Теоретико-правовые основы развития современного российского федерализма

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что произошедшие в конце XX века кардинальные изменения в общественном строе России затронули и сферу федеративных отношений. Становление и развитие Российской Федерации в качестве суверенного государства повлекло за собой необходимость разработки качественно новых нормативно-правовых схем и механизмов взаимодействия субъектов с федеральной властью. Важным событием на этом пути стало принятие на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ, что, однако, не остановило уже набравшие силу центробежные политические тенденции («парад суверенитетов», «парад договоров»), грозившие распадом Российской Федерации как целостного государства. После 2000 года эти центробежные тенденции с трудом и дорогой ценой были приостановлены — начался процесс централизации и укрепления единой вертикали государственной власти, что заметно снизило риск распада страны. Усиление позиций центра в отношениях с субъектами РФ в этот период характеризуется формированием федеральных округов и образованием института полномочных представителей Президента РФ в этих округах, изменением порядка избрания глав субъектов РФ, укрупнением некоторых из регионов и т. д. В этом контексте в самой юридической науке приобрели особую значимость такие темы, как: а) концептуальное осмысление серьезных конституционно-правовых проблем и неотложных вопросов, возникающих в практике российского федерализма, б) теоретико-правовое обоснование не только текущих реформ, но и самих целей развития и возможных средств реформирования современного российского федерализма, f. i в) теоретическая оценка принимаемых на этом пути решений и предпринимаемых действий со стороны законодательных и иных органов государственной власти и т. д.

Также осознается необходимость разработки политико-правовой доктрины, позволяющей различным политическим силам понять и оценить значимость федеративных отношений, реализуемых в России на основе Конституции РФ. В современной науке о федерализме весьма остро дискутируются также вопросы, связанные с суверенитетом и его носителями в рамках федерации, соотношением федерализма и народовластия, равенством или равноправием субъектов федерации, обобщением иностранного опыта и типологией федераций, а также другие вопросы, требующие для своего разрешения новых концептуальных подходов и поиска дополнительных аргументов.

Степень разработанности темы исследования. В анализе теоретических основ российского федерализма современные ученые опираются на труды классиков, среди которых произведения И. Альтузиуса, А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Д. Джей, Г. Еллинека, П. Лабанда, В. Уиллоуби, А. Токвиля, Г. Вайца, Р. Арона, С. К. Фридриха, Р. Давида и других. Теоретическим проблемам федерализма уделялось значительное внимание в трудах дореволюционных ученых. В этой связи особо следует выделить работы таких известных русских правоведов, как H.H. Алексеев, А. Д. Градовский, И. А. Ильин, Ф. Ф. Кокошкин, С. А. Котляревский, П. И. Новгородцев, E.H. Трубецкой, A.C. Ященко. Говоря о вкладе ученых советского периода, особо стоит упомянуть работы H.A. Айвазяна, Г. В. Александренко, Н. Г. Александрова, И. Д. Левина, А. И. Лепешкина, П. Стучки, М. А. Шафира, B.C. Шевцова К. Ф. Шеремета и других. Значительное число современных работ, посвященных теории федерализма в России, носят комплексный характер, поскольку имеют конституционно-правую, политологическую, историческую и сравнительную направленность. К этим работам можно отнести труды Р. Г. Абдулатипова, С. С. Алексеева, В. М. Баглая, И. Н. Барциц, A.A. Белкина, Л. Ф. Болтенковой, H.A. Васецкого, В. В. Гошуляк, А. Н. Головистиковой, Л. Ю. Грудцына, Ю. А. Дмитриева, Н. М. Добрынина, H.A. Игнатюк, В. Д. Зорькина, A.B. Калмыкова, JI.M. Карапетяна,.

A.Н. Ким, Д. А. Ковачева, A.C. Ковтуна, Е. И. Козловой, O.E. Кутафина, JI.B. Лазарева, А. Н. Лебедева, В. Н. Лысенко, Г. В. Мальцева, В. В. Пылина, Д.С. Tenca, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Туманова, H.A. Умновой, М. X. Фарукшина,.

B.Е. Чиркина, В. А. Черепанова, Е. В. Чурсина, Д. В. Шумкова, Б. С. Эбзеева и других.

За последние годы опубликован ряд работ, посвященных собственно теоретико-правовому анализу федеративной формы устройства современного российского государства и оптимальным путям ее развития. Среди них труды И. В. Бахлова, В. В. Бессоновой, Ю. П. Бойко, М.В. Глигич-Золотаревой, С. Б. Глушаченко, В. Р. Енгибаряна, А. И. Порфирьева, P.A. Ромашова, В. И. Савина, В. А. Черепанова, С. М. Шахрая и некоторых других. В этом ряду стоят работы и современных иностранных авторов: О. Винсента, Д. Бариха, X. Бауэра, Р. Саква, Г. Хессе, Д. Элазара, Г. Эро и некоторых других.

Несмотря на широкий круг ученых-юристов, посвятивших свои исследования теоретическим проблемам современного российского федерализма, научные исследования в данной области, особенно с учетом региональных экономических проблем и угрозы межнациональных конфликтов, в целом носят дискуссионный и недостаточно аргументированный характер. Как следствие, они мало информативны для последующего применения их предложений и рекомендаций в практике при реформировании федеративных отношений. Примером слабой востребованности теоретико-правовых разработок в государственном строительстве может служить ожидаемый возврат к прямым выборам губернаторов1 — такой порядок, как известно, существовал еще совсем недавно, в 2004 году, и был отменен, прежде всего, по политическим причинам2. Остается еще немало сложных теоретических вопросов, требующих дополнительного изучения и проверки выдвигаемых гипотез. Так, на сегодняшний день нет политического и теоретического консенсуса в отношении сохраняющихся коллизий между Конституцией РФ и конституциями некоторых субъектов (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Саха /Якутия/, Республика Тува). Нуждается в дальнейшем концептуальном осмыслении процесс становления и развития федеративных отношений и институтов в Российской Федерации, начавшийся с подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции РФ 1993 года. Формирование доктрины российского федерализма еще не завершено и свой вклад в нее должны внести и юристы-теоретики.

Объект и предмет исследования. Объектом в диссертационной работе являются федеративные отношения и институты в Российской Федерации, сложившиеся на основе Конституции РФ (1993 г.), а также иные федеративные государства, рассматриваемые в сравнительно-правовом аспекте.

Предметом исследования служат политико-правовые понятия и теории, посвященные федеративному устройству России и способные стать.

1 См.: Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», внесенный Дмитрием Медведевым в Государственную Думу 16 января 2012 года. URL: http.7/npe3naeHT.p ())/news/14 286 (дата обращения: 16−04−2012) л.

См. например: Путин: Отмена прямых выборов губернаторов не нарушает принципы демократии. URL: http://www.rg.ru/2011/07/15/guberi-anons.html (дата обращения. 16−72 011).

3 См.: Конституционный Суд РФ призвал республики РФ отказаться от суверенитета. URL: http://pravo.ru/news/view/12 511 (дата обращения: 17−01−2012). теоретико-правовой и доктрииальной основой развития федеративных правоотношений в России с учетом российских реалий и общецивилизационных тенденций, присущих современным федерациям.

Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном исследовании ставится цельвыявить и развить теоретико-правовые основы понимания современного российского федерализма, отвечающие потребностям модернизации государственно-территориального устройства России.

Для достижения указанной цели диссертантом ставились и решались следующие задачи:

1) уточнить понятия «федерализм» и «федерация» в контексте развития мировой политико-правовой мысли;

2) определить и выделить те формы концептуальных знаний о федерализме, которые бы могли обеспечить использование теоретико-правовых открытий и разработок в процессе модернизации федеративных отношений в современной России;

3) проанализировать известные понятия, теории и модели федерализма с точки зрения их истинности и праксиологичности;

4) охарактеризовать современную модель российского федерализма и выявить ее особенности;

5) усовершенствовать модель современного российского федерализма применительно к реалиям современной России и с учетом общецивилизационных тенденций, присущих современным федерациям;

6) продемонстрировать познавательные (описательно-объяснительные), методологические и эвристические возможности предложенной концептуальной модели в отношении некоторых актуальных проблем современной теории и практики федерализма в России;

7) на основе обсуждаемой концептуальной модели федерализма выработать предложения и замечания по реформированию и дальнейшему развитию федеративных отношений в России и их нормативно-правовому обеспечению.

Нормативной и эмпирической основой исследования послужили: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции и уставы, а также законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты министерств и ведомств, акты конституционного правосудия. В работе также использовались конституции и законы зарубежных стран, федеративное законодательство СССР, исторические хроники и статистические данные, результаты социологических исследований по отдельным вопросам российского федерализма и отдельные факты текущей политико-правовой жизни.

Теоретической основой исследования послужили работы видных ученых, изучавших проблемы федерализма в рамках теории и истории права и государства, конституционного права, государственного управления: Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, A.C. Автономова, М. В. Баглая, С. Н. Бабурина, И. Н. Барцица, В. М. Боера, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, A.B. Васильева,.

A.И. Вдовина, М.В. Глигич-Золотаревой, П. П. Глущенко, М. Н. Губогло, Р. В. Енгибаряна, Л. М. Карапетяна, А. Д. Керимова, Е. И. Козловой, O.E. Кутафина,.

B.В. Лазарева, В. Н. Лысенко, Г. В. Мальцева, М. Н. Марченко, Л. В. Муромцева, B.C. Нерсесянца, В. А. Сапуна, Э. В. Тадевосяна, Б. Н. Топорнина, Ю. А. Тихомирова, А. И. Умновой, В. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриевой, Т. А. Шамбы, С. М. Шахрая, Б. С. Эбзеева, Ю. Ф. Ярова, И. С. Яценко и других.

Методологическая основа исследования. При выполнении диссертационного исследования использовались диалектический, деятельностный и системный подходы, логическая индукция и дедукция, идеализация и моделирование, методы анализа и синтеза, абстрагирования и конкретизации, исторический метод, а также системно-правовой, отраслевой, сравнительно-правовой методы, методы формализации и содержательного толкования (источников права) и другие методы и приемы познания политико-правовых явлений.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках пункта 1.18 (Формы государства. Формы правления, формы государственного устройства, политические режимы) и пункта 1.33 (Современное развитие права и государства России. Конституция Российской Федерации 1993 года. Правовое обеспечение экономических и социальных реформ России. Возможности и перспективы развития права и государства в России) Паспорта специальности ВАК 12.00.01 — Теория и история права и государстваистория правовых учений".

Научная новизна диссертации обусловлена самой постановкой целей и задач данного исследования, которыми предполагалось, в частности, провести анализ известных концептуальных знаний о федерализме с точки зрения их истинности и эффективного использования в решении фундаментальной задачи — теоретико-правового и доктринального обеспечения развития России как федеративного государства. В этой связи диссертант формально отдает предпочтение теоретической модели федерализма, содержательно представленной, в частности, в работах видных российских ученых-юристов последнего времени (Б.С. Эбзеев, И. А. Умнова, М.В. Глигич-Золотарева, В. В. Бессонова и некоторые другие)4. Данная.

4 См.: Эбзеев Б. С. Российский федерализм: историческое развитие и современность // Россия и ее субъекты: право и политика. — 2000. — № 1- Умнова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития, — М.: «Городец: Формула права», 2004. Глигич-Золотарева М. В. Теория и практика федерализма: системный подход.- Новосибирск: Наука, 2009. Бессонова, В.В. Конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Автореф. дисс. канд. юрид. наук / В. В. Бессонова. — М. 2009. модель современного российского федерализма не только логично вписывается в общую теорию федерализма, но и дополняется в диссертации рядом новых положений частно-теоретического порядка, адаптированных к современным реалиям России и соответствующих общецивилизационным тенденциям, присущим современным федерациям.

Научную новизну диссертационного исследования и вклад автора в проведенное исследование характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:

1. В рамках теории государства и права дается следующее определение федерации: федерация — это такая форма государственного устройства, которой свойственно, во-первых, организационно-правовое оформление федеральной власти и власти субъектов федерации, соответственно, на всей территории государства или ее части, во-вторых, нормативно-правовое разграничение власти между федерацией и ее субъектами и, в-третьих, федерация обладает политико-правовым приоритетом над своими субъектами. Последний из указанных признаков отличает федерацию от конфедерации, где субъекты, по сути, не теряют первоначального государственного суверенитета и где обеспечение нормативно-правового разграничения и определенного единства государственной власти осуществляют сами субъекты конфедерацииконсолидированно (всеми участниками конфедерации) или партикулярно (небольшой группой или большинством членов конфедерации) на основе соответствующих учредительных актов.

2. В истории политико-правовой мысли сложились и используются различные формы знаний о федерализме: идеи, концепции, теории, концептуальные модели, официально признанные доктрины, идеологии или их фрагменты (идеологемы, стереотипы и т. д.), обыденные представления и другие. В современной теории государства и права наиболее перспективной и эффективной формой теоретической рефлексии в отношении федеративного устройства конкретного государства выступает частно-научная теория — концептуальная модель. Ее преимущество состоит в том, что, с одной стороны, она вбирает и сохраняет в себе основную идею и универсальные принципы федерализма, конкретизируя их в виде ряда теоретических понятий и закономерностей, а с другой стороны, она включает в свой состав в обобщающей форме эмпирические (исторические) признаки, являющиеся особыми для той или иной группы федераций. Такая логическая структура концептуальных моделей федерализма позволяет им не только функционировать в рамках теоретической юриспруденции, но и находить пути своего использования на практике, прежде всего, оказывая существенное влияние на правовую идеологию общества. В этом плане концептуальные модели федерализма могут выступать средством теоретического толкования конституций (уставов) и законов или же быть средством критического анализа и государственно-правового проектирования (конструирования), ведущего к дальнейшему совершенствованию федеративного законодательства и развитию федерации в целом. Общие же теории федерализма как гипотетико-дедуктивные системы знания всегда претендуют на всеобщность исходных концептов и универсальную применимость своих логических выводов — потому они недостаточно адаптированы к специфическим свойствам и условиям той или иной федерации.

3. В мировой политико-правовой мысли просматривается тенденция, связанная с утверждением в теории и практике федерализма таких общекультурных идей, как: (1) признание демократии в качестве идейно-теоретической основы современного государства (форм государственности и государственной политики) — (2) придание федеративным государствам правового и социального характера, в том числе, посредством соответствующей модификации существующих федеративных отношений и институтов- (3) развитие концепции «сдержек и противовесов» применительно к федеративному устройству разнообразных государств.

4. Оптимальной моделью федерализма для Российской Федерации, по мнению автора, является «модель управляемого федерализма», сложившаяся в 2000;е годы на основе определенных исторических предпосылок и известной практики федерализма в нашей стране. Данную модель можно определить как обобщение (инвариант) концептуальных моделей, предложенных в работах ведущих российских ученых-юристов (Б.С. Эбзеев, И. А. Умнова, М.В. Глигич-Золотарева, В. В. Бессонова и некоторые другие) и опубликованных ими в последнее время. Основная особенность этой модели — это положение о значительном политико-правовом приоритете федеративного центра над субъектами, а также идея централизации государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне, с сохраняющимся распорядительно-приказным механизмом принятия многих важных государственно-властных решений. При этом данной моделью неявно признается сложившаяся практика, связанная с (а) недостаточным нормативно-правовым урегулированием взаимодействия Федерации и ее субъектов и (б) неэффективностью системы юридической ответственности за нарушения соответствующих норм Конституции РФ и законодательства РФ, а также конституций, уставов и законов ее субъектов.

5. Модель современного российского федерализма целесообразно дополнить такими частно-теоретическими положениями, как:

1) тезис о минимизации применения распорядительно-приказного метода в пользу процессуально-правового метода принятия важных государственных решений, касающихся федеративных отношений в Российской Федерации;

2) тезис о постепенном (поэтапном) сближении (выравнивании) правовых статусов субъектов Российской Федерации;

3) тезис о необходимости перехода (в перспективе) от национального принципа устройства Федерации к территориальному принципу;

4) тезис о расширении гарантий для субъектов Федерации;

5) тезис о введении функций взаимного контроля деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации;

6) тезис о развитии системы юридической (публично-правовой) ответственности, предусматривающей не столько санкции (против должностных лиц), сколько правовосстановительные или правоотменяющие меры при нарушении конституционного правопорядка и законности в области федеративных отношений в Российской Федерации;

7) тезис о расширении правовых средств и стимулов в плане развития не только «вертикальных» отношений (федерация — регионы), но и «горизонтальных» межрегиональных отношений в Российской Федерации.

6. На основе предлагаемой теоретической модели федерализма диссертантом разработаны и обоснованы следующие практические рекомендации:

1) при разработке бюджета РФ и ином распределении финансовых средств Российской Федерации между ее субъектами следует вводить научно-обоснованные нормативы (лимиты, квоты) для принятия решений по этим вопросам и применять их в рамках обязательных правовых процедур;

2) наделить Министерство регионального развития РФ особой правотворческой функцией (разработка модельного законодательства по вопросам социального и экономического развития регионов и их взаимодействия с центром);

3) определить правовой статус федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в них специальным федеральным законом, наделив этих представителей координирующей функцией (при разработке и реализации региональных программ и местных проектов) и функцией контроля (мониторинга) за формированием и соблюдением регионального законодательства и договоров в области федеративных отношений;

4) реорганизацию субъектов РФ целесообразно проводить путем объединения регионов и образования укрупненных субъектов Федерации, сопоставимых по уровню своего экономического и социального развития;

5) регламентировать условия и порядок заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ посредством принятия специального федерального закона.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает: введение, две главы (каждая из глав состоит из трех параграфов), заключение и список использованных источников.

Заключение

.

В последние годы растет число научных публикаций, посвященных проблемам государственного устройства современной России в контексте накопленного отечественного и мирового опыта в сфере федерализма и влиятельных общецивилизационных идей в области права и государственного строительства.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, показывается степень ее разработанности, определяются цели, задачи, теоретические и методологические основы исследования, его новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, а также теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-правовые концепции федерализма» рассматриваются идейно-теоретические предпосылки понимания федерализма в его разнообразных формах: и как понятие, и как совокупность общетеоретических принципов, и как частно-теоретические модели, предназначенные для конкретного познания той или иной группы стран с федеративной формой государственного устройства. Особенность авторского подхода к данной теме состоит в том, что анализируемые в работе теории и модели федерализма рассматриваются в контексте общекультурных идей и представлений, влияние которых в информационном обществе существенно возрастает. Среди этих идей выделяются следующие общеправовые понятия: «демократия», «правовое государство», «равноправие», «социальное государство», «система сдержек и противовесов» и некоторые другие.

В первом параграфе «Понятия „федерация“ и „федерализм“ и проблема их определения» показано, что возникновение и использование понятий «федерализм» и «федерация» хронологически связывается с историческим развитием национальных рынков, буржуазных отношений в обществе и актуализацией потребности в новых формах организации и функционировании государственной власти, особенно для больших государственных образований. Уточняется смысл этих понятий: если слово федерализм" многозначно, то термин «федерация» характеризует, прежде всего, реально складывающиеся формы государственно-территориального устройства, обладающие признаками, заключенными в данном понятии и предусмотренные соответствующей политико-правовой доктриной. В рамках теории государства и права федерацию предлагается определить как такую форму государственного устройства, которой свойственно, во-первых, организационно-правовое оформление федеральной власти и власти субъектов федерации, соответственно, на всей территории государства и ее части, во-вторых, нормативно-правовое разграничение власти между федерацией и ее субъектами и, в-третьих, федерация обладает политико-правовым приоритетом (преимуществом) над своими субъектами. Юридически такое преимущество федерации над ее субъектами выражается обычно в преобладающей юридической силе федерального законодательства на региональным, в праве федерации отменять решения региональных властей, в конституционном закреплении основных государственных структур (армия, финансы, юстиция, международные отношения) за федеральным центром, в гарантированности государственного единства и территориальной целостности со стороны центра и его законодательства и т. д. Говоря о проблеме определения понятий «федерализм» и «федерация», автор критически относится к их ранее известным дефинициям, поскольку в них часто включаются далеко не обязательные и отнюдь не универсальные признаки федераций (такие, как «государственный суверенитет», «демократия», «сецессия» и т. д.).

Второй параграф «Федерализм и формы его осмысления» посвящен обзору различных форм знаний, вырабатываемых и используемых в науке при изучении федераций и сходных форм государственно-территориального устройства многих стран. Отмечается, что в истории политико-правовой мысли сложились и используются различные формы знаний о федерализме: идеи, концепции, теории различного уровня обобщения, концептуальные модели, официально признанные доктрины, обыденные представления и другие. Среди разнообразных форм знаний, складывающихся в обществе по проблематике федерализма, наиболее важными в научном плане являются общие теории федерализма и частные теории — модели, развиваемые на основе первых, но учитывающие те или иные эмпирические особенности, характерные для определенного типа обществ. Эвристичность таких концептуальных моделей особенно показательна в области теоретико-правовых исследований федерализма, поскольку позволяет включать в «тело» теории специфические правовые понятия, которые обобщают или предназначаются для определенной области федеративных явлений, взятых на ограниченном историческом отрезке, в границах того или иного региона, в пределах той или иной типологии общества, ее экономики, геополитического положения, государственности, культуры.

Третий параграф «Основные концептуальные модели современного федерализма» посвящен анализу современных моделей федерализма — как наиболее информативных и, вместе с тем, эвристичных форм научно-теоретического знания в отношении тех или иных групп федераций. Обзор таких моделей проводится путем рассмотрения их классификаций (типологий), построенных по различным основаниям, таким как: способ образования федерации, форма разграничения власти между федерацией и ее субъектами, правовое положение регионов в их отношении к центру и между собой и другие основания. Показано, что такие модели федерализма складываются под влиянием различных предпосылок и факторов локального значения — исторических, географических, экономических, национально-этнических, религиозных и иных. Вот почему многие модели, предложенные западными исследователями проблем федерализма, по сути, неприменимы в «чистом виде» к российским реалиям. Вместе с тем, надо учитывать, что они отражают и общие закономерности построения и функционирования федераций, характерные для больших и/или сложных по составу стран. Анализ известных концептуальных моделей подводит к выводу, что федерализм продолжает рассматриваться как необходимая и весьма эффективная форма устройства государств, прежде всего, обладающих большой территорией. При этом наблюдается тенденция признания возрастающей значимости и перспективности в разработке правовых понятий и юридических средств — как в успешном теоретическом осмыслении проблем федерализма, так и в развитии федераций в практическом плане. Рассмотренные в данном параграфе концептуальные модели федерализма не являются сугубо индуктивным обобщением исторической практики федерализма в той или иной стране или группе стран. Вместе с тем, их социальная представленность и тенденции в их развитии свидетельствуют, что они находятся в контексте не только общих теорий федерализма, но и испытывают влияние — порой мало осознаваемое — со стороны общекультурных идей и представлений. Сравнительный анализ рассматриваемых моделей федерализма показывает, что они имплицитно ориентированы на традиции западной культуры и истории — правовой, политической, экономической, духовной. Не вызывает сомнения, что в условиях российской государственности эти модели не могут быть применимы механически, без определенной переработки и дополнений. Вероятно, что для современной России речь должна идти о формировании и дальнейшем развитии ее собственной концептуальной модели, конечно, с учетом мирового опыта и в контексте общецивилизационных тенденций.

Во второй главе «Развитие современного российского федерализма как теоретико-правовая проблема» анализируется концептуальная модель современного российского федерализма, разрабатываемая видными отечественными учеными (юристами, политологами, философами, финансистами, экономистами, историками, географами) — в качестве доктринальной основы развития федерализма в России на нынешнем этапе ее истории. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что большинство исследователей изучают Российскую Федерацию и ее имманентные закономерности комплексно, преимущественно в рамках политологического подхода. Особенность же авторского подхода к данным вопросам состоит в том, что анализируемые в работе положения современной модели российского федерализма рассматриваются в теоретико-правовом аспекте, что позволяет более конструктивно включать в нее или учитывать общеправовые идеи и новации, выявленные в современной культуре и имеющие к тому же общецивилизационное значение.

В первом параграфе «Особенности современной модели российского федерализма и необходимость ее обновления» излагаются основные положения концептуальной модели современного российского федерализма, представленной в трудах ведущих политологов и правоведов нашей страны (Эбзеев Б.С., Бессонова В. В., Умнова И. А., Глигич-Золотарева М.В. и некоторые другие). При этом акцентируется внимание не столько на их разногласиях, сколько на общих (инвариантных) тезисах в понимании особенностей современного российского федерализма и его возможного развития. Предпринята попытка — на основе известного исторического опыта и текущей практики федерализма в России, а также выявленных ранее общецивилизационных идей и концепций правового характера — усовершенствовать данную модель федерализма. Оптимальной моделью федерализма для Российской Федерации, по мнению автора, является «модель управляемого федерализма», сложившаяся на основе известной практики федерализма в нашей стране и показавшая свою жизнеспособность на рубеже XX—XIX вв.еков, когда само существование Федерации было под вопросом. Данную модель можно определить как обобщение концептуальных моделей, предложенных ведущими российскими учеными-юристами (Эбзеев Б.С., Бессонова В. В., Умнова И. А., Глигич-Золотарева М.В. и некоторые другие) в работах последних лет. Основная особенность этой модели — это положение о значительном политико-правовом приоритете федеративного центра над субъектами, а также идея централизации государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне, с сохраняющимся распорядительно-приказным механизмом принятия многих важных государственно-властных решений. При этом данной моделью неявно признается сложившаяся практика, связанная с недостаточным нормативно-правовым урегулированием взаимодействия Федерации и ее субъектов и с отсутствием системы юридической ответственности за нарушения соответствующих норм Конституции РФ и законодательства РФ, а также конституций, уставов и законов ее субъектов. Эту модель современного российского федерализма должна быть дополнена положениями, которые бы конкретизировали выше указанные общецивилизационные идеи по усовершенствованию федераций различного типа — такими как:

1) тезис о минимизации применения распорядительно-приказного метода в пользу процессуально-правового метода принятия государственных решений, касающихся федеративных отношений в Российской Федерации;

2) тезис о сближении (выравнивании) правовых статусов субъектов Российской Федерации;

3) тезис о необходимости перехода (в перспективе) от национального принципа устройства Федерации к территориальному принципу (как обеспечивающему большее единство и более устойчивое функционирование и развитие федерации);

4) тезис о расширении гарантий прав субъектов Федерации;

5) тезис о введении и расширении функций взаимного контроля за деятельностью федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации;

6) тезис о развитии системы юридической (публично-правовой) ответственности, предусматривающей не столько санкции (против должностных лиц), сколько правовосстановительные или правоотменяющие меры при нарушении конституционного правопорядка в области федеративных отношений в Российской Федерации;

7) тезис о расширении правовых средств и стимулов в отношении развития не только «вертикальных» отношений (федерация — регионы), но и «горизонтальных» межрегиональных отношений. Подчеркнем еще раз, что, с точки зрения теории, Российская Федерация должна строиться (модернизироваться) на основе территориального принципа. Все вопросы, связанные с самоопределением народов (этносов) и реализацией их самобытности, необходимо четко отделить от решения вопросов государственно-территориального устройства.

Во втором параграфе «Актуальные проблемы теории федерализма как способ проверки концептуальной модели современного российского федерализма» автор демонстрирует познавательные и методологические возможности усовершенствованной им модели современного российского федерализма применительно к некоторым актуальным проблемам федерализма, обсуждаемых в рамках теории государства и права. Показано, что концептуальная модель современного российского федерализма, дополненная принципами социального равенства и справедливости, подводит к пониманию необходимости равноправия между разными субъектами Федерации, точнее — необходимости выравнивания правовых статусов для различных субъектов РФ. Этот процесс может быть только постепенным (поэтапным) и происходить в двух формах: непосредственнопосредством унификации правового статуса различных субъектов РФ, или опосредованно — путем объединения регионов и образования таким способом укрупненных субъектов Федерации, сопоставимых по уровню своего экономического и социального развития и обладающих одинаковыми правовыми статусами. В контексте проблемы стабильности федерации современная модель российского федерализма, дополненная положениями о системе «сдержек и противовесов», позволяет прийти к выводу о перспективности внедрения в федеративную систему России, с одной стороны, элементов «кооперативной федерации», а с другой — создания механизма взаимного контроля в отношении федерального центра и субъектов РФ. Утверждается, что в федеративном государстве только федерация может обладать государственным суверенитетомтезис о том, что у субъектов, входящих в состав федерации, государственного суверенитета не существует, доказывается на основе всеобщего признания принципа политико-правового приоритета федерации над своими субъектами. В то же время автор считает, что теоретико-правовые аргументы не могут стать достаточными основаниями в споре о возможной принадлежности суверенитета субъектам федерации, поскольку понятие «суверенитет» в большей степени политологическое, нежели юридическое.

Отмечается, что современная модель российского федерализма с теоретико-правовых позиций актуализирует ряд проблем, решение которых способствовало бы более активному и ответственному поведению участников федеративных отношенийк таким проблемам можно отнести: проблему гарантий более активного участия субъектов РФ в принятии решений на федеральном уровне, проблему публично-правовой ответственности за нарушение конституционных, законодательных и договорных норм в области федеративных отношений.

В третьем параграфе «Основные направления совершенствования российского федерализма в свете его теоретико-правовой модели» дан сравнительно-правовой анализ и представлены теоретические оценки основных направлений развития федеративных отношений в России. На основе предлагаемой теоретико-правовой модели российского федерализма сделан ряд предложений и замечаний для совершенствования федеративных отношений и институтов в Российской Федерации и развития доктрины российского федерализма. Так, автор предлагает считать приоритетными для развития федеративных отношений в РФ решение следующих проблем:

1) сохраняющаяся юридическая и фактическая асимметрия субъектов РФ;

2) незавершенность разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами федерального уровня и государственными органами регионального уровня;

3) налаживание эффективного взаимодействия между центром и регионами по долговременным схемам и разовым проектам;

4) дальнейшая демократизация государственной власти;

5) низкая политическая и правовая культура участников федеративных отношений в РФ.

Среди практических рекомендаций по развитию федеративных отношений в РФ автор предлагает (поддерживает) следующие:

— при разработке бюджета РФ и ином распределении финансовых средств Российской Федерации между ее субъектами следует вводить научно-обоснованные нормативы (лимиты, квоты) для принятия решений по этим вопросам и применять их в рамках обязательных правовых процедур

— наделить Министерство регионального развития Российской Федерации особой правотворческой функцией (разработка модельного законодательства по вопросам социального и экономического развития регионов и их взаимодействия с центром);

— проводить политику по укрупнению регионов и образованию на этой основе новых субъектов Федерации, сопоставимых по своему социально-экономическому уровню развития;

— определить правовой статус федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в них специальным федеральным законом, наделив эти представительства координирующей функцией (при разработке и реализации региональных программ и местных проектов) и функцией контроля (мониторинга) за формированием и соблюдением регионального законодательства и договоров в области федеративных отношений;

— регламентировать условия и порядок заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ посредством принятия специального федерального закона.

Разрабатываемая в данной диссертационной работе модель современного федерализма позволяет предвидеть и ставить новые проблемы, еще не актуализированные практикой федерализма. В частности — проблемы, связанные с вступлением России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Дело в том, что субъект федерации в новых условиях сможет выступать в качестве участника уже не двух, трех видов отношений (правоотношений):

1) отношений между федерацией и ее субъектами;

2) отношений между субъектами федерации;

3) отношений между субъектами федерации и субъектами международного права.

Конституция РФ, имеющееся законодательство в данной области (в частности, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЭ) на сегодня не содержат ответов на многие вопросы, такие как: являются ли договоры, заключенные субъектами РФ с иностранными партнерами, международно-правовыми? Да и сами субъекты РФ обладают ли при этом международной правосубъектностью? От теоретического и законодательного решения этих и иных, сходных вопросов во многом зависит открытость и правовая готовность регионов России для грядущих иностранных инвестиций и контактов, торговли и культурных обменов.

Современный российский федерализм («новый федерализм») вышел на качественно новую ступень своего развития, которая отличается от его предшествовавших версий. В то же время сложившиеся ныне в России федеративные отношения, с точки зрения разрабатываемой в данной работе теоретико-правовой концепции, весьма политизированы и порой далеки от провозглашаемых в Конституции РФ принципов федерализма. Суть предстоящих перемен — «уже в ближайшие годы перейти к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение не формального, а фактического равноправия субъектов Российской Федерацииравноправия, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации экономики территорий"152.

В настоящее время существует необходимость мобилизации всех политических сил — и на федеральном уровне, и, что очень важно, на уровне субъектов РФ — для дальнейшего развития федерализма в Российской Федерации в его обновленных и более цивилизованных правовых формах. Свой вклад в этот прогрессивный процесс должна внести и теория современного российского федерализма.

152 См: Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года», 8 февраля 2008 года, г. Уфа // Российская газета, 9 февраля 2008 г. СЛ.