Правовые проблемы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ

ИССЛЕДОВАНИЯ И СТЕПЕНЬ ИЗУЧЕННОСТИ ТЕМЫ.

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью совершенствования регулирования оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Это касается регулирования и осуществления участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду как на национальном уровне, так и на международномпри наличии трансграничных аспектов воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

В рассматриваемом круге правоотношений под оценкой воздействия на окружающую среду (обозначаемой аббревиатурой ОВОС) понимается не оценка экологического воздействия тех или иных действующих предприятий, а складывающаяся на протяжении последних десятилетий на международном и российском уровнях система подготовки и принятия экологически значимых решений.

Международные аспекты регулирования оценки воздействия на окружающую среду приобретают все более важное значение, поскольку в 1997 году вступила в силу Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, подготовленная Европейской Экономической Комиссией ООН (ЕЭК ООН)1. Все больше государств, сопредельных.

1 Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Женева: ЕЭК ООН, 1994. С.29−49.

Российской Федерации, присоединяются к этой Конвенции. В 1999 году ее ратифицировали Азербайджан и Украина.

Важность участия общественности в принятии экологически значимых решений вообще и в оценке воздействия на окружающую среду, в частности, отмечалась в документах Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992).

Принцип 10 Декларации Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, получивший широкую известность, гласит, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан2. Конференцией отмечалась также необходимость таких новых форм участия общественности в принятии решений, как ее участие в оценке воздействия на окружающую среду, что является одной из основополагающих предпосылок для достижения устойчивого развития (пункт 23.2 Повестки дня на 21-й век)3.

Современная российская нормативная база участия общественности в системе принятия экологически значимых решений начала создаваться в последние несколько лет. Ее основы заложены в Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданам страны право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу.

2 Рио-де-Жанейрская Декларация по окружающей среде и развитию. // Программа действий. / Китинг М. (составитель). Женева: Центр «За наше общее будущее», 1993. С. х.

3 Повестка дня на 21-й век. Конференции Организации Объединенных Наций по Окружающей Среде и Развитию. Рио-де-Жанейро. 1992 г. Доклад Конференции. Том 1. ООН. Нью-Йорк. 1993. М.: Переиздание СоЭС. С 169. экологическим правонарушением.

Одной из мер, обеспечивающих соблюдение экологических конституционных прав граждан, является нормативно определенная необходимость учета и обсуждения с общественностью ближайших и отдаленных последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности в рамках проведения оценки воздействия этой деятельности на окружающую среду4.

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий является одним из основных принципов экологической экспертизы, при этом материалы оценки воздействия и материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями должны в обязательном порядке представляться на государственную экологическую экспертизу5.

Система подготовки и принятия экологически значимых решений, которая называется за рубежом Environmental Assessment (ЕА) или Environmental Impact Assessment (EIA), а у нас обозначается термином «оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС), постепенно становится едва ли не основным способом проведения новой экологической политики в большей части мира.

Об этом свидетельствует, например, Пятая программа политики и действий Европейского Сообщества в области окружающей среды и.

4 Боголюбов С. А. Комментарий к статье 42 Конституции Российской Федерации. // Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Окуньков ДА. (отв. редактор). Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М. БЕК, 1996. С. 184−189.

5 СЗРФ. 1995. № 48. Ст. 4556. устойчивого разви-тия на 1993;2000 годы6, а также Национальный план действий Российской Федерации по охране окружающей среды на 1999;2001 годы, который считает введение в практику процедур оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности одним из приоритетных направлений решения экологических проблем7.

Изучение регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в российском экологическом праве началось сравнительно недавно. В первой из российских работ, рассматривающих вопросы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду, отмечалось, что значительная часть относящихся к этой проблеме вопросов осталась не урегулированной правом8.

Следует отметить, что в отечественной системе подготовки и принятия экологически значимых решений и в российском экологическом праве вопросы оценки воздействия на окружающую среду неразрывно связаны с анализом регулированием проведения государственной экологической экспертизы. Среди диссертационных исследований по данной теме следует отметить работы В. И. Андрейцева (1992), А. В. Бесяцкого (1992), А. К. Голиченкова (1992), О. Н. Сапрановой (1995), В. В. Попкова (1997). Анализ работ, рассматривающих.

6 Towards Sustainability. A European Community programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development. // Official Journal of the European Communities. 17.5.1993. No С 138. P. 138/ 5 — 138/98.

7 Национальный план действий Российской Федерации по охране окружающей среды на 1999;" •001. М.: Госкомэкологии России, 1999. С. 47.

8 Боголюбов С. А. Процедура участия общественности в ОВОС. // Права и возможности участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду / Мазур Е. В. (редактор). СПб. 1994. С. 14. различные аспекты правового обеспечения регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду, позволяет сделать вывод о том, что работа автора является первым российским диссертационным исследованием на данную тему.

ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ настоящей диссертационной работыкомплекс правовых норм и правоотношений, складывающийся в области участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с нормативными актами Российской Федерации и Европейской Экономической Комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН).

Включение правовой системы ЕЭК ООН в предмет настоящего I обусловлено тем, что Российская Федерация является членом ЕЭК ООН. В соответствии с нормой пункта 4 статьи 15 Конституции нашей страны международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно9. Кроме того, в работе рассматривались те законодательные акты Европейского Экономического Сообщества и Европейского Союза по теме исследования, которые были использованы в качестве основы при разработке аналогичных правовых норм ЕЭК ООН.

9Оксамытный В.В., Рахманина Т. Н. Комментарий к статье 15 Конституции Российской Федерации. // Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Окуньков J1.A. (отв. редактор). Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М. — БЕК, 1996. С 58−63.

ЦЕЛЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в разработке предложений по совершенствованию правового регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду путем решения следующих задач: изучение и анализ правового регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду (включая трансграничный контекст) в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Европейской Экономической Комиссии ООНизучение правового определения основных терминов, использующихся при регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую средуразработка предложений и рекомендаций по совершенствованию регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в России и на международном уровне — с учетом трансграничного характера воздействия.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ исследования являются естественнонаучные и философские методы изучения проблем взаимодействия общества и природы с применением методов общей теории права, включая сравнительно-правовой метод.

ТЕОРЕТИЧЕСКУЮ ОСНОВУ исследования составили труды ведущих отечественных ученых в области как общей теории права: С. С. Алексеева, В. В. Оксамытного, Л. А. Окунькова, А. С. Пиголкина, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, так и экологического права: В. И. Андрейцева, А. В. Бесяцкого, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, А. К. Голиченкова, Б. В. Ерофеева, Ю.Г.

Жарикова, Т. В. Злотниковой, БД. Клюкина, О. М. Козырь, О. С. Колбасова, И. О. Красновой, В. И. Мищенко, И. Ф. Панкратова, В. В. Петрова. Автором были изучены также работы таких зарубежных специалистов в области оценки воздействия на окружающую среду как Р. Верхейн, К. Вуд, А. Джилпин, Н. Ли, П. Моррис, Д. Пэттс, Дж. Робертс, Б. Садлер, Р. Сэривел, Р. Трэвел и др.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ состоит в том, что в настоящей работе дается правовое определения основных терминов, использующихся при регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую средувыявляются особенности российской процедуры регулирования участия общественности в ОВОС, заключающиеся в определяющей роли государстк венной экологической экспертизы.

В работе разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации на международном уровне — в рамках деятельности, регулируемой Конвенцией ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ, СОДЕРЖАЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ НОВИЗНЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

Регулирование оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации и участия общественности в этой процедуре требуют совершенствования. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, в российском экологическом праве говорится о необходимости представления на государственную экологическую экспертизу материалов оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, а с другой стороны, при этом практически отсутствует детальное регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре.

2.Для успешного регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду необходимо дать правовое определение терминов «общественность» и «оценка воздействия на окружающую среду».

Такие определения, учитывающие как существующие российские и европейские правовые нормы, так и важную роль государственной экологической экспертизы в российской национальной процедуре ОВОС, автором предлагаются в следующем виде:

Общественность — это одно или несколько физических или юридических лиц, а также организации, не имеющие статуса юридического лицапри этом к общественности не относятся заказчик и иные лица, которые должны осуществлять действия в отношении обсуждаемого объекта в соответствии со своими обязанностями, установленными правовыми актами или договорными отношениями с заказчиком.

Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду — это процедура выявления, анализа и учета воздействий, а также прямых и косвенных экологических и иных связанных с ними последствий этой деятельности, проводимая до принятия решения о возможности (или невозможности) реализации деятельности, которое основывается на заключении государственной экологической экспертизы.

З.В правовые акты, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, автором предлагается внести следующие современные международные принципы регламентирования этой процедуры:

• своевременное предоставление общественности информации о начале проведения оценки воздействия на окружающую среду, включая указание сроков представления замечаний, а также информации о планируемой деятельности и ее возможном значительном вредном воздействии;

• предоставление общественности возможности давать замечения или возражения по планируемой деятельности и доводить их до сведения компетентных органов;

• учет в окончательном решении по планируемой деятельности результатов оценки воздействия на окружающую среду, включая возможные замечания или возражения общественности.

4.Наиболее эффективным путем совершенствования регулирования ОВОС и участия общественности в этой процедуре представляется внесение соответствующих изменений и дополнений в новую редакцию Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» и разработка подзаконных актов к Федеральному закону «Об экологической экспертизе». В перспективе целесообразно было бы осуществить разработку нового законодательного акта «Об оценке экологических последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности».

5.Автором предлагаются рекомендации, определяющие порядок обсуждения с общественностью объектов государственной экологической экспертизы, основывающиеся на необходимости нормативного обеспечения следующих этапов проведения участия общественности в оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС):

• создание системы информирования общественности о начале проведения ОВОС, а также о возможности общественности участвовать в этой процедуре-.

• участие общественности в ОВОС с самого раннего этапа этой процедуры;

• предоставление общественностью замечаний или возражений по экологическим аспектам планируемой деятельности на всех этапах подготовки материалов ОВОС и учет этих замечаний или возражений;

• участие общественности в государственной экологической экспертизе, рассматривающей материалы ОВОС;

• участие общественности в принятии решения о необходимости проведения послепроектного анализа <ППА) объекта экологической экспертизы. б. Автором предлагаются рекомендации по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, имеющей трансграничный аспект. В данных рекомендациях, основанных на нормах Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года, предлагается учитывать и положения Орхузской Конвенции ЕЭК ООН 1998 года10, и считать, что общественность имеет право участвовать в оценке воздействия на окружающую среду вне зависимости от места проживания.

10 См. Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Женева: ЕЭК ООН, 1998. С. 35−71.

ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ. Предложения и выводы автора были использованы при подготовке рекомендаций и проектов нормативных актов, которые были направлены в российские природоохранные органы. Эти предложения и выводы, в частности, использовались сотрудниками Минприроды России при разработке «Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» 1994 года и Госкомэкологии России при разработке проекта нового российского нормативного акта по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации.

Они также используются при подготовке проекта Рекомендаций Европейской Экономической Комиссии по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте в рамках соответствующей Конвенции ЕЭК ООН. Проект данных Рекомендаций разрабатывается Российской Федерацией в качестве страны, возглавляющей работу по этому направлению в соответствии с рабочим планом, утвержденным Первым Совещанием Сторон Конвенции ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте11.

АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные результаты и положения, содержащиеся в диссертации, докладывались автором на российских и международных конференциях и семинарах, в том числе на международном семинаре Минприроды России и ЕЭК ООН по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном п Доклад о ходе работы по участию общественности в трансграничном контексте. // Материалы Первого совещания Рабочей группы ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду (4−6 октября 1999 г.). Женева: ЕЭК ООН, 1999. С. 1−4. контексте (Москва, 1995 г.), Всероссийской конференции «Теория и практика экологического страхования» (Москва, 1995), международном семинаре Минприроды России и Мирового банка по экологической оценке (Москва, 1995 г.), Всероссийском совещании по борьбе с экологическими правонарушениями (Москва, 1996 г.), семинаре Госкомэкологии России «Практика проведения оценки воздействия на окружающую среду при подготовке инвестиционных проектов в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 1997), Первом совещании Рабочей группы ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду (Женева, 1999). Эти результаты были опубликованы в монографии и других работах автора.

СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих по два параграфа каждая, заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Необходимостью совершенствования регулирования оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности актуальна как для российской системы принятия экологически значимых решений, так и на международном уровне — при наличии трансграничных аспектов воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

Международные аспекты регулирования оценки воздействия на окружающую среду приобретают все более важное значение, поскольку в 1997 году вступила в силу Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в I трансграничном контексте, подготовленная Европейской Экономической Комиссией ООН (ЕЭК ООН), при этом больше государств, сопредельных Российской Федерации, присоединяются к этой Конвенции, например, в 1999 году Конвенцию ратифицировали Азербайджан и Украина.

Важность участия общественности в принятии экологически значимых решений вообще и в оценке воздействия на окружающую среду, в частности, отмечалась в ряде документов Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992).

Одной из мер, обеспечивающих соблюдение экологических конституционных прав граждан Российской Федерации, является нормативно определенная необходимость учета и обсуждения с общественностью ближайших и отдаленных последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности в рамках проведения оценки воздействия этой деятельности на окружающую среду.

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий является одним из основных принципов экологической экспертизы, при этом материалы оценки воздействия и материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями должны в обязательном порядке представляться на государственную экологическую экспертизу.

Следует отметить, что в отечественной системе подготовки и принятия экологически значимых решений и в российском экологическом праве вопросы оценки воздействия на окружающую среду неразрывно связаны с анализом регулированием проведения государственной экологической экспертизы.

В диссертации показано, что участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности является одной из наиболее обоснованных с правовой точки зрения процедур участия общественности в принятии экологически значимых решений. При этом регулирование оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации и участия общественности в этой процедуре требуют совер-шенствования, что обусловлено тем, что, с одной стороны, в российском экологическом праве говорится о необходимости представления на государственную экологическую экспертизу материалов оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, с другой стороны, при этом практически отсутствует детальное регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре.

Для успешного регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду необходимо дать правовое определение терминов «общественность» и «оценка воздействия на окружающую среду».

Такие определения, учитывающие как существующие российские и европейские правовые нормы, так и важную роль государственной экологической экспертизы в российской национальной процедуре ОВОС, в диссертации предагаются в следующем виде:

Общественность — это одно или несколько физических или юридических лиц, а также организации, не имеющие статуса юридического лицапри этом к общественности не относятся заказчик и иные лица, которые должны осуществлять действия в отношении обсуждаемого объекта в соответствии со своими обязанностями, установленными правовыми актами или договорными отношениями с заказчиком".

Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду — это процедура выявления, анализа и учета воздействий, а также прямых и косвенных экологических и иных связанных с ними последствий этой деятельности, проводимый до принятия решения о возможности (или невозможности) ее реализации, которое основывается на заключении государственной экологической экспертизы".

В правовые акты, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, автором предлагается внести современные международные принципы регламентирования этой процедуры, заключающиеся в своевременном предоставленим общественности информации о начале проведения оценки воздействия на окружающую среду, включая указание сроков представления замечаний, а также информации о планируемой деятельности и ее возможном значительном вредном воздействиипредоставлении общественности возможности давать замечения или возражения по пларируемой деятельности и доводить их до сведения компетентных органовучете в окончательном решении по планируемой деятельности результатов оценки воздействия на окружающую среду, включая возможные замечания или возражения общественности.

При этом наиболее эффективным путем совершенствования регулирования ОВОС и участия общественности в этой процедуре представляется внесение соответствующих изменений и дополнений в новую редакцию Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» и разработка подзаконных актов к Федеральному закону «Об экологической экспертизе». В перспективе целесообразно было бы осуществить разработку нового законодательного акта «Об оценке экологических последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности».

В работе представлены рекомендации, определяющие порядок обсуждения с общественностью объектов государственной экологической экспертизы, основывающийся на обеспечении прав общественности на участие в подготовке материалов оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

Рекомендации по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, имеющей трансграничный аспект, основываются на нормах Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года, при этом предлагается учитывать и положения Орхузской Конвенции ЕЭК ООН 1998 года, и считать, что общественность имеет право участвовать в оценке воздействия на окружающую среду вне зависимости от места проживания.

Предложения и выводы автора диссертации имеют не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку они были использованы при подготовке рекомендаций и проектов российских нормативных актов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, а также используются при подготовке проекта Рекомендаций Европейской Экономической Комиссии по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте в рамках соответствующей Конвенции ЕЭК ООН. * *.