Актуальность темы
исследования.
В современных условиях приоритетным направлением государственной политики должно являться совершенствование единой Государственнойсистемы предупреждения и ликвидации¦: чрезвычайных ситуаций. Очевидно, что решение указанной задачи не может быть достигнуто исключительно посредством организационных преобразований государственных органов, к компетенции которых относится защита населения! и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного-: характера. В этом направлении административная реформа должна опираться на устойчивую нормативно-правовую базу, регламентирующуюдеятельность МЧС России по осуществлению контрольных и надзорных функций.
Вг настоящее время в стране создается новая система нормативного правового регулирования в области обеспечения: безопасности и ее составных частей — безопасности в области защиты населениями территорий-от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности. Внесены* изменения в ряд Федеральных законов: от 21.12.1994 (ред.г от 18.10.2007) № 69-ФЗ «О пожарной безопасности" — от 21.12.1994 (ред. от 30:10.2007) 68-ФЗ «О защите населения и территорийот чрезвычайных ситуаций природногои техногенного характера" — от 12.02.1998 (ред. от 19.06.2007) № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и другие нормативные правовые акты. Приняты Градостроительный кодекс РоссийскойФедерации: от 29.12.2004, Федеральный закон от 08.12.2001 № 134-ФЭ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении, государственного контроля (надзора)»,. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О' техническом регулировании», Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 №¦ 820, которым утверждено Положение о государственном!- пожарном надзоре, а также ряд других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственного контроля и надзора МЧС России.
Вместе с тем действующее законодательство не в полной мере отвечает потребностям современного состояния общественных отношений в сфере обеспечения безопасности, соблюдения принципов надзорной деятельности.
До настоящего времени не устранены пробелы и противоречия в ряде нормативных правовых актов, механизмах их реализации.
Требует четкого определения понятия «контроль» и «надзор», их содержание и соотношение применительно к формирующимися сегодня системе надзоров МЧС России, а также институту аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской защиты и пожарной безопасности.
Вышесказанное определяет актуальность данного — научного I исследования* и ориентирует ученых на проведение научных изысканийв области правового регулирования деятельности МЧС России иего подразделений по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере их компетенции.
Степень разработанности темы’исследования;
Общие теоретические вопросы деятельности контрольных и надзорных органов достаточно разработаны в научной и специальной литературе. В* частности, история возникновения и зарождения государственного контроля" и надзора рассматривалась такими видными учеными-юристами, как Г. Г. Вернадский, В. Г. Бессарабов, М. Х. Гельдибаев А.П. Гуляев, В. М. Горшенев, В. И. Рохлин, М. С. Студеникина, В. Е. Чиркин, И. Б. Шахов, Е. В Шорина и другими.
Среди ученых-юристов до настоящего времени остаются актуальными* вопросы о доктринальном формулировании дефиниций «контроль» и «надзор» и о разграничении контрольных и надзорных функций государственных органов. Свой вклад в разработку данной проблематики внесли такие авторы, как И. А. Антонов, Д. Н. Бахрах, В. П. Беляев, В. Б. Бессарабов, Я. А. Рейвандов, В. Ю. Голубовский,.
B.М. Горшенев, В. Д. Даев, С. М. Зубарев, А. Е. Лунев, М.Н. МаршуновА.В. Мицкевич, JI.A. Николаева, В. И. Рохлин и другие.
В процессе подготовки диссертации также были изучены, работы ученых — ведущих специалистов в области теории государства и права:
C.С. Алексеева, Г. К. АртамоновойА.Б. Венгерова,. В. В. Володина, Б. Н. Габричидзе, И. И. Евтихиева, П. И. Кононова, В. В Лазарева, А. В. Малько, Л. А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Б. В. Российского, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. Г. Чернявского и других.
Вопросы правового регулирования осуществления контрольно-надзорных функций МЧС России частично рассматривались в рамках исследования общих проблем государственного управления, его правового обеспечения, без отражения специфики задач, поставленных перед МЧС России. Сегодня делаются первые шаги по исследованию правовой природы, сущности, содержания и перспективах функционирования аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности.
Таким образом, можно констатировать, что к настоящему моменту правотворческая деятельность в сфере государственного управления, в том.
I | числе в области надзора за соблюдением законодательства по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, и пожарной безопасности, еще далека от своего завершенияи нуждаетсявнадлежащем теоретическом обосновании. .
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе деятельности МЧС России, его подразделений, других органов, осуществляющих контроль и надзор1 в области" защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской' обороны и пожарной безопасности.
Предметом исследования, являются правовые нормы, регулирующие деятельность МЧС России и его подразделений, осуществляющих контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасностинормативно-правовое обеспечение процесса создания единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС Россиинаучные разработки и правовая практика в указанных областях.
Цель диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования — выявить и изучить особенности правового регулирования надзорной деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и пожарной безопасности, создания единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, соотношения государственного надзора и аудита безопасности посредством теоретического осмысления действующего законодательства и практики его примененияна основе проведенного анализа сформулировать предложения? по совершенствованию действующего законодательства в-исследуемою области;
Цель работы обусловила постановку следующих задач, подлежащих решению в ходе исследования:
— провести общетеоретический сравнительный анализ категорий «контроль» и «надзор», сформулировать специфику их функциональногосодержания и. целевого предназначения при осуществлении? МЧС России: контроля и надзора за. соблюдениемзаконодательства в областизащиты* населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности;
— рассмотреть систему органов, должностных лиц, осуществляющих государственный контроль, и надзор в области защиты населения" и территорий", от чрезвычайных ситуаций-. гражданской' обороны и: пожарной-безопасности, их полномочия при проведении мероприятий по надзору;
— исследовать основные направления1 деятельности МЧС России* и его подразделений в указанной выше области общественных отношений-:
— осуществить сравнительно-правовой анализнормативных^ правовых актоврегламентирующих контрольные и надзорные полномочия МЧС России и других органов1- исполнительной: власти в области защиты населения? и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности;
— оценить изменения в правовом статусе МЧС России и его подразделений в условиях формирования единойсистемы государственных надзоров в указанных сферах;
— выявить особенности осуществлениягосударственного контроля: и надзора: в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности в отношении, различных. объектов- .
— рассмотреть некоторые вопросы соотношения, системы — надзоров? МЧС России с формирующимся в настоящее время в России институтом аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности;
— выявить, пробелы в правовом регулировании деятельности органов государственного контроля и надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности и коллизии норм различного уровня, предложить пути по их устранению1.
Научная новизна диссертации определяется предметом исследования. Настоящая работа представляет собой" результат впервые проведенного комплексного изучения проблем правового обеспечения созданиями функционирования единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, соотношения надзорных органов1 МЧС России с создаваемым аудитом безопасности. Автор сосредоточивает свое внимание на направлениях контрольной и надзорной деятельности МЧС России в области защиты* населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности.
Комплексный подход к исследованию обозначенных вопросов позволил выявить коллизии' в действующем законодательстве, внести предложения по их преодолениюотразить, новые тенденции, проявляющиеся в системе управленияпроцессами* обеспечения безопасности в исследуемой области^ общественных отношений и их правового регулирования.
Методологиями правовая база5 исследования.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные1 методы познания: диалектический, системный, структурно-функциональный, так и специально-юридические методы: формально-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, методы комплексного' анализа и обобщения научных и нормативных материалов, судебно-арбитражной-практики.
Правовая база диссертации включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральные законы, законодательство субъектов Российской! Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления" Правительства Российской* Федерации. и другие нормативные правовые-акты по теме исследования.
Эмпирическую базу составили статистические данные о количестве1 пожаров и их последствиях, о контрольно-надзорной деятельности органов. ГПН МЧС России и иные сведения.
Источником познания явилась также профессиональная деятельность автора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в области пожарной безопасности.
Результаты исследования.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. В деятельности МНС России и его подразделений следует разграничивать функции внешнего (вневедомственного) контроля и административного надзора. МЧС России и его органы в пределах своей компетенции в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан (поднадзорные субъекты) осуществляют функции внешнего (вневедомственного) контроляв то время как в области пожарной безопасности — функции административного надзора.
2. При формировании единой системы государственных надзоров! МЧС России необходимо исключить из их компетенции все иные полномочия, кроме тех, которые составляют содержание собственно надзорной деятельности. Такой подход к определению объема полномочий', позволит указанным органам избежать дублирования функций, снизить уровень коррумпированности, повысить эффективность и качество собственно надзорной деятельности.
3. Выявленные в ходе исследования различия между внешним контролем и административным надзором обусловливают необходимость дополнительного закрепления в нормативных правовых актах, определяющих их правовой статус и полномочия, положения о том, что надзорные органы в сфере своей компетенции не вправе принимать, нормативные акты, содержащие технические нормы.
Наделение надзорных органов правом принимать такие нормативные акты и одновременно контролировать их исполнение не соответствует сущности надзора, так как основное назначение органов надзора заключается-в наблюдении за деятельностью не подчиненных им поднадзорных субъектов с целью выявления нарушений законности.
4. Необходимо привести положения Федерального закона «О пожарной безопасности» в соответствие с требованиями Федерального закона «О техническом регулировании». Предлагается исключить из части 7 статьи 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» норму, согласно которой главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору и должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти утверждать обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции. Согласно Федеральному закону «О техническом регулировании» обязательные дляисполнения' технические требования излагаются в технических регламентах, которые принимаются в форме Федерального закона, УказаПрезидента РФ' или Постановления Правительства РФ.
5. Объем компетенции органов, местного самоуправления, по обеспечению^ первичных мер пожарной безопасности, установленный в статье 19 Федерального закона «О пожарной безопасности», не-позволяет обеспечить требуемый уровень состояния пожарной безопасности на территории муниципальных образований и подведомственных им объектах.
В целях полной реализации первичных мер пожарной, безопасности необходимо' дополнить компетенцию органов местного самоуправления следующими полномочиями:
— установление порядка привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения^ аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования, в том числе разработка и утверждение планов привлечения сил и средств для тушения пожаровосуществление контроля за состоянием пожарной безопасности на соответствующих территориях;
— установление на время" действия? особого противопожарного режима дополнительных требований пожарной безопасностимуниципальное дорожное строительство, содержание дорог местного значения в границах поселения и обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;
— организация обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганда в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;
— осуществление мер по правовой и социальной защите работников муниципальной пожарной охраны и членов их семей.
Предлагаемое расширение перечня полномочий органов местного самоуправления приведет к детализации предмета государственного пожарного надзора.
6. Положения Административного регламента МЧС России, по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами, местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденный Приказом МЧС России от 01.10.2007 № 517, следует привести в соответствие с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Необходимо из Административного регламента исключить часть 5 пункта 19 и пункт 58, устанавливающие соответственно административную процедуру «снятие с производства, прекращение выпуска и приостановление реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности», и право государственного инспектора по пожарному надзору принятия решения о снятии с производства, прекращении выпуска и приостановлении реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности, так как частью 1 статьи 23.1 КоАП РФ установлено, что решения по делам об* административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.19 КоАП РФ, могут принимать только судьи.
Научная значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в ходе проведенного исследования, вносят определенный вклад в совершенствование некоторых институтов конституционного, административного права России, в результаты научных изысканий в области правового регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности.
Практическая значимость диссертации обусловлена, объективной необходимостью совершенствования действующего законодательства, регламентирующего деятельность МЧС России по осуществлению' контрольных и надзорных функций, разработки научно обоснованных правовых основ создания и развития единой системы государственных надзоров в области защиты населения и территорийот чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в. опубликованных потеме исследования работах. Результаты^ исследованияобсуждались и были одобрены, на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России. Результаты исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Представительное народовластие на рубеже веков: истоки, преемственность, традиции и новации (к 100-летию отечественного парламентаризма)», состоявшейся 24−27 апреля 2006 года в г. Санкт-Петербурге, на Межвузовской научно-практической конференции «Проблемы правовогорегулирования и защиты прав предпринимателей», состоявшейся 16'ноября 2006 года в г. Пушкине, г. Санкт-Петербурге, на Международной научно-практической конференции, состоявшейся, 19 октября 2007 года «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», публиковалисьв. Вестнике СПб ИГПС МЧС России (№ 4 [15]. 2006), сборнике научных трудов по материалам VI ежегодной научно-практической конференции «Проблема правосубъектности: современные интерпретации», состоявшейся 29 февраля-2008 года в г. Самаре.
При подготовке проекта заключения — по законопроекту Ленинградской-области «О пожарной безопасности» автором сформулированы. предложения* по уточнению полномочий органов, исполнительной власти субъекта в части* осуществления контрольных функций в отношении подведомственных ему объектов.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями, и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В результате анализа законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность МЧС России по осуществлению контрольных и надзорных функцийобобщения судебной, арбитражной практики и правоприменительной деятельности подразделений МЧС Россииопыта ряда зарубежных государствизучения научной литературы российских авторов советского и современного периодов истории России представляется возможным сформулировать ряд обобщающих выводов.
До настоящего времени ни на уровне теоретических разработок, ни в рамках правотворческой деятельности, ни при применении соответствующего законодательства на практике не сложилось единого подхода к трактовке содержания, признаков, сущности и самого понятия таких правовых явлений как «надзор» и «контроль». Соответственно, ни научная литература, ни правовые акты не содержат четких критериев разграничения данных понятийне обозначены общие черты и различия между контрольной и надзорной деятельностью.
Вместе с тем, по нашему мнению, к перечисленным выше признакам контроля необходимо добавить право контролирующего органа самостоятельно разрабатывать и принимать нормативные правовые акты и другие акты в рамках предоставленных ему полномочий и осуществлять контроль по их соблюдению.
Таким образом, в результате проведенного анализа различных точек зрения ученых следует, что контроль и надзор являются функцией государственных органов, в том числе органов исполнительной власти в сфере управления. Они выполняют общую задачу — осуществление борьбы за законность. Однако эта задача решается ими с использованием особых, присущих только им методов, что и позволяет разграничивать контрольную и надзорную виды деятельности.
При рассмотрении полномочий органов Госпожнадзора сделан вывод, что деятельность указанных органов, направленная на обеспечение, охрану общественных отношений в области пожарной безопасности, осуществляется через реализацию надзорных функций и имеет все необходимые признаки административного надзорного органа.
Если для осуществления надзора в сфере пожарной безопасности в МЧС России созданы специальные органы государственного пожарного надзора, то в областях гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций соответствующих органов в Министерстве нет. Данными полномочиями в соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и Постановлением «Правительства РФ от 01.12.2005 № 712 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством российской федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», наделены различные структурные подразделения в системе МЧС России.
Проведенный анализ структуры органов МЧС России и их функций, по мнению автора, показывает, что МЧС России и его подразделения в сферах гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций на данном этапе выполняют функции внешнего контроля и административного надзора.
Для достижения целей административной реформы, проводимой в России, а также с учетом нарастания различного рода угроз, приобретения ими свойств комплексности и глобальности, актуальным становится вопрос о создании и правовом обеспечении деятельности единой системы государственных надзорных органов в сфере компетенции МЧС России.
По нашему мнению, создание единой системы надзоров МЧС России позволит решить ряд вопросов: привести систему надзорных органов в соответствии со складывающейся в Российской Федерации системой федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре.' федеральных органов исполнительной власти" — разграничение полномочий контрольных и надзорных органовисключение дублирования при осуществлении мероприятийпо контролю (надзору) — сужение коррупционного полявнедрение принципа «одного окна" — унификация и повышение эффективности системы государственного мониторингаи • контроля параметров безоцасности территорий, организаций и населенияоптимизация численности состава надзорных органов МЧС России.
Соответствующая: система может быть сформирована на. базе Государственного, пожарного надзора, так как организационно-правовое обеспечение данного^ органа на сегодняшний день наиболее сформировано, имеется действующий регламент осуществления надзорной деятельности в: области пожарной безопасности, в полной мере сложилась и функционирует, система подготовки, специалистов в области надзора.
В результате анализа действующего законодательства и: правоприменительной*деятельности, осуществляемой подразделениями МЧС России по контролю и надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности, можно выделить следующие ее основные направления: организация и проведение проверок в отношении различных субъектовдознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасностипроизводство по делам об административных правонарушенияхстатистический учет и ведение государственной статистической отчетности по пожарам и их последствиямлицензирование деятельности в области пожарнойбезопасности, эксплуатациипожароопасных производственных объектоврассмотрение обращений и жалоб граждан и организаций.
Из общего перечня поднадзорных объектов подробному рассмотрению подвергнуты особенности осуществления МЧС России и его подразделениями контроля (надзора) в отношении органов местного самоуправленияособых экономических зон, функциональных и территориальных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, потенциально опасных объектов и объектов жизнеобеспечения системы устойчивости функционирования экономики в случае войны.
При изучении особенностей осуществления контроля и надзора над указанными выше объектами рассмотрены новые положения законодательства о техническом регулировании. Впервые в соответствии со статьей 7 Федерального закона «О техническом регулировании» в отличие от I действующей на сегодняшний день системы норм и правил в Российской Федерации вводится такое понятие, как установление минимально необходимых требований с учетом степени риска причинения вреда. На практике в настоящее время применяются методики расчетов рисков чрезвычайных ситуаций как техногенного, так и природного характера, введенные в действие актами различных государственных органов. Однако анализ указанных документов позволяет сделать вывод, что они по своей правовой природе не являются нормативными правовыми актами. Автором делается вывод, что для упорядочения отношений в указанной сфере необходимо придать форму нормативного акта всем разрабатываемым методикам расчетов рисков чрезвычайных ситуаций.
В связи с перспективой создания в Российской Федерации аудита безопасности автором подвергнуто сравнительно-правовому анализу законодательство развитых зарубежных стран о пожарном аудите. Также рассматриваются нормативные положения о бухгалтерском аудите в Российской Федерации с целью выявления общих закономерностей правового регулирования аудиторской деятельности в России и возможностей их использования при создании нормативной базы в области аудита безопасности.
Подведя итог всему вышесказанному, следует констатировать, что правовое регулирование в сфере деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности должно осуществляться с учетом новых общественных реалий и потребностей общества, государства и личности.
Система независимой оценки рисков должна создать условия для эффективного применения административных и экономических механизмов обеспечения безопасности объектов, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров. Конечным результатом применения механизмов контроля и надзора на основе независимой оценки рисков является достижение приемлемого уровня безопасности объектов защиты, отвечающего запросам государства, бизнеса и общества за счет вовлечения в сферу оценки за состоянием объектов негосударственных организаций и экспертов в рамках действующих гражданско-правовых отношений.
Независимая оценка риска могла бы обеспечить:
— условия для стимулирования субъектов предпринимательства к повышению уровня безопасности объектов и общества в целом, в том числе путем развития системы страхования;
— освобождение органов государственного управления от избыточных функций в сфере обеспечения безопасности;
— снижение административной нагрузки на субъекты предпринимательства;
— упрощение (сокращение) административных процедур при осуществлении надзорной деятельности и достижение их прозрачности;
— повышение роли и ответственности собственников в обеспечении безопасности объектов защиты;
— сокращение расходов бюджетов всех уровней на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий.
Для достижения названных целей необходимо решить следующие основные задачи:
— определить необходимые изменения для внесения в нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность по осуществлению независимой оценки рисков, в том, числе в части порядка и процедур этой деятельности;
— внести изменения в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие сферу ответственности, формы и методы работы органов государственного надзора в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— разработать и принять общие и специальные требования в сфере обеспечения-пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, содержащие необходимые и достаточные правовые предписания по организации и осуществлению независимой оценки риска органами государственного надзора и независимыми организациями;
— развить систему обязательного и добровольного страхования рисков от чрезвычайных ситуаций и гражданскойответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных. объектов;
Кроме того, создание независимой системы оценки рисков в РоссийскойФедерации создаст дополнительные стимулы для вовлечения граждан в масштабное добровольное страхование жилья и иного имущества.
Общие правовые, социальные и экономические основы, данной системы долж11ы регулироваться, по мнению автора, федеральным законодательством.
Так, .в нормативном правовом акте под независимой системой оценки рисков предлагается понимать деятельность по предоставлению услуг по. оценкесоответствия систем обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороныи защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера объектов защиты установленным требованиям.
Целью независимой «системы оценки рисков является получение и оценка объективных данных о состоянии безопасности, устанавливающих уровень ее соответствия определенному критерию или установленным требованиям, а также представление результатов такой оценки заинтересованным пользователям.
Соответствующим Законом необходимо определить условия и установить объекты обязательного и добровольного проведения независимой оценки рисков, которую следует осуществлять в соответствии с гражданско-правовым договором.
В качестве основных субъектов независимой системы оценки рисков предлагается определить: органы государственного надзора за состоянием объектов защитыорганизации, в отношении которых осуществляется независимая оценка рисковорганизации и эксперты по независимой оценке рисков, в том числе их общественные объединениястраховые организации.
Обязательную независимую оценку рисков предлагается проводить, например, на объектах организаций, которые подлежат обязательному страхованию гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объектаимеют на своей территории пожароопасные и (или) пожаровзрывоопасные производственные и (или) складские здания и сооружения, а также технологические установки и другие.
Следует также предусмотреть ограничения деятельности организаций и экспертов по независимой оцешсе рисков на иные виды деятельности, кроме проведения независимой оценки рисков, преподавательской и научно-исследовательской деятельности. Кроме того, должна быть установлена периодичность проведения обязательной независимой оценки рисков (например, не реже одного раза в пять лет), а также обязанность по оформлению его результатов в виде заключения (акта проверки) и требования к его содержанию.
В обязательном порядке должна быть закреплена обязанность организаций в устранении выявленных в результате проведения независимой оценки рисков нарушений требований безопасности. О принятых мерах и сроках устранения выявленных нарушений требований безопасности проверяемая организация должна в установленный срок уведомить организацию по независимой оценке рисков, выдавшую заключение или акт проверки. В противном случае организация по независимой оценке рисков информирует орган государственного надзора для принятия мер по пресечению нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Данным нормативным правовым актом следует регламентировать права, обязанности и ответственность участников системы независимой оценки рисков, установить порядок подготовки правил и стандартов в области проведения независимой оценки рисков.
Следует установить также порядок проведения аттестации физических лиц (экспертов) на право осуществления независимой оценки рисков. Аттестацию предлагается осуществлять в форме квалификационного экзамена, а лицам, успешно сдавшим квалификационный экзамен, выдавать квалификационный аттестат эксперта по независимой оценке рисков без ограничения срока его действия. При этом должен быть определен порядок аннулирования указанного аттестата, механизмы страхования риска ответственности экспертов.
Наряду с аттестацией на право проведения независимой оценки рисков следует предусмотреть аккредитацию организаций, которые планируют заниматься указанной выше деятельностью. Обязанности по аккредитации организаций целесообразно возложить на уполномоченный федеральный орган государственного регулирования в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера — МЧС России.
Добровольное проведение независимой оценки рисков должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства о техническом регулировании.
Добровольное проведение независимой оценки рисков также может осуществляться в целях предстраховой оценки состояния объектов защиты и декларирования безопасности. Акцент деятельности государственного надзорного органа в этом случае сместится в область проверки наличия заключения организации или эксперта по независимой оценке риска и (или) страхового полиса.
При создании независимой системы оценки рисков на государственном уровне предлагается осуществлять следующие основные функции (полномочия):
— установление и уточнение критериев для идентификации объектов, включаемых в сферу функционирования системы независимой оценки рисков;
— установление процедур проведения независимой оценки рисков, включая их периодичность, требований (критериев) к уровню безопасности объектов, обязанности и ответственность сторон (включая обязанность проверяемой организации обеспечить устранение выявленных нарушений обязательных требований безопасности);
— создание процедур аттестации экспертов и аккредитации организаций по независимой оценке рисков, создание информационных баз данных по объектам независимой оценке рисков.