Правовой режим территориальных мер охраны морской среды

Актуальность темы

исследования. Связана с бурным развитием морской деятельности, как в международном масштабе, так и в морях Российской Федерации, и обусловлена социально-политическими, экономическими и собственно эколого-правовыми факторами.

Повышенный интерес международного сообщества и представителей бизнеса к освоению морских пространств, как потенциальному источнику нефти и газа на долгие десятилетия вперед, заставляет задуматься о перспективах охраны природной среды под воздействием таких видов деятельности как рыболовство, разведка, добыча и перевозка углеводородного сырья, интенсивное судоходство. Морские побережья (материковые и островные) являются критическими участками биосферы, где происходит стык морских, наземных и пресноводных экосистем. На этом стыке наблюдается высокий уровень биоразнообразия и биопродуктивности. Однако, такие участки наиболее сильно подвержены и воздействию геодинамических процессов, что делает их чрезвычайно уязвимыми для любых форм антропогенного воздействия. Эти качества прибрежных морских районов обусловливают необходимость установления особого порядка хозяйственной деятельности.

Всероссийский союз охраны природы в 1994 году провел всероссийское совещание в г. Мурманске, итогом которого стали рекомендации по территориальным мерам охраны морской среды в прибрежных районах. В ходе совещания были проанализированы и переосмыслены проблемы охраны морских экосистем. В решении совещания были зафиксированы основные проблемы. Во-первых, прибрежные морские зоны являются контактными, где происходит сложное взаимодействие биосферы, атмосферы, гидросферы, литосферы и техносферы). Эти зоны весьма уязвимы для антропогенного воздействия, во многих местах уже значительно нарушены и в целом крайне слабо изучены. Во-вторых, нарастающее антропогенное воздействие на морские экосистемы уже привело к значительному снижению их биоразнообразия и биопродуктивности. В ряде районов Баренцева, Белого, Черного, Азовского, Каспийского, Охотского и других морей наблюдается прогрессирующее разрушение экосистем, что в недалеком будущем приведет к их необратимой деградации. В-третьих, освоение минеральных и водных биологических ресурсов происходит при отсутствии современного законодательного обеспечения, а соответственно без должного контроля и учета требований экологической безопасности. В-четвертых, отсутствие концепции развития территориальных мер охраны морской среды привело к снижению интенсивности научных исследований и мониторинга, то есть снижению уровня информационного сопровождения хозяйственной деятельности1. В целом, специалисты констатировали недостаточную развитость сети территориальных мер охраны морской среды, которая не позволяет установить разумный баланс между охраной природы и ее использованием. Также были выдвинуты предложения по развитию территориальной охраны морей, прилегающих к побережьям Российской Федерации.

Морская доктрина Российской Федерации до 2020 года, утвержденная приказом Президента Пр-1387 от 27 июля 2001 г., относит защиту и сохранение морской среды к сфере национальных интересов наряду с обеспечением суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации, осуществляемых в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, находящихся на дне, в его недрах и в покрывающих водах, управления этими ресурсами, производства энергии путем использования воды, течений и ветра, создания и использования искусственных островов. Экологическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации», называет одним из основных факторов деградации природной среды снижение ее способности к самовосстановлению под воздействием антропогенных нагрузок. Цели сохранения и восстановления природных систем, их биологического разнообразия и.

1 См.: Решение Всероссийского совещания ВООП «Современное состояние прибрежных морских заповедников и природных парков"(8−13 августа 1994 года, Мурманск). М., Мурманск, 1994. способности к самовосстановлению, как необходимого условия для существования человечества, призваны служить территориальные меры охраны окружающей среды. Экологическая доктрина признает необходимость сохранения и восстановления оптимального для устойчивого развития страны и регионов комплекса наземных, пресноводных и морских природных систем, в том числе, путем создания и развития особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима. Закрепление этого положения в Экологической доктрине РФ является признанием того, что «[с]оздание морских заповедников не следует рассматривать просто как угождение прихотям нескольких эстетов, занимающихся подводным плаванием, ученых и энтузиастов погружений в подводных аппаратах». Более того, «[потребность сохранения возможно более широкого разнообразия подводных ландшафтов и биоценозов обусловлена вескими причинами, которые опираются на общие экологические принципы <.">3.

Однако развитие системы территориальных мер охраны окружающей среды сталкивается с рядом сложностей. Во-первых, предлагаемые представителями естественных наук классификации особо охраняемых территорий (Приложение 4) мало пригодны для использования законодателем ввиду многовариантности различных категорий и режимов4 и приходится выбирать между необходимостью наиболее полного отражения потребностей охраны окружающей среды и возможностями юридической техники. Как будет показано ниже, этот выбор не всегда обеспечивает оптимальный уровень охраны и сохранения природных комплексов в условиях возрастающих антропогенных нагрузок. Во-вторых, в российском законодательстве сосуществуют системы «особо охраняемых территорий» и «особо охраняемых природных территорий», совпадаю.

2 СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

См.: Куллини Дж. Леса моря. Жизнь и смерть на континентальном шельфе. Пер. с англ. JL: Гидрометеоиздат, 1981. С. 253.

4 См., например: Реймерс Н. Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 511−514- Транин А. А. Перспективы развития законодательства об особо охраняемых природных территориях // Советское государство и право. 1990. № 5. С. 61−66- Транин А. А. Новейшее законодательство об особо охраняемых природных территориях России // Государство и право. 1996. № 5.С.49−56. щие по целям создания но, очевидно, отличающиеся по своей правовой природе5. Однако это различие зачастую не учитывается законодательной и исполнительной властью при разработке нормативных правовых актов и правоприменительной деятельности6. В-третьих, на международном уровне нет единообразного понимания и применения легальных определений особо охраняемых территорий, созданных в соответствии с законодательством соответствующих государств7. Это вносит дополнительные сложности в осуществление международного сотрудничество и принятии на международном уровне документов, устанавливающих права и обязанности государств в указанной сфере. Кроме того, существующие традиции заимствования российским законодательством «общепризнанных» в зарубежной литературе и практике терминов сталкиваются со 8 сложностями перевода" .

Исследования показывают, что развитие системы территориальных мер охраны морской среды как одного из механизмов реализации государством функций управления природопользованием, сталкивается с дополнительными сложностями, которые связаны как со структурой управления разными видами морской деятельности9, так и с ограничениями юрисдикции государства в отношении морских пространств. Географически единая морская экосистема юридически разделена на внутренние морские воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф10. В любом случае, организация управления должна производиться с учетом не только административных, установленных юридически, границ, но и географических осо.

5 См., например: Гуцуляк В. Н. Указ.соч. С. 218.

6 См., например: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. В. М. Лебедев. 2-е изд., доп. и испр. М.: Юрайт-Издат. 2002. С. 558−561.

7 Бишоп К. и др. Говорим на общем языке. Система категорий охраняемых природных территорий МСОП и ее применение на практике. М.: Валент, 2006.

См., например: Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С.35−37- Вылегжанин А. Н. Международно-правовые основы природоре-сурсной деятельности государств в Мировом океане. Дис.. д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 279−281.

9 См.: Вылегжанин А. Н. Указ.соч. С. 254.

10 Прилежащая зона, Район и открытое море здесь не рассматриваются, так как их значение для применения территориальных мер охраны морской среды в пределах юрисдикции прибрежного государства не представляет практической ценности. бенностей. Однако административные границы (в том числе государственные) как раз и устанавливают географические пределы полномочий органов исполнительной власти. Поскольку в соответствии с международным правом юрисдикция прибрежного государства в отношении толщи воды, морских биологических ресурсов, морского дна и его недр имеет сложную структуру, неравномерно распределенную в пространстве, то это нашло отражение и в российском законодательстве11.

В ходе всероссийской конференции «История, итоги и перспективы развития федеральной системы особо охраняемых природных территорий (ООПТ)», прошедшей 28−30 марта 2006 г. в Москве под эгидой Министерства природных ресурсов Российской Федерации, были рассмотрены актуальные проблемы управления. Участники отметили отсутствие научных разработок, направленных на решение стратегических задач как в сфере управления существующими особо охраняемыми территориями федерального уровня, так и в сфере перспективного планирования. Актуальность проблемы подтверждается и появлением новых проектов закона об особо охраняемых природных территориях, содержание которых также вызывает критические замечания специалистов12.

Проблемы нормативного обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление охраной окружающей среды, которая представляет самостоятельную и важнейшую функцию государственного экологического управления, активно обсуждаются в юридической литературе и в связи с административной реформой. Качество нормативного обеспечения природопользования в большой степени зависит как от понимания особенностей объектов управления, так и отношения «. к разви.

11 См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.

См. подробнее: Кичигин Н. В. Каким быть новому закону об особо охраняемых природных территориях? // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 68−70. тию системы особо охраняемых природных территорий как к комбинации разнообразных организационно-правовых форм, к их многовариантности"13.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта в данном диссертационном исследовании выступают правовые отношения, юридические факты и процессы, возникающие в сфере территориальных мер по сохранению биоразнообразия и ассимиляционного потенциала морской среды. Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы о создании, управлении, организации функционирования территориальных мер охраны морской среды в законодательстве России, стран СНГ, Европейского Сообщества и некоторых других государств с учетом особенностей международно-правового режима морских пространств.

Цель и задачи исследования

.

Основной целью диссертационного исследования является комплексный анализ правового режима морских особо охраняемых территорий, вопросов государственного управления в сфере охраны морской среды и природопользования, оценка эффективности законодательства и разработка предложений по его совершенствованию, выявление существенных для реализации эффективного международного сотрудничества особенностей правового режима особо охраняемых территорий в соответствии с российским законодательством, выявление препятствий в сфере реализации территориальных мер охраны морской среды и поиск путей их устранения или смягчения в случаях, где полное устранение на данном этапе не представляется возможным.

Для реализации указанных целей были поставлены следующие задачи:

— исследовать понятие правового режима и выявить наиболее существенные его компоненты для территориальных мер охраны морской среды;

— выявить содержание правового режима особо охраняемой территории, особо охраняемой природной территории;

13 См., например: Транин А. А. Указ.соч. С. 66.

— исследовать инструменты международного права, устанавливающие правовой режим морских пространств, и выявить механизмы, позволяющие организовывать территориальные меры охраны морской среды;

— изучить зарубежный опыт в области унификации терминологии, организации территориальных мер охраны морской среды;

— исследовать правовой режим российских внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа с точки зрения перспектив организации комплексных мер территориальной охраны;

— проанализировать полномочия федеральных органов исполнительной власти по созданию и реализации режима морских охраняемых территорий и оценить перспективы создания единого органа по управлению деятельностью морских особо охраняемых территорий;

— дать характеристику существующей нормативно-правовой базы и возможность ее применения к созданию и управлению территориальными мерами охраны морской среды;

— разработать предложения по проектированию правовых режимов территориальных мер охраны морских акваторий, участков дна, прилегающих к нему недр в пределах юрисдикции РФ.

Методология и методика диссертационного исследования.

Методологической основой исследования является диалектический и системный подходы к анализу и оценке правового регулирования отношений в сфере организации мер территориальной охраны морской среды, а также отношений в сфере управления указанными мерами. Результаты и выводы получены на основе общих и частных методов научного познания: формальнологического, сравнительно-правового, системно-структурного и др. Наряду с этим используются и общенаучные методы исследования: наблюдение, обобщение, сравнение. Формулирование и обоснование теоретических положений, практических рекомендаций и выводов выполнены с использованием апробированных методов, применяемых в науках международного, конституционного, административного, уголовного, гражданского, экологического, европейского права, а также экологии, философии, географии, государственного управления, экономики.

Теоретическую основу исследования составляют труды С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно, О. С. Колбасова, А. С. Шестерюка в области экологического права, его принципов, основ международной охраны окружающей среды, труды Е. А. Галиновской, Н. В. Кичигина, Г. А. Некрасовой, А. А. Транина в области территориальных мер охраны окружающей среды в целом и морской среды в частности, а также представителей американской, канадской, европейской эколого-правовой доктрины, в том числе таких специалистов как А. Асенцио, М. Блисс, К. Келехер, О.Феррахолло. Это дало возможность не только обобщить концептуальные положения в исследуемой сфере, но и сделать конкретные выводы и оценки о состоянии правового регулирования по обеспечению экологической безопасности морской деятельности. Работы таких специалистов в области международного права как А. Н. Вылегжанин, В. Н. Гуцуляк, Р. А. Каламкарян, Ю. Н. Колосов, Н. А. Ушаков позволили выявить возможности и препятствия организации режимных ограничений в отношении морских видов деятельности. При подготовке диссертации использовались научные труды по теории государства и права С. С. Алексеева, В. Б. Исаченко, Н. И. Матузова, А. М. Малько, Г. В. Мальцева, Н. Н. Марченкоконституционному праву — В. Б. Исакова,.

B.И.Круссаадминистративному праву — А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, Б.В.Рос-синского, Ю. Н. Старилова, С. В. Тихомирова, С. Д. Хазанова. При разработке темы исследования использованы работы в области географии (А.Г.Исаченко,.

C.В.Калесника, Н.Ф.Реймерса) и морской биологии (Г.Г.Матишова, Дж. Куллини) и других.

Нормативную базу исследования составляют: международные договоры и конвенции в сфере охраны морской среды, Конституция Российской Федерации, российское федеральное законодательство, законодательство Европейского сообщества и отдельных государств-членов, законодательство США, Канады, Австралии и некоторых государств-членов СНГ (Республика Казахстан). Среди проанализированных источников права — акты, регламентирующие реализацию территориальных мер охраны окружающей среды в целом и акты, устанавливающие особенности реализации таких мер в отношении морской среды. В ходе работы были исследованы также нормативные акты, устанавливающие особенности государственного управления в сфере охраны морской среды.

Эмпирическую основу исследования составляют: данные о состоянии окружающей среды, отчеты о деятельности органов власти и управления по реализации территориальных мер охраны окружающей среды в отдельных государствах, материалы международных межправительственных, межгосударственных и общественных организаций, посвященных вопросам организации территориальных мер охраны морской среды.

Степень разработанности темы исследования. Территориальные меры охраны окружающей среды являются комплексным институтом экологического права. Реализация таких мер сопряжена с использованием правовых средств смежных отраслей права (в том числе административного, уголовного, гражданского). Выбор мер правовой охраны территорий в целях защиты окружающей среды или отдельных ее компонентов зависит от состояния географических, биологических, экономических и других знаний, необходимых для эффективного разрешения сложных социальных ситуаций в связи с наложением ограничений все или некоторые виды деятельности на выбранных участках. Правовые средства, используемые для урегулирования таких социальных ситуаций, в теории права получили название правовых режимов. Особенностью правовых режимов как раз и является наличие собственной внутренней структуры, обеспечивающей желаемый уровень управления многообразными общеI ственными отношениями посредством комбинирования методов и средств, присущих различным отраслям права. Что касается территориальной охраны морской среды, то к общим проблемам конструирования правового режима добавляется вопрос о соотношении международного права и национального законодательства.

Общетеоретические вопросы правовых режимов, основы которых были заложены в работах В. Б. Исакова, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Д. Н. Бахраха, Б. В. Россинского, Ю. Н. Старилова, в последнее время получили свое развитие в работах Э. Ф. Шамсумовой «Правовые режимы (теоретический аспект)» (2001 г.), С. С. Маиляна «Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью» (2002 г.), Н. Н. Поповой «Административно-правовые режимы особых территорий в Российской Федерации» (2004 г.) С. В. Пчелинцева «Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов» (2006 г.). При этом, хотя некоторые из авторов и признают, что особо охраняемым территориям присущ особый правовой режим, они не уделяют внимания описанию его компонентов и их особенностей. Данный пробел компенсируется работами С. С. Чернушенко «Правовой режим особо охраняемых природных территорий» (1999 г.), С. А. Кротика «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения» (2003 г.) и Н. Б. Лагуткиной «Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий (По материалам ДВФО)» (2006 г.), но лишь частично. Так, работа С. С. Чернушенко выполнена до вступления в силу нового закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.), исследование Н. Б. Лагуткиной посвящено лишь территориальной охране наземных систем, а С. А. Кротик лишь декларирует необходимость развития морских особо охраняемых территорий.

В последнее время появились работы, посвященные вопросам национального и международно-правового регулирования отдельных видов морской деятельности и связанных с ними рисков. К таким работам можно отнести диссертационные исследования Д. С. Боклан «Трансграничный ущерб окружающей природной среде от опасных видов деятельности» (2004 г.), B.C. Комиссаренко «Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа» (2004 г.), Т. Р. Полищук — Молодежной «Международно-правовой механизм охраны биологических ресурсов моря (На примере.

Баренцева моря)", О. И. Моргун «Административно-правовые средства борьбы с правонарушениями в сфере охраны морских биологических ресурсов (По материалам Дальневосточного региона)» (2004 г.) и ряд других работ. Среди них особо выделяется диссертационное исследование А. Н. Вылегжанина «Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане» (2002 г.), рассматривающего (в отличие от авторов выше упомянутых работ) проблемы охраны морской среды как комплексное явление. Однако даже в этой работе территориальные меры упоминаются «вскользь» в контексте концепции комплексного управления прибрежной зоной (так называемое КУПЗ). Попытки комплексной оценки состояния правового регулирования охраны морской среды ранее предпринимались применительно к отдельным морским бассейнам. К таким работам, в частности, относятся монографическое исследование Г. А. Некрасовой «Балтийское море: правовая охрана среды» (1985 г.), диссертационное исследование А. М. Муртазалиева «Правовые проблемы охраны окружающей среды в бассейне Каспийского моря» (1996 г.). Ценные выводы, изложенные в этих работах, требуют своего развития в современных условиях в связи со значительными изменениями в законодательстве.

Проводимая административная реформа и усиление влияния Российской Федерации на международной арене вызвали интерес исследователей к проблемам государственного управления в сфере охраны окружающей среды, в том числе морской среды. Этим вопросам посвящены, в частности, работы В. А. Власова «Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики» (2007 г.), Ф. Г. Мышко «Административно-правовые и организационные проблемы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации» (2004 г.), Е. А. Свининых «Правовое регулирование деятельности пограничных органов Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации и береговой охраны США как органов охраны морских живых ресурсов» (Сравнительно-правовое исследование)" (2005 г.), И. Н. Михиной «Международно-правовой режим морских пространств Арктики» (2003 г.), В. Г. Харитонова «Теория и практика правового обеспечения делимитации прибрежных морских пространств и их учет в деятельности Федеральной службы Безопасности Российской Федерации» (2005 г.). Приходится, однако, с сожалением отметить, что, хотя эти исследования и предоставляют ценный материал для проектирования режима территориальных мер охраны морской среды, материал этот разрознен и не систематизирован.

Следует признать, что этой теме (кроме отдельных публикаций общественных объединений) научными кругами не уделялось особого внимания, поскольку среди всего многообразия работ, выполненных российскими исследователями в рамках различных отраслей права (международного, международного морского, административного, экологического), автору не удалось обнаружить исследований, посвященных вопросам правового режима территориальных мер охраны морской среды, что свидетельствует о необходимости и своевременности данной работы.

Новизна и научные результаты исследования заключаются в следующем:

— осуществлен сбор, обработка и анализ нормативных документов Российской Федерации, иностранных государств, международных организаций в сфере организации территориальных мер охраны морской среды;

— проведено разграничение правовых режимов особо охраняемых территорий и особо охраняемых природных территорий на основе особенностей их организации и функционирования в морской среде;

— исследованы основные направления нормотворчества в сфере организации правового режима особо охраняемых территорий;

— на основе анализа научной литературы и нормативных правовых актов даны определения основных понятий, используемых в сфере организации и функционирования морских особо охраняемых территорий, а также выделены их характерные признаки.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В российском законодательстве существуют две системы территориальных мер охраны окружающей среды: особо охраняемые территории и их разновидность, особо охраняемые природные территории (ООПТ), имеющие различный правовой режим. В любом случае, последние являются частным случаем особо охраняемых территорий и создаются и функционируют исключительно в соответствии со специальными нормами Закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», обеспечены специальной охраной в виде специализированных инспекций, защищены мерами гражданской, административной и уголовной ответственности. Указанный закон не предусматривает специальных механизмов создания морских особо охраняемых природных территорий, поскольку предназначен для управления территориями, находящимися исключительно в пределах территории Российской Федерации. Особо охраняемые территории представляют более широкий спектр территориальных мер охраны и значительно варьируют по целям создания, объектам охраны, уполномоченным органам управления. Для поддержания их режима нормативными правовыми актами не предусмотрено создания специальных органов охраны и управления, специальных мер гражданской, административной или уголовной ответственности. Однако возможность создания морских особо охраняемых территорий предусмотрена федеральными законами «Об охране окружающей среды» и «Об исключительной экономической зоне РФ».

2. Закон «Об особо охраняемых природных территориях» закладывает основы правового режима территорий и содержит также административный субрежим специального субъекта. Данный субрежим существует в виде специального административно-правового режима для определенных территорий (акваторий) и не тождественен правовому режиму особо охраняемой территории. В ряде случаев именно содержание административно-правового субрежима специального субъекта является основанием для разграничения правовых режимов различных территориальных мер охраны среды. Отношения, лежащие вне сферы государственного управления, регулируются смежными отраслями (гражданским, экологическим, уголовным и т. д.) с учетом норм международного права.

3. При разработке концепции нормативного обеспечения правового режима морских особо охраняемых территорий под юрисдикцией Российской Федерации необходимо опираться на существующие в российском законодательстве правовые механизмы и институты с учетом лучшего международного опыта. Однако на данном этапе, когда территориальные меры охраны морской среды (морские особо охраняемые территории) не являются самостоятельным институтом международного права, речь не идет о рецепции норм международного права в этой сфере или безусловном перенесении зарубежного опыта.

4. Нераспространение режима особо охраняемых природных территорий на морские участки, режим которых установлен в соответствии с источниками международного морского права, в основном не позволяет эффективно применять к иностранным гражданам и юридическим лицам, нарушившим такой режим, специальные санкции, предусмотренные российским законодательством за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.

5. При проектировании территориальных мер охраны морской среды должен учитываться отраслевой характер регулирования морской деятельности. Отраслевой характер как международно-правового, так и национального законодательства в отношении водных биологических ресурсов, судоходства, недропользования, размещения объектов инженерной инфраструктуры, означает распределение функций контроля, надзора и охраны между различными органами исполнительной власти.

6. Создание единого органа, обеспечивающего режим соответствующей морской охраняемой территории, как в территориальном море, так и в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе, потребует внесения изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие правовой режим государственной границы, с тем, чтобы закон «Об особо охраняемых природных территориях» мог действовать на морских акваториях. Создание такого органа также потребует перераспределения в его пользу ряда полномочий по обеспечению безопасности мореплавания, контролю воздушного пространства, охране территории в объеме, предусмотренном полномочиями инспекторов по охране особо охраняемых природных территорий. В существующих условиях создание такого органа представляется нецелесообразным. Предлагается в целях обеспечения установленного режима хозяйствования на определенных акваториях, задействовать механизмы налаживания горизонтальных отношений между субъектами исполнительной власти, не исключая возможность наделения одного из них полномочиями по координации.

7. В международном сообществе не выработано единых подходов к вопросам организации морских особо охраняемых территорий. Однако международный опыт подсказывает, что процесс создания морских особо охраняемых территорий должен включать в себя не только изучение природоохранной ценности акватории, природного комплекса, подлежащего охране, но и учет существующих правовых режимов отдельных компонентов природной среды, видов морской деятельности и механизмов реализации предлагаемых ограничений хозяйственной деятельности. Создание морских особо охраняемых территорий осложняется тем, что ценные природные комплексы располагаются на участках с различным правовым режимом, где у прибрежного государства могут отсутствовать необходимые полномочия по введению ограничений, контролю над их соблюдением, преследованием нарушителей режима.

Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы: а) в деятельности природоохранных, правоохранительных и судебных органов, рассматривающих дела об экологических правонарушенияхб) в деятельности органов государственного управления, выполняющих государственные функции в сфере управления и охраны окружающей средыв) при дальнейших научных исследованиях в данной сферег) в правотворческой деятельности при совершенствовании действующего экологического, административного и уголовного законодательства, законодательства о территориальном море, исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерациид) внешнеполитической деятельности уполномоченных органов власти и управления по сохранению морской среды и отдельных ее компонентове) в учебном процессе при преподавании курсов «Экологическое право» и «Международное право».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных работах, докладывались на III Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридических наук» (г. Пенза, сентябрь 2007 г.), международной научно-практической конференции «Большие морские экосистемы России в эпоху глобальных изменений (климат, ресурсы, управление)» (г. Ростов-на-Дону, октябрь 2007 г.), семинаре «Методики выделения чувствительных зон для планов реагирования на разливы нефти — обзор российских и зарубежных подходов» (13−14 февраля 2008 г., г. Мурманск), XIV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Софрино, 19−20 июня 2008 г.), международной конференции «Академия Калота: Климатические изменения и безопасность» (г. Мурманск, 26 мая 2008 г.).

Изложенный в данном исследовании материал апробирован и используется в лекционных курсах и на семинарских занятиях по экологическому праву на юридическом факультете Балтийского института экологии, политики и права (Мурманский филиал БИЭПП).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, перечня законодательных и иных нормативных правовых актов, библиографии, приложений.

В данной работе была предпринята попытка проанализировать проблемы организации территориальных мер охраны морской среды под юрисдикцией Российской Федерации. Подводя итоги исследования можно сделать следую щие выводы: Во-первых, территория, как часть окружающей среды, является много компонентным образованием и включает поверхность земной коры, покры вающие ее воды, прилежащие недра и атмосферу, а также населяющую их био ту. Наличие отдельных правовых режимов земли, атмосферы, животного и рас тительного мира, недр, водных объектов существенно осложняет решение дан ной задачи. Соотношение правового режима территориальных мер с режимами отдельных компонентов среды (литосферы, атмосферы, гидросферы и биоты) будет определяться в значительной степени действием норм в пространстве. Использование законодателем при определении пространственных характери стик режимов разнообразных терминов (территория, участок, объект, зона, рай он, место и т. п.), на наш взгляд, значительно осложняет использование и при менение соответствующих норм. Естественно-научным содержанием территориальной охраны окружаю щей среды является сохранение природных механизмов взаимодействия раз личных компонентов среды и накопление позитивных тенденций в локальных системах. Меры территориальной охраны окружающей среды должны быть на правлены как на сохранение ненарушенных, так и на восстановление подверг нутых антропогенному воздействию систем. Конечной целью таких мер явля ется оптимизация отношений общества и среды в глобальных масштабах через постепенное накопление позитивных изменений «на местах», в конкретных геосистемах, со строгим учетом их структуры и устойчивости. Для обозначения территориальных мер охраны окружающей среды в качестве родового целесо образно использовать термин «особо охраняемая территория», отличительными особенностями которой являются: • территория (поверхность земли, воды, недра, атмосфера) — • изъятая из хозяйственного использования полностью или частично- • в целях сохранения природной среды и ассоциированных с ней природно-антропогенных компонентов (как ненарушенных систем, так и сис тем, природные объекты или компоненты которых подверглись воздействию человека, где возможно сохранение или восстановление естественных связей) — • наличие законно установленного режима управления и охраны в соответствии с законодательством государства в пределах его юрисдикции- • наличие санкций за нарушение режима и организационных меха низмов их применения к нарушителям. Во-вторых, для создания эффективной конструкции правового режима необходимо недвусмысленное определение объекта, в отношении которого вводится специфическое правовое регулирование. Это особенно важно при соз дании правового режима территориальных мер, поскольку особый режим будет действовать именно в определенных законодателем границах. Определение обязательно должно учитывать особенности правовых режимов компонентов среды, видов деятельности и других территориальных режимов, с которыми проектируемый режим неизбежно вступит во взаимодействие. Вероятной явля ется ситуация, в которой возникнет необходимость учета или определения су бординации проектируемого и уже существующих правовых режимов. Наиболее распространенным международным родовым термином являет ся «protected area» (буквально — охраняемая территория), который соответству ет термину «особо охраняемая территория». Под «морской особо охраняемой территорией» следует понимать любой из участков дна, прилежащих к нему недр или отдельных участков недр, толщи воды и водной поверхности с приле жащим к ней слоем атмосферы в любых сочетаниях, которые выделены в целях сохранения природной среды и ассоциированных с ней природно антропогенных компонентов (как ненарушенных систем, так и систем, природ ные объекты или компоненты которых подверглись воздействию человека, где возможно сохранение или восстановление естественных связей), где установ лены ограничения в отношении хозяйственной или иной деятельности и закон 183 но установлен режим управления и охраны в соответствии с законодательством государства в пределах его юрисдикции более строгий, чем в отношении при легающих участков, и в границах которых управление осуществляет специаль, но уполномоченный орган (уполномоченные органы) в сфере охраны и контро ля за соблюдением установленного режима. Неотъемлемым компонентом содержания правового режима морской особо охраняемой территории является нормативно урегулированная деятель ность специально уполномоченного органа в сфере охраны и контроля за со блюдением установленного правового режима или в сфере координации дея тельности субъектов, уполномоченных по различным аспектам обеспечения режима (охрана, изучение, мониторинг, контроль, применение санкций и про чее).В-третьих, в российском законодательстве существуют две системы тер риториальных мер охраны окружающей среды: особо охраняемые территории и особо охраняемые природные территории, имеющие различный правовой ре жим. В любом случае, последние являются частным случаем особо охраняемых территорий и создаются и функционируют исключительно в соответствии со специальными нормами Закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», обеспечены специальной охраной в виде специализированных инспекций, защищены мерами гражданской, административной и уголовной ответственности. Указанный закон не предусматривает специальных механиз мов создания морских особо охраняемых природных территорий, поскольку предназначен для управления территориями, находящимися исключительно в пределах территории Российской Федерации. Что касается перспектив создания морских особо охраняемых территорий для сохранения морских экосистем исключительной экономической зоны и континентального шельфа, то введение ограничений хозяйственной деятельно сти в объеме, соответствующем режиму государственных природных заповед ников невозможно по международному праву и находится вне компетенции Российской Федерации как прибрежного государства. Исключительная эконо 184 мическая зона не подчинена суверенитету прибрежного государства, поскольку права и юрисдикция прибрежных государств в этой зоне не вытекают из суве ренитета прибрежного государства, а имеют конвенционное происхождение. Однако, возможность создания морских особо охраняемых территорий преду смотрена федеральными законами «Об охране окружающей среды», «О рыбо ловстве и сохранении водных биологических ресурсов», «О недрах», «О внут ренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне», «О конти нентальном шельфе» и «Об исключительной экономической зоне РФ». В-четвертых, в международном сообществе не выработано единых под ходов к вопросам организации морских охраняемых территорий. Однако меж дународный опыт подсказывает, что процесс создания морских охраняемых территорий должен включать в себя не только изучение природоохранной цен ности акватории, природного комплекса, подлежащего охране, но и учет суще ствующего правового режима компонентов природной среды, видов морской деятельности и механизмов реализации предлагаемых ограничений хозяйст венной деятельности. Создание морских охраняемых территорий осложняется тем, что ценные природные комплексы располагаются на участках с различным правовым режимом, где у прибрежного государства могут отсутствовать необ ходимые полномочия по введению ограничений, контролю за их соблюдением, преследованием нарушителей режима. Международно-правовой режим исключительной экономической зоны, континентального шельфа и универсальные ограничения полномочий при брежных государства во внутренних морских водах и территориальном море не позволяют государствам вводить любой желаемый режим территориальной ох раны морской среды или отдельных ее компонентов. Нераспространение режи ма особо охраняемых природных территорий на морские участки, режим ко торых установлен в соответствии с источниками международного морского права, в основном не позволяет эффективно применять к иностранным гражда нам и юридическим лицам, нарушившим такой режим, специальные санкции, предусмотренные российским законодательством за нарушение режима особо охраняемых природных территорий. В-пятых, при проектировании территориальных мер охраны морской сре ды должен учитываться отраслевой характер регулирования морской деятель ности. Отраслевой характер как международно-правового, так и национального законодательства в отношении водных биологических ресурсов, судоходства, недропользования, размещения объектов инженерной инфраструктуры, озна чает распределение функций контроля, надзора и охраны между различными органами исполнительной власти. Создание единого органа, обеспечивающего режим соответствующей морской охраняемой территории, как в территориальном море, так и в исклю чительной экономической зоне или на континентальном шельфе, потребует внесения изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие правовой режим государственной границы, с тем, чтобы закон «Об особо охраняемых природных территориях» мог действовать на морских акваториях. Создание та кого органа также потребует перераспределения в его пользу ряда полномочий по обеспечению безопасности мореплавания, контролю воздушного простран ства, охране территории в объеме, предусмотренном полномочиями инспекто ров по охране особо охраняемых природных территорий. В существующих ус ловиях создание такого органа представляется нецелесообразным. Предлагает ся в целях обеспечения установленного режима хозяйствования на определен ных морских участках, задействовать механизмы налаживания горизонтальных отношений между субъектами исполнительной власти, не исключая возмож ность наделения одного из них полномочиями по координации.