Правовое регулирование купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности

Актуальность темы

исследования. Как известно до начала 90-х годов земля находилась в исключительной собственности государства, соответственно полностью была исключена из оборота. Поэтому с переходом России на рыночные формы хозяйствования, основным направлением государственной политики в области земельных отношений стало проведение земельной реформы, одной из задач которой явилось введение многообразия форм собственности на землю посредством передачи земель из государственной собственности в собственность граждан и юридических лиц.

В этих условиях публичные образования: Российская Федерация в целом, ее субъекты и муниципальные образования, наделенные Конституцией Российской Федерацией правом земельной собственности, стали главными участниками земельного рынка, называемого в литературе «первичным», на котором и происходит первоначальное формирование нового класса земельных собственников — граждан и юридических лиц. То есть без существования «первичного» земельного рынка невозможно в принципе формирование рыночных земельных отношений в целом.

Принято считать, что земельные рынки являются наилучшим механизмом перераспределения земельных ресурсов в пользу более эффективных собственников, общепризнанно также, что купля-продажа земли является одним из основных составляющих земельного рынка, показателем его эффективной работы.

Кроме того, особенностью проводимой в России земельной реформы стало закрепление принципа платности использования земли, в содержание которого как одна из форм такой платы, входит и плата за предоставленную государством земельную собственность. Поэтому на первичном земельном рынке земля предоставляется чаще всего за определенный выкуп — денежную сумму, выплачиваемую лицом, желающим иметь в собственности земельный участок, то есть посредством купли-продажи.

После вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации серьезно изменилась практика отношений, связанных с куплей-продажей земли. И опыт применения новых норм показал, что они далеки от совершенства, хотя сегодня купля-продажа как способ перераспределения государственных земель и способ осуществления публичными образованиями правомочий собственника, является одной из распространенных сделок на уже сложившемся и активно функционирующем земельном рынке. Так, только в г. Саратове в 2003 году органами местного самоуправления было совершено 366 сделок купли-продажи земельных участков1.

Поэтому необходимо детальное правовое регулирование всего процесса осуществления купли-продажи земли на первичном земельном рынке, закрепление сложившихся отношений, устранение противоречий и совершенствование законодательства в этой области.

Такое регулирование должно осуществляться в соответствии с определенными принципами, вытекающими из природы земельных отношений: и в первую очередь с теми, которые устанавливают учет значения земли как основы жизни и деятельности народов, национального богатства государства, приоритета использования и охраны земли как природного объекта и ресурса, являющихся первичными в земельных отношениях, имущественные отношения должны быть вторичными, опосредованны ими.

Таким образом, регулирование имущественных земельных отношений специфично и не может осуществляться исключительно по общегражданским принципам и нормам, установленным для всех вещей без учета особенностей их общественной значимости и ценности.

Состояние научной разработанности темы: тема диссертационного исследования носит комплексный характер. Вопросы, касающиеся правового обеспечение отношений купли-продажи, затрагивали в своих работах отечественные ученые-цивилисты: В. В. Витрянский, В. А. Дозорцев, О. С. Иоффе, JI.A. Лунц, Н. Н. Мисник, И. Б. Новицкий, И. А. Покровский,.

1 См: Годовой отчет Комитета по управлению ресурсами и землеустройству г. Саратова за 2003 год.

B.А. Рыбаков, А. П. Сергеев, К. И. Скловский, Е. А. Суханов, В. А. Тархов, Ю. К. Толстой, З. И. Цыбуленко, Г. Ф. Шершеневич и другие.

Земельно-правовые аспекты сделок с землей исследовались следующими отечественными учеными: Г. А. Аксененком, Ф. Х Адихановым,.

C.А. Боголюбовым, Г. Е. Быстровым, ПНВедениным, Б. В. Ерофеевым, Ю. Г. Жариковым, И. А. Иконицкой, Н. И. Красновым, К. Г. Пандаковым, И. Ф. Панкратовым, Н. Т. Разгельдеевым, Н. А. Сыродоевым, А. Е. Черноморцем, Г. В. Чубуковым и другими.

Целью настоящей работы является исследование правового механизма осуществления купли-продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, правоприменительной практики, сложившейся в процессе совершения таких сделок, подготовка практических рекомендаций по совершенствованию законодательства, а также выявление общего и особенного в нормах гражданского и земельного законодательства, регулирующего указанные отношения.

Для реализации указанных целей поставлены следующие задачи: определение правовой природы купли-продажи земельных участковвыявление особенностей правового механизма купли-продажи земель государственной и муниципальной собственностиобобщение и анализ действующего федерального земельного и гражданского законодательства, регулирующего осуществление купли-продажи земельных участков на первичном земельном рынке, анализ законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области регулирования тех или иных аспектов купли-продажи земельных участковформирование и обоснование предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в данной области.

Объектом исследования является правовая природа и особенности правового механизма осуществления купли-продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Предметом исследования является система норм, регулирующих куплю-продажу земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также практика применения нормативных правовых актов, регламентирующих указанные отношения.

Методологической основой исследования стал диалектический метод, а также ряд других общенаучных методов познания (индукция, дедукция) и частно-научных методов: сравнительный, логический, статистический, исторический, системно-структурный и другие.

Научная новизна работы заключается в том, что она по существу является первым специальным монографическим исследованием земельно-правовых аспектов функционирования первичного земельного рынка и одного из важнейших его составляющих — купли-продажи земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

На защиту выносятся следующие выводы и положения, содержащие элементы научной новизны:

1. При осуществлении правового регулирования купли-продажи земель государственной или муниципальной собственности требуется более четкое размежевание норм гражданского и земельного законодательства. Особый — земельно-правовой аспект в регулировании купли-продажи земельных участков государственной и муниципальной собственности вытекает из специфики объекта этого правоотношения — земли, и его субъектного состава — Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — собственников земельных участков.

Гражданский кодекс Российской Федерации регулирует общие положения купли-продажи: понятие договора купли-продажи, его признаки и форма, общие положения о заключении договора и др., то есть то, что касается любых объектов гражданских прав. Совместно гражданским и земельным законодательством регулируются такие аспекты купли-продажи земли как: условия договорастороны, способные его заключать, их права и обязанности. Здесь земельное законодательство устанавливает особые нормы, как правило, дополняющие действующие нормы гражданского законодательства, а в некоторых случаях изменяющие их. Исключительно земельным законодательством формируется земельный участок как недвижимое имущество, как объект, способный участвовать в гражданском обороте, а также основания и порядок заключения договора купли-продажи объектов земельных отношений, где на стороне продавца выступает уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления.

2. Статьи 552, 553 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие продажу недвижимого имущества, в том числе расположенного на земельном участке, необходимо привести в соответствие с земельным законодательством, провозгласившим принцип «единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов». То есть на основе земельного законодательства, в общих нормах Гражданского кодекса Российской Федерации, необходимо установить положение о запрете на продажу отдельно здания, строения и сооружения и земельного участка, на котором они расположены, если они принадлежат одному лицу.

3. В соответствии с земельным законодательством можно выделить объекты земельных отношений, способные выступать предметами договора купли-продажи: земельный участок и земельная доля, которые, прежде всего, являются составляющими всего земельного фонда Российской Федерации, то есть природными объектами и ресурсами. Поэтому их оборот должен осуществляться с учетом норм и принципов земельного законодательства.

Часть земельного участка, являясь объектом земельных отношений, не может являться предметом купли-продажи, так как при ее продаже необходимо формирование новых объектов — выделенного и оставшегося земельных участков, после чего ее статус в качестве «части земельного участка» утрачивается.

4. Основой для определения правового статуса земельного участка, в том числе его оборотоспособности, является разделение всех земель Российской Федерации на категории, предусмотренные земельным законодательством. В связи с этим в соответствии с п. 1 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо принятие Федерального закона «О переводе земель из одной категории в другую», в котором целесообразно предусмотреть основания перевода земель из одной категории в другую, порядок рассмотрения и принятия решений о таком переводе, основания для отказа в переводе, особенности перевода земель различных категорий земель в другую категорию.

5. Основанием для отнесения земельных участков к тому или иному виду публичной собственности в процессе разграничения государственной собственности на землю, служит правовое положение земельного участка, существующее у него на момент формирования соответствующих перечней земельных участков. Поэтому требуется внести указанное дополнение в Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» в части определения такого момента времени, так как на сегодняшний день такая норма в законодательстве о разграничении государственной собственности на землю отсутствует.

6. Предоставление земельных участков из земель государственной и муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам в собственность за плату является предпосылкой заключения договора купли-продажи этого участка, в котором на стороне продавца всегда будет выступать уполномоченный на то государственный орган исполнительной власти или местного самоуправления. На основании земельного законодательства предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков в собственность за плату, то есть порядок выкупа, можно разделить на: осуществляемое на земельных торгах (конкурсах, аукционах) как преимущественный способ, обеспечивающий наибольшую открытость и прозрачность этой процедуры, и, предоставление, осуществляемое по заявлению заинтересованного лица в случаях, перечень которых исчерпывающе приведен в земельном законодательстве Российской Федерации.

7. Необходимо законодательно определить соотношения юридической силы решения государственного или муниципального органа власти о предоставлении земельного участка в собственность и заключаемого в соответствии с ним договора купли-продажи. В связи с этим предлагается внести дополнение в п. 7 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, указав, что решение определяет лишь саму возможность предоставления в собственность гражданину или юридическому лицу земельного участка. Условия же такого предоставления, то есть будущей сделки должны предлагаться в проекте договора купли-продажи, заключение которого должно происходить в соответствии с действующим законодательством по взаимному волеизъявлению сторон.

8. Целесообразно внести дополнение в статью 34 Земельного кодекса Российской Федерации, закрепив норму об определении цены земельного участка, выкупаемого гражданами у органов государственной власти или местного самоуправления для целей, не связанных со строительством. Учитывая ст. 7 и ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности» об обязательном проведении оценки при продаже объектов оценки, принадлежащих публичным собственникам и предположении об установлении рыночной стоимости объекта оценки, если иная не названа в законе, непосредственно регулирующим эти отношения, договор купли-продажи в этой ситуации, должен заключаться по его рыночной стоимости, определяемой независимым оценщиком.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практически выводы могут использоваться при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства путем внесения изменений и дополнений в него. Выводы, сделанные в работе могут быть также использованы практическими работниками в процессе правоприменительной деятельности. Материалы диссертации могут быть также использованы в процессе преподавания земельного и гражданского права. Работа может быть также использована научными работниками для дальнейшего исследования этой, а также смежных с ней тем.

Структура диссертации состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Заключение

.

В настоящей работе было рассмотрено правовое регулирование купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности.

Определена правовая природа указанного правоотношения, которая имеет двоякое содержание: с одной стороны, показано его имущественное начало, с другой стороны, специфическая сущность как отношения по поводу земли.

Весь комплекс отношений, возникающих в процессе совершения купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности, разделен на сферы регулирования гражданским и земельным законодательством. В силу того, что объектом земельных правоотношений является земля, все эти отношения по своему правовому характеру должны быть отнесены к одной категории отношений — земельных правоотношений. Поэтому научно обоснована позиция, в соответствии с которой разграничение сфер регулирования гражданского и земельного права происходит, прежде всего, по объекту регулирования, каковым является земля и сформированные из нее в соответствии с земельным законодательством объекты земельных отношений, являющиеся недвижимыми вещами. Гражданское же законодательство осуществляет правовое регулирование оборота объектов гражданских прав независимо от того, чем является вещь. Следовательно, нормы земельного права являются специальными, по отношению к общим — гражданско-правовым.

В результате данного исследования был сделан вывод о том, что правовое регулирование купли-продажи земельных участков на первичном земельном рынке имеет ряд особенностей, связанных как с объектом этих правоотношений — землей, так и с ее субъектами, формируя при этом специфические основания и порядок совершения купли-продажи.

В связи с этим выявлены особенности всех элементов указанного правоотношения: проведен анализ объектов земельных правоотношений, выявлены те из них, которые могут выступать предметами договора купли-продажи, определена их правовая характеристика. Показано, что, несмотря на то, что земельные участки, их части и доли являются недвижимым имуществом, их оборот должен регулироваться в соответствии с природоохранными нормами и принципами земельного законодательства, так как эти объекты в соответствии с ним являются, прежде всего, невосполнимыми компонентами окружающей среды. определен субъектный состав правоотношения купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности, особое внимание обращено на правовой статус продавцов земельных участков — Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Определена их компетенция, в которой выделены публично-правовые и частноправовые функции при осуществлении купли-продажи земельных участков. Проанализировано законодательство о разграничении государственной собственности на землю, указано на его недостатки и пробелы, даны рекомендации по его совершенствованию. Сделан вывод, что только после окончания процесса разграничения государственной собственности на землю будет установлен публичный собственник каждого земельного участка (не находящегося в иной форме собственности), будет возможно нормальное функционирование земельного рынка, пополнение соответствующих бюджетов и упорядочение многих земельных имущественных отношенийвыявлены особенности правового механизма реализации купли-продажи земельных участков: обозначено, что только заключенный в надлежащей форме договор купли-продажи земельного участка порождает обязательства по отчуждению в собственность земельного участка за определенную плату. Определены условия договора купли-продажи земельного участка, показана специфика их установления с учетом объекта правоотношения и субъектного состава сделки. Доказано, что существуют особые основания и порядок заключения договора купли-продажи из земель государственной и муниципальной собственности, отличные от всех иных правоотношений. Сделан вывод о том, что основания и порядок заключения договора купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности предусмотрены в земельном законодательстве в зависимости от категории земель, соответственно целей, для которых этот земельный участков приобретается и лица, которым он приобретается. Даны рекомендации по совершенствованию правового механизма реализации указанных правоотношений.

Анализ законодательства применительно к теме работы показал, что земельное законодательство на сегодняшний день практически сформировано. Хотя стоит констатировать, что новейшее законодательство, регулирующее имущественные земельные отношения далеко несовершенно. Так из-за коллизии норм гражданского и земельного законодательства, регулирующего имущественные земельные отношения, затрудняется не только процесс применения федерального законодательства, но и процесс правотворчества для субъектов Российской Федерации, так как ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесла процесс формирования земельного законодательства, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей к совместному ведению Федерации и субъектов, тогда как гражданское право находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В работе предложен правовой выход из сложившейся ситуации с учетом положений Конституции Российской Федерации, а также правовой природы земельных имущественных отношений.

Реализация представленных в диссертации предложений по совершенствованию действующего законодательства, будет способствовать решению существенных проблем в данной области.