Принятие решений органами местного самоуправления в Российской Федерации: институциональный аспект

Актуальность работы. Местное самоуправление в современной системе российской государственности представляет собой элемент, которому нормативно предписано осуществлять подавляющее большинство властных функций на уровне низших административно-территориальных единиц, и в настоящее время создаются предпосылки для фактического осуществления этой нормативной обязанности. Передача органам самоуправления государственных, то есть непосредственно властных функций и полномочий, является новым и ранее не практиковавшимся явлением в российской политической культуре и истории, для которых характерна тенденция включения любых органов, имеющих право на распоряжения и санкции (в том числе выборных, корпоративных и т. п.) в систему государственной власти. Таким образом, передача властных полномочий органам самоуправления, охватывающим все население в пределах целого территориального уровня (в данном случае местного) в России фактически осуществляется впервые — в частности, формально впервые все государственные функции будут отправлять магистраты, официально не входящие в систему государственной власти1 и, следовательно, не являющиеся государственными служащими («чиновниками»). Несомненно, при таких условиях перестройка отношений на местном уровне власти и управления, как между органами, осуществляющими властные функции на этом уровне, и органами государственной власти, так и между ними и населением, заслуживает пристального внимания и своевременного рассмотрения.

Формально органы местного самоуправления, наделенные отдельными государственными полномочиями (МСУ), тем не менее, существуют в.

1 Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. М.:ИНФРЛ-М, 2001. Ст. 12.

России уже примерно десять лет — с момента приведения местных органов власти и управления в соответствие с требованиями действующей Конституции и принятых на федеральном уровне нормативных актов (в каждом муниципальном образовании эта дата своя). Исследование деятельности этих органов именно сейчас делается актуальным в связи с грядущим повышением их роли в политической системе современной России, которое должно осуществиться в ходе проводимых в настоящее время в стране реформ по передаче полномочий на места для реализации соответствующих положений Конституции РФ (как статьи 12, так и статей 130 и 132). Эти реформы, разделяющие предметы ведения разных уровней власти, предусматривают для муниципального самоуправления «взятие на себя как осуществления основных функций управления в общегосударственной вертикали, так и полного управления и регулирования местной жизнедеятельности и ресурсов всех видов"2. В частности, в ходе реализации положений по полному разделению предметов ведения, намеченному к исполнению в 2005;2006 годах, органы местного самоуправления впервые с момента принятия действующей Конституции получат в дополнение к конституционным полномочиям реальный инструментарий по их осуществлению, в первую очередь в сфере хозяйствования на муниципальном уровне, для чего они по замыслу реформаторов изначально и создавались. Теоретически предпринимаемые шаги должны будут обеспечить «реальную независимость субъектов л.

Федерации и муниципалитетов от федерального центра", причем, по мнению главы правительства РФ М. Е. Фрадкова, ключевую роль в реформе местного самоуправления сыграет перераспределение налоговых поступлений в пользу местных бюджетов, освобождающее федеральный уровень от необходимости опеки конституционно отделенного от государственной власти управленческого уровня. Сам ход реформы и.

3 Послание Президента РФ Федеральному СобраниюПарламенту РФ 2004 г. // www.polit.ru.

3 Выступление Председателя Правительства РФ Михаила Фрадкова на Расширенном заседании Коллегии Министерства Транспорта РФ. Стенограмма предоставлена пресс-службой Минтранса. направление поиска правительством рычагов для активации местного самоуправления в конституционно задуманной форме делает актуальным рассмотрение органов МСУ и их функционирования в формально-конституционном поле. Как известно, на 2003 год в России имелось 11 576 муниципальных образований, причем процесс формирования институтов местного самоуправления еще не завершен, продолжаясь на территориальном уровне (территориальные органы самоуправления, или ТОСы)4.

Проводимая реформа делает актуальным часто дискутируемый вопрос о ресурсном обеспечении органов местного самоуправления (МСУ), особенно в плане поставленных перед ними задач, и как следствие — работоспособности и эффективности этих органов, а значит, и всей управленческой и политико-партийной системы как на местном уровне, так и в общегосударственном масштабе. Одновременно с вынужденной констатацией, что процесс институализации местного самоуправления значительно опережает процесс создания основ обеспечения его деятельности, наблюдатель (как научный, так и политический, в том числе из высших эшелонов государственной власти) должен отметить, что главный «побудитель» административной реформы в части муниципализации — блокированность основной функции органов местного самоуправления как распорядительно-управляющих институтов, то есть выработки и принятия решений. Политическая практика подтверждает научное мнение, что принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического процесса, с помощью которого «.обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих"5. Однако этот процесс осложнен не только традиционной политической культурой, которой несвойственна децентрализация власти6, но и слабостью ресурсной базы для.

4 План развития муниципального сектора экономики на 2004 г. // www.economy.gov.ru.

5 Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.:РИД «Федоров», 1995. С. 31.

6 Нехвядович Э. А. Соотношение и взаимодействие государственного механизма и местного самоуправления. СПб: СЗАГС, 2000. С.58−59 его нормального функционирования7 — как нормативно-правовой, так и властно-управленческой, политико-культурной, электоральной, социальной, материальной, хозяйственной и финансовой. Степень учтенности всех этих моментов в очередной административной реформе побуждает к изучению действующей системы, в том числе и в форме тестирования системы и ее реформы на жизнеспособность и перспективность.

Степень изученности проблемы. В связи с реформой системы функционирования властно-управленческого механизма и необходимости изучения новых процессов и выработки рекомендаций по оптимальному функционированию управленческого механизма в условиях специфики российской политической культуры и менталитета проблемы, касающиеся политических решений, активно изучаются исследователями-политологами, социологами, экономистами и специалистами смежных специальностей. Комплексность исследуемой темы требует столь же комплексного подхода и местами междисциплинарного рассмотрения. Однако в большинстве случаев исследованию подвергался не процесс принятия решений органами местного самоуправления, а само право этих органов на принятие независимых решений и даже их право на существование. В связи с этим вопрос принятия решений относился к числу вторичных.

К примеру, в дореволюционной России значительный вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы внесли А. Д. Градовский, о.

М.И.Свешников, Б. Б. Веселовский, Н. И. Лазаревский, А. А. Кизеветтер и др., рассматривавшие модели самоуправления в западных странах и земского управления в дореволюционной России, государственную и общественную теории самоуправления. Однако в их исследованиях речь, как правило, шла о самом праве органов самоуправления с правом принятия независимых.

7 Мокрый B.C. Проблемы становления местного самоуправления в субъекте Федерации. — М.:РАГС, 1997. -С. 128.

8 См.: Градовский А. Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России//Сборник государственных знаний. — СПб., 1878- Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. — СПб, 1892- Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет.-СПб, 1909;1911; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому решений на существование в рамках тогдашней российской политической системы. В связи с этим при анализе работ перечисленных авторов можно говорить лишь об установлении роли земства в значительной степени как «альтернативы верховной власти» (т.е. органам государственной власти, существовавшим на местах), а собственно самоуправление у них как явление явно носило характер «воплощения политических устремлений либеральной части русского общества» к политической автономии от тогдашней госвласти. Естественно, что анализировавшие земство специалисты несомненно отдавали приоритет общественной теории самоуправления (местами с поправкой на сословность). Более поздние исследователи (напр. Л.Ф.Писарькова) считают, что продолжающаяся «до наших дней» «фетишизация понятия самоуправление» 9 берет корни именно в дореволюционных работах, включая перечисленные.

Для современного периода рассматриваемые работы ценны в первую очередь самим фактом закладки понятия «самоуправление на местах», или «местное самоуправление», в российскую политическую культуру. Однако перенос идеализировавшейся в начале 1990;х годов системы земства на почву нынешней российской действительности представляется вряд ли возможным, ибо система земств органично вписывалась лишь в современные ей политическую культуру и механизм государственного управления. Механизмы демократии, в частности системы волеизъявления граждан, за сто лет ушли значительно вперед, и в первую очередь был устранен сословный принцип комплектования и функционирования органов власти, управления и самоуправления, являвшийся одним из главных атрибутов земских органов. Исследования предреволюционного периода представляют интерес лишь в свете теории местного самоуправления, основных принципов его существования и функционирования, причем созданных на государственному праву. — Т.2.-СПб, 1910; Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России: Исторический очерк. — Петроград, 1917.

9 Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинности, право/Ютечественная история.2001.№ 3. С. 37 отечественном материале. В связи с этим теряет актуальность и рассмотрение вопросов принятия этими органами решений.

После революции 1917 года некоторое исследование местного самоуправления, в определенной степени сохранившее дореволюционные традиции подхода к проблеме, велось в период НЭПа. Основным (и одним из немногих) является труд Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства», относимый к работам методологического плана. В этой работе выделены «некоторые бесспорные и существенные признаки самоуправления, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти» 10 — подобный подход свидетельствует о явной преемственности от досоветской школы. Среди «отличающих признаков» Л. А. Велихов называет подзаконность, выборность, разграничение сфер компетенции и самостоятельные источники средств. Он же указывает на неизбежность муниципального самоуправления как явления — «Пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны» 11, чем, собственно, фиксирует право органов местного самоуправления на самостоятельное и «отличное от центральной правительственной власти» принятие решений. Как можно видеть, выделенные 80 лет назад жизненно необходимые моменты функционирования местного самоуправления актуальны и сейчас, в период внедрения новых принципов работы муниципальных органов. В частности, уже отмечалось, что «ахиллесовой пятой» современных органов МСУ является именно проблема наличия самостоятельных ресурсов, источников средств для выполнения тех задач, для которых они создавались. По-прежнему актуальным осталось и признание тезиса о неизбежности муниципального самоуправления — в 1993 году это положение было внесено в Конституцию, а в 2003;2004 году стала развертываться реформа, имеющая целью «реанимацию» самоуправленческих механизмов.

10 См. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. — М.-Л., 1928.

11 Там же.

В 1930;80-е годы феномен местного самоуправления в нашей стране не исследовался вообще ввиду особенностей системы Советов, как фактических, так и провозглашенных идеологически. Следует отметить, что Конституция.

СССР 1936 года рассматривала Советы, несмотря на их выборность и подотчетность трудящимся, как органы государственного управления, в том 12 числе на местах, в связи с чем говорить о понятии «самоуправление» не представлялось возможным. В последующей Конституции 1977 года наряду с термином «управление» (например, «общественными делами13») появляется и термин «самоуправление» (например, «общественное коммунистическое самоуправление» 14). Однако эта Конституция по-прежнему рассматривала Советы как «единую систему органов государственной власти» 15, а местные органы именуются в ней «местными органами власти и управления» 16.

Анализировать советский период истории самоуправления, и местного самоуправления в частности, очень тяжело, поскольку грань между «управлением» и «самоуправлением» при рассмотрении законодательных органов с формальной точки зрения становится трудноразличимой. Советы всех уровней сохранили ранее выделенные Л. А. Велиховым черты, характеризующие самоуправление — выборность (плюс высочайший уровень легитимности), подотчетность избирателям (имелась система отзыва депутатов, отсутствующая в условиях делегативной демократии), ресурсы для последовательного выполнения поставленных перед Советом задач (плюс возможность затребовать ресурсы, находящиеся в распоряжении Советов более высокого уровня для реализации масштабных проектов). С другой стороны, низшие Советы были подотчетны высшим и абсолютной независимостью не обладали, а общественное самоуправление органично.

12 Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Утверждена VIII Чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 года. М.: Гос. изд-во политической литературы, 1937. Глава VIII.

13 Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года. М. Политиздат, 1977. Преамбула.

14 Там же.

15 Там же, ст. 89.

16 Там же, ст. 145 включалось в общеуправленческую (систему Советов) или политическую систему и, как правило, получало финансирование от Совета соответствующего территориального уровня. Поэтому единственным бесспорным аргументом в отнесении Советов к органам управления или самоуправления является конституционная норма, именующая их все же «органами власти и управления».

Поскольку основой для формирования современных органов МСУ стали органы, существовавшие в советский период, изучение конституционного материала того времени представляется важным для осознания базиса формирования современных органов местного и территориального самоуправления, а также для изучения проблем внедрения системы самостоятельного МСУ, в первую очередь вызванных «человеческим фактором» — психологией и действиями лиц, вошедших в действующие органы местного самоуправления.

После долгого периода сверхцентрализации власти в стране внимание к проблемам местной власти, управления и самоуправления было вновь обращено в период «перестройки», когда появились исследования Г. В. Атаманчука, Ю. А. Тихомирова, М. А. Краснова, И. П. Ильинского, М. П. Лазарева, а также А. Я. Сливы и Р.Р.Сиддикова17, во многом характеризовавшихся возвращением к уровню и концепциям времен Л. А. Велихова. Что касается проблемы статуса Советов как органов управления или самоуправления, то она была разрешена в пользу первого взгляда, к тому же, по мнению политиков и исследователей в «переходный» период, Советам не был свойственен принцип разделения властей. Опыт Советов был признан «несамоуправленческим» и был сделан вывод о.

17 См. Атаманчук Г. В. Политический процесс и государственная политика//Свободная мысль, 1991.-№ 18- Тихомиров Ю. А. О природе и системе социалистического самоуправления народа// Социалистическое самоуправление. Опыт и тенденции развития. — М., 1986; Краснов М. А. Местное самоуправление: государственное или общественное?//Советское государство и право.-1990.-№ 10- Ильинский И. П. Социалистическое самоуправление народа.-М., 1987. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки.-М., 1988; Слива А. Я. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению //Народный депутат.-1992.-№ 2- Сиддиков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: теоретические и и организационно-правовые проблем ы .-Таш Kei it, 1993. необходимости построения системы местного самоуправления по классически признанным образцам, которые, разумеется, включали и право органов местного самоуправления на принятие ими решений в рамках своей компетенции. Таким образом, именно конец «перестройки» стал отправной точкой построения ныне существующей системы МСУ.

Однако для нынешнего периода все предыдущие исследования имеют скорее общетеоретическое значение, ибо все они, естественно, не рассматривали и не могли рассматривать ныне действующую систему МСУ в сложившейся на настоящий момент политической и управленческой системе.

Их ценность заключается главным образом в том, что они создавали рамки", основные принципы и характеристики функционирования органов.

МСУ — иными словами, задавали ориентиры, к которым надо стремиться при создании реального механизма и существующих в этом механизме органов.

Исследования, проводившиеся после принятия действующей Конституции.

РФ 12 декабря 1993 г. (например работы О. Е. Кутафина, В. А. Фадеева,.

О.Б.Алексеева, С. Ю. Фабричного, Л. В. Гильченко, В. Я. Гельмана, 18.

С.И.Рыженкова), уже имели непосредственное отношение к формировавшейся системе самоуправления — либо как сравнительный материал для теоретических разработок, либо как предмет исследования. С этого же момента можно говорить о начале исследования проблемы принятия решений органами местного самоуправления. Активным стимулом исследования проблем муниципального уровня (в первую очередь муниципальной власти) и подготовки новых разработок стал политический процесс реформирования российской власти в целом, государственно-властных отношений и появление базовых нормативно-правовых актов о местном самоуправлении (например, Закон РФ «О местном самоуправлении.

18 См.: Кутафин О. Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997; Алексеев О. и др. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях //Реформа МСУ в региональном измерении. — М., 1999; Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-экономического воздействия субъекта Федерации и местного самоуправления.-М., 1998; Гильченко Л. В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в РФМ., 1998; Гельман В. Я. Федеральная политика и местное в Российской Федерации" 1991 года и последующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года). Проблемы муниципального уровня рассматривались в этих исследованиях через призму реформирования российского общества, демократизации управления и политической системы и изменения системы межбюджетных отношений, а фактически ввода самого понятия «межбюджетные отношения». В частности, были рассмотрены вопросы государственной поддержки российских муниципалитетов и политические аспекты муниципализационной реформы вообще.

Теоретические исследования и практическую деятельность в области становления органов местного самоуправления на своем уровне совместили депутаты Государственной Думы В. С. Мокрый и С.С.Митрохин19. К примеру, В. С. Мокрый исследовал местное самоуправление в России как институт публичной власти и гражданского общества, рассматривая муниципальный уровень как подсистему публичной власти. Теория прогнозирования и принятия управленческих решений в общем виде была приложена к современной политической и управленческой действительности в работах лл.

В.Н. Цигичко и С. А. Саркисьяна. Аспекты ресурсообеспечения муниципальной власти частично были рассмотрены Н. В. Лесновой, Е. В. Головацким, Н. С. Гаряевой — все три исследования были посвящены информационному ресурсу, активно исследовавшемуся в российской политической науке по материалам «информационных войн» 1999 — 2000 гг., а Е. В. Головацкий к тому же сделал попытку типологизации ресурсов. Финансовые потоки как ресурс были рассмотрены в работе «Федеральный самоуправление//Власть.-1997.-№ 9- Рыженков С. и др. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России в 1991;2001 гг. — М., 2001.

19 Мокрый B.C. Местное самоуправление в РФ как институт публичной власти и гражданского общества. -М., 2003; Митрохин С. С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики// Реформа местного самоуправления в региональном измерении. — М., 2002.

20 К примеру, Цигичко В. Н. Руководителю о принятии решений. — М., 2002; Саркисьян С. А. Управление и принятие решений//Система государственного управленипя.Сборник.-М., 2002.

21 См.: Леснова Н. В. Управление информационными процессами в системе муниципальной власти. -М., 2002; Головацкий E.B. Политические ресурсы общества. -Кемерово, 2002; Гаряева Н. С. Муниципальная пресса в системе информационного взаимодействия органов власти и населения.-М., 2003 бюджет и регионы: структура финансовых потоков", тем не менее говорить о глубоком исследовании финансовых потоков на муниципальном уровне даже в этой работе не представляется возможным, ибо перед исследованием изначально были поставлены другие задачи.

Тем не менее большинство работ последнего десятилетия, как правило, рассматривает общие аспекты деятельности МСУ, причем часто исследования носят характер очерчивания идеала системы. Ресурсные проблемы МСУ, как правило, просто констатировались при анализе действия конституционно-правовых норм и норм налогового права, а также имело место перенесение результатов исследований федерального уровня власти на местный без учета специфики последнего. Дискуссия об эффективности новорожденных органов местного самоуправления России чаще всего рассматривалась как часть дискуссии об эффективности всех государственных органов, а в ресурсном вопросе после слабоаргументированной констатации ряда утверждений перешла в публицистику, в первую очередь в СМИ, вследствие чего та же судьба ждала дискуссию о своеобразии процесса принятия решений органами местного самоуправления в целом — в лучшем случае механизм процесса был в очень большой мере приравнен к таковому на федеральном уровне, а институты влияния приравнивались по принципу аналогии.

Цель исследования — на основе анализа деятельности институтов местного самоуправления современной России, а также формальных и неформальных институтов, осуществляющих свою деятельность на муниципальном уровне, выявить содержание практики процесса принятия решений в системе местного самоуправления. Исходя из этого, в исследовании ставятся следующие задачи:

— выявить основные факторы, влияющие на процесс выработки и принятия решений на муниципальном и территориальном уровнях;

22 См. Федеральный бюджет и структура финансовых потоков. — М., 2001.

— проанализировать степень и активность влияния формальных и неформальных институтов (каждого в отдельности и в определенных комбинациях) — проанализировать формы и направления взаимодействия органов местного самоуправления с нимирассмотреть процессы функционирования органов местного самоуправления, сформированных в изначально особых (по действующему законодательству) условиях и выявить их особенности;

— установить степень соответствия имеющего место на практике процесса выработки и принятия решений органами местного самоуправления прописанному в федеральном законодательстве по имеющимся материалам.

Объектом исследования является функция принятия решений органами местного самоуправления РФ, наделенными отдельными государственными полномочиями в соответствии с законодательством, в период действия Конституции РФ 1993 г. (т.е. в 1994 — 2003 гг.).

Предмет исследования — институциональный аспект процесса выработки и принятия решений этими органами, т. е. деятельность государственных, общественных, формальных и неформальных и т. п. институтов, оказывающая заметное влияние на ход этого процесса, в первую очередь в форме участия в процессе либо взаимодействия с принимающими решение органами.

Географические рамки исследования составляет Российская Федерация в современных границах. Для исследования и формирования основных моделей, тенденций и характеристик использовались материалы органов МСУ различных субъектов Федерации, региональные рамки которых очерчены Центральным, Северо-Западным, Уральским федеральными округами, для сравнительного анализа также частично использовались материалы Приволжского федерального округа. Перечисленные федеральные округа, обладая многообразием факторов (этнический, индустриальный, демографический, социальный и т. п.), определяющих условия существования структур местного самоуправления, отличаются их «сбалансированностью» и типичностью" с точки зрения их соответствия так называемым «средним российским стандартам», сформировавшимся как в международных и федеральных нормативных документах, так и в восприятии законодателя (под влиянием национально-культурных, исторических и иных особенностей, экономического, демографического анализа и т. п.).

Хронологические рамки исследования определены с принятия действующей Конституции РФ народным волеизъявлением 12 декабря 1993 г. по момент провозглашения активного этапа регионализационной реформы Президентом России В. В. Путиным в его Послании Федеральному Собранию в 2004 году.

Новизна работы заключается в следующем:

— в изучении процесса выработки, согласования и принятия решений политического характера органами местного самоуправления (в свете повышения эффективности этого процесса) с позиции наличия и применимости всего комплекса ресурсов, имеющихся в распоряжении органов МСУ и воздействующих на них извне, а также взаимоотношений органов МСУ с иными институтами, присутствующими в данном процессе со своими ресурсами. Подавляющее большинство работ по современному российскому местному самоуправлению анализируют почти исключительно его нормативно-правовой ресурс, оценивая его полноту, потенциальную и реальную эффективность и функциональность. Другие ресурсы редко становились предметом подробного изучения ввиду новизны нынешней важной роли местного самоуправления в функционировании механизма государственного управления и недооценки проходящих на местном уровне процессов, удостаиваясь в политической науке чаще всего констатационных замечаний. Акцентировка внимания, к сожалению, в основном делалась (и делается) на изучении формирующегося высшего аппарата власти и принятия решений, результаты которых нередко переносятся практически без изменений как подходящие и для местного уровня. Отдельные попытки проработать проблему принятия решений на местном уровне делались там же с публикацией результатов (чаще также констатационного плана) в средствах массовой информации, однако эти «исследования» с крайней «натяжкой» можно отнести к научным.

— в рассмотрении деятельности МСУ по выработке и принятию решений в указанный период в качестве законченного этапа развития, создавшего основания для запуска регионализационной реформы. Это обусловлено как хронологически, так и тем, что практически все предыдущие исследователи отмечали либо наличие постоянно присутствующей «динамики» развития МСУ, либо, наоборот, констатировали «застой» в становлении местного самоуправления и его органов с момента их создания. Последнее, помимо особенностей политической культуры, нередко объяснялось незаинтересованностью или декларированием заинтересованности государственной власти в муниципализационной реформе.

— в изучении функционирования органов местного самоуправления в специфических условиях, образованных российским законодательством. В работе рассматривается среди прочего возможность осуществления самоуправления в условиях законодательного ограничения гражданских и политических прав, а также сосуществования органов МСУ в подобных условиях с иными управляющими и властными органами. Анализируется также влияние ресурсообеспеченности на сами органы МСУ, направление их политики и управленческой деятельности, а также избирателей и их волеизъявление. Вопросы местностей с законодательным ограничением прав граждан в последние годы освещались крайне.

23 Как правило, финансовый и информационный — к примеру, работы Лесновой Н. В., Гаряевой Н. С., неохотно, поэтому вопросы самоуправления применительно к ним рассмотрения тоже не находили.

Методологическая база. Местное самоуправление представляет собой комплексный и многогранный процесс взаимодействия власти, общества и личности. Это делает исследовательский процесс исключительно многоликим в плане его концептуального осмысления, тем более что специфика российского политического, социального и управленческого пространства делает изучение местного самоуправления слабопродуктивным при одностороннем выборе методологического подхода.

Возникшая благодаря публицистическим статьям путаница в отождествлении тех или иных институтов или процессов с конкретными существующими терминами требует определенного уточнения в свете данной работы. В частности, понятие «органы местного самоуправления» рассматривается в институциональном и нормативно-правовом ключе — как органы, созданные в соответствии с действующей Конституцией по предусмотренной ей процедуре на муниципальном уровне для выполнения предусмотренных Конституцией для местного самоуправления (или, иными словами, муниципального уровня) задач. Действующий на момент исследования Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления как «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти», представительный орган местного самоуправления — как «выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования"24. Муниципальным образованием тот же законодательный акт определяет «любое городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную.

Кривошеина С.В., Зуева В. М. и др. территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления"25.

Такими муниципальными образованиями в соответствии с Законом являются:

— город, район в городе, поселок;

— сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);

— район (уезд);

— волость, сельский округ (группа сельских населенных пунктов с закрепленными за ними территориями), сельсовет и другие.

Конкретные виды муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (например, в соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные названия муниципальных образований, не меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого объединения населения).

Вопрос соответствия существующих в России органов МСУ так называемому «духу местного самоуправления», «истинному МСУ», а также участия в дискуссии, является ли происходящее на муниципальном и территориальном уровне «самоуправлением» или «управлением», предметом исследования в данной работе не является. Соответственно, «местное самоуправление» в свете данного исследования понимается в соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах оргшанизации местного самоуправления» — как управленческий процесс, осуществляемый на уровне муниципального и ниже органами и группами, уполномоченными на то Конституцией и действующим законодательством. В случае, если речь идет об органах местного самоуправления муниципальных образований,.

24 Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Ст. 1 наделенных отдельными государственными полномочиями, используется также термин «муниципальные органы». Столь же аксиоматично, однако в широком своем смысле понимается в контексте данной работы понятие «ресурс» — как находящееся в распоряжении участников политического процесса средство (материальные, правовые, идеологические и т. п.), которым участник процесса может потенциально или реально воздействовать на определенный субъект с целью достижения требуемого результата.

Понятие «решение» традиционно рассматривается как определение выбора одной из ряда альтернатив в процессе достижения поставленных целейальтернатива же, в свою очередь, является одним из вариантов.

Л/Г действия, исключающим возможность реализации другого варианта. Решение может повлиять на будущее состояние как объекта управления, так и самих принимающих это решение. Кроме политических, среди решений по природе и специфике способов воздействия на объект управления можно.

27 выделить решения технические и экономические. С учетом определенного объекта исследования необходимо подчеркнуть их взаимосвязанность и взаимозависимость, в частности, обуславливая характер и специфику конкретного политического решения. Отнесение объекта исследования именно к политическим решениям и отграничение исследуемых решений от чисто управленческих обуславливается их соответствием основным признакам политического решения, среди которых можно отметить следующие:

— адекватность состоянию политических процессов, происходящих в обществе;

— инициализация политического процесса как совокупности действий институциализированных и неинституциализированных субъектов по осуществлению своих специфических функций в сфере власти, ведущих к.

25 Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Ст, 1.

26 Глущенко В. В. Глушенко И.И. Разработка управленческого решения. Прогнозированиепланирование. Теория проектирования экспериментов. М., 2001. С.46−48.

27 Там же, с. 64−66 изменению и развитию (или упадку) политической системы общества, т. е. к некоей политической цели, политико-технологическое сопровождение этого 28 процесса ;

— соответствие определению политического решения как сознательного выбора одного из не менее двух возможных вариантов политических.

29 действии .

Различие между понятиями «политическое решение» и «политическое действие», нередко смешиваемыми в публицистике, заключается в том, что политические решения предшествуют политическим действиям, дают им тот или иной импульс. Если политическое действие есть тип практической деятельности, направленный на закрепление или преобразование общественных отношений, то политические решения сами по себе принадлежат к типу внепрактических действий. Выработка и принятие решения — не само политическое действие, а лишь подготовка к нему30. Также следует отметить, что принятие политических решений есть центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений, и таким образом принятие политических решений видится как технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами31, а не просто ресурсами, как это свойственно управленческим решениям.

В сферу настоящего исследования входят лишь два из пяти видов политических решений, выделяемых политической наукой в настоящее время — решения органов местного самоуправления и решения, принимаемые непосредственно гражданами (в данном случае имеется в виду территориальное общественное самоуправление, а также сходы, собрания и т. п.). Другими тремя типами решений по органу выработки являются.

28 Голованов В. И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1997. С. 17.

29 Глущенко В. И., Глушенко И. И. Указ. раб. С. 61.

30 Глущенко В. И., Глущенко И. И. Указ.раб. С. 88 решения федеральных и региональных властей и решения высших органов политических партий и общественных организаций32.

В настоящее время в политической науке сложилось два основных подхода к пониманию процесса принятия решений. Нормативная теория трактует его как процесс рационального выбора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различные математические модели, исследование операций и другие инструментальные приемы. Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описание разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкретной ситуации33. Такого рода подходы отражают двоякий характер управленческого процесса. С одной стороны, они подчеркивают роль и прерогативы институтов и органов управления (в данном случае — самоуправления), регламента и процедур принятия решений, роль персонала и материального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процессе или, одним словом — значение тех внешних и внутренних факторов, которые выражают рациональность или, как иногда отмечается, «технократизм» этой формы политической деятельности людей. С другой стороны, несмотря на большую роль, которую играют в этом деле регламенты и институты, как правило, в процессе принятия решений присутствуют неформализованные процедуры. Более того, поскольку в обществе, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и полностью контролировать принятие решений, то этот процесс всегда представляет собой компромисс или примирение соперничающих ценностей, что только усиливает роль субъективизма в этом деле. Исходя из.

31 Антипьев А. Г. Местное самоуправление — социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999. С. 14.

32 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении в РФ и организации государственной власти в субъектах РФ. Материалы. М., 1995. С. 176 177.

Абессонов В. В. Социокультурные переменные развития местного самоуправления в РФ. Белгород, 1999. С. 48 этого, процесс принятия решений может быть рассмотрен как симбиоз рациональности и иррациональности, то есть рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти и значительного субъективизма лиц, принимающих решения34.

Исходя из этого, таким же образом в политической и управленческой науке выделяются два основных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений (метод «ветвей»)35. Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решений, наиболее соответствующих поставленным целям. Это как бы «идеальный план решения вопроса», результат «правильного мышления», что делает его наиболее распространённым среди представителей оппозиционных сил. В то же время понятно, что на практике политики исходят не столько из оптимального, сколько из возможного образа действий. «Способность человека оперировать информацией гораздо меньше, чем требуется по этой модели. Вполне возможно, что каждый участник управленческого процесса. рационален в своей деятельности, однако при столкновении множество участников процесса рациональность их коллективном деятельности по выработке решений становится призрачной. Иными словами, в практической политике правительство часто не следует логически предписанной схеме: постановка проблемы и ее решение"36. С учетом того, что реальные проблемы, требующие политического вмешательства, могут возникать и исчезать довольно внезапно, то надо признать, что правящие элиты нередко вынуждены действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения.

В силу этого на практике видится более применимым метод «ветвей», который исходит из необходимости внесении в обычную управленческую деятельность так называемых «инкрементальных поправок» (от англ.

34 Глушенко В. И., Глущенко И. И. Указ. раб. С. 168.

35 Государственное и муниципальное управление. Справочник. /Под ред. Глазуновой Н. И. M. Магистр, 1997.-С.213−214.

36 Шаран П. Сравнительная политология. В 2-х частях /Пер. с англ. M.: 1992. — Часть 2. С.46−47 increment — приращение), необходимых для реализации частичных целей. Допуская даже противоречивые и порой взаимоисключающие действия в рамках общей стратегии управления, органы принятия решений способны тем не менее добиваться таким путем постепенного приращения общего успеха. При опоре на данный метод учитывается, что с точки зрения стабильности режима управления особенно важным представляется то, что при таких методах управления органы управления, как правило, избегают больших сложностей и ошибок — хотя при этом признается, что, следуя этим путем, невозможно добиться и серьезных прорывов в политическом реформировании общества.

Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия решений, более продуктивным в свете данного исследования представляется рассмотрение проблемы с позиций использования так называемого «смешанно — сканирующего» метода, который, по мнению специалистов, «обеспечивает масштабный процесс принятия решений, соединяя при этом преимущества обоих вышеназванных методов». Этот метод предполагает широкий рациональный взгляд на политические проблемы общества и выделения их наиболее общих, типических свойств, что позволяет увидеть глубинные, возможно общесоциальные основы имеющихся противоречий и конфликтов. В то же время знание общих типологических свойств политических конфликтов должно быть применено для разработки и решения какой-либо одной проблемы, сложившиеся в конкретной ситуации. За счёт такого последовательного применения общетеоретических, рациональных знаний для урегулирования конкретных вопросов, согласно «смешанно-сканирующему» методу, и можно достичь эффективного политического управления. Однако при этом учитывается, что в конкретных системах содержание политического процесса зависит не столь всеобъемлюще от реального использования системы в управлении.

37. Шаран П. Указ.соч. С. 196 обществом38. Иначе говоря, содержание политического процесса напрямую зависит от того, насколько гибкие и эластичные стратегии удаётся выработать субъектам принятия решений, могут ли они освободиться от «соблазна» радикализма, столь характерного для постсоветского общества в условиях несовершенной правовой системы, способны ли они рационализировать политические конфликты в обществе или же, напротив, ведут к их обострению39.

Исследование процесса выработки и принятия политических решений проводится с позиций традиционного выделения в политической науке пяти типов этого процесса: популизма, элитизма и консерватизма, а также демократизма и радикализма40. Популизм в качестве основного средства достижения тех или иных целей предполагает прямую апелляцию к общественному мнению, непосредственную опору на массовые настроения, поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение предлагаемых обществу целей. Заинтересованные участники политического процесса пытаются выработать некий лозунг, призыв к управляемым, реализация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются лесть («коммунисты — во главе общественного прогресса»), запугивание внешней или внутренней угрозой («правящие круги — во власти мафии»), необоснованные обещания («радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики»)41. Более ярко популизм проявляется при харизматическом правлении, популистские меры могут выступать составной частью политического курса и при демократических, и другого типа режимах, придерживающихся рациональных методов управления. Аналоги приведенных примеров чаще наблюдаются в крупных муниципальных образованиях, имеющих средства и j8 Когут А. Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб: ИСЭП, 1995. C. I56.

39 Когут А. Е. Указ .соч. С. 169.

40 Мельник В. А. Указ.раб. С. 261.

41 Зырянов С. Г., Корецкий А. С. Политические симпатии избирателей Южного Урала на президентских и местных выборах. Екатеринбург: УрАГС, 1997. С.52−53 осознанную необходимость для участия в политическом процессе технологов-специалистов.

Отличительная черта элитизма, проявление которого в политическом настоящем России четко отмечается ведущими политологами — курс на предотвращение сколь-либо значительного участия граждан не только в выработке и корректировке решений, отрицательная реакция на существование различных посреднических форм взаимодействия с электоратом, усечение политических формирований общественности, закрытый характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах42. Элитизм особенно ярко наблюдается при анализе деятельности нынешних органов МСУ в условиях постоянного дефицита средств и ресурсов.

При консервативной политике в деятельности властей преобладает установка на сохранение структуры и функций органов управления, традиционных форм и методов политического регулирования. Такая форма была характерна для МСУ 90-х годов, когда сохранившиеся с советского периода элиты пытались сохранить фактически советскую систему управления при формально-юридически новых условиях функционирования и структуры власти.

Радикализм как стремление революционизировать общество, добиться его качественного переустройства по-прежнему присутствует в российской политической культуре. Даже если это стремление не является самоцелью принимающих решения, социальные и политические последствия, вызванные радикальными методами преобразований и которые несут гражданский мир, порядок и улучшение жизни населения, насилие — основной метод управления революционных режимов — неизбежно превращает власть в опасное орудие, дестабилизирующее (в условиях России) остатки хоть как-то функционирующей системы. Именно поэтому столь желанной для.

42 Мельник В. А. Указ. соч. С.289−291 федерального Центра оказалась идея «национал — большевистского заговора» с целью захвата власти в ряде муниципальных образований43.

В отличие от радикализма, как правило, пренебрегающего насущными правами и интересами людей, демократизм ориентируется на реальные потребности и запросы общества, является (в идеале) воплощением их неотъемлемых прав и свобод. Культивируя атмосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, демократическая политика добивается доверия людей, их желания лояльно сотрудничать с властями. Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения властей, цивилизованных отношений с оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления средства жесткого социального принуждения, поощряет механизмом «самодисциплины и самопринуждения» граждан. Россия декларирует построение именно такого типа системы, однако реальные действия даже высшей власти (Федерального Собрания и Президента РФ) скорее препятствуют установлению подобного общества, о чем, к примеру, свидетельствовало послание В. Путина парламенту в 2004 году44.

С учетом декларируемого доминирования позиций демократизма в практике принятия политических решений представляется целесообразным рассмотрение проблемы с позиций сменившей «новую институциональную теорию» теории «мягкого управления» (governance), а также с использованием теорий «новой государственной службы» и общественного выбора. Применение теории «мягкого управления» диктуется ключевой характеризующей деятельности органов местного самоуправления, коей является партнерство с гражданами и их организациями (к примеру, некоммерческими организациями и ассоциациями). Предшествующей партнерству стадией является взаимное изучение сторон, которое продолжается постоянно. Характеристика муниципальных служащих и.

43 Подобная идея встречается в большинстве номеров газеты «Ковровские вести» за 2002;2003;2004 гг. в связи с присутствием членов НБП в органах МСУ г. Коврова и их постоянным преследованием.

44 Послание Президента РФ Федеральному СобраниюПарламенту РФ 2004 г. // www.polit.ru вообще деятельности магистратов органов местного самоуправления может быть лучше всего рассмотрена с позиций теории «новой государственной службы» и ее ключевого положения «Служить, а не стоять у руля», т.к. последнее для органов местного самоуправления, находящихся в теснейшем контакте с населением и деятельность которых направлена на партнерство с избирателямиуправляемыми, видится немыслимым. Интересно, что применительно к представительному органу суть данной теории смыкается с ранее существовавшим в нашей стране положением «Депутат — слуга народа». Применение же теории общественного выбора диктуется самой сутью местного самоуправления, отраженной как в Европейской конвенции, так и в российском Федеральном законе.

Исследование требует применения широкого инструментария и методов. В первую очередь речь идет о возможности и необходимости анализа деятельности исследуемого объекта (функциональный, аналитический методы, институциональный анализ), а также соответствия прописанных структур органов местного самоуправления, наличия или отсутствия тех или иных структурных подразделений, среды функционирования органов МСУ поставленным перед ними задачам и оценки теоретической и практической выполнимости этих задач (структурно-функциональный метод, системный анализ). Системный анализ также необходим для оценки макросреды функционирования органов МСУ (имеются в виду уровни государственной власти, в первую очередь федеральный), причем в связи с практически почти исключительным нормотворческим правом федерального уровня его использование часто необходимо в комплексе с анализом формальной логики (например, при изучении и анализе нормативно-правовых документов органов государственной власти, в той или иной сфере затрагивающие либо прямо регламентирующие деятельность местного самоуправления и его органов). Сам по себе анализ используется, к примеру, при рассмотрении нормотворческой продукции, выпущенной на уровне МСУ. Сравнение муниципальных органов в разных муниципальных образованиях и регионах, а также с МСУ других государств, требует применения сравнительного и сравнительно-аналитического метода. Использование и обработка материалов прессы и собственное интервьюирование подразумевает как применение ряда социологических методов, например факторного и причинного анализа (равно как и при обработке социологических данных), так и собственно контент-анализа как анализа содержания массовой коммуникации.

Источниковая база. Источниковую базу исследования составила большая группа источников, которая может быть разделена на несколько блоков.

1. Нормативно-правовые акты, принятые на общефедеральном, региональном, местном и международном уровне. В их число входит действующая Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления», «Об общественных объединениях», «О закрытом административно-территориальном образовании» и др., введенные в действие Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ нормативные документы (в т.ч. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Минатомэнерго РФ и др.), Уставы муниципальных образований. Эти источники позволяют исследовать и оценить поле функционирования органов МСУ, их полномочия и обязанности, возможности для взаимодействия с другими субъектами политической или управленческо-хозяйственной деятельности, степень предоставленной «свободы маневра» в условиях выработки решений. Нормативная база позволяет оценить также характер влияния внешних субъектов, его правовую основу, изначальный характер взаимодействия и степень учитываемое&tradeвнешних интересов в окончательном варианте принятого решения.

2. Материалы средств массовой информации. Этот источниковый блок наряду с нормативно-правовым является одним из основных в данном исследовании, так как он содержит информацию о характере и обстоятельствах подготовки, выхода, реализации, восприятии и обратной связи по политическим и политико-управленческим решениям, а также содержит взгляды на субъекты влияния. Следует отметить, что материалы СМИ требуют осторожного подхода к их оценке, поскольку СМИ и авторы, как правило, выражают субъективную точку зрения, а в определенных случаях — точку зрения прямо заинтересованных в том или ином исходе процесса принятия решения сторон. Несмотря на то, что в последнем случае СМИ дают хорошую возможность изучения сторон влияния, в целом материалы СМИ как источник исследования требуют предварительного сопоставления и проверки на достоверность.

К этой же категории отнесены Интернет-СМИ как отдельная группа Интернет-ресурсов. В ходе исследования было изучено 8 центральных Интернет-СМИ и 134 печатных региональных и местных СМИ, в том числе 79 — Центрального федерального округа, 11- Уральского федерального округа, 12 — Северо-Западного федерального округа, 32 — Приволжского федерального округа.

3. Источники, размещенные в сети Интернет. Интернет-источники (за исключением СМИ) выделены в отдельную категорию как источник максимально оперативной информации. Интернет-источники отличаются возможностью отслеживания оперативной и в некоторых случаях не проходящей редакционную и ведомственную «цензуру» обратной связи, а также возможностью оперативного соединения нескольких субъектов влияния в одном источнике. Следует отметить, что именно Интернет является наиболее доступным для граждан хранилищем максимально полной информации о самих органах местного самоуправления, их персоналиях, субъектах влияния и т. п., причем информация, как правило, постоянно обновляется.

4. Статистико-аналитическая группа источников представлена материалами социологических исследований и опросов, статистическими сборниками и материалами федеральных и региональных, государственныхмуниципальных и независимых агентств. Подобные источники позволяют точно оценить фактические показатели деятельности органов МСУ, эффективность их деятельности как таковых в определенных условиях и степень эффективности реализации того или иного принятого решения, а также степень влияния внешних факторов, неподконтрольных либо слабо подконтрольных уровню МСУ и возможно задающих последнему условия для функционирования и выдачи продукции в форме решений.

Практическая значимость работы заключается в исследовании и публикации реального хода принятия решений для заинтересованных участников общественно-политической и хозяйственной жизни для корректировки ими своих стратегий эффективного функционирования и достижения поставленных целей. В теоретическом плане работа может послужить основой для углубленного исследования влияния отдельных ресурсов на процесс выработки и принятия решений, реакций и поведения участников процесса, выработки рекомендаций и прогнозов по повышению эффективности муниципальной реформы и ресурсного обеспечения полномочий и ответственности органов местного самоуправления.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке кадров муниципальных служб, при изучении ряда дисциплин (политология, государственное и муниципальное управление, конфликтология, теория и практика общественного согласия) в учебных заведениях высшего профессионального образования соответствующей литературы.

Заключение

.

Проведенное исследование процесса выработки и принятия решений на муниципальном уровне позволяет судить о наличии двух групп центров выработки и фактического принятия решений — формальный центр принятия решений (т.е. орган принятия решений, полномочия и существование которого определены нормативными документами, а также научными концепциями) и реальный центр принятия решений (центр принятия решений, в котором происходит выработка и принятие решений вне зависимости от степени его полномочий и места в политической и управленческой системах). В исследуемых условиях нормативный центр принятия решений не всегда соответствует реальному, то есть эти два центра могут как совпадать, так и не совпадать друг с другом. Существование каждого из реальных центров принятия решений обуславливается наличием и активностью того или иного фактора влияния на процесс принятия решений органами МСУ, причем своей активностью каждый из этих центров должен подтверждать свой статус, то есть переносить принятие решений из формального центра именно в себя. Таким образом, совпадение или несовпадение реального центра выработки и принятия решений с формальным для местного самоуправления представляется так же, как и для органов государственной власти, находящимся в прямой зависимости от факторов взаимодействия (влияния) на этот процесс.

Более того, можно смело утверждать, что реальный центр принятия решений подвижен в зависимости от влияющих на него факторов при постоянности формального органа принятия решений. Подвижность центра принятия решений вызвана как многогранностью вопросов, отнесенных действующим законодательством к сфере ведения органов местного самоуправления, так и степенью влиятельности (ресурсообеспеченности) смежных по роду деятельности внешних субъектов влияния. При этом из реального центра принятия решений процесс обязательно возвращается в формальный для легитимизации принятого решения, если реальный центр принятия решений не наделен требуемыми для этого полномочиями в соответствии с законом. Вместе с центром принятия решений подвижностью обладают лица, их принимающие, путем членства (представительства) в формальном и реальном центрах принятия решений в предусмотренных качествах.

Главным фактором, побуждающим взаимодействие органов МСУ с внешними субъектами, является взаимная потребность в тех или иных ресурсах и упорядочении пользования ими. Недостаток ресурсов (постоянный или временный, единоразовый либо имеющий определенную периодичность) побуждает субъекты процесса искать взаимодействия с целью обретения таковых либо достижения определенного решения, позволяющего оптимизировать пользование имеющимися ресурсами. При этом оба субъекта во взаимодействии руководствуются, как правило, мотивом разрешения собственных проблем, которые также могут носить или не носить циклический характер. Побуждающим мотивом для взаимодействия служат санкции (последствия) того или иного характера, влекущее за собой ухудшение положения субъектов процесса в целом либо руководящих этими субъектами лиц. Зачастую при этом формализация контактов является излишней и не имеет места, налаживание контактов, выработка и принятие решений в реальном центре могут проходить в неформальной (т.е. не предусмотренной формальным эталоном) обстановке. Таким образом естественно, что главным критерием влиятельности внешнего субъекта на процесс принятия решений является его ресурсообеспеченность и сила (мощность) находящихся в его руках ресурсов, а также степень ресурсообеспеченности и восполнимости ресурсов органами местного самоуправления, обилие, значимость и востребованность ресурса определяет форму взаимодействия органов МСУ с институтом влияния, а также его длительность, периодичность и характер. Фактор ресурсообеспеченности, в частности, определяет специфику и количественный объем принимаемых совместно решений, то есть посвящены ли эти решения использованию конкретного ресурса или любым иным сферам, причем их количество и степень удаленности от характера ресурса, составляющего основу взаимодействия, определяется основными характеризующими ресурс параметрами. Интенсивность взаимодействия и изменение форм взаимодействия могут быть впрямую связаны с цикличностью востребованности (потребления) ресурса. При взаимодействии учитывается фактор последствий (санкций) использования либо неиспользования ресурса, а также изменения условий его использования (в том числе односторонних).

Участники процесса выработки и реального принятия решений в любом случае находятся в неравноправном положении. Неравноправное положение поддерживается разной степенью ресурсообеспеченности и силы имеющегося в распоряжении ресурса. В зависимости от ресурсообеспеченности господствующее положение может занимать орган МСУ либо внешний субъект процесса принятия решений. Неравноправность также обуславливается формальными и неформальными рычагами санкций, служащими в данном случае орудием принуждения к следованию определенным путем в процессе выработки, принятия и реализации решений. В зависимости от ситуации неравноправность имеет разные степени — от признания таковой до игнорирования разницы мнений в процессе выработки решений, т. е. существует вариация от консенсуса до принуждения. Подобная форма взаимодействия соблюдается сторонами в зависимости от их потребности в ресурсе, а также от альтернативности ресурса. В связи с этим невозможно определить постоянное место органа МСУ в фактической иерархии субъектов принятия решений. Однако на практике ситуация жесткой неравноправности устраивает субъектов ввиду сущестовании некоей взаимной потребности, обеспечивающей взаимодействие. Отсутствие взаимодействия может влечь за собой кризис разной степени влияния на субъектов муниципального образования и процесса принятия решений. Его разрушительность определяется ресурсом и позицией господствующего субъекта принятия решений. Господствующий субъект взаимодействия тождественен реальному центру принятия решений вне зависимости от его тождественности эталонному центру и количества совпадающих членов эталонного и реального центра принятия решений и обоих субъектов взаимодействия в процессе принятия решений. Таким образом, в России существует и закреплена своеобразная (т.е. отличная от таковой на уровне органов государственной власти) развитая система разработки и принятия политических решений на уровне местного самоуправления, отличная от предусмотренной федеральным законом и построенная на принципах обеспеченности и потребности (в первую очередь органов местного самоуправления) ресурсами, преимущественно материального характера, и неравноправности участников политического процесса на муниципальном уровне.

Исходя из вышеперечисленных критериев и результатов настоящего исследования, основными универсальными институтами, оказывающими непосредственное влияние на процесс выработки и принятия политических решений, являются государство (т.е. органы государственной власти, обладающие правом нормотворчества), население (в первую очередь объединенное в общественные организации) и топ-менеджмент (т.е. руководство крупных предприятий, а также местных представительств естественных монополий). Эти три института, или фактора, влияния являются универсальными, поскольку тезис об их влиятельности верен для всех МСУ России независимо от национальных (этнических), конкретных хозяйственно-экономических, климатических и т. п. условий в рассматриваемом регионе, а также размера населенного пункта, в котором осуществляется местное самоуправление, т. е. муниципального образования. Влияние каждого из этих институтов на процесс принятия решений в МСУ определяется нормативными и функциональными особенностями политической системы и режима страны, а также проблемой ресурсного обеспечения функционирования МСУ для выполнения поставленных перед ним задач.

Основное влияние государства заключается в нормативном регулировании среды функционирования местного самоуправления в России либо (если речь идет о региональном уровне) в конкретном регионе. Нормативное влияние является безусловным в связи с установленным Конституцией приоритетом федерального законодательства на всей территории РФ, в частности в сфере предметов ведения федеральной власти. Показательно, что проблемами местного самоуправления, в частности разработкой проектов норм, подлежащих принятию, занимаются соответствующие структурные подразделения органов государственной власти, причем в их состав могут входить специалисты по МСУ и бывшие деятели муниципальных органов. Однако при этом между МСУ и высшими федеральными органами представительной и исполнительной властей установлена обратная связь, позволяющая отслеживать эффект законопроекта для МСУ и его магистратов еще на стадии планированиятакже при помощи этой обратной связи представители МСУ могут сами обращаться к государственной власти с предложениями и проектами нормотворческого, а также ресурсного плана. Имеющиеся в настоящий момент каналы обратной связи между МСУ и госвластью созданы последней, т. е. «сверху», через структурные изменения в органах государственной власти и создание соответствующих новых органов. Также можно говорить о присутствии и традиционного канала обратной связи через учет государственной властью инициатив общественных организаций, объединяющих деятелей МСУ. Таким образом, органы государственной власти осуществляют свое влияние на процесс принятия решений органами местного самоуправления главным образом в силу своей иормотворческой функции и наличия рычагов санкций, материально-ресурсные рычаги являются вторичными. Эффективного взаимодействия между федеральным уровнем государственной власти и уровнем местного самоуправления не налажено.

Фактор населения, достаточно хорошо изученный в политической науке в ходе рассмотрения электоральных процессов, применительно к российскому МСУ важен тем, что россиянин в силу обстановки осознает приоритет необходимости своего влияния на власть именно на муниципальном уровне, что подтверждается направленностью деятельности многих некоммерческих организаций, в которые объединяются граждане. В отличие от политических партий, транслирующих на муниципальный уровень через свои отделения (ячейки) свои цели и задачи, поставленные в общефедеральном масштабе, некоммерческие организации регионального и местного уровня, как правило, напрямую ориентированы на достижение той или иной задачи в рамках одного или нескольких муниципалитетов. Некоммерческие организации и общественные объединения могут представлять интересы как неопределенных групп граждан, так и конкретного профессионального или делового сообщества, благодаря чему они становятся практически основным способом коммуникации с органами МСУ для профессиональных либо деловых кругов, не имеющих возможности осуществлять влияние при помощи материально — ресурсного рычага (например, средний и малый бизнес, в отличие от крупного). Также местная общественная организация может быть создана под эгидой политической партии для достижения тех или иных целей в рамках конкретного муниципального образования (например, общемуниципальные организации профсоюзного характера). Каналы обратной связи с МСУ могут быть как предусмотрены последними, так и не предусмотрены в зависимости от условий конкретного муниципального образования. В числе подобных каналов коммуникации и обратной связи могут выступать СМИ, учредителями которых являются органы МСУ либо некоммерческие организации.

Сложившиеся в настоящее время в стране экономические, политические и социальные условия, иногда трактуемые в СМИ как «выживание населения», привели к росту интереса граждан к деятельности органов МСУ и усилению коммуникаций последних с жителями муниципальных образований. При недостаточном на данный момент развитии территориального общественного самоуправления, вводимом в основном «сверху», граждане осуществляют свое влияние на МСУ в традиционных для политической науки формах — предусмотренным законодательством волеизъявлением индивидуумов (референдум, выборы), собраниями (сходами), прямым индивидуальным обращением к органам МСУ либо их представителям. Нередко активность коммуникации граждан и МСУ инициируется существующими общественными организациями. Обратная связь органов МСУ и населения ввиду отсутствия механизма прямого контроля населения за своими «избранниками» (например, механизма отзыва депутатов) не является регулярной и осуществляется либо через СМИ, либо прямым ответом на обращение гражданина.

Отсутствие эффективных результатов коммуникации МСУ и населения по-прежнему поддерживает в общем сохранившееся отчуждение населения от МСУ, несмотря на отмеченный рост коммуникации. Этот рост наблюдается в абсолютном числе обращений, однако в их сути и структуре изменения не наблюдаются. Как правило, гражданин реагирует хаотично, на конкретную внезапно возникшую (чаще всего бытовую) проблему, даже не представляя себе точной структуры МСУ, его полномочий и т. п., однако (чаще всего интуитивно) предполагая, что именно эти органы как «местная власть» должны разрешить возникшую проблему. Руководствуясь критериями бытовой эффективности, гражданин редко уделяет внимание политической «окраске» избираемых им деятелей МСУ. Таким образом, население является одним из основных институтов влияния на процесс принятия решений органами МСУ в силу осознания своей заинтересованности в решении своих материально-бытовых проблем.

Наиболее успешными формами участия граждан (в том числе малого бизнеса) в процессе выработки и принятия решений на настоящий момент являются объединения граждан — некоммерческие организации. Прямое влияние населения на МСУ осуществляется редко в силу слабого представления граждан о возможностях подобного взаимодействия с органами МСУ. МСУ выстраивает отношения с организациями населения по принципу партнерства, и в соответствии с этим старается выстроить обратную связь.

Топ-менеджмент субъектов крупного бизнеса обеспечивает свое влияние на институты местного самоуправления в первую очередь в силу ресурсного аспекта, т. е. обладания определенными ресурсами (в первую очередь материальными), нехватку или отсутствие которых испытывают в силу тех или иных причин органы МСУ. Топ-менеджмент осуществляет коммуникацию с МСУ напрямую, при этом могут использоваться формализованные или неформальные процедуры. В целом правила построения отношений МСУ и топ-менеджмента определяются сторонами самостоятельно с учетом внутримуниципальных факторов, при этом сторонами может быть выбран один из вариантов, нормативно прописанных для некоммерческих организаций или граждан. В качестве частного случая большинство членов органов МСУ, наделенных правом принимать решения, могут относиться к категории местного топ-менеджмента крупного бизнеса.

Хотя отношения крупного бизнеса с МСУ, так же как с другими институтами, носят неравноправный характер, наличие этих отношений обуславливается заинтересованностью самого топ-менеджмента в той или иной форме сотрудничества с МСУ в своих собственных целях, поэтому говорить об исключительно односторонней заинтересованности или выгоде в контактах МСУ и топ-менеджмента представляется неправильным. Как муниципалитет, так и топ-менеджмент извлекают пользу от сотрудничества, причем эта польза может быть измерена в материальном ключе. Для внешнего топ-менеджмента наряду с общематериальным важность приобретает прямой финансовый ресурс, представляющий интерес для МСУ.

Для топ-менеджмента МСУ может выступать не только партнером в отношениях, но и посредником, и даже лоббистом в сферах, где крупный бизнес напрямую действовать не может. В частности, такими сферами могут быть общественные организации, а также структуры при органах государственной власти, специально созданные для осуществления обратной связи со стороны МСУ.

Прямая заинтересованность органов МСУ в использовании тех или иных ресурсов, находящихся в распоряжении крупного бизнеса, в интересах муниципального образования, заставляет их отдавать топ-менеджменту приоритет при взвешивании вариантов решений, их разработке и принятии как перед общественными организациями и СМИ, так и перед собственно электоратом. По отношению к государству и закону «сотрудничество» принимает компромиссную форму, формально соответствуя требованиям госвласти и действующего законодательства.

Таким образом, топ-менеджмент является главным институтом, влияющим на процесс выработки и принятия решений органами местного самоуправления. В отличие от ситуации с населением и органами госвласти, в данном случае во взаимодействии более заинтересованы именно органы местного самоуправления. Топ-менеджмент имеет наиболее тесную связь с органами МСУ, в том числе без необходимости наличия обратной связи. Основная причина влияния на процесс принятия решений — материально-ресурсная.

На территориях с законодательным ограничением прав и свобод граждан акценты взаимного влияния и сотрудничества вышеупомянутых институтов находятся в смещенном состоянии. Значимость населения как института влияния на процесс принятия решений резко снижена в силу самого факта ограничения прав и свобод того же населения. Снижение значимости фактора населения относится как к неинституционализированному населению, так и к различным объединениям граждан, в том числе некоммерческим организациям, профсоюзам и политическим партиям. Основными участниками процесса выработки решения становятся государство (как в форме более детальных нормативных установлений, так и в лице дополнительных институтов, наделенных широкими полномочиями на соответствующих территориях) и топ-менеджмент расположенных на территории (в первую очередь имеются в виду ЗАТО) предприятий, как правило, градообразующего характера. В отличие от «обычных» муниципальных образований, в ЗАТО процедуры участия топ-менеджмента носят более формализованный характер, причем формализовано участие руководства предприятий в принятии решений по вопросам, не относящимся к прямым интересам предприятия. Сотрудничество градообразующей индустрии и МСУ в связи с действующими правовыми нормами в определенных случаях диктуется не только взаимной потребностью партнеров, но и прямыми нормативными установлениями.

На практике фактически можно говорить о формализованном «триумвирате» органов, представляющих государство, органов МСУ и топ-менеджмента в сфере муниципального управления и принятия необходимых решений. Однако не происходит сращивания перечисленных сторон в бюджетном плане, а также формально гарантируется «независимое» существование органов МСУ, наделенных отдельными государственными полномочиями, причем в силу специфики «обстановки» перечень этих полномочий выглядит значительно шире обычного. Тем не менее, как уже было упомянуто, большинство полномочий может быть реализовано лишь совместно с иными органами в соответствии с требованиями действующего законодательства либо объективной реальности.

Следует отметить, что для МСУ «закрытых» территорий характерна структура, обеспечивающая единоначалие — как правило, резко повышена роль главы администрации, на фоне полномочий которого представительный орган практически «не проявляется». Все основные полномочия, в том числе специфические, в соответствии с требованиями нормативных актов переданы не представительному, а исполнительному органу МСУ. Таким образом, нормативно прописанная специфика условий фактически предустанавливает структуру МСУ для данной группы муниципальных образований. Итак, в специфических условиях функционирования органов местного самоуправления — при законодательно введенном ограничении прав и свобод — действует своеобразная схема выработки и принятия решений, в рамках которой усиливается влияние на процесс принятия решений институтов государственной власти и местного топ-менеджмента и минимизируется роль населения. Роль топ-менеджмента формализована. Значительная часть полномочий по принятию решений у органов МСУ отнята и перенесена во внешний орган, на формальной основе объединяющий основных участников процесса. Специфика структуры МСУ также в большинстве случаев формально предустановлена (ЗАТО, наукограды).

В качестве основной и наиболее типичной модели принятия решений на муниципальном уровне с учетом систем организации местного самоуправления, степени влиятельности внешних институтов и т. п. можно выделить общую для всех структур МСУ модель «промежуточных соглашений», суть которой заключается в смещении акцента реальной выработки и принятия решения в институт промежуточных консультаций", имеющий место при взаимодействии и с государством, и с общественными организациями населения, и с топ-менеджментом, и даже с неинституционализированным населением.

Степень конкретного «смещения акцента» зависит от объема привлекаемых ресурсов и наличия их в распоряжении органа, формально принимающего решение. Говорить о некоей концепции «теневого кабинета» и о полностью неформальном принятии решений на муниципальном уровне нельзя, ибо, как показывает практика, в этих процессах в любом варианте принимают участие представители МСУтем более что промежуточные консультации могут проводиться внутри формальной структуры МСУ без всякого «теневого» оттенка.

На подобных консультациях происходит оценка целесообразности принятия обсуждаемого решения как в той форме, в которой оно было внесено на рассмотрение, так и по своему существу, то есть вне зависимости от конкретного размера привлекаемых финансовых ресурсов, оценка имеющихся ресурсов и возможности их направления на реализацию обсуждаемого решения, а также возможности их восполнения после осуществления расходов, а также возможно предвидимые последствия принятия и реализации решения для субъектов муниципальной политической деятельности. Консультации могут быть абсолютно разными по форме и составу участников, а также по их количеству и длительности.

Другая модель принятия решения — схема «чисто политического решения» — является наиболее простой и традиционной, однако такая группа решений крайне малочисленна и не оказывает влияния на хозяйствующие субъекты (как правило, ее составляют процессуальные решения относительно самого органа МСУ). Главным определяющим фактором в данном случае служит расстановка сил влиятельности местных политических и общественных объединений как в пределах муниципального образования или управляемой органом МСУ территории, так и в пределах самого органа МСУ. Таким образом, консультационный механизм является основным в плане принятия политического решения на муниципальном уровне.