Правовое регулирование арендных отношений и участие в них органов внутренних дел: Финансово-правовой и гражданско-правовой аспекты

Актуальность темы

исследования. Формирование в современной Российской Федерации рыночных отношений обострило потребность в стабильных гарантиях защиты новых по своему содержанию, существующих в нем имущественных прав и интересов. Возникла необходимость обеспечения нормального функционирования различных видов хозяйственной деятельности. В свою очередь, это предопределило потребность разносторонней научной разработки современных форм хозяйственной деятельности, осуществляемой в настоящее время в России, в числе которых важное место занимают арендные отношения.

Процессы демократизации в российской экономике конца 80-х начала 90-х годов XX века выдвинули на передний план в области арендных отношений различные вопросы. К числу которых относятся: увеличение числа объектов аренды, снятие ненужных ограничений, расширение прав участников арендных отношений, предоставление им большей свободы в выборе партнеров, согласование условий аренды и др. Нормы действовавшего тогда ГК РСФСР (1964 г.) не в полной мере соответствовали сложившейся к 90-м годам прошлого века новой обстановке в экономике и нуждались в пересмотре.

Принятие в 1994 году Гражданского кодекса Российской Федерации, значительно расширило права субъектов гражданского оборота, участвующих в арендных отношениях, сняло ограничения в отношении круга объектов аренды и т. д., однако не решило в полной мере существующие проблемы.

Аренда в своих проявлениях разнообразна. Она широко применяется во взаимоотношениях между юридическими лицами. Нередко используют договор аренды и граждане как для удовлетворения собственных личных и бытовых потребностей, так и для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности. Государство и муниципальные образования, учитывая преимущества, которые предоставляет аренда, позволяющая при сохранении права собственности на имущество получать дополнительные доходы, также достаточно активно применяют данный вид договора. Не случайно в Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплена категория «неналоговые доходы», среди которых аренда государственного и муниципального имущества занимает заметное место.

В настоящее время в ситуации, когда в России возросла потребность в обеспечении защиты личности, ее прав и интересов, общества и государства, собственности и правопорядка, а также других важнейших для человека ценностей от преступных посягательств, значительно возрастает роль органов внутренних дел как основного субъекта, осуществляющего борьбу с преступностью. Вместе с тем состояние экономики страны, влияющее на формирование доходной части бюджета государства, постоянное недофинансирование потребностей ОВД, снижающее эффективность выполнения ими своих задач, побудили последних более активно вступать в пределах своей компетенции в различные финансовые и гражданско-правовые отношения, в том числе арендные.

Руководители органов внутренних дел, решая задачи ресурсного обеспечения ОВД, используют различные гражданско-правовые договоры, способствующие более эффективному оперативному управлению имуществом, а также привлечению дополнительных материальных, технических и финансовых средств, необходимых для успешного выполнения основных задач и функций.

Поиск новых правовых способов привлечения дополнительных финансовых и материальных ресурсов является крайне необходимым, поскольку неэффективная деятельность ОВД в определенной степени объясняется и недостаточностью их финансового и материального обеспечения. Решению указанных задач во многом может способствовать использование механизма договорных отношений, в том числе и применение гражданско-правового института аренды.

Современному гражданскому праву России и гражданскому праву зарубежных стран известно несколько видов договора аренды. Рациональное использование каждого из них дает возможность участникам гражданского оборота, в том числе и органам внутренних дел, создавать условия для реализации служебных задач и функций.

Научное исследование правовых основ участия органов внутренних дел в арендных отношениях обусловливается практической потребностью. Для участия ОВД в арендных отношениях в качестве арендатора в гражданском законодательстве не существует специальных ограничений. Оно, бесспорно, должно осуществляться в пределах компетенции органов внутренних дел и в соответствии с утвержденной для них сметой доходов и расходов. Однако участию ОВД в арендных отношениях в качестве арендодателя препятствуют нормы, регулирующие право оперативного управления, на основе которого за органами внутренних дел закреплено государственное имущество. При этом нельзя не учитывать, что на практике ОВД нередко выступают в качестве арендодателя, завуалировав арендные отношения под различные иные правовые формы.

Договор аренды опосредует как наиболее типичные отношения по переходу имущества во временное владение и пользование на возмездных началах, так и специфические отношения по владению и пользованию имуществом (например, лизинг, договор аренды транспортных средств и т. д.). Переход имущества от собственника (титульного владельца) к другому лицу во временное владение и пользование является актом распоряжения им.

По своему правовому статусу органы внутренних дел относятся к учреждениям, функционирующим в сфере управленческой деятельности, государством за ними закреплено имущество на праве оперативного управления. В соответствии с ГК РФ учреждения, за которыми закреплено имущество на праве оперативного управления, имеют ограничения по распоряжению им.

Подобное имущество, как правило, нельзя обременять какими-либо способами, т. е. сдавать в аренду, закладывать, вносить в качестве вклада в создаваемые организации и т. д. Вместе с тем гражданское законодательство разрешает преподносить его в качестве дара. Исследование данного положения ГК РФ весьма интересно для нас в связи с характеристикой правового статуса органа внутренних дел.

Законодательное расширение прав учреждений по распоряжению имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления, обусловлено практической необходимостью и позволит учреждениям, в том числе и органам внутренних дел, шире осуществлять деятельность, приносящую доходы, с целью повышения своего финансового обеспечения. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации относит такие доходы к неналоговым доходам государственного или местного бюджетов, что не может не вызывать определенные сомнения. Отнесение доходов, полученных учреждениями в результате осуществления деятельности, приносящей доходы, к неналоговым доходам государственного и местных бюджетов объективно может привести к уменьшению заинтересованности учреждений в развитии и осуществлении такого вида деятельности.

В связи с возможным расширением участия подразделений органов внутренних дел в различных договорных отношениях допустимо появление новых проблем, обусловленных недостаточностью правового регулирования таких отношений. Специфика договорных отношений с участием ОВД, ввиду их нетипичности, требует правовой регламентации, поскольку применение гражданско-правовых и финансово-правовых норм в деятельности органов внутренних дел весьма затруднительно. Отсутствие специальных нормативных правовых актов, регулирующих участие ОВД в договорных отношениях, порождает споры между их участниками.

Статистические данные о рассмотрении арбитражными судами гражданских дел свидетельствуют о стабильном росте количества споров, связанных с договором аренды, как на стадии его заключения, так и на стадии исполнения.

Все вышеперечисленное указывает на несомненную актуальность темы избранной для исследования диссертантом.

Степень разработанности темы. Отдельные вопросы гражданского права, посвященные аренде в целом и ее некоторым видам, подвергались изучению в диссертациях, монографиях, научных публикациях и учебной литературе.

Среди ученых, уделивших особое внимание различным аспектам правового регулирования договорных отношений, в том числе и арендных отношений, можно назвать Т. Д. Алексеева, М. В. Васильеву, В. В. Витрянского, В. Д. Газмана, А. Н. Гуляева, P.M. Долуханяна, В. А Егиазарова, И. В. Ершову, Э. А. Зинчук, О. С. Иоффе, А. Ю. Кабалкину, Е. В. Кабатову, А. Г. Калпина, О. Н, Красавчикова, Н. Г. Катанян, Д. С. Левенсона, Д. И. Мейера, В. П. Мозолина, С. Н. Мызрова, Э. Л. Плоома, М. Г. Пронину, С. Б. Пугинского, Ю. Н. Самохвалова, Э. Д. Соколову, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, Е. Н. Чекмареву, Г. Ф. Шершеневича и других.

Многие работы, посвященные арендным обязательствам (обязательствам по имущественному найму), как правило, освещают отдельные виды договора аренды (имущественного найма).

Проблемам финансового блока исследуемой проблемы, в частности неналоговым доходам государственного и местных бюджетов, в том числе и доходам, получаемым от аренды имущества, посвящали свои работы М. И. Барышев, В. В. Бесчеревных, Д. А. Бекерская, С. Я. Боженок, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, М. В. Карасева, М. Н. Кузьмина, Н. А. Куфакова, М.И. Писко-тин, Е. А. Ровинский, Э. Д. Соколова, Н. И. Химичева, С. Д. Цыпкин, И.И. Ян-жул и другие.

Однако большинство работ были выполнены ими на базе законодательства 1964 года. В исследованиях же, проведенных после вступления в силу ныне действующего законодательства, не получили полного освещения положения современного гражданского и финансового права по теме диссертации. Изучение правовых основ участия органов внутренних дел в арендных отношениях практически не проводилось.

Между тем современный этап реформы российской экономики требует более глубокого исследования как договора аренды в целом и его видов в отдельности, так и правового регулирования арендных отношений с участием органов внутренних дел. Выработка научных рекомендаций по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, регулирующих арендные отношения, будет способствовать обеспечению правильного и эффективного применения гражданско-правовых и финансово-правовых норм, регулирующих данную сферу общественной жизни.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с заключением, изменением и прекращением договора аренды (имущественного найма), как в целом, так и с участием органов внутренних дел, а также общественные отношения, возникающие при формировании доходов государственного и местных бюджетов за счет неналоговых платежей, в том числе арендной платы и налогов, взимаемых за сдачу в аренду имущества, находящегося на праве частной собственности.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие арендные (отношения имущественного найма) и финансовые отношения, возникающие при формировании доходов государственного и местных бюджетов как за счет неналоговых платежей, в том числе арендной платы, так и за счет налогов, взимаемых при сдаче в аренду имущества, находящегося на праве частной собственностисуществующая договорная и правоприменительная практика в сфере арендных отношений, в том числе использование договора аренды органами внутренних дел.

Основной целью диссертационной работы является совершенствование правового регулирования арендных отношений (отношений имущественного найма), обусловливающее расширение применения договора аренды, в том числе с участием органов внутренних дел, и увеличение доходов государственного и местных бюджетов, а также повышение уровня финансового и материально-технического обеспечения деятельности ОВД.

Для достижения указанной цели автор поставил перед собой ряд научно-исследовательских задач, к числу которых относятся:

— выявление тенденций развития гражданского и финансового законодательств, регулирующих арендные отношения (отношения по имущественному найму), в том числе и с участием ОВД;

— определение правового статуса субъектов договора аренды (имущественного найма);

— выработка предложений по совершенствованию финансово-правового и гражданско-правового регулирования арендных отношений (имущественного найма);

— выявление особенностей организации и правового регулирования арендных отношений (имущественного найма), в которые вступают органы внутренних дел;

— подготовка на основе результатов исследования научно — обоснованных рекомендаций по совершенствованию деятельности ОВД по применению договоров аренды (имущественного найма) в целях улучшения их ресурсного обеспечения.

Методология и методы исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет диалектический метод познания общественных процессов и явлений. При проведении исследования применялись такие частные и специальные методы научного познания, как методы статистического, логического, формально-юридического, функционального, сравнительно-правового и системно-структурного анализа, анкетирование, интервьюирование и обобщение судебной и арбитражной практики по рассмотрению споров, возникающих из арендных отношений.

В процессе исследования подвергались анализу научные труды по общей теории права и государства, финансовому, гражданскому, земельному и другим отраслям права, а также по экономике и управлению.

Научная новизна диссертационного исследования определена выбором темы, которая недостаточно разработана в современных науках гражданского и финансового права, а также специфическим кругом анализируемых в нем проблем (участие органов внутренних дел в арендных отношениях). При этом исследование носит комплексный характер, в нем уточняются некоторые теоретические положения наук финансового и гражданского права, формулируются предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере аренды. i.

Несмотря на значимость и актуальность использования ОВД арендных отношений, данная проблема не была до сих пор предметом специального научного исследования, не осуществлялось обобщение практики применения договора аренды в деятельности органов внутренних дел. Поэтому ее изучение и полученные в ходе него результаты, сформулированные в работе положения и выводы отличаются научной новизной и направлены на решение наиболее значимых теоретических и практических вопросов института аренды.

Положения, выносимые на защиту:

1.Арендные отношения в современных условиях развития общества являются предметом финансово-правового и гражданско-правового регулирования. В диссертационном исследовании обосновывается положение о прямой связи между совершенствованием правового регулирования арендных отношений и возможностью увеличения доходов государственного и местных бюджетов за счет арендной платы и уплаты налогов при сдаче имущества, находящегося на праве частной собственности, в аренду.

2. С целью расширения сферы применения арендных отношений предлагается новая редакция некоторых статей Гражданского кодекса Российской Федерации.

2.1. В понятие договора аренды, предусмотренного Гражданским кодексом Российской Федерации, наряду с правомочиями владения и пользования имуществом арендатором целесообразно включать частично и правомочие распоряжения. В связи с чем, пункт 1 ст. 606 ГК РФ предлагается изложить в следующей редакции: «По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение, пользование и частичное распоряжение или во временное пользование».

2.2. Предлагается уточнение ст. 576 «Ограничение дарения» и ст. 298 «Распоряжение имуществом учреждения» Гражданского кодекса России в части определения правомочий учреждений по распоряжению закрепленными за ними на праве оперативного управления имуществом.

2.3. Обосновывается необходимость внесения изменения в ст. 665 ГК РФ, которое обеспечит применение финансовой аренды (лизинга) не только в предпринимательской деятельности. Целесообразно изложить пункт 1 ст. 665 ГК РФ в следующей новой редакции: «По договору финансовой аренды (договору лизинга) арендодатель обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских и иных, предусмотренных договором целей. Арендодатель в этом случае не несет ответственности за выбор предмета аренды и продавца». Такое содержание п. 1 ст. 665 ГК РФ при его принятии законодателем позволит органам внутренних дел заключать договор лизинга, выступая в качестве арендатора, что будет способствовать совершенствованию их технической оснащенности. Его заключение даст возможность ОВД приобретать технические средства (например, вертолеты для дежурных частей.

ГУВД (ОВД), служб ГИБДД (ДПС), затрачивая меньше финансовых ресурсов, чем в случае приобретения этих средств при распоряжении ими имуществом, находящимся у них на праве оперативного управления.

3. С целью повышения заинтересованности бюджетных учреждений осуществляющих деятельность, приносящую доходы, целесообразно исключить последние из категории неналоговых доходов, вернув им статус «внебюджетных средств», как это было предусмотрено прежним бюджетным законодательством. Некорректно одновременно использовать категории «неналоговые доходы» и «внебюджетные средства». Понятие «внебюджетные средства» необходимо заменить словами «средства, полученные от деятельности, приносящей доходы» или «средства из дополнительных источников».

4. Расширение практики применения арендных отношений в деятельности органов внутренних дел является одним из способов решения проблемы ресурсного обеспечения их деятельности.

Практическая и теоретическая значимость исследования определяется разработкой предложений по совершенствованию финансового и гражданского законодательства России, что будет способствовать совершенствованию организации деятельности ОВД, обеспечит эффективное использование ими института аренды и повлечет улучшение их финансовой и материально-технической обеспеченности.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы не только для дальнейших теоретических исследований проблемы правового регулирования арендных отношений, но и в практике ОВД при заключении и исполнении ими договора аренды в различных видах, а также могут стать методологическими рекомендациями для руководителей ОВД при выполнении ими соответствующих управленческих функций.

Теоретические положения, сформулированные в работе и выводы по ним могут быть использованы при преподавании учебных дисциплин «Финансовое право», «Гражданское право», «Предпринимательское право» в юридических вузах, в том числе и в высших образовательных учреждениях системы МВД России.

Достоверность полученных в ходе исследования результатов определяется использованием его автором широкой источниковедческой базы, применением разнообразных апробированных методик научного поиска, а также репрезентативностью эмпирического материала, на котором основываются выводы и предложения, сформулированные в диссертации.

Положения и выводы диссертационного исследования основаны на анализе гражданского и финансового законодательства, а также и иных нормативных правовых актов, регулирующих данную область общественных отношений. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Бюджетный, Налоговый, Гражданский и Земельный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон РФ «О финансовой аренде (лизинге)» и др. При подготовке диссертации были учтены руководящие разъяснения и рекомендации Высшего Арбитражного и Верховного судов Российской Федерации по вопросам правоприменения в области арендных отношений, использованы положения, содержащиеся в ведомственных нормативных актах МВД России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждалась и получила одобрение на кафедре финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России.

Результаты докладывались автором на теоретических и научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в Белгородском юридическом институте МВД России (1999 г.), в Барнаульском юридическом институте МВД России (2000, 2001 гг.) и приводились в выступлениях перед практическими работниками. Значительная часть положений диссертационного исследования освещена в научных публикациях соискателя общим объемом 1 п. л.

Положения и выводы диссертационного исследования были внедрены и используются при проведении и подготовке лекций и семинарских занятий, методических материалов и рабочих программ по курсу гражданского и финансового права в учебно-воспитательном процессе Академии управления МВД России, а в части участия органов внутренних дел в арендных отношениях — в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, во Всероссийском научно-исследовательском Институте МВД Российской Федерации, в следственном отделе при отделе внутренних дел района «Северное Измайлово» ВАО г. Москвы, в деятельности отдела внутренних дел района «Измайлово» ВАО г. Москвы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование финансово-правового и гражданско-правового аспектов, правового регулирования аренды (имущественного найма), а также участия органов внутренних дел в арендных отношениях позволяет сформулировать нижеприведенные выводы, положения и предложения, использование которых возможно при реализации института аренды в правоприменительной практике, а также при совершенствовании финансового и гражданского законодательства.

Институт аренды известен с древнейших времен. До наших дней он дошел практически без существенных изменений. Основной расцвет аренды, принято относить к временам развития римского права. Исторически прослеживается тенденция сохранения сущности имущественного найма и основных положений, регулирующих его.

В российском законодательстве институт аренды стал особенно развиваться с принятием в 1994 г. нового Гражданского кодекса РФ. Именно с этого момента появились новые виды аренды: аренда транспортных средств (с экипажем и без экипажа), а также финансовая аренда (лизинг).

По существу аренда представляет собой переход имущества от одного лица к другому во временное владение и пользование. Однако договор аренды, по нашему мнению, связан не только с предоставлением нанимателю правомочий по владению и пользованию вещью — предметом аренды, но и частично передачей правомочий распоряжения. Это наглядно проявляется в договоре аренды транспортных средств, предприятия как имущественного комплекса. Особенно ярким доказательством тому является право арендатора передавать другому лицу в субаренду предмета аренды. В связи с этим, автором предлагается внести изменение в пункт первый статьи 606 ГК РФ. Указанный пункт целесообразно изложить в следующей редакции: «По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение, пользование и частичное распоряжение или во временное пользование».

Поскольку в действиях арендатора есть акты распоряжения имуществом, то название статьи 615 ГК РФ «Пользование арендованным имуществом», по нашему мнению, следует признать неудачным и вводящим в заблуждение относительно правовой природы указанных сделок. Точнее было бы назвать эту статью «Правомочия арендатора в отношении арендованного имущества».

По договору аренды арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендуемое им имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои право и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем). В случае возникновения вторичной субаренды, в целях устранения несоответствий необходимо ввести положение, ограничивающее переход к субарендатору прав по распоряжению. В связи с чем пункт 2 статьи 615 ГК РФ предлагается дополнить словами «субарендатор имеет право распоряжаться имуществом, полученным по договору субаренды, только с согласия арендодателя».

По истечении срока действия договора аренды арендатор должен вернуть имущество арендодателю. Если же арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, то происходит возобновление договора арены. В ГК РФ не установлен срок «ожидания» возражения. В интересах арендодателя и арендатора срок ожидания в нем должен быть определен. В связи с этим целесообразно дополнить пункт второй статьи 621 ГК РФ частью второй, изложив ее в следующей редакции: «Возражения арендодателя должно быть заявлено не позднее семи дней по окончании договора при аренде движимого имущества и 14 дней — недвижимого».

Если по окончании срока договора аренды наниматель при отсутствии возражений наймодателя продолжает пользоваться вещью, то имеет место не возобновление договора, а заключение нового договора.

Институт аренды содержит в себе значительные резервы для использования в практике ОВД.

ОВД как орган исполнительной власти государства, выполняя возложенные на них задачи и функции, вступают в гражданско-правовые отношения по мере практической необходимости, решая вопросы материально-технического и финансового обеспечения.

Участие ОВД в гражданском обороте определяется нормативно-правовыми актами, в частности, положениями о них.

В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел в организационно-правовой форме учреждения не могут иметь имущество на праве собственности. Отсутствие права собственности в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества не позволяет органам внутренних дел участвовать в арендных отношениях в качестве арендодателей.

Органы внутренних дел — учреждения, функционирующие на праве государственной или муниципальной собственности обладают в отношении закрепленного за ним имуществом на праве оперативного управления. Данное ограниченное вещное право, как правило, не позволяет органам внутренних дел участвовать в арендных отношениях в качестве арендодателя. В арендных отношениях в указанном качестве могут участвовать и участвуют, в частности, общеобразовательные и иные учреждения системы МВД в соответствии с гражданским законодательством и нормативными правовыми актами об образовании.

Представляется целесообразным предусмотреть возможность участия органов внутренних дел в таких арендных отношениях как лизинговые с целью решения проблемы их материально-технического снабжения. В связи с этим автором предлагается следующая редакция статьи 665 ГК РФ: «По договору финансовой аренды (договору лизинга) арендодатель обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских и иных, предусмотренных договором целей. Арендодатель в этом случае не несет ответственности за выбор предмета аренды и продавца».

Включение в статью 665 ГК РФ указания о предоставлении предмета лизинга для иных (не предпринимательских целей) будет иметь большое практическое значение для применения данного договора в деятельности органов внутренних дел.

Анализируя практику применения арендных отношений, нормативные правовые акты, регулирующие арендные отношения, арендные отношения с участием образовательных учреждений автор приходит к выводу о необходимости расширения прав субъектов гражданского права, функционирующих на праве оперативного управления с предоставлением им ограниченного права распоряжения имуществом, в частности правом сдачи в аренду.

Включение Бюджетным кодексом РФ арендной платы и иных доходов, полученных учреждениями в результате деятельности, приносящей доходы в категорию неналоговые доходы государственного и муниципального бюджетов ставит под сомнение возможность использования широко применяемого в прежнем бюджетном законодательстве понятия «внебюджетные средства».

В соответствии с этим автор считает целесообразным исключить из категории неналоговых доходов государственного или муниципального бюджетов доходы, получаемые учреждениями от их экономической деятельности, либо отказаться от такого широко употребляемого понятия как «внебюджетные средства». Как известно, в свое время, профессор Е. А. Ровинский внебюджетные средства не включал в неналоговые доходы.