Теоретико-методологические аспекты взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с органами региональной системы управления

Актуальность темы

исследования. Контроль является одной из ключевых функций управления в любых организационных системах. Дифференциация управленческой деятельности привела к выделению различных его видов, в совокупности образующих подсистему контроля. Но неравномерность развития процессов формирования ее элементов создает препятствия для функционирования подсистемы как коммуникационного канала, обеспечивающего эффективность управления. Одновременно на эволюцию контрольных институтов государства оказывают влияние реальные противоречия, несовпадения интересов и целей деятельности всех элементов социально-экономической структуры общества.

Проблемной сферой управленческой деятельности является государственный финансовый контроль (далее — ГФК), методология взаимодействия его субъектов с региональным уровнем государственного управления. Несоответствие отечественной управленческой и финансовой науки потребностям трансформируемой модели управления экономикой и государством привело к формированию набора изолированных субъектов, осуществляющих контрольную деятельность. В то же время затраты на их содержание сопровождаются неопределенностью результатов контроля, которые не удовлетворяют потребность в необходимой информации по регулированию экономических процессов, в том числе и в сфере управления финансовыми отношениями. Рыночной модели хозяйственного механизма России должна соответствовать адекватная система регулирования финансовых отношений, эффективность функционирования которой достигается только при наличии необходимой информации. Выработку этой информации осуществляет ГФК, структура показателей деятельности субъектов которого должна нацеливать их на удовлетворение потребностей всех уровней государственного управления.

Степень разработанности проблемы. Вопросами организации ГФК занимались и занимаются многие отечественные ученые: В. В. Бурцев, Э.А.

Вознесенский, Л. И. Воронина, Е. Ю. Грачева, Е. А. Кочерин, В. Г. Пансков, П. В. Черноморд. Интерес вызывают диссертационные работы Н. П. Ефимовой, А. В. Крикунова, О. В. Цеханова, А. С. Ларионова, в которых рассмотрены проблемы функционирования ГФК в России. Вопросы теории ГФК представлены в работах В. М. Родионовой, Л. Н. Овсянникова, С. О. Шохина и других.

Однако на сегодняшний день пока не сложилась целостная теория финансового контроля. Большинство научных публикаций сводится к описанию действующей практики проведения контрольных мероприятий и постановке вопросов о необходимости разработки концептуальных основ организации системы ГФК. Недостаточно исследована проблема определения эффективности деятельности субъектов ГФК и вопросы применения показателей ее результативности.

Недостаточная разработанность проблем объективной оценки деятельности органов ГФК, особенно на его региональном уровне, организации их взаимодействия с системами государственного и экономического управления, предопределила актуальность настоящего исследования, его цель и задачи.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Работа выполнена с использованием системного подхода к анализу объекта исследования. Он реализован при помощи методов научной абстракции, логики, индукции и дедукции, анализа и синтеза теоретического материала и фактических данных, наблюдения и оценок опыта контрольной деятельности, воспринятой на основе приемов материалистической диалектики. Для анализа данных применены приемы выборки, группировки, сравнения и обобщения. Использован метод аналогии, основанный на предположении о подобии поведения субъектов экономической деятельности, имеющих общее происхождение и функционирующих в едином экономико-правовом пространстве.

Теоретическую основу диссертации составили исследования как отечественных ученых в области организации управления в системах разной природы, теории финансов, различных отраслей права: С. И. Берлина, О. С. Виханского, О. Н. Горбуновой, Н. И. Глазуновой, М. В. Карасевой, А. В. Карпова, Б. Г. Литвака, С. И. Лушина, Б. З. Мильнера, И. В. Подпориной, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, Э. А. Смирнова, В. Н. Спицнаделя, Р. А. Фатхутдинова, В. Б. Христенко, Ф. И. Шамхалова, Т. Ф. Юткиной, Л. И. Якобсона, так и труды известных зарубежных теоретиков: Н. ' Винера (США), Р. Дафта (США), Г. Минцберга Г. (США).

Источниками ряда положений работы послужили законодательные и иные нормативно-правовые акты России и субъектов Российской Федерации, Указы Президента России и постановления правительства Российской Федерации. Использованы инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы периодических изданий и данные из электронной сети Интернет.

Основная идея исследования заключается в том, что результативность процесса взаимодействия региональной системы управления и субъектов ГФК может быть достигнута путем применения системы показателей деятельности последних, ориентированной на эффективное регулирование экономических процессов.

Целью диссертационной работы является разработка теоретико-методологических аспектов формирования механизма взаимодействия субъектов ГФК с региональной системой управления.

Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:

— раскрыть сущность понятия контроля и его содержание применительно к сфере управления финансами;

— определить понятие эффективности ГФК и критерии ее качественной и количественной оценки с учетом интересов системы, регионального управления;

— вскрыть признаки, присущие финансовым отношениям как объекту управления, и оказывающие влияние на характер движения денежных средств в процессе исполнения бюджета и регулирования экономических процессов в регионе;

— выявить основные факторы, влияющие на результативность деятельности субъектов ГФК регионального уровня управления;

— оценить соответствие показателей деятельности органов ГФК Российской Федерации потребностям управления и возможностям их использования в качестве факторов, влияющих на эффективность функционирования экономической системы региона;

— определить основные параметры механизма влияния результатов ГФК на процесс разработки и принятия решений на уровне регионального управления экономикой;

— сформулировать предложения по совершенствованию механизма взаимодействия субъектов ГФК с участниками бюджетного процесса в регионе.

Предметомисследования является система экономических, управленческих и организационных отношений, возникающих в процессе взаимодействия между субъектами управления и ГФК в экономической системе региона Российской Федерации.

Объектом исследования является механизм взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с органами региональной системы управления.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретико-методологических аспектов формирования механизма взаимодействия субъектов ГФК с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере управления финансовой системой региона в целях повышения эффективности контроля как функции управления.

Элементы научной новизны по специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» содержат следующие положения диссертации:

— раскрыта сущность финансового контроля как вида деятельности, системными элементами которого выступают субъекты этой деятельности, а также способы их включения в единый процесс контроля и использования полученных результатов для нужд управления экономической системой;

— определено понятие эффективности ГФК как способности субъектов контрольной деятельности, удовлетворять потребности системы государственного управления в информационных ресурсах, определяемых их полезностью. Оценка этих ресурсов зависит от восприятия участниками управленческого процесса системы целей управления, их собственных интересов и функциональных обязанностей в рамках управленческой подсистемы;

— раскрыта суть процесса взаимодействия органов государственного управления региона с субъектами ГФК как отношений по поводу взаимного обмена потоками экономических и информационных ресурсов, осуществляемого с целью повышения эффективности управления бюджетным процессом и объектами государственной собственности;

— выявлены основные направления проявления взаимозависимостей между результатами деятельности субъектов ГФК и процесса управления региональным бюджетом. Они проявляются во влиянии смыслового содержания разных типов управленческих решений, принятых по результатам контроля, на качественные параметры контрольной информации, а также во взаимосвязи между параметрами экономических ресурсов, направляемых на обеспечение функционирования системы ГФК, и источников формирования этих ресурсов.

Элементы научной новизны по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» содержат следующие положения диссертационного исследования:

— доказана необходимость оценки результатов применения правовых норм регулирования финансовых отношений с позиции требований к безусловному их соблюдению и обязательного создания условий для изменения поведения субъектов этих правоотношений с целью повышения эффективности функционирования экономической системы;

— доказана неэффективность применения существующего набора обособленных показателей деятельности органов ГФК Российской Федерации и предложена методика формирования системы этих показателей путем установления их качественных связейцелью такой структуризации является объективная оценка результативности контроля и создание условий для целенаправленного воздействия на функционирование системы ГФК в целом;

— предложено разграничить сферы применения используемых в современном российском законодательстве терминов «расходы» и «использование» бюджетных средств с позиций обеспечения эффективного управления объектами бюджетных и имущественных правоотношений;

— разработан метод построения шкалы относительной ценности управленческих решений, основанный на оценке их влияния на мотивы поведения участников бюджетного процесса, а также на формы нормативного регулирования как специфического признака финансовых отношений. Предложено использовать этот метод как средство координации деятельности субъектов ГФК и органов региональной системы управления.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней теоретические положения и выводы по формированию системы показателей деятельности субъектов финансового контроля являются развитием системного подхода к организации ГФК и механизму включения его субъектов в систему регионального управления экономическими процессами.

Полученные результаты исследования могут быть использованы для разработки положений концепции государственного финансового контроля в.

Российской Федерации и обоснования моделей организации регионального уровня ГФК, подготовки нормативно-правовых документов регулирования взаимодействия субъектов контрольной и управленческой деятельности регионов России. На основе выводов диссертации возможно совершенствование процесса целеполагания контрольной деятельности в сфере финансовых отношений и процедур оценки ее результативности.

Проведенное исследование позволило выработать рекомендации по:

— повышению качества управления региональной экономикой путем совершенствования процесса информационного обеспечения органов государственной власти о результатах регулирования финансовых отношений;

— оптимизации управления бюджетным процессом на основе использования механизма координации целей деятельности его участников, нацеленного на обеспечение эффективности использования экономических ресурсов региона;

— формированию единого методологического подхода к систематизации показателей деятельности субъектов финансового контроля: контрольно-счетных органов представительной власти, налоговых органов, контрольно-ревизионных подразделений финансовых органов, распорядителей бюджетных средств, аналогичных по своим функциям органов государственного и муниципального управленияпозволяющей создать условия для сбалансированного развития системы ГФК.

Апробация и внедрение результатов научного исследования. Основные результаты исследования обсуждались в рамках VII Международной научной конференции «Проблемы менеджмента и рынка» — Оренбург. — ОГУ, 2002; региональной научной конференции «Финансово-экономические проблемы деятельности организаций в современных условиях». — Оренбург, 2002.

Материалы диссертации используются в процессе преподавания учебной дисциплины «Финансовый контроль и анализ исполнения бюджета» в Оренбургском государственном университете в соответствии с рабочей программой, разработанной автором, что подтверждается актом о внедрении в учебный процесс.

Прикладные разработки автора внедрены в деятельность финансового управления администрации Оренбургской области, что также подтверждено соответствующим актом. Положения и практические результаты исследования использовались автором в процессе собственной работы в территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации.

Публикации. По теме диссертации опубликовано семь научных работ общим объемом 2,9 п.л.

Заключение

.

Необходимость формирования эффективного механизма регулирования финансовых отношений в обществе порождает потребность в получении качественной информации, способной снизить неопределенность поведения их участников. Функцию получения такой информации общество возлагает на систему государственного финансового контроля, представляющую собой канал обратной связи, по которому поступают сигналы об отклонениях в поведении всех элементов финансовой системы.

Полученные сигналы представляют собой необходимый информационный ресурс для принятия эффективных управленческих решений на всех уровнях государственной системы управления, составляющейся одним из фундаментов экономики общества. Однако факт востребованности контрольной информации не означает собой готовности общества нести затраты на получение любых сведений, и его автоматического согласия с принятыми на их основе управленческими решениями государства.

Эффективность управления средствами, аккумулированными в бюджетной системе государства, обусловлена учетом как условиями внешней среды функционирования этой системы, так и спецификой поведения ее элементов, в роли которых выступают конкретные люди и их сообщества. То влияние, которое оказывают результаты деятельности субъектов ГФК на эффективность управления финансовыми отношениями, обусловлено содержанием информации, создаваемой в процессе этой деятельности, ее связью с параметрами поведения объектов контроля.

Особенностью контроля в финансах является его опора на принципиально отличную от управленческого контроля природу возникновения отношений подчинения, которую формирует убежденность в ценности выводов, формулируемых субъектом контрольной деятельности. Поэтому представления о целесообразности регулирования финансовых отношений в большей мере исходят из их соответствия социальным нормам поведения участников. А процесс согласования двух типов норм человеческого поведения предъявляет определенные требования к характеру действий, которые должны предпринимать органы государственной власти.

Поэтому являющиеся продуктом функционирования коммуникационного канала данные не могут рассматриваться тем результатом, который ожидается обществом от контрольной деятельности. Напротив, ее результатом целесообразно рассматривать конкретные действия, направленные на повышение эффективности применения правовых норм, регулирующих финансовые отношения.

Между тем, существующие представления об эффективности ГФК базируются в основном на методах субъективной оценки отдельных параметров функционирования канала обратной связи, а внимание в сфере исследований контрольной деятельности сосредоточивается на процедурах сбора исходной информации или упорядочению процессов передачи информации. Не всегда учитываются степень востребованности контрольной информации и возможности ее реального использования в управленческом процессе.

Результатом нашего исследования является вывод о целесообразности рассматривать качественным параметром результата ГФК такую совокупность признаков контрольной информации, которая определяется в процессе подготовки и принятия управленческих решений. Для этого сформулированы условия, при которых достигается эффект востребованности информации субъектом управления, и в частности, признаки ее полезности для потребителя, которым является все общество. Именно ценность информации для лица, обязанного принять решение, представляется нам наиболее важным ее параметром для максимизации результата деятельности субъекта ГФК.

Критерием оценки полезности контрольной информации предложено использовать содержание решений, принятых на ее основе. Для этого выполнена типологизация возможных управленческих решений по признаку их воздействия на поведение различных участников финансовых отношений. В зависимости от характера управленческого воздействия сформирована шкала сравнительной ценности контрольной информации и, соответственно, определения величины и источника ресурсов, которое общество может выделить на получение той иной категории информации.

В качестве модели объекта, на основе которой выполнялось исследование возможностей использования предложенных подходов, использована бюджетная система субъекта Российской Федерации и субъекты ГФК, осуществляющие свою деятельность по отношению к ней. На основе анализа структуры финансовых потоков, функционирование которых связано с формированием и исполнением консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, выделены элементы, которые находятся в сфере непосредственного управления региональных властей. В частности, выявлены специфические отличия фактического поведения российских регионов в финансовой сфере, от их конституционного статуса. Исходя из реальных возможностей последних по распоряжению бюджетными средствами, нам представляется, что приоритетной целью их деятельности является максимизация показателей эффективности и экономности. Это обстоятельство порождает необходимость формирования специального механизма их взаимодействия с системой ГФК, специфичного по своим параметрам для каждого субъекта Федерации.

По результатам проведенного исследования традиционно применяемых показателей деятельности ряда субъектов ГФК сделан вывод об их ограниченной пригодности для оценки качества получаемых данных, а также для стимулирования результативной контрольной деятельности. В частности, наблюдаемая нацеленность субъектов ГФК на максимизацию объемов полученных сведений не сопровождается адекватным увеличением эффектов от их использования, а понесенные общественные затраты частично оказываются неоправданными. Также, односторонняя ориентация на увеличение показателей экономической эффективности ГФК влечет за собой искажение структуры выявляемых финансовых нарушений, что снижает ценность полученных сведений для оптимизации управленческого процесса.

По результатам исследования предложен ряд методологических подходов к оценке результативности деятельности субъектов ГФК, которые основаны на предположении о качественных параметрах контрольной информации как главной составляющей ее ценности. Исходя из определения качества как системной взаимосвязанности элементов предмета потребления, и рассматривая качественными параметрами контрольной информации ее соответствие условной модели объекта управления, представляется возможным применить метод систематизации показателей контрольной деятельности для формирования нормы поведения субъектов ГФК. По результатам исследования сформирована система показателей контрольной деятельности, отличающаяся от ранее используемого набора показателей наличие системы связей, превращающей ее в механизм согласования целей участников процесса управления финансовыми отношениями.

В основу системообразующего признака положен способ измерения соотношений между конкретными параметрами поведения участников финансовых отношений и компонентами информации, который способствует возникновению эффекта формирования модели объекта управления с соблюдением ее масштабов и структуры взаимосвязей его элементов. Методом согласования этой модели с реальными нормами поведения представляется не только управленческое воздействие на объект контроля, но и коррекция правовых норм регулирования поведения участников экономических отношений.