Особенности правовой природы ценных бумаг как формы долговых обязательств Российской Федерации

Актуальность темы

исследования определяется двумя факторами.

Во-первых, необходимостью современного теоретического анализа места и роли государственных ценных бумаг в структуре государственных долговых обязательств. Основным источником финансирования дефицита государственного бюджета на протяжении многих десятилетий традиционно является государственный кредит. В отличие от дополнительной эмиссии он не приводит к инфляции, и хотя может снизить уровень производственных инвестиций, позволяет мобилизовать достаточно большие средства в сравнительно короткие сроки для финансирования государственных нужд. При этом постоянное и повсеместное использование государственного кредита послужило причиной отнесения его к регулярным государственным доходам еще в научной финансовой литературе XIX века. Практика государственных заимствований позволила выявить наиболее привлекательные формы займов как для кредиторов государства, так и для государства-должника. Поэтому современная финансовая наука уже традиционно к основным формам государственных долговых обязательств относит государственные (муниципальные) ценные бумаги. Эта форма займов обладает существенными преимуществами по сравнению с другими — в частности, ценные бумаги государства в большинстве своем являются высоконадежными, а потому и высоколиквидными активами, способность к обращению на вторичном рынке ценных бумаг гарантирует права кредиторов государства, эмиссия государственных ценных бумаг позволяет регулировать денежное обращение и увеличивать или уменьшать количество денежной массы в обороте в достаточно короткие сроки. Иными словами с помощью выпуска ценных бумаг от имени государства возможно решать не только задачи пополнения государственного бюджета, но и регулировать экономическую ситуацию в стране. Однако для российской правовой науки традиционным является вопрос о правовой природе отношений в сфере государственного кредитаотносить их к частно-правовым или к публичным отношениям. При этом решение этого вопроса не является чисто теоретическим. В зависимости от правовой природы регулируемых отношений находятся и основные принципы их регулирования. Сложность в данном случае заключается в том, что с одной стороны государственный кредит функционирует на основе возвратности, срочности, платности и добровольности, что свидетельствует о частной природе этих отношений. Но с другой стороны средства, привлеченные с помощью ^ государственного кредита используются на покрытие дефицита бюджета, т. е. для публичной деятельности государства. Таким образом, привлечение дополнительных средств было вызвано публичной, а не частной деятельностью государства.

Второй аспект актуальности выбранной темы исследования заключается в исключительно практическом анализе использования ценных бумаг государства в российской экономике конца XX века. Неограниченная увлеченность российским Правительством эмиссией ф. государственных краткосрочных облигаций, вызванная указанными выше преимуществами этой формы долговых обязательств, привела к печальным экономико — социальным последствиям в 1998 году. Как реакция на финансовый кризис, спровоцированный неконтролируемым использованием государственного кредита, современная экономическая политика РФ направлена на фактический отказ от эмиссии государственных ценных бумаг, за исключением погашения за счет новых выпусков старых долговых обязательств РФ. Дискредитация # института ценных бумаг государства из-за фактического дефолта через некоторое время негативно отразиться на экономическом развитии России, поскольку сейчас государство отказалось от одного из самых эффективных инструментов денежно-кредитного регулирования экономики. При этом проблема неисполнения государством своих обязательств непосредственно связана с неопределенностью правовой природы отношений в сфере государственного кредита. Что позволило государству фактически в одностороннем порядке осуществить новацию, а также не позволило кредиторам государства покрыть свои убытки за счет государственного имущества.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о высокой степени актуальности исследования правовой природы государственных ценных бумаг как формы долговых обязательств РФ. # Степень разработанности темы и круг источников.

В отечественной гражданско-правовой науке детально исследованы теоретические вопросы ценных бумаг, как объекта гражданских прав, традиционным объектом исследований финансово-правовой науки является государственный кредит, экономическая наука предпочитает анализировать методы и способы управления государственным долгом. В своем исследовании диссертант опирался на выводы, теоретические положения и анализ практики применения законодательства, сделанные ф, научных трудах отечественных специалистов в области финансового и гражданского права, экономики и государственного управления. Среди авторов наиболее фундаментальных и интересных трудов в этой области можно назвать: Агаркова М. М., Алексеева М. Ю., Архипова А. И., Бабаева В. К., Бабич A.M., Базылева Б. Т., Белова В. А., Бойко М. М., Брагинского М. И., Братусь С. Н., Витрянского В. В., Врублевскую О. В., Горбунову О. Н., Горлова И .Я., Грибанова В. П., Ефимову Л. Г., Зак.

A.Н., Карасеву М. В., Ковалева А. П., Крашенинникова Е. А., Лебедева.

B.А., Лунц Л. А., Малько А. В., Матвеева Г. К., Матузова Н. И.,.

Мильгаузена Ф.Б., Мурзина Д. В., Никтина A.M., Орлова М. Ф., Павлову J1.H., Павлодского Е. А., Розенберга М. Г., Романовского М. В., Рукавишникову И. В., Саватье Р., Самсонова Н. Ф., Сенчагова В. К., Сергеева А. П., Сперанского М. М., Толстого Ю. К., Тургенева Н. И., Фельдмана А. А., Химичеву Н. И., Шершеневича Г. Ф., Юлдашбаеву JI.P. и др.

При этом диссертант хотел бы отметить, что на сегодняшний момент отсутствуют современные комплексные исследования правовой природы государственных ценных бумаг и их места в структуре долговых обязательств РФ. В то время как научная база по этой проблематике могла бы способствовать разработке и реализации новой государственной концепции государственных заимствований.

Предметом настоящего исследования является правовая природа государственных ценных бумаг как формы долговых обязательств Российской Федерации.

Объектом исследования стали нормативно-правовые акты, регулирующие порядок эмиссии, обращения государственных ценных бумаг, а также нормативно-правовые акты, устанавливающие ответственность государства по своим обязательствам, выраженным в ценных бумагах.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе теоретических положений, анализа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственного долга и государственного кредита и практики их применения определить место и роль государственных ценных бумаг в структуре государственного долга РФ и сформулировать основные методы управления ценными бумагами государства, с целью совершенствования системы гарантий выполнения государством своих обязательств перед кредиторами.

Эта цель достигается решением следующих задач: на основе разработанных теоретических положений о значении государственного кредита в финансовой системе государства, определить его роль в структуре источников финансирования дефицита государственного бюджета, выявив при этом его влияние на экономическую ситуацию в странеисследовав действующие нормативно-правовые акты, определить состав и структуру долговых обязательств РФ, порядок и методы управления государственным долгом с целью обосновать взаимозависимость и взаимообусловленность используемых методов управления и форм долговых обязательствпроанализировав теоретические концепции ответственности государства, исследовав законодательство и изучив судебную и арбитражную практику по этой проблематике, определить степень и характер ответственности государства по своим долговым обязательствам, с целью наметить пути повышения защищенности прав и интересов кредиторов государстваосновываясь на структуре долговых обязательств государства определить место ценных бумаг в составе государственного долга и их влияние на экономическую ситуацию в стране, с целью выявления наиболее оптимальных видов государственных ценных бумагисследовав действующее законодательство выявить особенности эмиссии и обращения государственных ценных бумагпроанализировать существующую систему гарантий по государственным ценным бумагам с целью совершенствования этой системы.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту комплексно изучить место и роль государственных ценных бумаг в структуре государственных долговых обязательств, выявив при этом особенности их правовой природы и основанного на этих особенностях правового регулирования.

Эмпирическую базу исследования составил анализ 20 арбитражных дел о взыскании с государства суммы долга по ГКО / ОФЗ, анкетирование 25 судей арбитражных судов первой инстанции, анкетирование 15 истцов, практики деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций по проведению процедуры банкротства СБС — Агро и АКБ «Российский кредит" — контент-анализ прессы.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является первым послекризисным (1998 г.) комплексным научным исследованием правовой природы государственных ценных бумаг как формы долговых обязательств РФ с учетом норм Бюджетного кодекса и практики его применения. Ценность этого исследования заключается в том, что по истечении почти пяти лет поле финансового кризиса 1998 года происходит переосмысление значения, роли и места государственных ценных бумаг в финансовой системе РФ, формирование системы правовых гарантий обеспечения выполнения обязательств по государственным ценным бумагам, требующее соответствующих законодательных изменений.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере государственных обязательств вообще и, государственных ценных бумаг в частности, которые и выносятся на защиту:

1. Вывод о том, что отношения по государственному долгу возникают и развиваются в рамках более широкого вида отношений бюджетных. Возникновение их вне бюджетных отношений немыслимо поскольку с одной стороны они являются составным элементом отношений по формированию доходной части бюджета, а с другой стороны — структурным элементом отношений по использованию (расходованию) бюджетных средств. Таким образом правовой институт, объединяющий нормы, регулирующие отношения в области государственного кредита, входит в подотрасль финансового правабюджетное право.

2. Положение о том, что для успешного управления государственными долговыми обязательствами выбор методов, используемых Правительством должен основываться на структуре государственного долга. Диссертанту представляется, что основным методом управления государственным долгом должна стать оптимизация государственных заимствований путем удлинения государственного долга, т. е. в структуре госдолга должны преобладать среднесрочные и долгосрочные займы. Реструктуризация задолженности, а также пролонгация по мнению диссертанта могут применяться исключительно в кризисных ситуациях, поскольку эти методы ущемляют права кредиторов государства и основаны фактически на изменении условий займа в одностороннем порядке, что противоречит частно-правовой природе отношений в сфере государственного кредита.

3. Вывод о том, что действующее законодательство, предусматривающее ответственность государства по своим долговым обязательствам в рамках средств федерального или регионального бюджета фактически закрепило отсутствие ответственности государства как должника перед своими кредиторами. Поскольку нет возможности обеспечить исполнение долговых обязательств государства за счет имущества, находящегося в федеральной или региональной собственности, но закрепленного за государственными предприятиями, учреждениями, организациями, необходимо использовать другие механизмы обеспечения обязательств государства. В указанных целях могут быть использованы такие институты как залог и страхование.

4. Вывод о том, что государственные ценные бумаги как форма государственных займов занимают ведущее место в структуре внутреннего долга РФ. Основная доля внутренних заимствований осуществляется посредством эмиссии государственных ценных бумаг краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных. При этом в России традиционно предпочтение отдается выпуску государственных облигаций.

0 5. Вывод о том, что законодательно закрепленные особенности эмиссии и обращения государственных ценных бумаг позволят отнести их к особому виду ценных бумаг, правовая природа которых имеет смешанный частно-публичный характер. При этом частно-правовая природа государственных ценных бумаг проявляется в добровольности размещения, срочности, возвратности и возмездности денежных средств, привлекаемых государством посредством эмиссии ценных бумаг. Публично-правовая сущность государственных ценных бумаг ф материализуется через цели эмиссии, порядок эмиссии и управления государственными ценными бумагами и в режиме ответственности государства по своим обязательствам, выраженным в ценных бумагах.

6. Вывод о том, что существующая система правовых гарантий обеспечения выполнения обязательств по государственным ценным бумагам носит декларативный характер и требует создания как реального механизма реализации указанных гарантий, так и экономических условий, обеспечивающих необходимую основу для выполнения государственных долговых обязательств.

7. Механизм реализации гарантий выполнения обязательств государства по своим ценным бумагам должен включать в себя: ограничение на уровне федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» объем эмиссии государственных краткосрочных обязательствзакрепление в законодательстве положения о возможности обеспечения эмиссии государственных ценных бумаг драгоценными металлами или драгоценными камнями, при этом для краткосрочных ценных бумаг это обеспечение должно быть обязательнымпризнание гражданско-правовой природы правоотношений по государственным заимствованиям, возникшим в результате эмиссии государственных ценных бумагв целях создания механизма судебной защиты прав владельцев государственных ценных бумаг необходимо упорядочить судебную практику по искам, связанным с выполнением государством долговых обязательств, принятых на себя в результате эмиссии. Целесообразно разъяснить позицию Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда России по вопросам применения законодательства РФ в сфере эмиссии и обращения государственных ценных бумаг путем издания соответствующего постановлениявнедрение практики страхования отдельных видов государственных долговых обязательств в целях снижения экономического риска по ним позволит расширить систему правовых гарантий по государственным ценным бумагам.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в области рынка ценных бумаг.

Практическая значимость диссертации состоит в использовании материалов диссертации для совершенствовании системы управления государственными ценными бумагами, законодательства в данной сфере, а также в возможности использования ее материалов для преподавания учебных курсов финансового и бюджетного права.

Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом трех научных статей, выступлений на конференциях: Конференция «Фискальная политика и управление государственным долгом» (Москва, 18−19 ноября 1999 г.) — Первый всероссийский симпозиум «Стратегическое планирование и развитие экономики России» (Москва, 11−12 апреля 2000 г.) — Международный симпозиум «Рынки государственного долга: мировые тенденции» (Кёльн, 30 января — 2 февраля 2002 г.) — Конференция «Финансовые рынки» TACIS (Москва, октябрь 2002 г.) — внедрения его материалов в преподавание курса финансового права Московской гуманитарно-социальной академии и Международной академии предпринимательства, а также в работе Федеральной комиссии по ценным бумагам Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы, а также целями и задачами исследования. Диссертация состоит из шести параграфов, объединенных в две главы, введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.

Заключение

.

Проведенное диссертантом исследование показало, что государственные ценные бумаги как форма государственных займов занимают ведущее место в структуре внутреннего долга РФ. Основная доля внутренних заимствований осуществляется посредством эмиссии государственных ценных бумаг краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных. При этом в России традиционно предпочтение отдается выпуску государственных облигаций.

Можно сказать, что в большинстве стран мира именно выпуск государственных долговых обязательств в форме ценных бумаг государства образуют государственный долг. Т. е. в структуре государственного долга доля государственных ценных бумаг наибольшая по сравнению с кредитными договорами и соглашениями и договорами о предоставлении государственных гарантий. Это объясняется тем, что эмиссия государственных ценных бумаг позволяет в достаточно короткие сроки не только мобилизовать в государственный бюджет дополнительные финансовые ресурсы, но и с помощью обращения государственных ценных бумаг регулировать денежное обращение в стране.

В развитых странах государственные ценные бумаги выполняют в первую очередь именно функцию инструмента регулирования денежного обращения, а функция по привлечению дополнительных средств в казну — вторична.

В России пока наоборот. Основное назначение эмиссии государственных ценных бумаг — пополнение бюджета, покрытие дефицита или погашение ранее взятых обязательств государства. В этой связи в структуре российских государственных ценных бумаг преобладают краткосрочные ценные бумаги. Объясняется это тем, что именно краткосрочные ценные бумаги наиболее выгодны для потенциальных покупателей — кредиторов. Выпуск краткосрочных ценных бумаг гарантирует массовый спрос на них, а это означает, что государство сможет привлечь необходимые ему денежные средства. Эмиссия среднесрочных и долгосрочных ценных бумаг более выгодна государству — эмитенту, но менее привлекательна для инвесторов (кредиторов). Однако в государствах, где основная цель эмиссии государственных ценных бумаг регулирование количества денежной массы в обращении, низкий спрос на ценные бумаги (по сравнению с краткосрочными) не имеет для государства определяющего значения.

Преобладание в структуре государственного долга краткосрочных ценных бумаг увеличивает риски государства, а следовательно и риски его кредиторов, что неизбежно приводит к повышению процентных ставок по государственным ценным бумагам, что опять-таки не выгодно государству.

Диссертант отмечает также, что привлекательность государственных ценных бумаг должна заключаться не в их высокой доходности в короткие сроки, а в их высокой надежности, по сравнению с ценными бумагами коммерческих структур. Т. е. вложение в государственные ценные бумаги должны преследовать в первую очередь не цель увеличения своего капитала, а, прежде всего, сохранение его. Именно на это должна быть нацелена политика российского Правительства в этой сфере. Таким образом в структуре государственных ценных бумаг предпочтение при эмиссии должно отдаваться среднесрочным и долгосрочным ценным бумагам.

Кроме того, доверие к государству как к эмитенту ценных бумаг в России существенно упало после финансового кризиса 1998 года, и несмотря на стабилизацию финансовой ситуации в целом, положительных изменений в государственной политике в сфере ответственности государства по своим долговым обязательствам пока не наблюдается.

По мнению диссертанта, существующая сегодня в РФ система правовых гарантий обеспечения выполнения обязательств по государственным ценным бумагам носит декларативный характер и требует создания как реального механизма реализации указанных гарантий, так и экономических условий, обеспечивающих необходимую основу для выполнения государственных долговых обязательств.

1. Необходимо на уровне федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» жестко ограничить объем эмиссии государственных краткосрочных обязательств, поскольку неконтролируемая эмиссия указанных ценных бумаг и превышение их удельного веса среди иных государственных долговых обязательств в угоду сиюминутной политической ситуации резко увеличивает объем государственного долга и соответственно требует отвлечения огромных финансовых ресурсов на его погашение.

2. Возможно также рассмотрение вопроса об ограничении доходности по государственным ценным бумагам для создания условий, при которых уровень доходности будет соответствовать реальным возможностям государственного бюджета в условиях рыночной экономики. Если эмиссия государственных ценных бумаг будет осуществляться на основе разумного и сбалансированного бюджета, это сохранит конкурентоспособность государственных долговых обязательств на рынке ценных бумаг за счет их высокой надежности.

3. Целесообразно закрепить в законодательстве норму об обеспечении эмиссии государственных ценных бумаг драгоценными металлами или драгоценными камнями.

4. Закрепление гражданско-правовой природы правоотношений по государственным заимствованиям, возникшим в результате эмиссии государственных ценных бумаг, требует конкретизации положений, касающихся новации по долговым обязательствам Российской Федерации и ее субъектов. Необходимо внести дополнения в федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» и четко определить ситуации, в которых возможно проведение новации по государственным долговым обязательствам, условия, на которых должна основываться новация, а также обозначить основные положения по процедуре новации, закрепляющие требования о необходимости их предварительного опубликования. Кроме того, целесообразно закрепить систему мер защиты прав владельцев государственных ценных бумаг в том случае, если новация приводит к ущемлению их финансовых и имущественных интересов и в силу указанных обстоятельств является неприемлемой для них.

5. В целях создания механизма судебной защиты прав владельцев государственных ценных бумаг необходимо упорядочить судебную практику по искам, связанным с выполнением государством долговых обязательств, принятых на себя в результате эмиссии. Целесообразно разъяснить позицию Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда России по вопросам применения законодательства РФ в сфере эмиссии и обращения государственных ценных бумаг путем издания соответствующего постановления. Это позволило бы сократить время рассмотрения споров, связанных с предъявлением исков к казне, и кроме того снизить объем дел, направляемых на повторные рассмотрения в результате разногласий по применению судами гражданского законодательства в сфере выполнения государственных долговых обязательств.

6. И наконец, только принятие бездефицитного бюджета, позволяющее формировать необходимые резервные фонды для погашения государственных долгов, может создать реальную экономическую базу для выполнения обязательств по государственным ценным бумагам. Кроме того, внедрение практики страхования отдельных видов государственных долговых обязательств в целях снижения экономического риска по ним позволит расширить систему правовых гарантий по государственным ценным бумагам.