Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации

Землеустройство представляет собой совокупность мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство)1.

Представляя собой комплексное явление, землеустройство направлено на обеспечение использования земли в качестве ресурсового средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления иной хозяйственной деятельности, естественного пространственного базиса. Одновременно с этим природоохранная составляющая землеустройства нацелена на организацию землепользования с учетом представления о земле как о важнейшей приоритетно охраняемой компоненте окружающей природной среды — основы жизни и деятельности человека, достоянии народов.

Землеустройство выступает частью общественных отношений по организации использования и охраны земли и включено в сферу земельного законодательства.

Актуальность темы

исследования. Территориальное землеустройство как система отношений по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков, их частей и территориальных зон является объектом правового регулирования.

Посредством землеустройства осуществляется формирование и индивидуализация земельных участков (их частей) в качестве объектов имущественных прав и обременений, установление границ зон с особыми условиями ис.

1 Статья 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве» // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582. пользования территорий, а также изменение границ объектов землепользования, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении. При этом законодательно закреплен принцип обязательности проведения землеустройства, что позволяет обеспечить соблюдение прав и законных интересов участников земельных отношений.

Исследование землеустроительных отношений имеет существенное теоретическое и практическое значение для организации использования и охраны земель. Однако на современном этапе полноценный научный анализ проблем правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства не проводился. Законотворчество в этой сфере по большей части не имеет теоретического концептуального обоснования, что неизбежно отражается на его качестве. В таких условиях необходим развернутый системный подход к изучению правового механизма землеустройства исходя из его целей, задач, принципов и особенностей.

Актуальность темы

исследования обусловлена и проблемами реализации законодательства о территориальном землеустройстве, связанными с наличием декларативных и бланкетных норм, его пробельностью и коллизионностью, отсутствием единообразия в разрешении споров в области землеустройства. При этом нормотворчество и правоприменительная практика опережают теоретические исследования.

Анализ механизма правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в историческом и современном контексте позволит определить направления его дальнейшего совершенствования и повышения эффективности.

Цель диссертационного исследования — на базе изучения теоретических положений, анализа законодательства и практики его применения выработать систему концептуальных предложений по совершенствованию правового регулирования отношений по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства. Данная цель предопределила постановку следующих задач:

— определение правового механизма территориального землеустройства с точки зрения особенностей его объектов, субъектов и правовых средств;

— обзор подходов к закреплению нормативных предписаний в сфере землеустройства исходя из анализа отечественного законодательства XVIII — XX вв.;

— характеристика тенденций современного российского и зарубежного законодательства в рассматриваемой области;

— выявление основных проблем правоприменительной практики и методологических путей их решения на базе полученных теоретических выводов;

— формулирование предложений по совершенствованию законодательства о территориальном землеустройстве.

Предметом диссертационного исследования стали совокупность общественных отношений по поводу формирования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства, а также теоретические положения и правовые средства регулирования территориального землеустройства (нормы права, складывающиеся в связи с их применением правоотношения и положения законодательства, зарубежная правоприменительная практика, теоретические основы и проблемы).

Методологической основой исследования является комплексное использование способов и приёмов научного познания с учетом рассмотрения предмета изучения в диалектической и исторической взаимосвязи.

К числу методов исследования относятся общенаучные способы познания, включающие исторические, логические, прогностические приёмы, использование систем сбора первичных данных и их обработки (описание, обобщение, дифференцирование, анализ, синтез), а также частно-научные методы — сравнительно-правовой и технико-юридический.

Отсутствие теоретических работ по теме диссертации предопределило применение самостоятельных исследовательских приемов: установление и систематизация правовых оснований образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройстваобобщение и анализ предпосылок для повышения эффективности правового регулирования в этой сферепрогнозирование развития законодательства исходя из полученных результатов исследования.

В совокупности перечисленные методы позволили раскрыть правовой механизм территориального землеустройства во взаимосвязи с задачами текущей земельной реформы, различными отраслями законодательства, опытом правоприменительной практики.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по общей теории земельного права, а также отдельные исследования по вопросам формирования, изъятия и предоставления земельных участков, использования результатов землеустройства для целей государственного и муниципального управления земельными ресурсами, совершения сделок с земельными участками, разрешения земельных споров.

Общие проблемы регулирования земельных отношений освещались в литературе по теории земельного права (Аксененок Г. А., Балезин В. П., Беляева З. С., Боголюбов С. А., Быстрое Г. Е., Волков Г. А., Галиновская Е. А., Голиченков А. К., Ерофеев Б. В., Жариков Ю. Г., Иконицкая И. А., Козырь О. М., Колотинская Е. Н., Краснов Н. И., Крассов О. И., Минина E. JL, Осокин Н. Н., Пашова М. С., Петров В. В., Сыродоев Н. А., Чубуков Г. В. и др.).

Вопросы экологизации земельного законодательства, установления и развития приоритетов охраны окружающей среды в механизме земельно-правового регулирования исследовались в работах Боголюбова С. А., Бринчука М. М., Быстрова Г. Е., Васильевой М. И., Голиченкова А. К., Дубовик O. JL, Жарикова Ю. Г., Казанцева Н. Д., Колбасова О. С., Петрова В. В., Петровой Т. В., Сыро-доева Н.А. и др.

Специальные теоретические исследования законодательства о землеустройстве, а также смежных вопросов правового регулирования отношений в сфере деятельности по ведению государственного земельного кадастра при использовании результатов землеустройства проводились Забелышенским А. А., Коло-тинской Е.Н., Сахаровым П. Д., Сидоренко В. Н., Ялбулгановым А.А.

Историческое аспекты развития отечественного законодательства о землеустройстве освещались в работах Балезина В. П., Бочкова Н. В., Волкова С. Н., Пальчикова Ф. И., Ржаницына А. А., Рудина Н. П., Снегирева М. А., Хауке О. А., Шулейкина И.Д.

Комментирование действующего законодательства в исследованной области осуществлялось Боголюбовым С. А., Быстровым Г. Е., Волковым Г. А., Га-линовской Е.А., Голиченковым А. К., Ерофеевым Б. В., Жариковым Ю. Г., Ико-ницкой И.А., Крассовым О. И., Пашовой М. С., Фоминой Л. П., Чубуковым Г. В., Ялбулгановым А. А. и др.

Специальные монографические исследования проблем правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в современных условиях (1993 — 2004 гг.) не проводились.

Научная новизна диссертации. Проведенное исследование является первой диссертационной работой по анализу правового регулирования образования новых и упорядочению существующих объектов землеустройства в текущий период земельной реформы.

В современной литературе рассматривались лишь отдельные аспекты правового регулирования землеустроительной деятельности, не позволяющие комплексно раскрыть его содержание. При этом прикладное значение землеустройства обусловливало теоретическое изучение его нормативного регулирования по «остаточному» принципу.

В диссертации обоснованы концептуальные предложения по развитию правового регулирования исходя из значения территориального землеустройства для земельных, лесных, водных, аграрных, экологических, градостроительных и других правоотношений.

По результатам исследования сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, выносимые на защиту:

1. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства представляет собой систему земельно-процессуальных отношений по поводу формирования земельных участков, их частей и территориальных зон. Указанной системе соответствует самостоятельный правовой механизм, основанный на сочетании императивных и диспозитивных методов регулирования, а также совокупности правил землеустройства в зависимости от характеристик объектов земельных, лесных, водных, экологических, градостроительных отношений, одновременно являющихся объектами землеустройства.

2. Нормативное закрепление и применение средств правового механизма образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства должно осуществляться на основании следующих принципов:

— приоритета требований охраны земли при формировании и упорядочении объектов землеустройства, включая соблюдение противоэрозионной и мелиоративной организации территории;

— соблюдение законных интересов лиц, права которых затрагиваются землеустройством, в том числе путем их извещения о проведении землеустроительных работ, регламентирования процедуры согласования границ объектов землеустройства, публичного обсуждения вариантов формирования таких объектов;

— презумпции достаточности объема сведений, получаемых в результате землеустройства, в целях исчерпывающего описания его объектов в государственном земельном кадастре и при государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними;

— императивности требований и технических условий проведения землеустройства.

3. Содержание деятельности по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства обусловливает следующие доктриналь-ные положения нормотворчества в указанной сфере:

— отнесение установления порядка проведения территориального землеустройства только к полномочиям федеральных органов государственной власти;

— разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти при регулировании отношений в сфере землеустройства, в том числе по принятию технических условий, требований, регламентов его проведения;

— согласованность нормативных предписаний о формировании объектов землеустройства и норм земельного, лесного, водного, градостроительного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях и объектах.

4. В качестве условий устранения недостатков в расположении объектов землеустройства (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, изломанности границ) в пользу земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должны выступать гарантии, аналогичные существующим при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд исходя из сочетания публичных и частных интересов в использовании земель.

5. Досудебный порядок разрешения споров между участниками территориального землеустройства выступает наиболее эффективным инструментом урегулирования разногласий в процессе образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства.

Указанный порядок должен предусматривать сбор и представление доказательств, в том числе производство необходимых землеустроительных экспертиз, обсуждение мировых соглашений, что устранит повторность аналогичных действий в судопроизводстве и уменьшит число дел, переносимых в стадию судебного разбирательства.

6. Реализацию правового механизма территориального землеустройства следует обеспечить системой мер юридической ответственности, в том числе при нарушении требований и технических условий проведения землеустройства.

В качестве указанных мер должно выступать сочетание административной и имущественной ответственности, обеспечиваемой посредством обязательного страхования рисков причинения убытков вследствие нарушения правил выполнения землеустройства, а также лишение хозяйствующих субъектов права заниматься землеустроительной деятельностью в случае систематического характера нарушений.

Административную ответственность необходимо предусмотреть за несоблюдение требований и технических условий проведения землеустройства, включая технические регламенты межевания земель, непредставление экземпляра землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, нарушение требований про-тивоэрозионной и мелиоративной организации территории в соответствии с утвержденной землеустроительной документацией, невыполнение обязательных мероприятий по обеспечению охраны земель, предусмотренных землеустроительной документацией.

7. Для повышения заинтересованности в обеспечении средствами землеустройства рационального использования и охраны земель целесообразно установить меры экономического стимулирования землепользователей, включая дифференцированную плату за землю (земельный налог) в зависимости от степени противоэрозионной и мелиоративной организации территории.

Практическое значение диссертации. Предложения по совершенствованию законодательства, сформулированные в диссертации, могут использоваться в нормотворчестве органов государственной власти и местного самоуправления, а также являться теоретической основой для дальнейшего исследования в данной сфере.

Методика анализа рассмотренных проблем может применяться при преподавании курса земельного права в высших учебных заведениях.

Теоретические выводы и практические предложения, представленные в диссертации, переданы в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области, Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Московской области и применяются при разработке методических рекомендаций по организации землеустройства и использованию его результатов для целей ведения государственного земельного кадастра.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре земельного права юридического факультета Государственного Университета по землеустройству.

Выводы и предложения диссертанта обсуждены на конференциях юридического факультета названного Университета и изложены в публикациях. Концепция исследования использована при преподавании курса земельного права в Государственном Университете по землеустройству, Научно-исследовательском институте земельных отношений и землеустройства, Московском областном учебном центре «Нахабино».

Заключение

.

Проведенное исследование показывает, что деятельность по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства представляет собой систему земельно-процессуальных отношений. Последние характеризуются самостоятельными целями, объектами (земельные участки, их части и территориальные зоны), составом участников (инициаторов проведения землеустройства и лиц, осуществляющих землеустроительную деятельность), особыми условиями и требованиями, направленными как на обеспечение законных интересов лиц, права которых затрагиваются землеустройством, так и на соблюдение правил охраны земель при формировании и упорядочении землепользований.

Будучи выраженными во взаимосвязи участников землеустройства указанные отношения имеют собственный правовой механизм. Динамика его современного развития определяется, в первую очередь, тем, что землеустройство больше не имеет значения исключительно государственной функции по управлению земельным фондом. Это обстоятельство обуславливает качественно новый подход к правовому регулированию отношений по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства.

Во-первых, механизм формирования данных объектов основывается на принципе, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственником земельного участка свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Отсюда, государственное регулирование землеустройства заключается в установлении условий и порядка выполнения соответствующих работ без вмешательства в прерогативу правообладателя по формированию и упорядочению принадлежащих ему объектов землеустройства.

Во-вторых, средствами территориального землеустройства осуществляется идентификация границ его объектов, в рамках которой будут гарантироваться права правообладателя земельного участка. Поскольку способы описания границ выбираются указанными лицами, они же принимают на себя ответственность на надежность и достоверность данного описания при совершении сделок с земельными участками (их частями). При этом органы государственной власти обеспечивают лишь контроль выполнения работ по землеустройству.

В-третьих, любые виды работ по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства проводятся без специальных разрешений за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Наряду с государственными проектными предприятиями территориальное землеустройство могут выполнять иные юридические лица и индивидуальные предприниматели по договорам с правообладателями объектов землеустройства.

Изучение правового механизма землеустройства показало отсутствие системных теоретических разработок в данной сфере. Отставание научных исследований от нормотворчества во многом обуславливается принципом «остаточного» правового регулирования землеустройства на фоне материальных норм, на обеспечение реализацию которых направлен землеустроительный процесс.

Данная ситуация способствовала неопределенности в средствах правового регулирования землеустройства, коллизионности норм, разной интенсивности нормотворчества органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов. В то время как процесс образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства должен был иметь унифицированный правовой механизм, основанный на нормах федерального законодательства, единых технических условиях и требованиях.

Исходя из перечисленных обстоятельств, при решении поставленной цели диссертации сформулированы направления совершенствования законодательства:

— закрепление приоритета требований охраны земли при формировании и упорядочении объектов землеустройства, включая соблюдение противоэрози-онной и мелиоративной организации территории;

— обеспечение законных интересов лиц, права которых затрагиваются землеустройством, в т. ч. путем их извещения о проведении землеустроительных работ, упорядочения процедуры согласования границ объектов землеустройства, публичного обсуждения вариантов формирования таких объектов;

— установление презумпции достаточности объема сведений, получаемых в результате землеустройства в целях исчерпывающего описания его объекта в государственном земельном кадастре и при совершении сделок;

— распространение гарантий, аналогично существующим при изъятии (в т.ч. путем выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на процесс упорядочения объектов землеустройства в пользу земель, находящихся в публичной собственности;

— развитие досудебного порядка урегулирования споров в сфере территориального землеустройства;

— введение мер имущественной и административной ответственности за нарушения технических условий и требований проведения территориального землеустройства.

Как представляется, исследование указанной сферы правового регулирования должно быть продолжено. Подробного рассмотрения требуют вопросы корреспонденции правил землеустройства и порядка ведения государственного кадастра объектов недвижимости, осуществления градостроительной деятельности при формировании параметров земельных участков, разграничения технических условий образования новых земельных участков и установления границ участков с выходом на поверхность полезных ископаемых.

Результаты дальнейшего исследования в совокупности с проведенным теоретическим изучением позволят повысить эффективность правового регулирования территориального землеустройства.