Все усиливающаяся деградация природных экосистем, сокращение биоразнообразия, глобальные изменения окружающей среды, возрастание угрозы здоровью населения и состоянию окружающей среды со стороны не только промышленно-хозяйственных, но и природных объектов (загрязненных в результате длительно осуществляемой промышленно-хозяйственной деятельности, техногенных аварий и катастроф, природных явлений и стихийных бедствий) обострили обеспокоенность общества и государства недостаточным уровнем обеспечения техногенной и экологической безопасности** и, как следствие, нарушением экологических прав граждан.
Особую общественно-социальную значимость и проблемный характер приобретает решение этих вопросов в условиях крупных поселений и, прежде всего, города Москвы — крупнейшего мегаполиса, столицы РФ, субъекта Федерации.
В материалах специальных исследований, конференций, симпозиумов, семинаров по экологическим проблемам и безопасности крупных городов [1−6] констатируется, что Москва представляет собой сложную эколого-социальную системуразвивалась как крупнейшая промышленная агломерацияи при этом интенсивно заселяется. Генеральный план развития Москвы, принятый в 1971 году, ограничивал рост населения пятью миллионами жителей, определял неприкосновенность территорий лесопаркового защитного пояса. Но уже к началу 90-х годов в Москве насчитывалось около 9 миллионов жителей, а лесопарковый пояс активно застраивается.
1 далее «экобезопасность».
На современном этапе развития г. Москвы необходимо рассматривать город не только как гигантский многонаселенный промышленный центр, но и как устойчиво развивающуюся столицу России, в которой должны быть созданы благоприятные условия жизнедеятельности и установлен баланс между социально-экономическими целями развития и экологическими требованиями.
Однако осуществлению многих видов техногенной деятельности в г. Москве сопутствуют факторы техногенного, эколого-экономического и организационно-правового характера, негативное совместное действие которых может привести к возникновению угроз безопасности не только для окружающей среды и населения, но и для объектов, являющихся «первичными» загрязнителями природной среды.
К числу таких факторов относятся: рост антропогенных нагрузок, деградация городских природных объектов, высокая вероятность техногенных аварий и катастроф вследствие износа оборудования большинства предприятий, оттока квалифицированных специалистов из производственно-хозяйственной сферы, ее недофинансирования и других причин, характерных для глубокого экономического кризиса в Россиинедостаточность правовой базы в области безопасности, охраны окружающей средыпериодическое изменение структуры федеральных органов исполнительной властинезавершенность формирования органов местного самоуправления (МСУ) [5−7].
Правовое регулирование деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан (населения Москвы) становится одной из комплексных правовых и эколого-экономических проблем. В процессе ее исследования должно быть проанализировано законодательство федеральное и г. Москвы о МСУ, о техногенной безопасности, охране окружающей среды, экобезопасности, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ЧС), о гражданской обороне с учетом развивающихся социально-общественных, правовых, эколого-экономических и иных видов отношений, а также предложены юридические нормы, закрепляющие новые экономические, организационные и правовые инструменты обеспечения экологических прав граждан, безопасности и области их применения.
Решение указанной проблемы должно быть предусмотрено государственной экологической политикой Российской Федерации (РФ) и субъекта Федерации — г. Москвы, концептуальными положениями развития Москвы. Деятельность по реализации государственной экологической политики должна основываться на реальной структуре федеральных органов исполнительной власти, органов государственного управления и МСУ в г. Москве, на действующем законодательстве.
Отмеченное выше явилось объективной предпосылкой для проведения научного исследования и представления диссертационной работы.
Актуальность темы
исследования подчеркивается необходимостью: организации деятельности по обеспечению экологических прав граждан в соответствии с принципами экологически безопасного устойчивого развития России, направлениями государственной политики и стратегии в экологической сфере* российским законодательством, международными конвенциями, соглашениями, договорамиучета существующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и органов МСУ, их полномочий и функций при обеспечении экологических прав граждандалее «экосфера» учета реального состояния экологической обстановки на территории районов и округов г. Москвы и тенденций его изменениявнедрения в практику организационно-правовых, эколого-экономических, инженерно-технических, научно-методологических, воспитательных и иных механизмов, предусмотренных законодательством при осуществлении деятельности в областях: обеспечения безопасности (техногенной и экологической), охраны окружающей средызащиты населения и территорий от ЧСгражданской обороны, с целью большей ориентации перечисленных видов деятельности на обеспечение экологических прав граждансовершенствования существующих, разработки новых правовых механизмов обеспечения экологических прав граждан и внедрения их в правоприменительную практикуотработки понятийно-терминологического аппарата, используемого в процессе решения научно-теоретических и практических задач обеспечения экологических прав граждан, с учетом правовых, морально-этических, финансовых, материально-технических, временных и иных ограничений.
Цель исследования: проведение научно обоснованных правовых, эколого-экономических, системных разработок, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности МСУ по обеспечению экологических прав граждан, и способствующих решению этой важной общественно и социально значимой прикладной задачи.
Область исследования обусловлена рассмотрением правового регулирования деятельности органов местного (городского и районного) самоуправления г. Москвы (субъекта Федерации РФ) по обеспечению прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности (на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду). Тем не менее, это допущение не снижает, на наш взгляд, определенной теоретической и практической ценности результатов исследования.
Поставленная цель исследования и требуемая научная обоснованность выдвинутых предложений достигается решением следующих задач: уточнением и комментариями основных положений, понятий и терминов, закрепленных (но не определенных) законодательством о безопасности, охране окружающей среды, защите от ЧС, гражданской обороне и используемых при проведении исследованийанализом федерального законодательства о МСУ, нормативно-правовой базы становления местных (городских и районных) территориальных образований г. Москвыанализом норм специального законодательства о техногенной безопасности, охране окружающей среды, экобезопасности, защите от ЧС, гражданской обороне, закрепляющих компетенцию органов МСУобоснованием выводов о достаточности предоставленных органам МСУ полномочий для осуществления указанной деятельностианализом научно-теоретических разработок и практики создания систем экобезопасности и защиты от ЧС, а также опыта деятельности по обеспечению безопасности вэкосфере как реализации экологических прав гражданобоснованием: структуры безопасности в экосфере местного муниципального образования как основы деятельности по обеспечению экологических прав гражданкомплекса мер организационно-правового, эколого-экономического и иного характера, осуществляемых органами МСУ в экосферепредложений по совершенствованию структуры органов районной Управы.
Задачи связаны единством проблемы, замысла ее исследования, предмета, методологии исследования и области практической деятельности органов местного (районного) самоуправления.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся по поводу деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан в процессе осуществления промышленно-хозяйственной и иных видов деятельности на территориях района «Лефортово» и близлежащих районов Юго-Восточного административного округа г. Москвы (ЮВАО), путем обеспечения техногенной безопасности и экобезопасности населения и территории, организации защиты от ЧС, гра>еданской обороны.
Предметом исследования являются правовые нормы регулирования общественных отношений при осуществлении деятельности в экосфере, направленной на обеспечение экологических прав граэдан.
Методология исследования базируется на общих принципах системного анализа и синтеза, позволивших по единому замыслу и в едином комплексе исследований учесть философские, правовые, социологические, эколого-экономические и иные аспекты, связанные с такой сложной социально-общественной, организационно-правовой и научно-технической проблемой как обеспечение экологических прав граждан и безопасности территории муниципального образования.
В процессе исследования применялись системный анализ, методы эколого-экономической оценки, экологического картографирования, сравнительного анализа правовых норм, использовались результаты мониторинга окружающей среды. Специфика работы потребовала проведения исследования на стыке различных отраслей знаний, входящих в данную проблемную область: права, управления, экономики, прикладной экологии и др.
Теоретической основой исследований явились: основы социально-правовой концепции безопасности человека, разработанные Тер-Акоповым А.А. [8]- основы методологии исследования правовых проблем природопользования и охраны окружающей среды на примере отдельных видов деятельности, сформулированные научным коллективом Института государства и права РАН под руководством Колбасова О. С. [9]- основы методологии исследований правового регулирования в области обеспечения безопасности населения и территорий, сформулированные научным коллективом под руководством Бринчука М. М., Голиченкова А. К. [10]- основы методологии исследований и принципы обеспечения экобезопасности граждан (населения) и территории, изложенные в работах Винокурова Ю. В. [11], Жевлакова Э. Н. [12], Злотниковой Т. В. [13], Серова Г. П. [14,15] и др.- основы защиты экологических прав граждан, разработанные Боголюбовым С. А. [16,17], Васильевой М. И. [18] и др.- а также работы ученых и специалистов-практиков в области защиты населения от ЧС: Алексеева Б. Н., Аметистова Е. В., Данилова-Данильяна В.И., Зотова В. Б., Ишкова А. Г., Карпачевского Л. А., Лужкова Ю. М., Медведева В. Т., Прохожева А. А, Разуванова Р. Ф., Торгуна И. Н., Харченко С. Г., Щахраманьяна М. А., Шойгу С.К.
Эмпирическую базу исследования составили: действующее законодательство о местном самоуправлении, безопасности, защите от ЧС, охране окружающей среды, гражданской оборонематериалы префектуры ЮВАО по экологическим проблемамрезультаты анализа промышленно-хозяйственной деятельности на территории района «Лефортово» и ЮВАОрезультаты анализа опыта создания федеральных и местных систем экобезопасности и защиты от ЧС,.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Определения и сущность правовых категорий: «экосфера» как операционное пространство и сфера специфических правовых отношений- «техногенная опасность окружающей среды» — как свойство предприятий, организаций, учреждений, осуществляющих техногенную деятельность, создавать угрозу загрязнения окружающей среды- «экологическая опасность» — как свойство загрязненных природных объектов создавать угрозы населению и территории- «техногенная безопасность окружающей среды», «экобезопасность населения и территории» — как состояние защищенности жизненно-важных интересов объектов безопасности от вышеперечисленных угроз- «безопасность в экосфере» — как состояние защищенности экологических прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, в частности, на техногеннобезопасную и экологически чистую окружающую среду.
2. Структура безопасности местного (районного) уровня в экосфере как основа организации деятельности по обеспечению экологических прав граждан.
3. Результаты анализа нормативно-правовой базы становления местных территориальных образований г. Москвы и компетенции органов МСУ в области техногенной и экобезопасности, защиты от ЧС и гражданской обороны как правовой основы обеспечения экологических прав граждан.
4. Результаты анализа теоретических разработок и практики создания на местном уровне систем экобезопасности и систем защиты от ЧС и предложения: по программе обеспечения экобезопасности территории района «Лефортово» и по комплексу мероприятий, направленных на повышение промышленной безопасности особо опасных производственных объектов, расположенных на территории районапо совершенствованию структуры органов районной Управы и правовому закреплению их функций (создание районных комиссий по вопросам защиты от ЧС и по делам гражданской обороны, по вопросам безопасности в экологической сфере) — по декларированию безопасности загрязненных природных объектовпо приданию части территории района «Лефортово» статуса высокоэнергетической зоны.
5. Направления реализации выдвинутых по результатам исследований предложений о деятельности органов районной Управы в экосфере и направления дальнейших исследований проблемы совершенствования правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
Научная новизна исследований. Проблеме защиты экологических прав граждан посвящены монографии Боголюбова С. А. [16], Васильевой М. И. [18], материалы школы-семинара под руководством Боголюбова С. А. [17], Руководство для граждан и неправительственных организаций Института эколого-правовых проблем «Экоюрис» [19].
Опубликованы работы Петровой Е. Н. [20], Сидорчука В. Л. [21], Переверзева В. П. [22]. по исследованию возможностей применения отдельных организационно-правовых и экономических механизмов управления природным комплексом города или административной единицы.
В 1999 г. в Санкт-Петербурге проведены две международные конференции, участниками которых в постановочной форме обсуждались вопросы исследования функций органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
В диссертации исследуются возможности обеспечения экологических прав граждан во-первых, разработкой и применением комплекса превентивных мер по обеспечению безопасности, охраны окружающей среды, защиты от ЧС, гражданской обороныво-вторых, эта задача анализируется в рамках компетенции районных органов МСУ. Полное и всестороннее освещение проблемы правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан как сложного социально-общественного явления в увязке с Концепцией перехода России к экологически безопасному устойчивому развитию, Московским проектом устойчивого развития городов, Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, комплексной программой «Безопасность Москвы», Комплексной экологической программой ЮВАО, с работами по созданию систем экобезопасности и систем защиты от ЧС федерального и местного уровня, по реализации мер по гражданской оборонепроведено впервые.
Теоретическая и практическая значимость работы.
В диссертации 'изложены результаты научно-обоснованных организационно-правовых, эколого-экономических и системных разработок, направленных на совершенствование правового регулирования указанной деятельности органов МСУ и способствующих решению важной прикладной задачи обеспечения экологических прав граждан.
Результаты диссертационных разработок могут быть использованы: при создании системы безопасности в экосфере как подсистемы Московской городской системы предупреждения и ликвидации ЧС (МГСЧС) — при разработке предложений по совершенствованию структуры органов местного (районного) самоуправления и организационно-правовых механизмов обеспечения экологических прав гражданв системе повышения квалификации муниципальных служащих, специалистов по защите от ЧС и гражданской оборонев учебно-образовательной деятельностипри организации практической деятельности в сферах безопасности, охраны окружающей среды, защиты от ЧС и гражданской обороны.
Апробация результатов исследований и внедрение их в практику.
Основные результаты и отдельные положения работы: докладывались на: Международной конференции «Электромеханика и электротехника» (г.Клязьма, Московской обл. 1998 г.) — Международной конференции «Права человека в России: декларации, нормы и жизнь» (МНЭПУ.1999 г.) — конференции аспирантов и студентов (МНЭПУ. 1999 г.) — заседании кафедры Экологического и международного права МНЭПУопубликованы: в «Вестнике МЭИ» (1998 г.), в журнале «Экологическое право» (1999 г.) — использованы при подготовке монографии «Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан» (МНЭПУ, 1999 г.) — написании курса лекций для студентов по юриспруденции «Правовое обеспечение национальной безопасности России в экологической сфере» (в соавторстве) (МНЭПУ, 1999) — реализованы: в отчете о научно-исследовательской работе (МНЭПУ. 1999 г.) — при подготовке программы по обеспечению экобезопасности населения и территории района «Лефортово» и ЮВАОпри разработке положений о районных комиссиях по обеспечению безопасности в экосфере, по защите от ЧС и гражданской оборонепри подготовке предложений по организации высокоэнергетической зоны на территории района.
Обоснование структуры диссертации. Диссертация состоит из введения и 3 глав объемом 152 л. машинописного текста, (в том числе 2 рисунка, 1 таблица), списка литературы из 68 наименований и отдельной книги приложений.
Выводы по главе III.
1. Результаты проведенных исследований свидетельствуют о наличии полномочий органов МСУ, закрепленных нормативно-правовыми актами, достаточных для осуществления деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан (на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду, на благоприятные условия жизнедеятельности).
2. Установлено, что представленные законодательством Российской Федерации и г. Москвы органам МСУ полномочия в области обеспечения экологических прав граждан используются органами МСУ ЮВАО г. Москвы и района «Лефортово» не в полной мере, что нашло отражение в перечне их функций и задач и в структуре органов МСУ района «Лефортово».
3. Констатируется отсутствие финансового, материально-технического, кадрового обеспечения деятельности органов МСУ, необходимого для решения возложенных на них законодательством задач по обеспечению экологических прав граждан.
4. В реальных условиях деятельность органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан целесообразно основывать не на системе безопасности в экосфере местного уровня (как это следует из общих принципов и идеологии организации защиты от ЧС), являющейся функциональной подсистемой МГСЧС (РСЧС), а на комплексе неотложных мер, базирующихся на законодательно закрепленных организационно-правовом, экономическом и иных механизмах обеспечения экологических прав граждан (механизмах охраны окружающей среды, обеспечения экобезопасности, защиты от ЧС и гражданской обороны) и включаемых в экологические программы и планы действий ЮВАО г. Москвы и района «Лефортово».
5. Отмеченное повышает роль организационно-правового, экономического и иных механизмов обеспечения экологических прав граждан и свидетельствует о необходимости совершенствования существующих, разработки и юридического закрепления новых механизмов.
6. Первоочередными задачами в этом направлении являются разработка методологии и введение декларирования безопасности загрязненных природных объектов, внесение предложений по дополнению Порядка отнесения территорий к группам по гражданской обороне, Правил создания гражданских организаций гражданской обороны, привлечение органов МСУ к участию в деятельности по страхованию ответственности за вред, причиненный загрязнением окружающей среды, по организации экоаудита, разработка и внедрение в практику методов оценки и управления техногенным и экориском, а также совершенствование организационных структур органов МСУ (в частности, района «Лефортово»).
7. Сформулированные в результате проведенных исследований научно-методические рекомендации и учет некоторых недостатков ранее разработанных программ мероприятий по обеспечению экобезопасности позволили разработать нормативно-правовые акты (представленные в книге приложений), регулирующие деятельность органов МСУ по защите экологических прав граждан.
8. Реализация выдвинутых по результатам проведенного исследования предложений несомненно будет организационно и методологически способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
Заключение
.
В процессе исследований направлений совершенствования правового регулирования обеспечения экологических прав граждан в условиях города-мегаполиса Москвы на уровне местного (районного) самоуправления получены следующие основные результаты.
1. Проанализированы, уточнены и прокомментированы основные положения, понятия и термины, используемые при исследовании и практическом решении проблем правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению безопасности в экосфере и экологических прав граждан.
2.Обоснована правомерность следующих постулатов: обеспечение безопасности в экосфере гарантирует реализацию экологических прав гражданэкологические права граждан — это прежде всего их права на благоприятные условия жизнедеятельности, на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду (что и определило границы и глубину исследования) — общепризнанно (юридически закреплено и в отдельных регионах апробировано), что основой деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан является система безопасности в экосфере, состоящая из подсистем техногенной безопасности окружающей среды и экобезопасности населения и территорииосновными элементами системы безопасности в экосфере, которые практически (с учетом реального финансового, материально-технического, кадрового и иного обеспечения деятельности органов МСУ) могут применяться органами МСУ, являются правовые нормы о безопасности, охране окружающей среды, защите населения и территорий от ЧС, гражданской обороне, закрепляющие организационно-правовой, управленческий и экономический механизмы регулирования общественных отношений по поводу обеспечения экологических прав граждандеятельность органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан состоит в организации и выполнении (совместно с территориальными структурами специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области безопасности, охраны окружающей среды, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты населения и территорий от ЧС, гражданской обороны) комплекса неотложных мер, основанных на применении 'указанных выше механизмов регулирования и представляющих «единую технологическую цепочку"' решения задач по предупреждению (уменьшению негативных последствий до приемлемого уровня) возникновения источников техногенной опасности для окружающей среды, (обусловленных техногенной деятельностью), и источников экологической опасности для населения и территорий (обусловленных загрязнением, засорением, истощением, порчей, уничтожением природных объектов в процессе техногенной деятельности).
3. С использованием введенных определений, терминов, принятых постулатов и на основе анализа опыта создания систем безопасности и защиты от ЧС предложены принципы создания, структура, состав и общее определение системы безопасности в экосфере.
4. С учетом реформирования в 1996;99 гг. системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и становления органов местного (городского и районного) самоуправления г. Москвы проанализированы правовое регулирование, компетенция и функции органов местного (окружного, районного) самоуправления в области техногенной безопасности (промышленной, гидротехнических сооружений, при использовании атомной энергии, радиационной, пожарной, при обращении производственных и бытовых отходов), экобезопасности, защиты от ЧС, гражданской обороны. Характерные источники техногенной и экологической опасности выявлены в результате анализа экологической обстановки на территории ЮВАО и района «Лефортово».
5. На основе результатов сравнительного анализа функций, полномочий и структуры МСУ, закрепленных законодательством и регламентами ЮВАО и районной Управы «Лефортово», сформулированы и частично реализованы предложения по совершенствованию структуры органов районной Управы (создание районных комиссий по безопасности в экосфере, защите от ЧС и гражданской обороне), по декларированию безопасности загрязненных природных объектов и внесению дополнений в порядок отнесения территорий к группам гражданской обороны, в Правила создания гражданских организаций гражданской обороны, по программе экобезопасности района «Лефортово», по созданию «высокоэнергетической зоны» на территории района.
По результатам исследования определены направления дальнейших разработок по проблеме правового регулирования обеспечения экологических прав граждан на местном (районном) уровне самоуправления.
1. Совершенствование структуры органов МСУ путем создания комиссий по безопасности в экосфере (по контролю за деятельностью предприятий, учреждений и организаций по вопросам экологии, благоустройства, санитарного состояния), по ЧС и гражданской обороне (обеспечение создания, подготовки и поддержания готовности к применению сил и средств по предупреждению и ликвидации ЧС локального характера, обеспечение и проведение аварийно-спасательных работ), а также юридического закрепления их функций и полномочий в области обеспечения экологических прав граждан.
2.Аналиэ функций, полномочий и организации деятельности органов МСУ по обеспечению прав граждан: на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, об источниках техногенной и экологической опасностина возмещение вреда, причиненного здоровью и имущественным интересам граждан экологическими правонарушениями, а также воздействием природных объектов, загрязненных в результате длительной промышленно-хозяйственной деятельности.
3. Организация взаимодействия с правоохранительными органами (с Управлением по борьбе с экологическими правонарушениями при ГУВД г. Москвы, Московской региональной природоохранной прокуратурой с судебными органами), активизация деятельности общественных организаций по защите экологических прав граждан.
4. Разработка форм и методов участия органов МСУ в непрерывном экологическом воспитании населения и в его подготовке к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций.
