Совершенствование формирования субфедеральных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений

Изменения в общественно-политической системе России предопределили появление новых подходов к реализации экономической политики. Курс на преодоление центробежных процессов, на экономическую и административную интеграцию регионов необходим для сохранения целостности национальной экономики, для стимулирования экономического роста. Залогом успеха нового курса является проведение крупных структурных реформ во всех сферах экономики.

В этой связи особую актуальность приобретает региональная политика Федерации. На момент перехода России к рыночным отношениям сложились диспропорции в развитии отдельных регионов, совершенно различались и стартовые условия. Интеграционные процессы в прежней модели экономики не стимулировали комплексное развитие областей, краев и автономных республик. В первые годы реформ в сфере региональной политики также были допущены серьезные просчеты. Поэтому, до сих пор столь различны показатели экономического роста, состояния социальной инфраструктуры, бюджетной обеспеченности между субъектами, являющиеся индикаторами асимметрии в региональном развитии.

Одним из ключевых направлений совершенствования регионального развития является реформа бюджетного федерализма, затрагивающая как основы формирования субфедеральных и местных бюджетов, гак и саму систему межбюджетных отношений в РФ. С реализацией этого направления большинство исследователей связывают долгосрочные перспективы развития страны. К России, как к федеративному государству, применим один из основных законов федерализма: федерация не может развиваться успешно и устойчиво при наличии сильных диспаритетов в территориальной концентрации реальной финансовой власти и собственности. Федеративное государство призвано осуществлять регулирующее воздействие, задавать базовые тенденции в экономике, гарантировать реализацию общенациональных приоритетов.

К основным проблемам этой сферы большинство исследователей относит: хронический дефицит нижестоящих бюджетов, не эффективность схем распределения финансовой помощи, перманентные изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, отсутствие законодательного закрепления доходных и расходных полномочий между уровнями государственного управления.

В направлении совершенствования межбюджетных отношений на уровне федерального Правительства идет активная работа, подготовлен программный документ «Основные направления развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.», в котором определены основные подходы к формированию доходов и разделению расходных полномочий между уровнями государственного управления, совершенствованию системы распределения федеральной финансовой помощи субъектам Федерации. Предложения содержащиеся в нем станут основой реформирования бюджетной системы в России.

Между тем, кардинальный пересмотр основ формирования субфедеральных и местных бюджетов, усиление цептрализации бюджетных потоков неизбежно будет сопровождаться рядом серьезных проблем таких, как повышение дотационное&tradeрегионов, сокращение степени ответственное in и экономической роли субфедеральных органов власти и т. д. Кроме того, в сфере реформирования межбюджетных отношений есть иные концептуальные подходы, предусматривающие принципиально новые основы формирования нижестоящих бюджетов, разделения властных полномочий, методы регионального развития.

Поэтому проблема совершенствования формирования субфедеральных и местных бюджетов в условиях реформирования бюджетного федерализма в России в настоящее время имеет особую актуальность.

Исследованию данной проблематики посвящены работы ведущих экономистов России и зарубежных стран, в том числе: А. Аюшиева, А. Барского, О. Богачевой, М. Васильевой, В. Винокуровой, А. Дорждеева, Р, Евстигнеева, А. Игудина, А. Илларионова, А. Лаврова, В. Лексина, Г. Ляпуновой, А. Ляско, А. Мальцева, Л. Нестеренко, Л. Павловой, В. Панскова, В. Родионовой, М, Романовского, Е. Сабурова, В. Самарухи, А. Улюкаева, К. Херманн-Пиллага, Ф. Хэнсоиа, В. Христенко, Ю. Шведова, А. Швецова, и других.

Разрозненность в научных подходах к исследованию проблемы реформирования бюджетного федерализма, наличие ряда ключевых вопросов, имеющих особое значение для субфедеральных и местных органов управления, предопределили важность дополнительных научных изысканий и разработки практических рекомендаций на примере отдельного субъекта Федерации — Республики Саха (Якутия), что и обусловило выбор темы данного диссертациопп ого исследования.

Целью исследования является определение основных направлений совершенствования бюджетной системы субъек та Федерации в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Для достижения цели были поставлены следующие взаимосвязанные задачи: определим, современные тенденции развития бюджетного федерализма в России, его сущнос ть и принципыпровести структурный анализ формирования доходов и исполнения бюджетных обязательств субъекта федерации и подчиненных ему территорий (на примере Республики Саха (Якутия)) — определить эффективность распределения федеральной финансовой помощи в выравнивании бюджетной обеспеченности регионовразработать механизмы оптимизации субфедеральных бюджетных систем, формировании региональных и местных бюджетовопределить направления совершенствования межбюджетных отношений в РФ на основе сравнительного анализа действующей системы и концепций реформирования бюджетного федерализма, включающего в себя моделирование доходов субфедеральных бюджетов.

Объектом исследовании является процесс реформирования системы бюджетного федерализма.

Предметом исследования — бюджетная политика субъекта Федерации в условиях изменения межбюджетных отношений.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили идеи и концепции, изложенные в трудах отечественных и зарубежных экономистов, посвященных сущности и роли бюджетного федерализма, совершенствованию межбюджетных отношений и оптимизации основ бюджетных систем субъектов Федерации.

Информационной базой исследования являлись законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы Республики Саха (Якутия), статистические и аналитические материалы Государственного комитета по статистике РФ, НИФИ Министерства финансов РФ, Министерства экономики и прогнозирования и Министерства финансов PC (Я).

Базовым принципом исследования является системный подход, в работе широко применялись методы экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения, формализации, моделирования, корреляции).

Научная новизна диссертации определяется следующими научными результатами: впервые научно обоснована низкая эффективность механизмов бюджетного выравнивания на основе метода структуризации субъектов Российской Федерации по степени зависимости исполнения бюджетных обязательств от условий и объемов предоставления федеральной финансовой помощи и расчета коэффициентов корреляции, являющихся элементами эконометрического анализа, в условиях сложившейся модели межбюджетных отношений, для совершенствования процессов формирования субфедеральных бюджетовнаучно обоснованы и разработаны комплексные направления совершенствования субфедеральных бюджет ных систем в условиях реформирования межбюджетных отношений, включающие в себя: мобилизацию доходов, оптимизацию расходов, совершенствование межбюджетпых отношений внутри субъекта и внедрение новых управленческих подходов в практику бюджетного планирования и администрирования, в отличие от стандартных мер бюджетной политики, применяемых органами государственной власти субъектов РФвпервые на основе моделирования доходной части субфедерального бюджета проведен сравнительный анализ действующей системы межбюджетных отношений, государственной концепции «Федерализм, создающий рынок» и альтернативной концепции «Конкурентного федерализма», даны научные определения объективных преимуществ и недостатков каждой модели.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационная работа представляет собой завершенное многоплановое научное исследование, выводы и рекомендации которого могут быть использованы в процессе совершенствования бюджетного планирования на уровне управления субъекта Федерации и местных органов власти.

Апробация результатов исследования. Некоторые положения диссертационной работы были использованы в разработке следующих программных документов Президента и Правительства PC (Я):

Основные положения бюджетной политики РС (Я) на 2001 г. и на период до 2003 г.". Правительство РС (Я), 2000;

•" Республика Саха: стратегия развития в первой четверти XXI века", Администрация Президента РС (Я). 2000;

Основные направления социально-экономического развития РС (Я) до 2010 г.". Правительство РС (Я), 2001 г.

По теме исследования было опубликовано 3 научные работы общим объемом 10.6 п.л., кроме того одна научная статья находится в процессе издания.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использовапной литературы и приложений. Содержит 169 страниц, в том числе текст на 122 страницах, включая 9 таблиц, 26 схем, список использованной литературы из 152 наименований на 8 страницах и 38 приложений.

Заключение

.

Проведенные в рамках данной диссертационной исследования проблем формирования региональных и местных бюджетов в условиях реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации позволяют сформулировать следующие основные выводы и предложения:

1. На основе анализа динамики межбюджетных отношений на уровне «федеральный центр — субъекты федерации» за период с 1998 по 2000 гг. доказано, что:

— федеральная финансовая помощь оказывает существенное влияние на формирование доходной базы субнациональных бюджетов, в значительной степени компенсируя их дефицит, между тем, в динамике прослеживается тенденция к ослаблению выравнивающей функции трансфертов;

— проблема дефицита региональных бюджетов в существующих условиях разделения бюджетных доходов имеет хронический характер, регионы не могут исполнить значительный объем бюджетных обязательств в силу слабости своей налогооблагаемой базы, увеличения пресса «не финансируемых федеральных мандатов», только малая часть субъектов в состоянии полностью покрывать свои бюджетные обязательства;

— усиливающаяся диспропорциональность в социально-экономическом положении субъектов Федерации приводит к соответствующим изменениям в финансовой способности региональных бюджетов, даже выделение федеральных трансфертов не может в полной степени выровнять различия в бюджетной обеспеченности регионов;

— прогнозируемое повышение централизации бюджетных потоков федеральным центром без соответствующих корректив в расходных полномочиях может привести к резкому повышению дефицитности региональных бюджетов;

— централизация бюджетных доходов ограничивает экономическую роль и ответственность субфедеральных органов государственной власти.

2. Анализ динамики н структуры государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за период с 1995 по 2001 гг. показывает, что в сфере субфедеральных бюджетов происходят значительные структурные сдвиги. Они имеют как объективный характер, определяются кардинальными изменениями в системе межбюджетных отношений в Российской федерации в целом, таг. и региональными особенностями субъектов. Выделяются следующие основные проблемы формирования государственного бюджета РС (Я):

— Происходит сокращение собственных налоговых и рентных источников вследствие изменения ставок и принципов расщепления налогов между уровнями бюджетной системы, а также снижения уровня рентных доходов, регулируемых соглашениями Правительства РС (Я) и руководством компании АК «АЛРОСА». Если предположить, что республика лишится рентных доходов и федеральной финансовой помощи, то ее собственные налоговые и неналоговые доходы, а также доходы целевых бюджетных фондов смогут покрыть только 34 — 35% расходов;

— Не полное исполнение бюджетных обязательств имеет хронический характер. Дефицит средств выражается в относительном сокращении бюджетных обязательств в части выполнения государственной инвестиционной программы, финансирования содержания объектов социальной инфраструктуры, накопления задолженности государственного бюджета РС (Я) по отношению к предприятиям жилищно-коммунального хозяйства и производственного сектора;

— Институциональные преобразования, необходимые для оптимизации бюджетной системы региона, идут крайне медленно. Продолжает «раздуваться» административная занятость, практически не реализуются коммунальная и социальная реформы, оказывается поддержка нерентабельным отраслям экономики;

— У республики крайне сужены возможности в привлечении заемных средств для финансирования бюджетных расходов вследствие накопленного государственного долга, отсутствия надежных заемных источников, проблем в выпуске и обращении государственных ценных бумаг.

3. Основными структурными проблемами формирования и исполнения местных бюджетов в РС (Я) являются:

— Прослеживается тенденция к централизации бюджетных ресурсов у республиканских органов управления, финансовая помощь которых в среднем покрывает до 60 — 80% расходов местных органов власти.

— Между улусами PC (Я) нарастает дифференциация в уровнях развития налогооблагаемой базы. Это обусловлено низкой рентабельностью большинства промышленных и инфраструктурных предприятий в PC (Я), не эффективностью экономической политики республиканских органов власти, капитальные вложения которых очень медленно дают экономический эффект, общим инвестиционным спадом.

— Региональные особенности, состояние промышленной базы, инфраструктуры и социальной сферы территории в значительной степени воздействуют на структуру доходов и расходов местных бюджетов.

4. Оптимизация региональных и местных бюджетов должна идти в курсе перспективной бюджетной политики субъектов Федерации, которая в силу их компетенции включает в себя следующие направления:

Мобилизация доходов бюджета;

Оптимизация бюджетных обязательств;

Совершенствование межбюджетных отношений внутри субъекта РФ;

Внедрение новых управленческих походов в практику бюджетного планирования и администрирования.

5. Мобилизация доходов бюджетной системы субъекта Федерации предусматривает применение следующих механизмов:

Совершенствование налоговой политики, пересмотр принципов предоставления налоговых льгот: нужно отказаться от предоставления льгот тем категориям налогоплательщиков, которые получают иные формы государственной поддержки — товарные и инвестиционные кредиты, государственные заказы, что особенно актуально для сельских товаропроизводителей, ряда государственных предприятий. Такая ситуация приводит к усилению дискриминации иных участников регионального рынканалоговые льготы теряют свою эффективность, если предоставляются крупным, нерентабельным предприятиям, поскольку, во-первых, не дают для них ощутимого финансового результата, во-вторых, не воздействуют на существо их проблем (низкая конкурентоспособность, отсутствие рынков сбыта) — преференции следует переориентировать с нерентабельных направлений реального сектора и сельского хозяйства на проекты с малым сроком окупаемости, к которым в PC (Я) относятся платные услуги населению, малый и средний бизнес, внедрение инновационных технологий;

Ш необходимо провести ревизию ранее предоставленных льгот, поскольку за ряд последних лет их предоставление в качестве долевого участия PC (Я) привело к накоплению государственной собственности, которая в настоящее время не учтена, не систематизирована, и не приносит прибыли государству.

В направлении сокращения налоговой недоимки основными мерами воздействия являются: усиление налогового администрирования: применение принудительных мер по взысканию недоимки у неблагонадежных плательщиков, контроль за состоянием расчетов по исполнению обязанностей перед бюджетомкомплексные проверки работы налоговой инспекции, оказание им информационной и методологической поддержки, внедрение новых технологий налогового учетасистематизация базы по имуществу и доходам физических и юридических лиц, инвентаризация основных производственных фондов и вновь вводимых мощностей.

Повышение качества управления неналоговыми бюджетными ресурсами должно быть нацелено: на повышение отдачи от вкладываемых государством в экономику инвестиций, кредитных ресурсов и преференцийна качественном рост уровня управления государственным и муниципальным имуществом.

6. Оптимизация бюджетных обязательств должна идти на основе четкого разделения секторов экономики РС (Я) на: направления, финансируемые или частично субсидируемые государством, этосоциальная сфера, жилищно-коммунальное хозяйство, жизнеобеспечивающие отрасли материального производстванаправления, в которых экономический рост будет обеспечиваться косвенными мерами государственного регулирования такими, как создание нормативно-правовой базы, решшзация комплекса стимулирующих мер и протекционистских условий, привлечение внешних инвесторов и ресурсов, участие в интеграционных процессах, эффективное управление государственной собственностью.

Основными путями оптимизации бюджетных обязательств в РС (Я) являются: реформирование социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, повышение стимулирующих расходов бюджета или «инвестиций в создание новой экономики».

Структурные реформы в финансировании социальных расходов бюджета должны идти по следующим основным направлениям: оптимизация трудовой занятости, сокращение административно-управленческого персонала в системе государственного управления, повышение интенсивности работы госслужащихприведение в соответствие с федеральными нормативами персонала бюджетных учрежденийсокращение числа административных учреждений за счет ликвидации дублирования функциональных обязанностейукрупнение бюджетных учреждений. перепрофилирование системы подготовки кадров в PC (Я) с подготовки работников бюджетной сферы на кадры, занятые в сфере материального производстварасширение номенклатуры и повышение качества платных социальных услуг, в том числе за счет активизации и более эффективного использования ресурсов специализированных фондов, проведения мер по легализации дополнительных доходов учреждений здравоохранения, образования, культуры и т. д.- сокращение государственного бюджетного финансирования по потенциально окупаемым направлениям — печат ные средства массовой информации, телевидение, учреждения культуры, искусства и кинематографии, физической культуры и спорта.

Реформирование системы бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства включает:

— Пересмотр коммунальных тарифов, в сторону постепенного повышения доли платежей населения с учетом преодоления резких диспропорций в условиях оплаты для различных категорий граждан;

— Повышение качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг;

— Сокращение неэффективных расходов в отрасли за счет ликвидации посреднических звеньев, излишнего административного персонала;

— Модернизация действующих основных производственных фондов предприятий ЖКХ, завершение начатых инвестиционных проектов;

— Внедрение новых, ресурсосберегающих технологий.

В части инвестиционной политики и финансовой поддержки отраслей народного хозяйства, осуществляемых органами государственного управления, необходимо постепенно отказаться от массированных прямых государственных вложений в нерентабельные отрасли материального производства, усилия должны быть сосредоточены в создании благоприятного инвестиционного климата, привлечении стратегических внешних инвесторов — российского и иностранного капитала, стимулировании развития регионального финансового и фондового рынка, в поощрении конкуренции между инвесторами.

7. Совершенствование межбюджетных отношений внутри субъекта РФ (на примере РС (Я)) включает в себя: четкое закрепление и распределение расходных полномочий между республиканскими и местными органами государственной власти на основе контуров федеральной «Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г." — оптимизацию территориального управления в регионах, в PC (Я) это — развитие экономической кооперации между 5 округамиповышение ответственности глав органов местного самоуправления за состояние и развитие экономической базыпроведение комплексного анализа, целью которого является определение экономической целесообразноеш функционирования депрессивных поселков, мелких населенных пунктов в республикеразработка и проведение республиканскими органами управления комплексной программы внутренней миграцииразработка и осуществление долгосрочной стратегии развития и размещения производительных сил в PC (il) — внедрение эффективных схем предоставления республиканских дотаций и субвенций местным бюджетам, предусматривающих как оптимизацию расходов низовых бюджетов, так и повышение в объеме финансовой помощи удельного веса стимулирующих расходов, возвратных кредитных и инвестиционных ресурсов, направленных на укрепление экономической базы территорий.

8. Внедрение новых управленческих подходов в практику бюджетного планирования и администрирования будет идти по следующим направлениям: переход на казначейское исполнение бюджетаукрепление программно-целевого финансированиясоздание системы и механизмов государственных гарантий и поручительствразвитие экономического и финансового механизмов возвратного финансирования реального секторавзаимодействие с федеральным бюджетом по финансированию реализации федеральных программ на территории Республики и разработке механизмов предоставления федеральной финансовой помощивнедрение новых технологий и методик управления бюджетным процессом, проведение масштабной переподготовки кадров финансовой системы, особенно на уровне финансовых управлений местных органов власти, муниципалитетов.