Актуальность темы
исследования. Современное конституционное развитие России является неотъемлемой частью процесса политико-правовых реформ и модернизации российского общества и государства на протяжении XLX — XX веков. Процесс модернизации в различных исторических условиях имеет многообразные формы проявления и охватывает государственно-правовую, социально-политическую и социально-экономическую сферы жизни общества. Движение по этому пути порождает существенные изменения в социальной стратификации традиционного общества. Правовая и социально-политические системы такого общества могут подвергаться модернизации на различных этапах его исторического развития с неодинаковой степенью интенсивности, а конечный результат их трансформации может не совпадать во времени. «Уют процесс протекает постепенно и неравномерно для многих стран и народов в эпоху нового и новейшего времени. Актуальность исследования обусловлена тем. что политико-правовая история России XIXXX веков гоже может быть проанализирована сегодня с позиций теории модернизации, методологическая база которой имеет более широкий арсенал научных методов познания, чем формационный подход, преобладавший в советский период в государствовсд-ческих и историко-правовых исследованиях.
До недавнего времени освещение истории права и государства XIX — начала XX в. сводилось в основном к обоснованию тезиса об усилении классового антагонизма в российском обществе и борьбы за свержение самодержавия. Правоведы часто давали негативную оценку деятельности властных структур и тех сил, которые выступали за осуществление реформ, но пе смогли довести их до успешного завершения. Вследствие этого появлялись теории о «врожденной отсталости» Российского государства как страны второго эшелона развития, подверженной чужеземному влиянию, об отсутствии в ней традиций демократических свобод и институтов, о противоположности «российской автократии» и «западной демократии», об экспансионистской внешней политике самодержавия, о «преемственности» между прошлым и настоящим, о насилии как исторически неизбежном и единственном методе решения проблем в «русских условиях», об особом русском пути развития. Исторический процесс часто рассматривался с точки зрения теории общественно-экономических формаций и сводился преимущественно к социально-экономическом) фактор). Эти взгляды искажали реальное общественное развитие российской государственности. Крайне негативно освещалась роль русских самодержцев и других государственных деятелей в становлении и развитии государственности. Осуждались и либералы, готовые идти на «переговоры» с существующим режимом. Односторонне изображались и такие государственные деятели как Сперанский. Чичерин, Витте и другие. Всё это необъективно отражало реальный исторический процесс развития государственности в России в XIX — начале XX в.
Сегодня в России произошла смена социально-правовых систем, экономических, военных, социальных отношений и государственных структур, идет интенсивный поиск оптимальной модели государственности, которая учитывая достижения Запада, основывалась бы на собственной исторической и культурной традиции. В обществе возник повышенный интерес к истории права и государства. Историко-правовая наука, преодолевая старые исторические концепции и взгляды, стремится достаточно полно удовлетворить общественный интерес к историческим знаниям, дать объективные ответы на актуальные вопросы формирования правовых основ российской государственности.
История государственного развития России — сложное и все еще мало исследованное явление. Каждое государство уникально. Его особенности следствие уровня развития общественного производства, правовой культуры, структуры социума, внутренних противоречий, которые развиваются во времени, оказывая определяющее воздействие на характеристики государства в будущем. Построение правового государства в России требует опоры на весь исторический опыт страны вне зависимости от того, возможна или нет прямая рецепция этого опыта в современных условиях. Выявление закономерностей развития государственности позволяет правильно проанализировать с теоретико-правовых позиций путь, пройденный нашей страной, понять современные проблемы российской государственности, увидеть перспективы политических и собственно государственных форм, в которых развиваются институты гражданского общества. Поэтому исследование роли правового государства в процессе становления и развития гражданского общества, и наоборот — гражданского общества как предпосылки зрелого правового государства, составляет одну из актуальных задач правовой науки. Понять особенности российской государственности, дать им соответствующую историко-правовую оценку с позиций современных проблем построения правового государства невозможно, если не иметь четкого представления об эволюции правовых и организационных основ государства. При этом особенно важно проследить логику эволюции каждого из учреждений государственной власти империи.
Система российской государственности — оригинальное культурно-историческое и специально-юридическое явление, каждый этап жизни которого имеет определенную закономерность. В результате эволюции российского законодательства имперского периода, сохранившего преемственность с правовой системой допетровской России, в нашей стране была сформирована достаточно гибкая система государственного управления, позволявшая учесть практически все основные нюансы сложившихся к тому времени форм правоотношения. Специальное изучение всех звеньев государственной власти Российской Империи в их исторической перспективе, правовой и организационной основы их функционирования составляет одну из насущных задач, стоящих перед современной историко-правовой наукой.
Состояние научной разработанности темы. История российской государственности была объектом научного интереса нескольких поколений дореволюционных юристов. Выяснению сущности, этапов и основных элементов эволюции государственного строя России в начале XX века посвящено огромное количество исторической и историко-правовой литературы, отразившей различные концепции российского исторического процесса. Длительное время взгляды на дооктябрьский период развития российской государственности и на реформы 60-х годов XIX и начала XX в. определялись социальным заказом советского периода. Многие проблемы эволюции государства и права подвергались научному анализу с политически ориентированной точки зрения на ход российской истории: она рассматривалась в качестве политики, «опрокинутой в прошлое» .
Совокупность источников информации, использованных в диссертации, по уровню обобщения, характеру и формам отражения действительности можно распределить на несколько основных групп. Первую из них составляют теоретические труды представителей государственной школы в России А.Д.Гра-довского, Н.М.Коркунова) — либеральных государствоведов (З.Д.Авалова.
A.А.Алексеева А. С. Алексеева, Б. П. Вышеславцева, М. Б. Горенберга, А. А. Жилина. В. В. Ивановского, И. Б. Иоллоса, С. А. Корфа, Н. Е. Кудрина. Я.М.Мага-зинера, В. Э. Нольде, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, Л. А. Шалланда, Д.И.Шрей-дера) и конституционалистов (В.М.Гессена. Б. А. Кистяковского, М. М. Ковалевского. Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Котляревского, Н.И.Лазаревского) конца XIX — начала XX веказападно-европейских и американских ученых —.
B.Беджгота, П. Бромхеда, М. Вебера, В.Вильсона. А. Дайси, Г. Нллинека, Т. фон. lay >. С.Лоу. В. Орлан, Р. Пайпса, А.Токвиля. А. Эсмеиаотечественных и историков права и государствоведов — Г. В. Барабашева, А. М. Барнашова, Н. И. Васильевой, Г. Б. Гальперина, Е. К. Глушко, А. М. Давидовича, С. А. Егорова, И. А. Исаева, Г. С. Калинина, Ф. И. Калинычева, Л. И. Королева, В. В. Лузина. К. Н. Мироненко, А. А. Мишина, А. А. Сенцова, С. М. Сидельникова, Е.А.Скрипи-лева, И. М. Степанова, Ю. П. Титова. С. В. Юшковасоветских и российских историков — А. Я. Авреха. Б. В. Ананьича, Р. Ш. Ганелина, В. С. Дякина, П.П.Ерош-кина, П. А. Зайончковского, Н. Г. Королевой. А. Н. Медушевского, М.П.Павовой-Сильванской, Ю. Б. Соловьева. В. И. Старцева, А. Д. Степанского. М. Ф. Флоринского. Е. Д. Черменского, В. Г. Чернухирусских ученых в эмиграции — А. А. Боголепова, В. ВЛеоптовича, С. С. Ольденбурга, С. Г. Пушкарева. М.Г.Шев-теля.
Вторая группа источников состоит из конституционных актов переходного периода России начала XX в. и европейских государствПолного Собрания Законов и Свода Законов Российской Империи различных годов изданияделопроизводства высших законодательных и административных учреждений, в том числе стенографических отчетов Государственной Думы и Государственного Советанаказов законодательных палатрусских парламентских прецедентов.
Третья группы источников объединяет автобиофафическую и мемуарную литературу конституционалистов, правоведов и реформаторов начала века, опубликованную сразу же после 1917 г. или же в последние годы в России. Это воспоминания С. Ю. Витте, В. Н. Коковцова, 1(.С.Таганцева, Д. Н. Шипова, I l. l I. Милюкова, И. В. Гессена, И. И. Петрункевича, а также речи П. Л. Столыпина.
Четвертую группу составляют источники периодической печати начала XX в. ранее не привлекавшиеся для анализа теории и практики конституционализмажурналы общественно-политического и исторического характера — «Полярная звезда». «Вестник Европы». «Образование». «Русская мысль», «Былое» — специальные юридические издания — «Юридический вестник». «Право», «Журнал Министерства юстиции», «Вопросы права» .
Истории становления и развития государственности в России посвящены как специальные историко-правовые исследования, так и обширные фрагменты в фундаментальных трудах по основам российского права и государства. Своей основательностью выделяется многотомное исследование «История Правительствующего Сената за двести лет», увидевшее свет в предреволюционные годы. Систематически составлялись и публиковались материалы, отражающие законодательную деятельность государственных органов. Значительное внимание в исторических и историко-правовых исследованиях уделялось образованию, правовому статусу и функционированию отдельно взятых государственных институтов. Так, с 1866 по 1915 год достоянием научной общественности России и юристов-практиков стало 12 томов «Систематического свода указов Правительствующего Сената, последовавших по земским делам», имевших соответствующий научный комментарий. Регулярно публиковались и активно анализировались в юридической печати сборники документов, посвященных деятельности отдельных департаментов Сената («Сборник решений Прави тельствующего Сената по Общему Собранию и Департаментам Первом}, Второму и Герольдии», «Общая Ведомость о делах, находящихся в производстве 1 Департамента Правительствующего Сената» и т. п.). Изучалась деятельность Совета Министров, деятельность Государственной Дума первого и второго созывов (Сидсльников С. М. Образование и деятельность 1 Государственной Думы. М, 1962; Калинычев Ф. И. Государственная Дума в период первой русской революции (1905—1907 гг.): Автореф. дис.. д-ра юрид. наук. М., 1965; Васильева Н. И. Гальперин Г. Б., Королев Д. И. Первая российская революция и самодержавие (государственно-правовые проблемы). Л., 1975.) — третья Государственная Дума и ее отношения с председателем Совета Министров П. А. Столыпиным (Аврех А. Я. Столыпин и третья Дума. М., 1 968) — четвертая Государственная Дума или в целом третьеиюньская политическая система (Черменский Е.Д. IV Государственная Дума и свержение царизма в России. М., 1976; Аврех А. Я. Царизм и IV Дума. М., 1981; Он же. Распад третьеиюпьекой системы. М. 1985; Он же. Царизм накануне свержения. М., 1989; Дякин B.C. Буржуазия, дворянс тво и царизм в 191 1 —1914 гг.: Разложение третьеиюньской системы. Л., 1988). Преобразованию, правовой регламентации полномочий и деятельности Совета министров и Государственного совета, посвящена как дореволюционная государственно-правовая (Польде Б. Э. Совет министров /7 Польде Б. Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911). так и современная преимущественно историческая литература (Королева 11.Г. Первая российская революция и царизм: Совет министров России в 1905—1907 гг. N1.
1982; Мироненко К. Н. Совет министров по указу 19 октября 1905 г. // Учен, записки ЛГУ, Сер. юрид. наук. 1948. № 106- Флоринский М. Ф. Совет министров России в 1907—1914 гг.: Автореф. лис.. канд. ист. наук. Л., 1978; Он же. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны: Совет министров в 1914—1917 гг. Л., 1988). Вместе с тем до сих. пор не существует сквозного, охватывающего весь дофевральский период, исследования государственного организма России, обобщающего с государственно-правовой и политической точек зрения опыт функционирования Государственной Думы. Государственного Совета, главы государства — монарха и Совета Министров. Потребность такого органического и системного анализа объясняется спорностью в современной научной литературе и неоднозначностью оценок места каждого из названных институтов в общей системе государственной власти и управления.
Общетеоретический фундамент исследования составили труды ведущих специалистов в области теории и истории права и государства: С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, В. М. Баранова, П. П. Баранова, Г. Г. Бернанкого, С. В. Бобу това, И. А. Возгрина, Ю. И. Гревцова, А. В. Зиновьева, И. А. Исаева, В. П. Казимирчука, В. Н. Каргашова, Г. Д. Ковалева, А. И. Королева, А. Г. Коломиец, В. Н. Кудрявцева, Э. В. Кузнецова. Е. А. Лукашевой, Д. И. Луковской, Н. И. Матузова, Л. А. Николаевой, В. Г. Панскова, Г. В. Петровой, И. Ф. Покровского, В. П. Сальникова, К. В. Седова, В. Д. Сорокина, И. Е. Тарханова, Э. Ф. Тимофеева, Е. Н. Щендригина и др.
Объектом диссертационного исследования является система правовых норм и законов, регулирующих организацию высших органов государственной власти Российской Империи, а также формы их деятельности и взаимодействия в процессе исторического развития российской государственности.
Предметом исследования являются теоретические и историко-правовые аспекты развития правовых основ функционирования российской государственности в период реформ второй половины XIX — начала XX в. с учетом актуальных проблем укрепления законности и основ современной государственности в Российской Федерации.
Цель работы заключается в том. чтобы на основе как общетеоретических и общеметодологических идей построения правового государства, так и выводов отраслевых юридических наук, изучения истории становления и развития государственности России, зарубежных стран, выводов исторической науки комплексно и всесторонне исследовать основы российской государственности накануне социально-правовых реформ середины XIX века, а также политико-правовые основания развития институтов государственной власти в России.
Сформулированная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
— проанализировать развитие системы высшей государственной власти в Р о с с и й с к о й И м п е р и и;
— изучить социально-политические предпосылки государственно-правовых реформ второй половины XIX века;
— проследить отражение кризиса российской государственности в правовой мысли первой половины XIX века;
— дать анализ принципов государственности в либеральных правовых концепциях середины XIX — начала XX в.;
— показать особенности трактовки основ российской государственности в отечественной юриспруденции консервативного направления;
— осуществить анализ исторических особенностей реформ в Российской Империи (середина XIX — начало XX в.);
— проследить эволюцию высших органов государственной власти в России, а также выявить роль Министерства внутренних дел в укреплении российской государственности;
— выяснить роль органов местного самоуправления в структуре государственно-политической власти России;
— показать особенности функционирования основных институтов государства и гражданского общества в России.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: метод структурно-функционального анализа, дедукции и индукции и др., а также ряд частнонаучных методов: качественный и количественный анализ, метод классификации государственно-правовых явлений, метод сравнительного правоведения и сравнительного государствоведения, юри-дико-аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование, систематизация и классификация, разработка вопросов законодательства и его применения, юридической техники и др. Автор исходил из того, ч то историко-правовые факты и исторические формы государственного механизма необходимо рассматривать в конкретных условиях, учитывая социально-экономический, культурный и политический уровни развития страны. Используется методология теории модернизации, которая преодолевает ограниченность формапионного подхода и обнаруживает влияние различных сторон социального и культурного развития на преобразование политико-правовой системы. При различии взглядов на периодизацию истории государственности в целом эта методология признается особенно эффективной применительно к истории российской государственности XIX — XX вв. Системный метод использовался для рассмотрения государственных учреждений и правовых институтов Российской Империи в их взаимосвязи и взаимозависимости, определения места каждого из них в системе российского конституционализма начала XX века. При ном диссертант руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов: единства исторического и логического в познании сущности государства, системы правоотношений, государственной власти. Ориентируясь на принципы объективности, всесторонности, системности, автор разрабатывает теоретическую концепцию, позволяющую достичь наряду с требуемой глубиной научной разработки также и необходимых практических результатов.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое в современной историко-правовой науке комплексное, логически завершенное монографическое исследование истории российской государственности периода социально-правовых реформ XIX — начала XX в. Впервые комплексно анализируются функции основных элементов системы государственной власти с учетом постоянного изменения роли и функций органов управления и самоуправления в истории российского государства. На основании этого уточняются особенности правовой системы Российской Империи в предреволюционные десятилетия, в начале XX столетия, выявляются новые аспекты в правовом регулировании социальных процессов и функционирования институтов государственного управления в России, выявляются основные тенденции и этапы становления и развития российской государственности XIX-начала XX в.
В работе предпринята одна из первых в современном отечественном правоведении попыток комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических проблем данной темы на стыкс ряда отраслей знания — теории права и государства, истории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного права, муниципального нрава, отечественной истории. С учетом уровня современного конституционно-правового регулирования и исторического опыта России дана характеристика правовых основ деятельности основных государственных органов России.
В свете полученных результатов рассматриваются теоретические и практические вопросы совершенствования и функционирования основных институтов государства и гражданского общества в России. Показывается необходимость систематического использования исторического опыта России в современном процессе правотворчества. Для работы над диссертацией был привлечен и обобщен обширный архивный материал (PI 11Д. ГА РФ), а также многочисленные исторические и правовые документы, которые ранее никогда не анализировались в историко-правовой науке и впервые вводятся в научный оборот. Проанализированы правовые документы, регламентировавшие деятсльность государственных органов в рассматриваемый период (Свод Законов Российской Империи, Собрание узаконений и распоряжений Временного правительства и др.).
Автор стремится актуализировать в теоретическом и практическом плане проблемы, связанные с местом и ролью государства в структуре современного российского общества, с ролью правовых механизмов в становлении основных институтов гражданского общества.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
1. В России процесс преобразования государственного строя на конституционных началах возник значительно позже, чем в странах с англосаксонской и континентальной правовыми системами. Именно рубеж XIX—XX вв. стал заметной вехой в становлении основ конституционной государственности. В начале XX в. происходит эволюция абсолютной монархии в конституционную через ряд постепенных реформ государственных учрежденийпреобразование Совета Министров, создание Государственной Думы, реформирование Государственного Совета и образование общенациональной избирательной системы — цензовой, многоступенчатой и куриальной. С трансформацией государственного строя России связано появление работ ведущих конституционалистов. посвященных теореческому обоснованию конституционного государства.
2. Своеобразие российской государственности заключается в том, что Россия в отличие от некоторых стран Европы никогда не являлась классическим полицейским государством. В западноевропейских государствах полицейская государственность успела пустить более глубокие корни. Болезненный процесс реформирования российской государственности в наши дни объясняется в том числе относительно слабым знанием отечественной истории, традиций и устоев как общества в целом, так и отдельного человека. Механический перенос западных экономических, политических и правовых моделей пока не дает положительных результатов в силу действия самых различных факторов.
3. В начале XX столетия была выработана либеральная модель переустройства Российской Империи, которая представляла собой синтез западноевропейских и русских идей преобразования государственного и общественного строя на путях мирной эволюции и парламентской борьбы. В результате коренной трансформации государства и общества в России, по мнению либералов, должно было быть сформировано гражданское общество и построено правовое государство. Русские либералы начала XX века (Н.Н.Трубецкой, П. И. Новгородцев, И. В. Михайловский, П. Б. Струве и др.) теоретически интегрировали концепции различных научных школ и течений западной и отечественной общественной мысли. Такой подход, по всей видимости, призван был создать открытую модель социальных преобразований, основанную на общенациональных ценностях, в реализации которой могли принять участие представители различных научных школ и социальных слоев.
4. Российская автократия понимала необходимость модернизации и в ходе исторического развития государства инициировала во второй половине XIX века реформы, направленные на трансформацию традиционного общества: в экономической сфере — развитие предпринимательства и индустриализацию, в финансовой — бюджетную и денежную реформу, в правовой — введение демократических принципов судопроизводства и органов местного самоуправления, в социальной — освобождение большей части населения Российской Империи от вековой крепостной зависимости. Вместе с тем длительное время вплоть до начала XX века, задерживались важные политические преобразования: предоставление политических свобод и гражданского равноправия, введение конституционных учреждений. Если бы Александру II удалось завершить реформы созданием представительного учреждения, пусть только с законосовещательными функциями, то это был бы еще один решительный шаг к конституционной монархии.
5. Система монархического конституционализма в России получила легальное оформление в правовых актах, важнейшими из которых были Основные Законы 1906 года — первая русская конституция. Они предусматривали введение смешанной или умеренной формы правления и исходили из дуализма исполнительной и законодательной власти. Такая форма правления получила название дуалистической монархии и рассматривалась в государственно-правовой литературе как переходная от абсолютной к парламентарной монархии. Основные законы 1906 года содержали некоторые нормы феодального права, в них отсутствовал принцип равенства граждан перед законом. В ходе реализации Основных законов 1906 года их положения часто нарушались монархом. правительством, а нередко и депутатским корпусом. Права и свободы, закрепленные в их нормах, но не обеспеченные специальным законодателейвом. регулировались «временными правилами». Вместе с тем формирование системы монархического конституционализма было наиболее важным шагом в развитии основ российской государственности начала XX века.
6. Конституционный строй в России в начале XX века пе удержался не столько из-за недостатков Основных законов 1906 года, сколько потому, что возможности, которые они предоставляли монарху, Совету Министров, Сенату, Государственной Думе, Государственному Совету, политическим партиям и партийным фракциям в законодательных палатах не были использованы ими для утверждения правовых основ конституционализма. При этом были в общих чертах сформированы конвенциональные основы конституционализма, под которыми понимались неписаные правила политической практики, выработанные в процессе отправления государственными органами своих функций и регулирующие взаимоотношения между ними. Потребность выработки таких конвенционных норм объясняется необходимостью делового сотрудничества в рамках конституционной системы различных органов государства, эффективного функционирования государственного механизма.
7. Механизм государственной власти дореформенной императорской России включал большое количество исполнительных органов. При этом среди них не было правительства — высшего коллегиального исполнительного и распорядительного органа — в собственном смысле этого слова, осуществлявшего непосредственное управление государством. Обращение к юридическому и фактическому статусу существовавших в России Комитета Министров и Совета Министров не позволяет рассматривать их в качестве общенационального правительства. В сфере текущего государственного управления самостоятельной исполнительной властью Комитет Министров не обладал. На протяжении всего периода существования Комитета Министров его компетенция не была ограничена только вопросами административного характера в связи с тем. что он решал и законодательные дела. Идея самоограничения собственной компетенции кругом административных вопросов, которая получила распространение в царствование Александра 111, не была доведена до логического конца — законодательные дела сохранялись за Комитетом до самого его упразднения в период трансформации государственного строя России в начале XX века.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют рял разделов общей теории и истории права и государства, посвященных становлению и развитию российской государственности в XIX — начале XX в., проблеме развития институтов гражданского общества как важнейшего элемента политической системы, сущности и социального назначения государства и роли законотворчества в жизни общества, правосознания и правовой культуры, их роли в общественной жизни, а также истории политико-правовых учений. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект в кругу актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о природе государства, права и общества. Задачи построения правового государства, формирование структур гражданского общества получают осмысление в свете новых подходов к фундаментальным проблемам правовой теории и истории государства. Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, можно использовать в теории и истории государства и права, в отраслевых юридических науках, а также в исторической науке. Собранный и систематизированный материал может использоваться при разработке учебных курсов по истории российского государства и права.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты изысканий диссертанта получили выражение в опубликованных научных работах, а также в выступлениях автора на: межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в современных условиях» (Санкт-Петербург, 22 мая 1997 г.) — межведомственной научно-практической конференции «Кадровая воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 7 апреля 2000 г.) — международной научно-практической конференции «МВД России 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, сентябрь 2000 г.) — региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы антикоррупционной полигики на региональном уровне» (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.) — международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Санкт-Петербург, 3−4 октября 2001 г.) — региональной межвузовской научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие и преступность в России» (Санкт-Петербург. 2 ноября 2001 г.) — межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург. 14 декабря 2001 г.) — международном «круглом столе» «Теоретические и практические аспекты совершенствования правоохранительной деятельности в третьем тысячелетии» (18 января 2002 г.).
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы.
Диссертация состоит in введения, четырех глав, включающих десять параграфов. заключения и списка литературы. п.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Современное конституционное развитие России является неотъемлемой частью процесса политико-правовых реформ и модернизации российского общества и государства на протяжении XIX—XX вв.еков. Процесс модернизации в различных исторических условиях имеет многообразные формы проявления и охватывает государственно-правовую, социально-политическую и социально-экономическую сферы жизни общества. Движение, но этому пути порождает существенные изменения в социальной стратификации традиционного общества. Правовая и социально-политические системы такого общества могут подвергаться модернизации на различных этапах его исторического развития с неодинаковой степенью интенсивности, а конечный результат их трансформации может не совпадать во времени. Этот процесс протекает постепенно и неравномерно для многих стран и народов в эпоху нового и новейшего времени.
Сегодня в России произошла смена социально-правовых систем, экономических, военных, социальных отношений и государственных структур, идет интенсивный поиск оптимальной модели государственности, которая учитывая достижения Запада, основывалась бы на собственной исторической и культурной традиции. В обществе возник повышенный интерес к истории права и государства. Историко-правовая наука, преодолевая старые исторические концепции и взгляды, стремится достаточно полно удовлетворить общественный интерес к историческим знаниям, дать объективные ответы на актуальные вопросы формирования правовых основ российской государственности.
История государственного развития России — сложное и все еще мало исследованное явление. Каждое государство уникально. Его особенностиследствие уровня развития общественного производства, правовой культуры, структуры социума, внутренних противоречий, которые развиваются во времени, оказывая определяющее воздействие на характеристики государства в будущсм. Построение правового государства в России требует опоры на весь исторический опыт страны, вне зависимости от того, возможна или нет прямая рецепция этого опыта в современных условиях. Выявление закономерностей развития государственности позволяет правильно проанализировать с теоретико-правовых позиций путь, пройденный нашей страной, понять современные проблемы российской государственности, увидеть перспективы политических и собственно государственных форм, в которых развиваются институты гражданского общества. Поэтому исследование роли правового государства в процессе становления и развития гражданского общества и наоборот — гражданского общества как предпосылки зрелого правового государства составляет одну из актуальных задач правовой науки. Понять особенности российской государственности, дать им соответствующую историко-правовую оценку с позиций современных проблем построения правового государства невозможно, если не иметь четкого представления об эволюции правовых и организационных основ государства. При этом особенно важно проследить логику эволюции каждого из учреждений государственной власти империи.
Система российской государственности — оригинальное культурно-историческое и специально-юридическое явление, каждый этап жизни которого имеет определенную закономерность. В результате эволюции российского законодательства имперского периода, сохранившего преемственность с правовой системой допетровской России, в нашей стране была сформирована достаточно гибкая система государственного управления, позволявшая учесть, практически, все основные нюансы сложившихся к тому времени форм правоотношения. Специальное изучение всех звеньев государственной власти Российской Империи в их исторической перспективе, правовой и организационной основы их функционирования, составляет одну из насущных задач, стоящих перед современной историко-правовой наукой.
В диссертации показывается, что императорская Россия являлась неограниченной. самодержавной монархией. Говорить о разделении властей как принципе государственного устройства Российской Империи в XVIII—XIX вв. не приходится. К началу XVIII в. давние традиции ордынской и византийской государственности, богатый опыт московского единодержавия выкристаллизовались в формы петровского абсолютизма. В центре всей государственной машины Российской Империи и в XVIII, и в XIX, и в первые годы XX в. стоял абсолютный монарх, управлявший згой машиной, пускающий ее в ход, меняющий в случае необходимости ее отдельные звенья, определявший как цели ее движения, так и средства движения к поставленным целям. Абсолютная власть монарха, с 1721 г. именовавшегося императором, базировалась на мощной и относительно самостоятельной бюрократии и на сословной структуре общества, в которой не только дворянство было высшим и правящим сословием, но и сословная принадлежность отдельного лица и его продвижения по сословной лестнице зависели от его службы государству — гражданской, военной или придворной. Русская политико-правовая мысль начала XIX в. признавала лучшей гарантией против произвола, а также наиболее разумной формой государственного устройства монархию, как ее понимали в соответствии с определением Монтескье: правление одного лица, ограниченное законом. Однако, полагая насущнейшей потребностью Российской Империи твердую законность, воспитанную просвещением и основанную на неизменных законах и неподкупном правосудии, русское общество не было едино в понимании реального механизма ее обеспечения. Преобразования системы высших и центральных государственных учреждений в первые годы царствования Александра I совпали по времени с напряженными поисками нового курса, с проектами таких далеко идущих государственных преобразований как введение основ конституционного правления, незыблемых гражданских законов, постепенная отмена крепостного права. В результате реформ Александра I в Российской Империи сложилась достаточно действенная и не лишенная определенной стройности единая система высших, центральных и местных учреждений, замыкавшихся на самодержавного монарха и опирающихся на развитую и огносительно самостоятельную бюрократию. Характерно, что практически все русские императоры в XIX — начале XX в. опасались вводить пост, подобный посту премьер-министра в европейских государствах, полагая, что наличие в российском государстве второго (после монарха) лица подорвет власть первого и что такое лицо будет чем-то вроде великого визиря в Оттоманской Империи. Даже Николай II, вынужденный под влиянием революционных событий пойти на создание Совета министров и учреждение поста председателя этого совета, относился к лицам, занимавшим этот пост, крайне подозрительно. В сфере государственного управления и высшей администрации до начала XX в. оставались неизменными принципы, закрепленные в «Своде законов», работа над которым проводилась в николаевское время под руководством Сперанского и была завершена к 1832 г. «Свод законов» знал принцип разделения властей, который не распространялся, разумеется, на прерогативы самодержавной власти. С особой полнотой и тщательностью принцип разделения властей оговаривался в отношении прав и обязанностей министерств. Власть законодательная, как составляющая ведение Государственного совета, и власть судебная, как принадлежащая Сенату и судебным местам, были исключены из функций министров.
Из реформ Александра II наибольшее политико-правовое значение имели земская и судебная. Судебная реформа 1864 г. имела целью «водворить в России суд скорый, правый, милостивый, равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе. уважение к закону». Создатели судебных уставов стремились к осуществлению представлений мечты о твердой законности, они вводили новые принципы судоустройства и судопроизводства: несменяемость судей и судебных следователей, независимость суда, гласность и публичность судебных заседаний, состязательность, институты адвокатуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат. Реформы земского, городского и сельского самоуправления объективно были направлены на формирование органов, связывающих структуру государственной власти и институты нарождающегося общества. Это вело к усложнению системы государственности, а тем самым и к ее упрочению. Однако тенденция к укреплению основ российской государственности не могла преодолеть назревающих кризисных явлений.
Принципиальное значение в истории российской государственности имел Высочайший манифест от 29 апреля 1881 г., где Александр III объявлял «верным нашим подданным1» о своем намерении встать «бодро на дело правления в уповании на божественный промысел, с верою в силу и истину самодержавной власти, которую мы призваны утверждать и охранять для блага народных от всяких на нее поползновений''. Манифест «об охране самодержавия» не был простым отказом от реформаторских преобразований, его появление означало, что кризис абсолютизма, наметившийся в первой четверти XIX в., принял необратимый характер. Стремление Александра III и его преемника Николая II сохранять в неизменном виде политико-правовую систему, сложившуюся в конце XVIII — начале XIX в., было делом исторически бесперспек тивным.
В начале XX в. кризис абсолютизма привел к кризису российской государственности. Разумеется, огромную роль здесь сыграли и другие факторы, прежде всего социальные и национальные, но несомненно, что нежелание самодержавной власти трезво оценивать реальность, отсутствие политических механизмов, которые могли бы снижать напряжение в обществе, равно как и экстремизм значительной части самого общества, — все это неизбежно вело страну к революции. Использовать те возможности противостояния негативным тенденциям в развитии российской государственности, которые предоставлял путь совершенствования ее правовых основ, призывали крупнейшие российские правоведы. На разных этапах российской истории они стремились рационально сформулировать законы эволюционного развития общества, пытаясь тем самым подчинить социально-политическому контролю стихийные общественные процессы.
Суть русской философии права определяло не только неприятие революции, но и ясное понимание состояния российского общества, в котором были сильны традиционные формы культуры — политической, правовой и нравственной, сохранившиеся вплоть до XX в. в «бессознательных инстинктах народных масс» и «непосредственных» его «чувствах и привычках» (Б.Чичерин). Философско-теоретическое и практическое самоопределение русского либерализма шло иными, недели в Западной Европе, путями. Например, в отличие от французского либерализма, находившегося в период своего возникновения в конфронтации с феодальными структурами власти.
Большинство русских юристов предполагали построить гражданское общество при помощи монархии и верховной власти. И если буржуазные революции в Европе нередко были выступлениями гражданского общества против государства, то в России они были невозможны, ибо, во-первых, гражданское общество еще только предстояло сформировать, а во-вторых, его создание рассматривалось главным образом как результат деятельности верховной власти с учетом сохранившегося обычного права в сельской местности. Это привело к «наложению» в социальной философии русского правоведения этатистских и соборно-коллективистских идей на индивидуализм и легализм философии естественного права, возникновению таких концепций, как «правовая монархия» (Б.Чичерин), «самодержавная республика» (К.Кавелин) или «соборный либерализма» (С. Франк). Особенность русской философии права состояла в решении ряда политико-правовых проблем исходя из понятия справедливости. В то время, как в Западной Европе в XIX в. существовавшая ранее традиция нравственной апологии и критики господства и власти в определенной мере прерывается, в России, напротив, государственная и правовая этика разрабатывается особенно интенсивно усилиями мыслителей прежде всего либерального направления.
Со становлением русского либерализма связана отмена крепостного права, проведенная Александром II, рядом крупных социальных реформ, создавших в России предпосылки для возникновения гражданского общества и правового государства. У многих тогда сложилось впечатление, что в условиях существующего государства российское общество способно демократически развиваться. Идеология либерализма приобретает черты консерватизма. Ее кредо: «Либеральные меры и сильная власть'' (Б.Н.Чичерин). Либерализм этого периода ставил своей целью борьбу с бюрократизмом в государственном аппарате. постепенную подготовку всего общества к новым принципам управления посредством просвещения. Важной особенностью либеральных социальных программ было стремление к «третьему» пути «мирного» прогресса и реформ, способных предотвратить сползание России к революции и обеспечить модернизацию страны. С этой целью, по мнению либералов, правительство должно было обеспечить определенную гармонию интересов общества и, в частност и, поддерживать рабочих, выступающих против несправедливых требований буржуазии. С другой стороны консервативный либерализм отличался этатизмом и прагматизмом, апологией государственной дисциплины и порядка. В некоторых случаях индивидуально-ценностное начало в нем подчинялось нормативно-целому, и тем самым в определенной мере преодолевались рамки либеральной парадигмы, в которой ценность и норма, личное и общественное находятся в единстве. Это стало причиной обвинения Б. Н. Чичерина и П. Б. Струве в недемократизме.
В философии права Е. Н. Трубецкого получила свое разрешение классическая антиномия либерализма: единства внутреннего преображения личности и внешнего социального и государственно-правового строительства. В традиционном для русского либерализма духе Трубецкой соединял идеалы «правды» с идеями правового государства на основе христианских принципов. Видным представителем правового либерализма был также М. М. Ковалевский. Социально-правовая доктрина М. М. Ковалевского была примером синтеза плюрализма и монизма, когда развивающееся целостное общество и его элементы ставятся во взаимную связь: каждый элемент взаимоотрицается и взаимополагается другим. Каждое социальное явление представляется характеристикой того" места, которое оно занимает, исходя из состояния социального целого.
Факторы, образующие социальное целое, согласно Ковалевскому, следуют в определенном порядке. На первом плане стоит демографический фактор, играющий огромную роль в социальной динамике и статике, далее идет экономика, а завершают эту иерархию общественные отношения и идеи. Каждый фактор в исторической эволюции исполняет свою функцию и определяет конкретный характер социальной эволюции. Труды Сперанского. Чичерина, Трубецкого. других представителей русского либерализма отличала постоянная апелляция к традиционным христианским ценностям, к национальным нравственно-правовым идеалам. Лишь для позитивистского крыла русского либерализма (Ковалевский) характерна установка на секуляризацию правовых отношений. Развитие правовых идей русского либерализма было прервано революцией 1917 года, когда победа большевизма па многие десятилетия сделала марксизм господствующей идеологией и вынесло идеи либерализма на периферию отечественной политико-правовой мысли.
К представителям русского консерватизма, так или иначе тяготевшего к принципам полицейского государства, можно отнести тех мыслителей, которые отстаивали ценности традиционных, сложившихся основ государственности общественной жизни. Консерватизм выступает, с одной стороны, против любых радикальных и левореформистских течений, против либеральной идеологии, с другой стороны, является также противником крайне правых, реакционных сил, пытающихся не столько сохранить и укрепить существующий строй, что входит в задачу консерваторов, сколько остановить, а если возможно. и повернуть назад прогрессивное разви тие общества и государства. В русской общественной и политико-правовой мысли консервативный строй мышления отчетливо просматривался в мировоззрении славянофилов.
Реформы 60-х годов должны были приспособить старый государственный аппарат к новым экономическим отношениям. Крепостническое государство делало первые шаги по пути к буржуазной монархии. Однако, Александр II был убежден, что самодержавная монархия — это лучшая и наиболее органичная для русского народа форма правления. Неограниченность самодержавной власти Александра II в полной мере проявляется в годы подготовки и проведения основных реформ в государстве. Своей волей он вынуждал к принятию угодных ему решений Государственный совет и Главный комитет, подавляя оппозицию крепостников. Он закрыл либеральные Редакционные комиссии. На недовольство крестьян экономическими условиями реформы (уменьшение наделов, высокие повинности и выкупные платежи за них) он отвечал: «Никакой другой воли не будет, как та, которую я вам дал» .
Либерализм Александра II в крестьянском вопросе сочетался с самодержавной неприязнью к нарождающейся гласности, инакомыслию. Александр II не хотел вступать на путь принятия в России конституции. Он не сомневался в верноподданстве многомиллионного народа. В его представлении современное устройство цивилизованных стран вполне сочеталось с самодержавной системой правления. Он был органически связан с государственной традиции авторитарно-патриархальной власти самодержавия.
Все это вносило разлад между неограниченной самодержавной властью и просвещенной частью общества. Александр II не мог не заметить обострения политической ситуации в первые же годы отмены крепостного права. По он не придавал должного значения последствиям и опасности для государственной власти возникшей в обществе конфронтации политических сил. В 1864 году была проведена наиболее радикальная из реформ — судебная. Прежний судсословный, закрытый, решавший дела канцелярским путем — был отменен. Более простые дела передавались выборным мировым судьям. Для более сложных дел создавались окружные суды и судебные палаты. Решение о виновности подсудимого в окружном суде выносили присяжные заседатели — представители общества. Судебный процесс стал устным, публичным, состязательным (обвинял подсудимого прокурор, а защищал адвокат — присяжный поверенный). Вводилась несменяемость судей, их частичная независимость от администрации. В 1865 году для столичных изданий была отменена предварительная цензура. Теперь правительство налагало на прессу наказания за уже вышедшие в свет статьи. В 1870 году органы самоуправления, заведовавшие хозяйственными вопросами, были созданы и в городах. Городские избиратели избирали городскую думу, которая формировала управу. Во главе думы и управы стоял городской голова. Однако, в поляризации политических сил, в усилении революционного экстремизма, в появлении оппозиции реформам, в ослаблении власти «системы», в ослаблении либералов Александр II не увидел, не осознал угрозы делу реформ и ему лично. Александр И оказался мишенью террора, развязанного революционерами, и с этого времени в полигике определился поворот к реакции. Загнав либеральную оппозицию в узкие рамки земских учреждений, правительство не могло уничтожить политическую оппозицию. Земская оппозиция ставила перед собою очень скромные, но все же политические задачи — расширение прав местных самоуправлений. Однако крепостники и либералы в одинаковой степени строили свои политические расчеты на пассивности крестьян.
Уже в 1865 году земская оппозиция выступает перед правительством с просьбой «увенчать здание» реформ, то есть дать конституцию. Это требование «увенчать здание» проходит основной мыслью через всю либеральную публицистику 60 — 70-х годов. Введя земство, правительство должно сделать и следующий шаг, рассуждали либералы, — дать конституцию. В период реформ серьезное внимание было уделено финансовой политике правительства. Особое внимание Александра II в этот период царствования было сосредоточено также и на решении других имперских задач — приобретении новых территорий. урегулировании пограничных проблем и пересмотре условий тягостного для России Парижского мира. Вторая половина XIX века также стала временем активной колониальной политики европейских держав. Растущий капитализм остро нуждался в источниках сырья и рынках сбыта. Активно расширяла свои азиатские владения в эту эпоху и Россия.
Внутренние и внешнеполитические противоречия в конце XIX века, в России, проявлялись в большей степени, чем ее успехи в проведении реформ и развитие в соответствии с требованием времени. Это не способствовало умиротворению общественно-политической ситуации в стране, как рассчитывало правительство и сам император. Патриотический подъем, вызванный войной за освобождение славян, только на короткое время ослабил деятельность народничества, но затем оно активизировалось с новой силой. Террор стал основным средством борьбы, а главной мишенью ее — сам император, па которого было совершено ряд покушений. Отворачиваясь от преобразований, Александр III все менее боялся серьезного противодействия. Его высказывания о «непоколебимости» самодержавия становятся все более категоричными. В основе всей политики Александра 111 лежало стремление сохранить старый, патриархальный уклад крестьянской жизни. Осенью 1881 года под представительст вом сенатора Коханова была создана комиссия для подготовки проекта дальнейших реформ местного самоуправления. Из состава комиссии было выделено гак называемое «совещание», которое и занялось подготовкой проекта о «гармоническом» сочетании местного самоуправления и органов правительственной власти. Однако представители крупного землевладения, предводители дворянства, губернаторы подвергли резкой критике проект совещания. В 1885 году кохановская комиссия была закрыта. В 1892 году была проведена городская контрреформа. В городах было ограниченно избирательное право демократических элементов населения. Были лишены избирательных прав не только рабочие, но и все, не имеющие недвижимой собственности: квартиронаниматели, приказчики, мелкие торговцы. Для облегчения охранке наблюдения за студенчеством, в 1885 году была введена студенческая форма. Наконец, как завершение этих реформ, в 1887 году устроили «фильтр «для «политически неблагонадежных». Однако Александр 111 и его правительство вынуждены были все же считаться с развитием капиталистических отношений в стране. Это особенно сказывалось в экономической политике самодержавия. Немалое значение для.
России того времени имела политика министерства финансов, в ведении которого находились не только финансы, но и промышленность, и транспорт.
Новой особенностью развития России являлось то, что государство контролировало экономическое развитие страны, а новая сила финансовая олигархия — оказалась тесно связанна с государственной властью. Государство, которое в России всегда стремилось держать под своим контролем наиболее важные отрасли промышленности, не отказалось от этого и в новых условиях. Всемерно содействуя отдельным предпринимателям в процессе концентрации производства, правительство затем стало оказывать такую же поддержку синдикатам и трестам. В экономических явлениях первой половины XIX века формируется тенденция борьбы крепостнических отношений с развитием нового прогрессивного для данной эпохи капиталистического строя. В этот период сделалось очевидным, что крепостничество было несовместимо с желанием России иметь статус цивилизованной страны или великой державы. Но самодержавие придавало монархическим настроениям крестьянства большое значение и политика его часто обусловливалась сохранить крестьянина таким, как он есть — не имеющим свободы и верноподданным. Пороки общинного землепользования понимали многие виднейшие сановники Александра II. Отрицательным результатом реформы было и то, что крестьянину не было фактически предоставлено гражданских прав. Его рассматривали как человека находящегося на особом положении в обществе, вследствие чего саморазвитие крестьянина также отодвигалось на задний план. Этот изъян еще сильнее усугублялся назначением в 1889 году земских начальников из наиболее консервативных помещиков каждой волости. Их бесконтрольное управление напоминало дореформенную власть помещика над крепостным.
Такое состояние дел усиливало анархические наклонности крестьянина. В целом были исчерпаны те возможности, которые открывала для развития сельского хозяйства реформа 1861 года. Встал вопрос о новых аграрных преобразованиях. которые могли быть проведены либо мирным, реформаторским либо насильственным, революционным путем. Таким образом, сохранив препятствие на пути появления крестьянина-собственника, власть в России сделала еще один шаг по пути, который в дальнейшем привел к революции. В следующей главе более подробно рассмотрено развитие правовых основ ряда институтов государственной власти, которые представляются наиболее значимыми и наиболее ярко характеризующими характер трансформации основ российской государственности.
Показано, что в ходе реформ второй половины XIX века происходит окончательное превращение Правительствующего Сената в Высший Суд с сохранением лишь небольших административных полномочий. С реформой судебных уставов в 1864 г. в составе Сената образовались два самостоятельные высшие судебные учреждения: Гражданский Кассационный Департамент и Уголовный Кассационный Департамент. В отличие от прежних судов они действовали на началах гласности, устности и состязательности судопроизводства. Применительно к этому произошло изменение роли 1 и 2 Административных Департаментов Сената. В пору наибольшего сужения административных функций Сената, начиная с шестидесятых годов XIX столетия, наступило определенное оживление деятельности административных департаментов Сената, но уже в измененном виде. Произошло это в связи с созданием новых органов земского и городского самоуправления, реформой крестьянского управления и образованием особых «губернских присутствий», состоящих из представителей государственного управления и местного самоуправления. Эти губернские присутствия (но земским и городским делам, по воинской повинности и др.) получили некоторые функции низших судов по административным делам. В Сенат теперь должны были поступать как протесты органов надзора по поводу незакономерных действий местного самоуправления, так и жалобы последних на решения «губернских присутствий». Административные Департаменты Сената, в особенности Первый, стали теперь выполнять функции Высшего Суда, но административным делам. В качестве такого суда Сенат принимал жалобы на представителей центрального и местного государственного управления. Один из Департаментов Сената, именно — Судебный стола судом по делам торгового права. Лишь Департамент Герольдии продолжал ведать в качестве административного учреждения родословными списками и гербами, но и он разрешал связанные с этим споры.
В качестве органа административной юстиции Сенат осуществлял надзор за законностью местного управления. Он был призван восстанавливать нарушенные права учреждений, сословий, лиц, принимать меры взыскания к должностным лицам, превысившим свою компетенцию и свершившим преступление по должности, рассматривать жалобы частных лиц на губернские учреждения. определять обязанности должностных лиц и местных учреждений. В тех случаях, когда в местных учреждениях, подведомственных министерствам, обнаруживались беспорядки и злоупотребления. Сенат имел право делать замечания и предписания, не испрашивая высочайшего разрешенияв случаях когда злоупотребления губернского начальства требовали законного взыскания или выговора. Сенат испрашивал высочайшее разрешениев случаях, когда злоупотребления в губернских учреждениях были серьезными, Сенат требовал объяснения у министров.
Административные департаменты были в большей зависимое! и от правительства, чем кассационные, что и отражалось иногда в их постановлениях. В их делопроизводстве сохранилась старая система исключительно письменного рассмотрения дел в закрытых заседаниях. Ни стороны, ни их представители не могли присутствовать при разбирательстве дела и должны были ограничиться их письменными объяснениями. При рассмотрении дел, затрагивающих интересы центральных учреждений, требовался отзыв соответствующего министра, нередко затягивавшийся на долгое время. По заявлению представителя правительства отдельные судебные решения могли переходить не только на рассмотрение соединенного присутствия нескольких департаментов Сената, но и вызывать специальное разъяснение Первого Общего Собрания Сената и Государственного Совета. Эти затяжки и пересмотры решений Первого Департамента Сената касались главным образом заявлений министров. Но оставалось множество дел местного и частью центрального управления, при которых Сенат не наталкивался на такого рода стеснения, и он мог свободно выбирать свои меры воздействия на акты администрации для приведения их в соответствии с законом. Сознание необходимости охранения стройности и единства государственного порядка естественно требовало юридической последовательности в вынесении решений, их тщательного обоснования и надлежащей формулировки их. В практике административных судов наблюдается собственно четыре основных типа такого рода решений: отмена административных актов, их изменение, предписание по отношению к администрации принять определенные меры и установление законного правоотношения. В работе показано, что структура Сената в Российской Империи была достаточно подвижной. Новые департаменты, совещания и др. структурные подразделения создавались по мере возникновения тех или иных проблем государственного управления и упразднялись или реформировались по мере их исчерпания. 11ри этом они активно взаимодействовали с другими институ тами государственной власти в империи: Государственным советом. Верховным уголовным судом, специальными комиссиями и т. п. Структурные изменения в Сенате в большей или меньшей мере отражают тенденцию развития его функций в направлении их постепенного ограничения: от высшего органа управления и законотворчества при Петре I до высшей судебной инстанции в конце XIX — начале XX вв. В начале XX века в России усилилось противостояние между царским правительством и радикальной оппозицией.
Характер и границы предполагавшихся в условиях политического кризиса 1905;1906 гг. перемен определялись, по крайней мере, двумя факторами: давлением общественного движения и способностью правящей бюрократии ответи ть на вызов времени. Последняя играла ведущую роль в принятии политических решений, выборе конкретных вариантов трансформации государственного строя. Углубление политического кризиса в стране осенью 1905 г заставило скорректировать предложенную первым совещанием программу. От идеи законосовещательной Думы пришлось отказаться в пользу Думы законодательной. При этом, по мысли участников следующих совещаний, необходимо было избежать превращения Думы в аналог западного парламента и тем более в Учредительное собрание.
Наиболее сложным, в том числе и в чисто правовом аспекте оказался вопрос о разграничении власти между Думой и Советом, с одной стороны, и императором — с другой. Любой вариант его решения фактически означал ограничение власти монарха. На первом совещании особых дебатов по этой проблеме не было. Большинство исходило из того, что власть императора ничем не ограничена. Данная проблема превратилась в ключевую на четвертом совещании. Ее обсуждение носило крайне напряженный характер. Это обстоятельство было связано с позицией Николая 11, настроенного против любых ограничений императорской власти. Ряд участников дискуссии, например. Д. М. Сольский, Э. В. Фриш, А. А. Сабуров, председатель Совета министров С. Ю. Витте, доказывали, что Манифест 17 октября существенно ограничил прерогативы монарха в законодательной деятельности. Оставшиеся «непримиримыми», А.С.Стишинс-кий и будущий председатель Совета министров И. Л. Горемыкин настаивали на том, что принципиальных изменений в политической системе не произошло. Они резко критиковали предложенный Советом министров проект Основных законов, который не содержал положения о неограниченном характере верховной власти. Стремление хотя бы в области управления сохранить неограниченность прав монарха заставило сановников решительнее пойти в направлении разделения властей на законодательную и исполнительную. Такое решение представлялось в данных условиях наименьшим злом. При этом в качестве крайнего варианта многими бюрократами допускался и государственный переворот. Вместе с тем либеральная интеллигенция отказывала правительству в поддержке. Одним из основных се требований было принятие конституции. ограничение царской власти законами, учреждение общероссийской представительной законодательной власти. Либеральной направленностью отличалось земское движение. Нарастали националистические движения на окраинах империи и среди национальных меньшинств, представители которых активно пополняли ряды революционеров. Либеральное движение, носителями идей которого были прогрессивные и образованные люди конца XIX столетия, как правило, прошедшие школу земского движения, к началу XX в. выработали свою программу изменения социально-правового устройства страны, связывая свои надежды с накопленной к этому времени практикой применения парламентского опыта других стран, на российской почве. В целом, это направление развития передовой общественной мысли России на протяжении XIX столетия способствовало подталкиванию верховной власти к мысли о том, что без привлечения общества в той или иной форме к участию в управлении, сохранить самодержавие не удастся.
При определении прерогатив власти монарха и парламента в либеральной среде выявились существенные разногласия. П. Н. Милюков. В. М. Гессен, Ф. Ф. Кокошкин и другие авторы отстаивали идеи парламентаризма, в том числе право народного представительства влиять на политику правительства и определять ее направление. Отношения монарха и парламента кадеты строили на принципе «единой воли короля в парламенте». Парламентарная монархия, по их мнению, сводила к минимуму различия между монархическим и республиканским образом правления и позволяла на практике реализовать идеи народоправства и народовластия.
Делается вывод, что октябристы категорически отвергали принципы парламентаризма. В. И. Герье настаивал на праве монарха назначать министров и контролировать деятельность правительства. В этом случае, подчеркивал он, достигается независимость исполнительной власти от законодательной власти парламента, в котором сосредотачивается политическая борьба классов и партий.
Новые тенденции развития российской государственности определялись также стремлением реформаторов институализировать отношения государства и формирующегося гражданского общества. Наиболее важные шаги в этом направлении времени были связаны с земской и городской реформами, которые подняли на новый уровень процесс развития местного самоуправления в России.
Формально земство существует как объединяющее все сословия целое с 1 января 1864 г. Целенаправленная организация земских учреждений была начата в феврале 1865 г и продолжалась около двух лет. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались органы местного самоуправления: выборные земские собрания (губернские и уездные) — распорядительные органы и избираемые ими соответствующие земские управы — исполнительные органы. Губернские и уездные собрания собирались ежегодно по одному разу: уездные — не позже сентября, губернские — не позже декабря. Кроме того, в систему земских органов входили избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав уездных гласных. При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. Управы рассматривались как полноправный представитель земства губернии или уезда. Они мопти приобретать и отчуждать имущество, заключать договора, вступать в переговоры с контрагентами, предъявлять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего земства.
В целом реформы 1864 г. заложили в лице земства основы достаточно органичной и жизнеспособной, при всех ее недостатках, формы местного самоуправления. Немаловажной причиной этого было то, что реформы осуществлялись не на пустом месте, а опирались на многовековой опыт самоуправления в России. Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. было направлено на ограничение реформ 1860-х годов, хотя внесенные изменения и не носили принципиального характера. Хотя 11оложение 1890 г. было в целом результатом предшествующей контрреформационной политики и ограничивало земство в его правах по сравнению с Положением 1864 г. оно имело и некоторые прогрессивные стороны, например, в таком важном вопросе как право частного лица на обжалование действий земских учреждений. Положение 1864 г. не рассматривало специально этого вопроса. Положение же 1890 г. предоставляло частному лицу право гражданского иска и специально оговаривало порядок обжалования в случае нарушения земским учреждением прав частного лица. Сильной стороной земств было наличие у них значительных полномочий в решении широкого круга местных проблем. Организация городского самоуправления в России определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. в которое неоднократно вносились изменения, однако общие принципы его организация. соответствовавшие принципам земского самоуправления оставались без изменения. Компетенция и круг задач органов городского самоу правления примерно соответствовали основным направлениям деятельности земства. С введением Городового положения 1870 г. как отмечалось в Именном Высочайшем указе 11 июня 1892 г, заметно поднялось благоустройство городов и улучшились многие условия городской жизни. Городовое положение 11 июня 1892 г. еще более сузило состав представительства в пользу крупной буржуазии и дворян и ограничило права городского общественного управления. Изменения, внесенные реформой 1892 г. в городское управление, шли по двум основным линиям: 1) сокращение контингента избирателей путем повышения имущественного ценза, 2) усиление контроля правительственных органов и учреждений над городским общественным самоуправлением.
Особое место в жизни империи занимала столица — Санкт-Петербург Поэтому изучение процесса утверждения в Санкт-Петербурге системы городского самоуправления требует специального анализа. Отметим лишь, что политическое и практическое значение Санкт-Петербурга подтверждается выделением его из состава губернии и предоставлением ему особого статуса — градоначальства. то есть усилением местной администрации в полицейском отношении. 11о Петербург как столица Российского государства имел и другие особенности. В городе были сосредоточены высшие государственные учреждения, проживали высокопоставленные государственные лица и видные общественные деятели, а также уровень правовой культуры столичного общества был значительно выше, чем в провинциальных городах, что само по себе вынуждало градоначальство строить взаимоотношения с органами городского самоуправления корректно, строго на законных основаниях. Отдельное место в системе управления Санкт-Петербурга занимало особое по городским делам присутствие. Это был коллегиальный орган, состоящий из представителей местного и государственных учреждений. 11рисутствие являлось тем звеном местного управления, которое вносило равновесие, снимало противоречия между местным самоуправлением и влиянием центральной государственной власти, расположенной в столице империи. Кроме того, законодательство предусматривало различия между крупными и мелкими городами по вопросу о порядке взаимодействия городского самоуправления и государственной власти, детали которого мы считаем излишним рассматривать в данном исследовании. Заметим лишь, что ряд видных юристов того времени видел здесь определенную несправедливость, проявленную по отношению к малым городам, для устранения которой предлагалось даже организовать специальный совет по земским и городским делам при комитете министров. Современные правоведы отмечают также и положительные моменты, привнесенные Положением 1890 г. А именно: расширение крута лиц. подлежащих избранию председателем, членом управы, так что ими теперь могли быть не только гласные, но и все лица, имеющие избирательный цензувеличение компетенции органов местного самоуправления, перечня предметов, по которым городские думы могли издавать обязательные постановления (ст. 1 08) — восстановление почти в полном объеме прав органов самоуправления на бесплатную пересылку корреспонденции.
Последнюю в дореволюционной России попытку реформы местного самоуправления в целях его демократизации предприняло Временное Правительство. Готовящаяся реформа должна была охватить следующую группу вопросов: Усовершенствование городских выборов на демократических началах с введением в ряде городов впервые Городового Положения, пересмотр действовавшего Городового Положения с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправленийулучшение городских финансов и кредита для городовучреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городоввыделение более крупных городов из земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствамисоздание поселкового самоуправления, которое в целом напоминало прежнее городское устройство, но в несколько упрошенном видепреобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства. вводилась мелкая земская единица — волостное земство, было изменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельности земстваулучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставлено самое полное право образовывать союзы и товарищества с другими городами и земствами. Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностямибыло издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.
Хотя эти реформы готовились без учета социально-политической обстановки в стране и им не было суждено осуществиться, все же созданная для них правовая база может быть признана историческим национальным достоянием. Полувековой опыт разработки российскими законодателями и правоведами новой для России отрасли права — муниципального права — не должен остаться без внимания при подготовке правовой базы современной системы самоуправления. В целом, оценивая сложившуюся в пореформенной России систему городского и земского самоуправления, можно отметить, что по своему характеpv оно приближалось к тем правовым нормам, которые отвечали потребности капиталистического развития страны. В его основу были положены принципы всесословпости представительства, имущественного ценза, характерные в то время для системы самоуправления большинства развитых европейских стран, разделения распорядительной и исполнительной власти. Выработанная в условиях самодержавно-бюрократического строя, реформа самоуправления не могла не носить противоречивого характера. Компетенция органов самоуправления была сведена почти исключительно к сфере чисто хозяйственной деятельности, и хотя в этой области земским и городским учреждениям была предоставлена значительная доля самостоятельности, их реальные возможности оказывались здесь достаточно узкими, прежде всего, в силу бюджетных ограничений. Значение городских и земских учреждений существенно принижалось и отсутствием у них собственных органов принудительной власти. С правовой точки зрения серьезный недостаток нормотворческой базы местного самоуправления заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Об этом может свидетельствовать совмещение обязанностей председателя в думе и в управе, предоставление последней права опротестовать постановления распорядительного органа. Разрабатывавшиеся в период после Февральской революции с учетом новых политических реалий правовые основы городского самоуправления, как представляется, могли стать определенным шагом вперед в развитии институтов гражданского общества и демократизации российского государства.
Конкретное содержание правовых основ российской государственности имело конкретный смысл только для условий России начала XX века и потому сохраняет лишь чисто историческое значение. Однако опыт сочетания правовых и социальных механизмом, четкое обозначение приоритетов социальной политики при разработке реформ высших органов государственной власти и форм общественного самоуправления представляется ценным и в настоящее время. Особенно это актуально на рубеже XXI века, когда методологический инструментарий современной правовой науки и ее теоретический багаж с учетом достижений мировой юридической мысли позволяют обеспечить надежный научный фундамент при разработке правовых основ укрепления российской I осударственности.
В дальнейшем в диссертации рассматриваются особенности функционирования основных институтов государства и гражданского общества в современной России. Так, в частности отмечается, что необходимость создания в России полноценного открытого общества, основными элементами которого является гражданское общество и правовое государство, доминирует сейчас в общественном сознании, во взглядах российской политической и интеллектуальной элиты. Основные принципы организации гражданского общества и правового государства, зафиксированные в принятой на общероссийском референдуме Конституции Российской Федерации, уже в силу этого должны стать компонентами общероссийской национальной идеологии. Однако наполнение этих принципов конкретным содержанием, их практическое воплощение в жизнь сопровождается рядом трудностей, связанных в значительной степени с недостаточным пониманием того, как эти принципы должны быть адаптированы к условиям современной российской действительности, национальным и социокультурным особенностям народов России, их историческому опыту и традициям.
Одной из особенностей современной социально-политической ситуации в России является то, что несмотря на формирование и интенсивный рост различных институтов общественной самоорганизации, их совокупность до сих пор еше не стала действенной силой, стабилизирующей общество и способствующей его консолидации вокруг общих для него целей и задач. Пока что формирование гражданского общества в России идет по пути количественного роста и нарастания качественного многообразия, а не объединения соответствующих структур в сильные и представительные гражданские институты. 1 осудар-ство как правовая форма организации и функционирования публичной политической власти является институцией гражданского общества. Такой подход требует строгого концептуального различения сфер гражданского общества и государства. Первое — это сфера свободной автономной активности гражданина. который в этой сфере выступает как самостоятельный независимый индивид, преследующий свои частные цели и интересы. Столь же автономными являются и ассоциации, общественные учреждения, которые создаются гражданами в этой сфере. Вторая сфера — это сфера публично-властных отношений, в которой государство как аппарат выступает от имени общества в целом и должно действовать только в общих интересах.
В центре политического и правового отношения стоят государство, власть и властные отношения. Государство является стержнем политики и права, вокруг которого объединены все остальные составляющие. Но при этом гражданское общество и государство неразрывно связаны между собой и немыслимы друг без друга. Существует ряд институтов и феноменов, которые могут быть отнесены одновременно к сфере государства и к сфере гражданского общества, являясь связующими звеньями между ними. Причем исторический опыт развития российской государственности учитчто именно от структур и институтов, находящихся на стыке этих двух образований, в решающей степени зависят нормальное функционирование государства, его жизнеспособность и динамика развития.
