Социальная эффективность профессиональной деятельности государственных служащих

Актуальность темы

исследования. На протяжении последних десятилетий во многих странах осуществляется целый ряд фундаментальных, объективно востребованных преобразований, которые открывают новые возможности в развитии общества, обозначают новые приоритеты в сфере государственного управления. Эффективно функционирующее государство становится одним из основных факторов, определяющих перспективы развития экономики, повышение благосостояния населения. Важнейшей составляющей становления эффективной государственной службы выступает профессиональная деятельность служащих, которая играет заметную роль в формировании доверия граждан к органам государственной власти.

Политика, направленная на повышение уровня профессионализма государственных служащих, реализуется практически во всех высокоразвитых странах. Она осуществляется не только Европейским Союзом, США, Канадой и др., но многими государствами Южной Америки, Юго-Восточной Азии. Преобразование государственной службы становится стратегически важным и в условиях российского общества. Государственной службе Российской Федерации менее пятнадцати лет, но исследователи уже сейчас насчитывают три попытки её реформирования.1.

Первая реформа относится к 1992 г. Тогда решались задачи методического обеспечения деятельности государственных органов (методики по созданию новых государственных органов, по оценки эффективности их деятельности, по анализу функций и т. п.), нормативно-правового обеспечения государственной службы, а также проблемы, связанные с кадрами (подбор кадрового состава, повышение квалификации, планирование потребности в кадрах и т. п.).

Во многом острота этих проблем сохраняется и сегодня. Однако появились не только новые задачи, требуется разрешать накопившиеся.

1 Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. — М., 2003. проблемы на ином уровне, связанном с оценкой социальной эффективности профессиональной деятельности государственных служащих. Особенно актуальным этот вопрос становится в свете нового законодательства о государственной гражданской службе, с учетом экспериментов по внедрению системы оценки служебной деятельности, проводящихся в нескольких субъектах Российской Федерации (Саратовской области, Красноярском крае, Таймырском автономном округе, Самарской области, Пермской области).

Степень разработанности проблемы. В России, как и во всем мире, ведутся исследования, касающиеся совершенствования государственного управления, государственной службы и т. п. Изданы работы Г. В. Атаманчука, Х. А. Бекова, В. Э. Бойкова, Г. П. Зинченко, В. Д. Граждана, В. Г. Игнатова, Е. В. Охотского, В. В. Щербины, Ж. Т. Тощенко и др.2.

Большое внимание уделяется анализу социальных механизмов в системе государственной службы. Эти проблемы разрабатываются в трудах JI.A. Калиниченко, M.JI. Бочарова, Ю. М. Буравлева и др.3.

Исследование всех аспектов профессионального труда служащих, основы разработки и внедрения в практику государственных органов системы оценки эффективности и результативности служебной деятельности, является достаточно сложным. Последнее предполагает комплексный подход и междисциплинарное изучение профессиональной деятельности государственных служащих, в том числе методами и средствами социологии.

Современные исследователи часто используют работы М. Вебера и Р. Мертона 4 о бюрократии как социальном феномене. Этими работами был.

2 Атаманчук Г. В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги перспективы. — М.: Изд-во РАГС, 1997; Беков Х. А. Опыт работы Роскадров. М.: ИПК госслужбы, 2001; Бойков В. Э. и др. Профессиональная этика государственных служащих: состояние и степень соответствия задачам реформирования государственной службы. РАГСГосударственная служба: взгляд изнутри и извне (Социологический анализ). Социологический Центр РАГС при Президенте РФ, 2003.

3 Калиниченко Л. А. Социальная организация государственной службы. М., 2000; Бочаров МЛ. От социальных ценностей к социальному государству. М., 1997; Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право, 2003. № 7. заложен фундамент классического, «механистического», подхода к деятельности государственных служащих. Однако значительный интерес представляют и «поствеберовские» теории государственной службы, которые, в противоположность «рутинному» взгляду классических концепций, предлагают иной — «холистический» — взгляд на основы функционирования государственной бюрократии. Данные теории разработаны такими известными западными теоретиками, как А. Вилдавски, Дж. Прессман, Г. Саймон, К. Линдблом и др.5.

Анализ государственного управления, деятельности государственных служащих, проводимый в рамках социокультурной парадигмы, основывается на работах М. Вебера, В. Зомбарта, Ф. Тенниса, О. Шпенглера, П. Сорокина. Большой и интересный материал, связанный с социокультурными характеристиками российских государственных служащих, накоплен исследовательскими группами из Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Института социологии РАН, Государственного университета — Высшей школы экономики.6.

Проблема оценки эффективности тесно связана с использованием новых методологических основ анализа профессионального труда государственных служащих. В настоящее время необходимы исследования не только в рамках институциональной, поведенческой, но и деятельностной парадигмы. Так, исследования И. Ф. Девятко, О. С. Разумовского, В. П. Фофанова и др. различных аспектов служебной деятельности базируются на концепциях действия и деятельности (М. Вебер, Т. Парсонс).

5 J.L. Pressman, A. Wildavsky. 1984. Implementation (Third Edition) University of California PressSimon, H.

1947. Administrative Behavior. New York: MacmillanLindblom, С. E. 1959. The science of muddling through, Public Administration Review 19: 79A88.

6 Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих. Исследование проведено Государственным Университетом — Высшей школой Экономики по заказу Всемирного банка и представлено в 2004 г.- Молодые специалисты на российской государственной и муниципальной службе. Исследование проведено Институтом социологии РАН под руководством В. С. Магуна и Р. Брима и представлено в 2003 г.

7 Девятко И. Ф. Социологические теории деятельности и практической рациональности. — М, 2003; Разумовский О. С. Деятельность, действие, операция, акт: анализ теорий и моделей // Серия: Философия и Социология. — 2000. -№ 1- Фофанов В. П. Социальная деятельность как система. — Новосибирск, 1981.

Отдельным направлением выступает изучение подходов к внедрению в государственных органах системы оценки деятельности служащих как инновации. Работы зарубежных исследователей, таких как Е. М. Роджерс и Е. Ф. Шумэйкер, К. Льюин, X. Дж. Рэйни, Д. Пелц, Дж. Г. Марч и Дж. Р. Олсэн 8 посвящены проблемам осуществления изменений в организациях. Особый интерес вызывает в этих работах анализ новых концепций, не связанных с рациональным выбором и планированием внедрения инноваций.

Объект исследования — профессиональная деятельность государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Предмет исследования — социальная эффективность профессиональной деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Цель и задачи исследования

Цель исследования заключалась в определении подхода к оценке социальной эффективности деятельности государственных служащих.

Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:

1. Выявлены особенности профессиональной деятельности государственных служащих;

2. Исследованы факторы, влияющие на социальную эффективность деятельности государственных служащих;

3. Определены основные параметры системы оценки эффективности и результативности деятельности;

4. Разработаны рекомендации по созданию регламента, как основы оценки эффективности и результативности деятельности государственных g.

Rogers Е.М., Shoemaker E.F. 1971. Communication of Innovations. Newyork: Free PressLewin K. 1951. Field Theory in Social Science. New York: HarperRainey H.J. Understanding and managing public organizations. 1997. Jossey-Bass Inc. San FranciscoPelz D.C. 1985; «Innovation Complexity and the Sequence of Innovating Stages.» Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization 6, no. 3- March J. G, Olsen J.P. Garbage can models of decision making in organizations. 1976. Bergen, Norway. служащих.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения концепции изменений, социокультурной, поведенческой и деятельностной парадигм. В диссертационном исследовании использовались как общенаучные методы (системный подход и др.), так и эмпирические методы сбора информации.

Эмпирическая база исследования:

• социологические материалы экспертных совещаний по вопросам совершенствования деятельности государственных служащих с представителями Администрации Президента РФ (февраль — март 2005 г.);

• социологические материалы экспертных совещаний с сотрудниками Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (декабрь 2004 г. — февраль 2005 г.);

• социологические материалы экспертных совещаний с представителями Российского агентства по атомной энергии (Росатом) по вопросам регламентации деятельности государственных служащих (май, октябрь 2005 г.);

• материалы рабочих встреч с экспертами — Директором института государственного управления Швеции А. Сьобергом (декабрь 2004 г., февраль 2005 г.), Руководителем управления по международному и европейскому сотрудничеству МВД Германии Й. Фольмутом (декабрь 2004 г., апрель 2005 г.), Руководителем управления по международному и европейскому сотрудничеству Департамента государственной службы Франции Р. Пиганьолем (декабрь 2004, февраль — апрель 2005 г.). данные, собранные диссертантом в ходе.

• опроса (в рамках проекта EuropeAid «Административная реформа») государственных служащих Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России, Минтранса России, Минфина России и Счетной палаты РФ по вопросам регламентации деятельности государственных служащих (сентябрь-октябрь 2004 г.);

• научно-исследовательских работ, выполненных в рамках федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005гг.)» (октябрь — декабрь 2003 г., августноябрь 2005 г.). диссертантом использовались результаты социологических исследований.

• «Государственная служба: взгляд изнутри и извне» — РАГС при Президенте Российской Федерации, 2003 г.;

• «Реформа государственной службы в России: исследование государственных и муниципальных служащих» — ГУ-ВШЭ, 2003;2004 гг.;

• исследование областных и городских администраций — Институт социологии РАН, 2003 г. диссертантом использовались.

• документы по проблеме эффективности и результативности деятельности государственных служащих (законодательные и иные нормативные правовые акты, концепция реформирования системы государственного управления, утвержденная Указом Президента Российской Федерации в 2001 г.);

• проекты нормативных документов, регламентирующих деятельность государственных гражданских служащих, программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20 032 005гг.)»;

• Материалы специализированных интернет ресурсов: http://www.admreform.thec.ru, http://www.worldbank.org.ru, http://www.kremlin.ru и др.

Научная новизна диссертационного исследования:

1. Обоснованы преимущества деятельностного подхода к анализу государственной службы;

2. Уточнены понятия «социальная эффективность», «эффективность» и результативность" профессиональной деятельности государственных служащих;

3. Исследована регламентация как способ повышения социальной эффективности деятельности государственных служащих;

4. Даны рекомендации по созданию инструмента регламентации с целью повышения результативности служебной деятельности.

Практическая значимость работы. Выводы и рекомендации исследования мо1ут быть использованы при разработке федеральных и региональных программ развития государственной службы.

Материалы были представлены для подготовки должностных регламентов государственных гражданских служащих:

• Агентству по атомной энергии Российской Федерации (Росатом) (май 2005 г.);

• Администрации Таймырского автономного округа (май 2005 г.);

• Министерству внутренних дел Российской Федерации (апрель 2005 г.).

• Администрации Московской области (июль — ноябрь 2005 г.).

Материалы диссертации использовались в проекте «Формирование учебно-методических материалов по внедрению служебных контрактов и должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих» в рамках реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 гг.)» в Минздравсоцразвития России в 2005 г.

Данные и материалы могут быть использованы в учебных курсах и спецкурсах при подготовке студентов по специальности «государственное и муниципальное управление», в программах дополнительного профессионального образования для государственных служащих федерального и регионального уровня.

Основные положения, выносимые на защиту: 1. Профессиональная деятельность государственных служащих является основой государственной службы;

2. Применение деятельностного (в отличие от доминирующего в настоящее время институционального) подхода к формированию системы государственной службы обеспечит повышение социальной эффективности служебной деятельности;

3. Регламентация — важный компонент социального механизма повышения эффективность и результативность деятельности государственных служащих.

4. Регламентация деятельности (а не поведения) позволяет сочетать преимущества как инструментальных, так и социокультурных факторов, обеспечивающих эффективность и результативность служебной деятельности;

Апробация результатов исследования. Концепция, материалы и результаты исследования были обсуждены:

• на Региональной конференции по вопросам внедрения должностных регламентов (Москва, февраль 2005 г.);

• на Международной конференции «Осуществление административной реформы на региональном уровне» (Красноярск, май 2005 г.);

• на рабочем семинаре по оценке эффективности и результативности деятельности государственных служащих (Москва, июнь 2005 г.);

• на рабочих встречах и семинарах (в рамках Компонента по политическому консультированию Проекта технического содействия EuropeAid «Административная реформа») с представителями государственных органов — Администрации Президента РФ, Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России и др.;

• на YIII-ой и IX-ой Международных конференциях студентов и аспирантов по фундаментальным наукам «Ломоносов — 2003» (Москва, апрель 2003 г.), «Ломоносов-2004» (Москва, апрель 2004 г.).

С участием диссертанта (в рамках проекта EuropeAid «Административная реформа») была проведена апробация методики заполнения примерных должностных регламентов представителями кадровых служб двух министерств (Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России) и агентства (Росавтодор России).

Диссертация была обсуждена 14 июня 2005 г. на кафедре социологии управления факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В настоящее время основной движущей силой деятельности большинства государственных служащих является реализация каких-либо «корыстных» целей, будь то материальная заинтересованность или повышение квалификации. Одновременно с этим, важной целью деятельности относительного большинства государственных служащих является «служение государству», что частично выражает ценностную ориентацию государственных служащих на служение «государству», а не обществу. Ориентация на «государство» — это не просто желание угодить начальникуэто ведет к полной подмене сути государственной службы, ее социальной роли. Подобная дезориентация приводит к неправильной постановке целей и формулированию результата — цель устанавливается «сверху» государством, а не на основе потребностей граждан «снизу». Соответственно, оценить результативность деятельности, которая осуществляется для достижения некорректно сформулированных целей не представляется возможным.

Основной интерес для относительного большинства государственных служащих — это получение материальных и иных выгод от нахождения на государственной службе с целью удовлетворения каких-либо потребностей. Этот факт также может негативным образом отразиться на эффективности деятельности государственного служащего, так как в этих условиях единственным «правильным» критерием оценки результата действия является уровень получаемых государственным служащим благ.

Оценка профессиональной деятельности государственных служащих имеет два важных аспекта, которые условно можно назвать «техническим» и «контекстным».

Совершенствование оценки эффективности не может рассматриваться в отрыве от иных мероприятий реформы, некоторые их которых должны рассматриваться в качестве важнейших предпосылок внедрения метода управления по целям и повышения эффективности деятельности.

116 госслужащих. К таким мероприятиям, в первую очередь, относятся: завершение анализа и распределения функций органов исполнительной власти;

— максимально четкое и конкретное закрепление этих функций в административных регламентах;

— выработка для каждой из функций количественных и качественных критериев эффективности их реализации, и установление в административных регламентах процедуры оценки эффективности деятельности государственного органа;

— утверждение Президентом Российской Федерации обобщенных показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений.

Разработка административных регламентов государственных органов подготовит основу для установления конкретные критериев и показателей эффективности деятельности государственного служащего в должностных регламентах. Это может стать значительным шагом на пути построения комплексной системы оценки эффективности деятельности государственных служащих в Российской Федерации.

Также, необходимо продолжать разработку методических рекомендаций по внедрению системы оценки эффективности деятельности в государственных органах и выработку конкретных инструментов организации деятельности государственных служащих и ее оценки. Решение этой задачи сводится не только к разработке специфических показателей деятельности, но и к внедрению конкретных методов оценки и механизмов утилизации информации, полученной в ходе оценки. Одним из важных инструментов повышения эффективности деятельности должен стать должностной регламент государственного служащего, при этом необходимо ясно определить подход к его формированию.

Помимо решения «технических вопросов» необходимо уделить значительное внимание и контексту, в котором внедряется система оценки деятельности. Неудачи первых попыток реформирования можно объяснить тем, что реформы готовились без учета характеристик среды, в которой должны были реализовываться новые подходы. Представляется важным в первую очередь корректировать ценностную ориентацию государственных служащих. Оценка эффективности деятельности важна, прежде всего, в том случае, если она адресована гражданам, налогоплательщикам. В противном случае все может быть сведено к формализму. В некоторой степени формальный подход к формированию должностных регламентов, который преобладает в настоящее время, может свидетельствовать либо о скрытом неприятии государственными служащими любых действий, направленных на более жесткую регламентацию деятельности, либо об искаженном видении целей реформы. И в том, и в другом случае речь должна идти о необходимости оказывать влияние на культурную «программу» государственных служащих.

Представляется необходимым предложить государственным органам ряд рекомендаций для дальнейшей работы по повышению эффективности и результативности деятельности государственных служащих.

Во-первых, необходимо:

• предусмотреть в программе реформирования государственной службы мероприятия, которые должны способствовать ускорению процесса формирования системы мотивации служащих, организационной культуры;

• расширить сферу компетенции кадровых служб государственных органов, с целью обеспечения управления кадровыми ресурсами государственной службы: привлечением и удержанием на государственной службе людей, соответствующим образом мотивированных к ней;

• разработать методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы с включением в них рекомендаций, направленных на идентификацию мотивов кандидатовпредставителям нанимателя (государства) осуществлять регулярное взаимодействие с учебными заведениями, подготавливающими студентов по специальности «государственное и муниципальное управление» с целью содействия подготовки «менеджеров — дженералистов», а не бюрократовпривлекать социологические институты и службы (РАГС при Президенте РФ, Институт социологии РАН, МГУ им. М. В. Ломоносова и др.) к разработке программ развития государственной службы. Во-вторых: использовать на федеральном уровне опыт регионов в апробировании системы оценки эффективности и результативности деятельности государственных служащихв должностных регламентах теснее связать показатели эффективности и результативности деятельности служащих с оценкой социального эффектапри разработке должностных регламентов перенести акцент с регламентации поведения на регламентацию деятельности, что будет служить основой повышения эффективности и результативности деятельности государственных служащихчаще привлекать экспертов-социологов к разработке должностных регламентов государственных служащих.