестве главной особенности японской модели принятия решений выделяет систему ринги45 и связанный с нею процесс перераспределения полномочий в сторону нижних этажей управления, то Д. Ито делает особый акцент на характеристики группизма и патернализма. По мнению Д. Ито, японская бюрократия реализует свои полномочия в сфере государственного управления в первую очередь через элемент группизма. Именно тот факт, что группизм возникает в процессе реализации чиновниками своих полномочий, считает Д. Ито, определяет рациональность системы ринги46. В то же время, согласно Д. Ито, распределение полномочий на различных уровнях управления не несет в себе социальной нагрузки и лишь призвано обеспечить единство организационной структуры бюрократии. Полномочия бюрократии, в соответствии с этой теорией, выступают в этих условиях не в качестве средства реализации курса управления, а, скорее, как «средство подтверждения полномочий"47. Другой важной особенностью бюрократической системы Д. Ито считает то, что если на Западе существуют объективные критерии деятельности бюрократии в соответствии с жесткими стандартами, рассчитанными на базе определенных регламентных норм, то в Японии, где подобные формы регулирования не получили четкого оформления, критерии оценки деятельности чиновников крайне затруднены48.
Юридическим, процессуальным и политическим особенностям системы кабинета министров посвящены работы уже упомянутого.
44 Ито Дайити Гэндай Нихон канрёсэй-но бунсэки (Анализ современной бюрократической системы Японии). — Токио, Токио дайгаку сюппанкай, 1981.
45 Теория К. Цудзи будет более подробно рассмотрена в гл. 2 настоящей работы.
46 Ито Дайити Гэндай Нихон канрёсэй-но бунсэки. , с.49-, 50.
47Тамжес.52.
48 Там же, с. 53.
М.Мурамацу49, а также видного японского политолога Катаока Хиромицу. Особо следует выделить работу X. Катаока, в которой он дает сравнительный анализ японской и западных моделей кабинетной системы в исторической перспективе50. Как особенность японской модели системы кабинета министров X. Катаока отмечает традиционную слабость полномочий и реального политического веса премьер-министра, который хотя и являлся «агентом» (представителем) административной власти, но практически никогда не был ее «локусом» (т.е. реальным носителем)51. В то же время другой автор, американский политолог японского происхождения Хаяо Кэнд-зи, анализируя источники власти главы кабинета министров, отмечал, что Япония представляет собой, скорее, «мажоритарный» тип государства (еще более ярко выраженный в Австралии, Новой Зеландии и т. д.), где премьер-министр вынужден опираться на поддержку большинства внутри политического и административного истеблишмента, нежели «консенсу-альный» тип (Бельгия, Швейцария), где пост главы правительства носит больше декоративную нагрузку, а все решается путем предварительного.
52 согласования интересов всех политических игроков.
Со второй половины 90-х гг., в связи с выдвижением на повестку дня вопроса о проведении административной реформы центрального правительства, все большее место в политологической литературе стала занимать проблематика концепции реформы, а также отдельные ее аспекты. Например, в работах К. Ёда и С. Намикава содержится общий взгляд на административную реформу, которая рассматривается как планомерная и ком.
49 Мурамацу Митио Нихон, но гёсэй (Японская административная система). Токио, Тюо коронся, 1994 и Мурамацу Митио. Сэнго нихон-но канрё (Послевоенная японская бюрократия).- Токио, Тоё кэйдзай симпося, 1981.
50 Катаока Хиромицу Канрё эритогаку (Теория бюрократической элиты) — Токио, Васэ-да дайгаку сюппанбу, 1996.
51Там же, с. 216 — 259.
52 Hayao Kenji The Japanese Prime Minister and Public Policy. Pittsburgh, the Univ. of Pittsburgh, 1993 -p.29. плексная государственная политика, призванная перевести Японию на новую модель развития, соответствующую новым потребностям современной эпохи. В то же время Ёсида Синтаро рассматривает административную реформу в основном как экономическую категорию, сосредоточиваясь главным образом на ее экономических аспектах — государственных финансах, экономической эффективности системы управления и проч. В качестве важной особенности Японии С. Ёсида выделяет тот факт, что в течение всего послевоенного периода ход административной реформы был неизбежно связан с проблемой налогообложения, замыкаясь на политике государства в области народного благосостояния. Для Японии, по мнению С. Ёсида, характерно то, что все административные реформы, рассматриваемые с этих позиций, шли в основном без крупномасштабного повыше.
53 ния налоговых ставок .
Большой интерес для исследователей государственного права современной Японии представляет монография К. Морита54, в которой он подробно описывает юридические аспекты реформы системы кабинета министров, в частности, создания канцелярии кабинета министров, касаясь главным образом полномочий и функциональной нагрузки нового органа, а также ее юридического обеспечения.
Другая интересная монография, написанная японским политологом Т. Танабэ, посвящена проблеме оценки деятельности административных органов, которая также стала важным аспектом административной реформы55. Подробному освещению в ней подвергнуты основы и принципы бальной кодификации, опробованные в британской административной.
53 Ёсида Синтаро Гёсэй кайкаку Коно уэ-кара-но кайкаку (Административная реформа-реформа, проводимая сверху) — Токио, Ариэсу сёбо, 1985, — с.47−48.
54 Морита Кандзи Гёсэй кикан то найкакуфу (Административные органы и канцелярия кабинета министров). Т., 2000.
55 Танабэ Тадаси. Гёсэй хёка рирон нюмон — дзицуму то рирон (Введение в теорию административной оценки — теория и практика). — Токио, Бунка сёбо хакубунся, 2000. практике56. Особый упор автор делает на участие населения в оценке работы административных органов. Как считает Т. Танабэ, система оценки позволяет узнать мнение народа о работе административных органов и обеспечить принцип «обратной связи», благодаря которому станет возможным отказаться от многих излишних функций администрации и передать в ведение частного сектора решение многих проблем, находящихся под опекой государства57.
Заслуживает отдельного упоминания коллективная монография, по.
5 8 священная т.н. «электронному правительству». В ней содержится подробный разбор концепции «электронного правительства» и «проекта «Милле-ниум», направленного на информатизацию сферы государственного управления, а также государственной 3-летней программой информационной революции (с 2000 по 2003 гг.).
Неоценимую роль в написании работы сыграло знакомство автора с японоязычными правовыми источниками, в которых содержится нормативная база современной административной системы страны. К ним относится, прежде всего, Свод законодательных актов59, в котором имеются тексты Основного закона страны, законов о структуре государственного управления, о кабинете министров, об учреждении отдельных министерств и ведомств. Использование этого свода в издании 2002 г. было тем более ценным, что приводимые в нем документы отражают уже послереформен-ную картину (когда вступили в силу основные положения административной реформы Р. Хасимото, касающиеся новой структуры государственного.
56 Танабэ Тадаси. Гёсэй хёкарирон нюмон. — с.52−53.
57 Там же, с. 54.
38 Дэнси гёсэй-но хому тисики (Юридические знания об «электронной администрации») — Токио, Гёсэй, 2001, Мирэниаму пуродзекуто: дэнси сэйфу-но дзицугэн хёка хококу (Доклад о ходе реализации проекта «Миллениум» по созданию «электронного правительства" — см. http://www.kantei.go.jp/jp/mille/densiseihu/.
59 Сансэйдо синроппо (Свод законодательных актов издательства Сансэйдо) 2002. Токио, Сансэйдо, 2002. управления). В написании раздела работы, посвященном дерегулированию, важным было знакомство с «Белыми книгами по смягчению ограничений», в которых приводятся ценные статистические данные о вводимых дерегу-лирующих нормах60. Немалую ценность для написания настоящей работы представляли также правительственные издания, посвященные отдельным аспектам административной реформы 90-х гг.: перестройке правительственной структуры61, реформе государственной службы62, открытию информации63 и т. д.
Поскольку работа имеет политологический характер и во многом направлена своим острием не в прошлое, а в настоящее и будущее, исключительную важность имело знакомство с положением дел в системе управления на базе японской периодики. Так, газеты и журналы общего характера («Асахи симбун», «Майнити симбун», «Иомиури симбун», «Нихон кэйд-зай», «Тюо корон», «Бунгэй сюндзю», AERA, Japan Echo, Look Japan, Weeklypost и проч.) являются неоценимыми источниками информации, позволяющими получить представление об основных политических и экономических событиях в Японии. Немаловажно и то, что периодические издания общего профиля нередко содержат аналитические материалы о различных политологических аспектах деятельности японского правительства. В то же время работа со специализированными журналами, посвященными отдельным аспектам системы государственного управления, дает возможность ориентироваться в технических деталях административного процесса. К числу последних, в частности, относятся журнал «Дзюрисуто» (от.
60 Кисэй канва хакусё. Токио, 2001.
61 Гёсэй кикодзу (Структура административных органов). — Токио, Гёсэйканри кэнкю-сэнта, 2001.
62 Комуин сэйдо кайкаку-э-но тэйгэн (Основные положения реформы системы государственной службы, подготовленные управлением общих дел) — Токио, Окурасё инсацу-кёку, 1997.
63 Дзёхококай сэйдо-но пойнто (Основные положения системы открытости информации). — Токио, Гёсэй, 1998.
33 дельные правовые аспекты административной системы), журнал «Токи-но угоки» (содержание правительственной концепции реформ и комментарии к ней), журнал «Гесэй & ADP» (проблемы внедрения электронных средств связи в работу администрации) и проч.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В данной ^ссертом^ш была сделана попытка рассмотреть наиболее общие особенности административной системы Японии послевоенного периода. Автор стремился провести мысль о том, что несмотря на значительность иностранного влияния на процесс государственного строительства на всех этапах новейшей истории, японская модель административной системы продолжала сохранять свою специфику. Подытоживая сказанное ранее в основной части работы, попытаемся выделить основные те черты японской модели административной системы, которые определяют ее уникальность среди основных стран западного сообщества.
Во-первых, сюда следует отнести парламентско-кабинетную систему правления. Если с точки зрения конституционного права японская модель не имеет сколько-нибудь существенных различий с британской, отчасти австралийской или канадской моделями, то с точки зрения взаимоотношений между самими членами кабинета и между отдельными ведомствами, составляющими основу системы государственного управления, Япония, несомненно, проявляет значительную специфику.
Прежде всего, для японской системы правительства характерно наличие отдельных ведомств, пользующихся высоким уровнем самодостаточности и относительной независимости и структурированных по пирамидальному принципу. В довоенный период ведомственные пирамиды замыкались напрямую на министра — члена кабинета, в послевоенный период — на административного заместителя министров. Кабинет министров в рамках такой полипирамидальной модели выполнял функции не центрального органа административного управления, призванного координировать и реально вмешиваться в работу отдельных ведомств, а скорее надстроеч-но-декоративни ГЗ оргагитолитического представительства, в котором нашел отражение баланс соперничающих между собой группировок правящего лагеря (в довоенной Японии — между кланами выходцев из бывших княжеств, узурпировавших власть в мейдзийский период (хамбацу), в послевоенной — между фракциями ЛДП).
Далее, важным является вопрос об ответственности за принимаемые решения. Как было показано в главе 2, управленческая ответственность в японской модели в большей степени ложится на нижние этажи управления, следствием чего является то обстоятельство, что вектор процесса принятия решений идет в направлении «снизу вверх». В этих условиях задача высшего политического эшелона управления в большей степени заключается в примиренческой координации выдвигаемых отдельными ведомствами проектов решений. Как подчеркивал проф. университета Хосэй Муто Хироми, все предпринимавшиеся ранее попытки усиления полномочий кабинета министров и его главы терпели неудачу по той причине, что «отсутствовала политическая и культурная основа для реализации этих полномочий"1. Фактически это означало, что руководство работой отдельных ведомств на политическом уровне, передача им установок в отношении административной политики было трудноосуществимой, а в некоторых случаях — и невозможной задачей.
Большое значение имеет способность национальной административной (бюрократической) элиты учитывать в своих решениях интересы различных социальных и экономических групп. Известно, что в послевоенной Японии произошел переход от чисто бюрократической системы правления, замкнутой на власть могущественных ведомств, к системе партийно-политического правления, в рамках которой существовали параллельные механизмы принятия решений в структурах ЛДП (Совет по политическим вопросам) и правительства (отдельные ведомства). Согласование интересов отдельных общественных слоев и экономических группировок происходило с помощью т.н. «железных треугольников» (корпоративные группиров.
1 Гэндай гёсэй (Современная административная система) (под ред. Катаока Хиромицу и др.) Токио, Хогакусёин, 1988. — с. 143 ки — «депутатские кланы» — ведомства). Необходимым условием для эффективного функционирования такой системы явилась институализация многоплановых социальных и корпоративных интересов с помощью хорошо структурированных «групп по интересам», способных выполнять политические заказы своих клиентов и представлять их в диалоге с правительством и политиками. Если в довоенный период такие группы формировались в основном по профессиональному признаку, то в послевоенное время появилось большое разнообразие «групп давления», структурированных по самым разным критериям: экономическому (Федерация экономических организаций Кэйданрэн), профессиональному («Врачебная ассоциация» И сикай, «Федерация сельскохозяйственных кооперативов» Нокё и т. д.), профсоюзному (Всеяпонская федерация профсоюзов Сохё), социальному статусу (Ассоциация домохозяек Сюфурэн) и т. д. При этом особенностью Японии явилось то, что объектом активности «групп по интересам» являлась, скорее, не парламентская сфера (т.е. не принятие соответствующих законов), а область административной политики (т.е. принятие ведомствами соответствующих решений). Иными словами, административная сфера в рамках такой модели стала прямым объектом политического процесса.
Такая ситуация стала возможной на фоне общей незрелости политических партий, проявивших свою неспособность в деле определения приоритетов государственной политики. При этом дело заключалось не только в том, что в рамках «системы 1955 г.» все партии, за исключением ЛДП, оказались в реальности отстранены от процесса принятия важных политических решений и были вынуждены довольствоваться ролью пассивного получателя информации об их подготовке уже на окончательной стадии. Важнее то, что в рамках японской политической культуры от политических партий не требуется больших усилий в выдвижении программных установок и завоевании симпатий среди избирателей по программно-идеологическому признаку (исключение составляет, пожалуй, лишь КПЯ).
Не случайно в ходе предвыборных кампаний, особенно на протяжении 90-х гг., политические программы различных партий традиционно были весьма близкими по духу и содержанию. В этих условиях постоянно возрастала роль административной власти, а точнее — центрального правительства, в выдвижении национальных задач, постановке проблем, определении угроз и методов их устранения, т. е. в выполнении функций, в своей основе имеющих политический характер.
Следует учесть и специфическую для Японии общую традицию недоверия к политическим партиям при сохранении правительством высокого общественного кредита, традицию, которая неизменно сохранялась на протяжении всего 20 века. В довоенный период идеи власти императора и высокий авторитет бюрократии были не просто навязаны народу правящей верхушкой, но и нашли значительный отклик и популярность среди населения. Лозунг кансон минпи («уважение к бюрократии — презрение к народу») в этом смысле нашел поддержку и среди населения. В послевоенный период, несмотря на все успехи демократизации послевоенного периода, политические партии так и не смогли завоевать широкую общественную поддержку и превратиться в подлинно массовые общественные организации. В этих условиях именно национальная бюрократия представлялась значительной части граждан наиболее грамотной и передовой частью общества, способной искать и находить верный курс.
В то же время сложившаяся система взаимоотношений бюрократии и политики, бюрократии и общества, как было показано в данной работе, имела ряд системных изъянов, которые не были устранены в ходе целого ряда административных реформ послевоенного периода. Механизмы рекрутирования и взращивания бюрократии, специально сформулированные в послевоенный период под влиянием американских консультантов таким образом, чтобы исключить влияние политических партий на кадровую политику административных органов, объективно углубляли пропасть между узкой кастой управленцев и основной частью общества. Как подчеркивал проф. Международного христианского университета Нисио Такаси, японское чиновничество в послевоенный период осталось противопоставленным всем политическим партиям, общественным группам, общественному мнению. Отсутствие действенного политического контроля над бюрократией в рамках «системы 1955 г.» усиливало ее элитарный, изолированный от общества характер, что в конечном счете не могло не привести к кризису управления, особенно обострившемуся к середине 90-х гг.
С полным основанием к специфике японской административной модели следует отнести и такой механизм регулирования общественных процессов, как систему пресловутых «железных треугольников». Если само существование этой системы не представляет уникальное для Японии явление и характерно для многих стран с развитой политической системой, то взаимоотношения администрации и деловых кругов, администрации и политической власти в рамках этих треугольников, несомненно, имеют много уникальных черт. Речь идет о масштабах т.н. «серой зоны», под которой понимается сфера взаимно переплетающихся интересов бюрократии, политических кругов и частного бизнеса. К числу характерных черт японской модели следует отнести также непрозрачность, правовую неоформленность и неподконтрольность со стороны общественности всего процесса государственного управления, значительная часть которого проходит в скрытых, а зачастую — и нелегитимных формах. В данной работе было показано, как в обмен на протекционистскую политику министерств японский бизнес «с пониманием» относится к «административному руководству», представляющему собой по сути неправовой метод административного регулирования. Уникальной для Японии является и практика амакудари — прием на работу в частный бизнес отставных бюрократов в обмен на оказываемые.
2Гэндай гёсэй (Современная административная система).)(под ред. Катаока Хиромицу и др.) — Токио, Хогакусёин 1988. — с.64 ими в период исполнения служебных полномочий услуги, — практика, по сути представляющая собой форму коррупционной смычки национальной бюрократии и деловых кругов. В то же время следует учитывать, что именно эта практика, которую автор рискнет назвать проявлением косвенной коррупции, позволила административной системе страны избежать такую негативную форму прямой коррупции, как массовое взяточничество.
Еще одной характерной чертой послевоенной системы государственного управления можно считать дуалистический характер механизмов принятия решений, в рамках которых укоренилось причудливое сочетание разнообразных формальных и неформальных методов рутинного согласования. При этом неофициальные, т. е. нелигимитизированные механизмы принятия решений через Совет по политическим вопросам ЛДП, «депутатские кланы», а также неформальные коммуникативные методы в системе взаимоотношений «бюрократия — политика — деловые круги» оказались не менее, а зачастую и более важными и значимыми, чем официально признанные конституционные механизмы, предполагающие проведение проектов решений через структуры кабинета министров и при необходимости — парламента. В этих условиях в послевоенный период в Японии произошла существенная теневизация административной сферы. С учетом низкого уровня законодательного регулирования большинства общественных и экономических процессов и, соответственно, усиления роли бюрократической компоненты в процессе принятия решений, в сочетании с невыраженностью альтернативных бюрократии источников инициативы, административная система страны оказалась не вполне жизнеспособной перед лицом новых задач, вставших перед Японией накануне нового тысячелетия.
В целом японскую модель административной системы можно охарактеризовать как мобилизационную. Для нее характерны высокий уровень централизации власти в руках узкой группы профессиональных управленцев (высшей карьерной бюрократии), слабый уровень правовой регламентации процесса принятия решений и значительная степень произвольности мотивации этого процесса, низкий уровень конкуренции со стороны политических и иных небюрократических институтов за право голоса в принятии решений и относительно высокая, по сравнению с большинством западных демократий, роль бюрократической компоненты в системе государственного управления. Не случайно большинство японских авторов во многом справедливо ассоциируют нынешнюю административную модель с «системой 1940 г.», созданной для нужд военного времени3.
В период высоких темпов экономического роста мобилизационная модель административной системы, вне всякого сомнения, служила позитивным фактором общественного развития, поскольку она позволяла государству административными методами концентрировать финансовые и экономические ресурсы в приоритетных областях и, таким образом, с большей эффективностью добиваться поставленных целей. Вместе с тем высокий уровень участия государства в деловой жизни и сокращение сфер действия рыночных механизмов во многих ключевых отраслях приводили к тому, что целые сектора японской экономики оказались практически в полной зависимости от бюрократических решений. Именно эти отрасли, в полной мере испытавшие на себе все «прелести» «конвоирования» со стороны государства (в первую очередь, банковско-финансовая сфера, строительство, предприятия инфраструктуры и проч.), оказались в 90-е гг. в наиболее глубоком кризисе и потянули на дно всю экономику страны.
Исключительно негативную роль «мобилизационная административная система» сыграла и в отношении политической сферы. Чтобы получить государственную поддержку в условиях нерыночности (или ограниченной рыночности) деловой среды, многие компании оказались вынужденными.
3 см. Синдо Мунэюки Син-но гёсэй кайкаку то ва нани ка. Иванами букву памфурэтто No 422 (Что есть настоящая административная реформа. Брошюра серии «Иванами пафлет» № 422). Токио, Иванами сётэн, 1997. — с. 11. обращаться за помощью к политикам. В качестве платы за посреднические услуги в диалоге «бизнес — государство», политики стали требовать пополнения своих политических фондов. Искусственное накачивание политической сферы корпоративными фондами, ужесточение процесса конкуренции между отдельными кандидатами в депутаты на парламентских выборах, которая проявлялась прежде всего как соревнование «денежных мешков», а, следовательно, усиление коррупционности самой политической сферывот те издержки мобилизационной административной системы, которые на протяжении многих десятилетий искажали многие ценностные ориентиры демократии в стране. Кризис демократии начала 90-х гг. прошлого века, который привел к краху «системы 1955 г.» и расколу в рядах правящей партии, явился в этом смысле отражением глубокого системного кризиса административной системы.
На данном же этапе, когда темпы экономического роста снизились, а страна столкнулась с качественно новыми вызовами как на международной арене (глобализация, конкуренция со стороны «новых индустриальных стран», угроза мирового терроризма и проч.), так и внутри страны (постарение населения, рост преступности, снижение качества образования и проч.), задача преодоления системных проблем административной системы, о которых шла речь в настоящей работе становится для Японии категорическим императивом. Именно с учетом этого аспекта, как представляется, была разработана и проходит стадию реализации административная реформа конца 90-х — начала 2000;х гг. Достигнет ли успеха эта реформа, сможет показать только время.
