Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России

Актуальность темы

исследования.

Для современной России одной из наиболее важных задач является формирование, эффективной системы государственного управления. Поиск оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений — ключевая проблема политической модернизации, при этом характер реализации способностей государства в значительной степени зависит от уровня организации государственной гражданской службы, профессиональных и личностных качеств государственных служащих.

Значимость трансформации института государственной гражданской службы в условиях современных политико-административных реформ определяется рядом факторов.

Во-первых, административные практики воплощены в деятельности государственных служащих, поэтому реформирование института государственной гражданской службы является важнейшей составляющей административной реформы, в значительной мере обусловливающей эффективность последней.

Во-вторых, государственная гражданская служба является инструментом реализации политического курса, поэтому ее состояние и качество ее трансформации определяющим образом влияет на характер осуществления государственной политики.

В-третьих, институциональные трансформации государственной гражданской службы оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности.

В-четвертых, институциональные изменения в государственной гражданской службе оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.

В-пятых, состояние гражданской службы, воздействующее на качество профессиональной деятельности государственных служащих, серьезным образом влияет на отношение населения и гражданского общества к проблемам государственного управления и государственным институтам.

Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе характера трансформации института государственной гражданской службы в постсоветский период, выявлении его закономерностей и последствий для системы политико-административного управления.

Эта задача особенно актуализируется в свете, преимущественно, негативных оценок, которые дают нынешнему состоянию государственного управления и государственной службы население, политическое руководство государства и экспертное сообщество1.

В этих условиях проблемы совершенствования институционального регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном экспертном анализе главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее регулирования2.

Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Государственная гражданская служба как комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноябряВласть и бюрократия в новой России. Круглый стол // Социологические исследования. 2006. № 3. С. 3−8.

2 См.: Барциц И. Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6- Василенко А. И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 12- Нарышкин С. Е., Хабриева ТЛ. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10. многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей, анализируется в рамках различных социальных наук.

Традиционно проблемами организации и регулирования государственной службы занимаются юридические науки. Правовая составляющая государственной гражданской службы — один из важнейших элементов ее организации, что обусловливает особую роль публично-правовой науки в исследовании проблем формирования и развития этого института.

Традиция анализа института государственной гражданской службы в рамках административного права сформировалась еще в досоветской России (Н. Коркунов, Н. Нелидов)1. В советский период на проблемы научного анализа государственной службы определяющее влияние оказывала идеологическая доктрина социалистического государства, отрицавшая идею профессионального чиновничества. Фактически в самостоятельном консолидированном виде правовой институт государственной службы в СССР отсутствовал — профессиональная деятельность работников государственного аппарата формально регулировалась нормами трудового права, а определяющее влияние на осуществление служебных функций и, особенно, реализацию кадровой политики в государственных органах оказывал институт партийно-советской номенклатуры. Это серьезным образом повлияло на характер научных исследований правового регулирования служебных отношений — специальных работ по государственной службе в СССР практически не было, скорее, исключениями являются исследования С. Студеникина и В. Манохина, которые ввели в научный оборот понятие «советская государственная служба"2. Однако отсутствие специального законодательства о государственной службе в СССР и идеологические стереотипы не.

1 См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1914. Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. СПБ., 1874.

2 См.: Манохин В. М. Советская государственная служба М., 1966; Манохин В. М. Правовое регулирование советской государственной службы II Советское государство и право. 1968. № 1- Студеникин С. С. Советская государственная служба//Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 70−75. стимулировали представителей административно-правовой науки к широким исследованиям проблем организации государственной службы.

Отчасти данные проблемы анализировались в работах, посвященных кадровой политике партийных и государственных органов. Указанные исследования были весьма распространены в СССР и неизбежно сталкивались с необходимостью затрагивать вопросы регулирования служебной деятельности и кадровых процедур в органах государственной власти. В работах В. Власова, Б. Габричидзе, Б. Лазарева, Ю. Розенбаума, Е. Разумова, В. Яцкова подробно анализировались принципы и механизмы осуществления кадровой политики в советской системе управления, включая проблемы подбора, расстановки кадров государственного аппарата и различные аспекты регулирования служебных отношений в государственных органах1.

Исследования в сфере правового обеспечения государственного управления и государственной службы резко активизировались в годы перестройки. Политическое руководство постепенно приходило к осознанию необходимости разработки специального законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в органах государственной власти, а идеологические стереотипы уже не влияли определяющим образом на тематику и содержание исследований. Появляются работы, исследующие проблемы правового регулирования государственной службы и реализации кадровой политики в государственном аппарате2.

1 См.: Бачило И. Л. Организация советского государственного аппарата: правовые проблемы. М., 1984; Габричидзе Б. Н. Аппарат управления местных Советов. М., 1971; Власов В. А. Советский государственный аппарат. М., 1959; Лебин Б. А., Перфильев Т. Н. Кадры аппарата управления в СССР. М., 1970; Морозов Б. М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. М., 1957; Розенбаум Ю. А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6- Розенбаум Ю. А. Подготовка управленческих кадров: организационно-правовые вопросы. M., 1981; Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. М., 1982; Разумов E.3. Проблемы кадровой политики КПСС. М., 1983; Яцков В. А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М., 1986 и другие.

2 См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Бачило И. О концепции совершенствования системы государственного управления // Советское государство и право. 1987. № 6- Вельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении: политологические аспекты. М., 1990; Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Розенбаум Ю. А. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики управления. 1990. № 5- Курашвили Б. П. Очерк теории государственной управления. M., 1987; Манохин B.M. Концепция Закона о государственной службе // Советское государство и право. 1991. № 12- Мартанус P.B. Социальное.

Распад СССР и формирование новой российской государственности актуализировали правовые исследования проблем формирования и развития института государственной службы. Потребность в подобных исследованиях в связи с созданием и постоянным совершенствованием законодательства о государственной службе существенно возрастает, что сказывается на появлении большого количества работ — как уже известных специалистов по государственно-служебной проблематике (Г. Атаманчук, Д. Бахрах, К. Вельский, Б. Габричидзе, Б. Лазарев, В. Манохин, Д. Овсянко)1, так и новых исследователей (И. Барциц, Ю. Буравлев, А. Гришковец, А. Гусев, Н. Казанцев, В. Козбаненко, Е. Крылова, А. Ноздрачев, Ю. Старилов, Л. Чиканова)". При этом в развитии правовых исследований государственной службы проявляется своя «зависимость от предыдущего пути»: экспертное сообщество разделяется на два основных лагеря — сторонников «административной» модели и сторонников «трудовой» модели государственной гражданской службы, сосредоточивающих свои усилия, главным образом, на обосновании отраслевой принадлежности гражданской службы к предмету «своей» отрасли, анализирующих проблемы ее правового управление: кадры и кадровая политика. М., 1986; Пашков A.C., Иванкина Т. В., Магницкая Е. В. Кадровая политика и право. М., 1989; Оболонский A.B. Человек и государственное управление. М., 1987; Овсянко Д. М. Советская государственная служба. М., 1987 и другие.

1 См.: Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. 1992. ИюньАтаманчук Г. В. Концепция Кодекса Государственной службы Российской Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М., 1998; Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2002; Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12- Вельский K.C. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4- Буравлев, Ю. М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М., 2006; Габричидзе Б. Н., Коланда B.M. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12- Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996.

2 См.: Барциц И. Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы // Журнал российского права. 2008. № 6- Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003; Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005; Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999; Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002; Крылова Е. Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы // Государство и право. 2007. № 11- Ноздрачев А. Ф. Управление государственной службой // Право и экономика. 1996. № 11- Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Старилов Ю. Н. Государственная служба Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы // Журнал российского права. 2004. № 9- Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал российского права. 2000. № 3. регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Только сравнительно недавно появились попытки комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам (А. Гусев).

Правовой подход к анализу проблем организации, функционирования и правового регулирования государственной службы и сегодня играет определяющую роль в исследованиях государственно-служебной проблематики. В то же время, очевидно, что он ограничен изучением, преимущественно формально-юридических аспектов функционирования и развития института государственной гражданской службы. По понятным причинам складывающиеся в государственно-служебных отношениях неформальные нормы и практики, проявляющиеся, в том числе, как следствие наличия «пробелов» в правовом регулировании, выпадают из поля зрения правовой науки. Кроме того, правовой инструментарий методологически ограничен в исследованиях взаимосвязей между эволюцией политической системы и моделей политико-административного управления и институциональными характеристиками государственной гражданской службы.

Другим крупным научным направлением, в рамках которого исследование проблем государственной службы получило широкое развитие, стал социологический подход. Его представителями активно изучались социальные аспекты формирования и развития служебных отношений, выработки и реализации кадровой политики в государственных органах. Социологический анализ позволяет исследовать эффекты применения тех или иных юридических норм на государственной службе, устанавливать преобладающие типы ценностных ориентаций служащих, формы доминирующих служебных практик и отношений, изучать оценки населением деятельности государственных служащих. Указанные проблемы активно разрабатывались в работах В. Бойкова, К. Магомедова, В. Мальцева,.

В. Игнатова, А. Понеделкова, Е. Охотского, Т. Калачевой, В. Соколова, А. Турчинова, А. Хохлова и других авторов1.

Социологический анализ позволяет получить адекватную «картинку» состояния служебных отношений, доминирующих практик кадровой работы, особенностей взаимодействия государственных служащих с руководством и гражданами. В рамках этого подхода используется категория «бюрократия» для анализа методологических проблем организации государственной службы. В то же время социологический анализ гражданской службы не позволяет в полной мере «вписать» характер ее функционирования в более широкий политический контекст, найти взаимосвязи особенностей организации государственной службы с характером политической системы и спецификой политического режима. Роль государственной службы как элемента выработки и средства реализации государственной политики в рамках данного подхода представлена явно недостаточно — недаром большинство представителей социологической науки предпочитают обозначать государственную службу как «социально-правовой институт».

Наряду с юридическим и социологическим подходами к анализу проблем становления, функционирования, развития и реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период получили развитие исследования государственной службы с позиций исторической и экономической наук.

Большой вклад в изучение исторического опыта организации государственной службы и кадровой политики в дореволюционной и.

1 См.: Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М., 1998; Бойков В. Э. Реформа государственной службы: предпосылки проблемы: социологический анализ // Социология власти. 2003. № 1- Игнатов В. Г., Майборода С. О., Понеделков A.B., Старостин А. М. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации (региональный уровень). Ростов-на-Дону, 1997; Калачева Т. Г., Мальцев В. А. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. Нижний Новгород, 1997; Магомедов К. О. Социология государственной службы. М., 2007; Нравственные основы государственной службы. Под ред. В. М. Соколова. М., 2003; Охотский Е. В. Нравственная культура государственного служащего // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М., 1998; Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998; Турчинов А. И., Магомедов К. О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы: духовно-нравственные проблемы. M., 2010; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власти: социологический анализ. М., 2000. советской России был внесен В. Мельниковым. В его работах на основе многочисленных исторических документов раскрыты основные аспекты организации системы государственной службы в дооктябрьской России, а также принципы и технологии формирования и реализации кадровой политики в советском государственном аппарате. Работы В. Мельникова позволяют детально изучить «особенности предшествующего развития» государственной службы, опыт организации и функционирования чиновничества в России1.

Интерес к организации и функционированию государственной гражданской службы со стороны экономической науки, как правило, вписывается в контекст исследований проблем государственного управления и административной реформы с точки зрения их влияния на экономическое развитие, включая трансформацию российской экономической системы в постсоветский период". В то же время появляются и специальные работы, где с точки зрения экономического подхода анализируются конкретные проблемы организации и реформирования государственной гражданской службы. Существенным моментом является то обстоятельство, что распространение в экономической науке неоинституционального подхода все чаще и плодотворней позволяет интегрировать ее усилия с социологией, политологией и юридическими науками в изучении проблем трансформации общественных институтов. Уже появились работы, где усилия политологов и экономистов объединены в исследованиях административных реформ, составной частью которых выступают реформы государственной службы4.

1 См.: Мельников В. П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Нижний Новгород, 1995; Мельников В. П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005.

2 См.: Олейник А. Издержки и перспективы реформ в России: институциональный подход // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 12- Полтерович В. М. Элементы теории реформ. М., 2007; Постсоветский институционализм — 2006: власть и бизнес. Под ред. P.M. Нуреева. Ростов-на-Дону, 2006.

3 См.: Плаксин С., Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. 2008. № 2- Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3;

4 См.: Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. Редакторы. А. Олейник, О. Гаман-Голутвина. М., 2008.

В рамках политической науки исследование проблематики государственной гражданской службы развивалось в ключе исследований кадровой политики в государственном управлении, а также институтов политико-административного управления и административных реформ.

Кадровая проблематика в постсоветский период заняла самостоятельное направление в исследованиях проблем государственного управления, в том числе по причине переформатирования и приспособления советского кадроведения к новым государственно-управленческим реалиям. Изучая кадровую проблематику в государственных органах, представители этого направления (В. Матирко, В. Сулемов) неизбежно касались вопросов становления и развития государственной службы, а также влияния ее институциональной организации на кадровую политику1.

Накопление методологического и концептуального потенциала российской политической наукой с неизбежностью влекло за собой проявление ее интереса к проблематике государственного управления (в конце 1980;х и начале 1990;х годов этот интерес был невелик, в связи с чем государственно-управленческая проблематика была «перехвачена» другими социальными науками, а вузовская специальность «государственное и муниципальное управление» была отнесена к направлению «экономика и управление»). Между тем, в одной из первых теоретических работ, посвященных концептуальным проблемам государственного управления -«Науке государственного управления» (1886 года) В. Вильсона постулируются две идеи — о дихотомичной природе государственного управления, разделенного на политическую и административную деятельность, и о принадлежности теории государственного управления к политической науке2.

1 См.: Кадровое обеспечение государственной службы. Научный редактор В. А. Кулинченко. Ростов-на-Дону, 1994; Матирко В. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате М., 1996; Сулемов В. А. Кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. М., 2006.

2 См.: Вильсон В. Наука государственного управления // Классики теории государственного управления: американская школа. М., 2003. С. 24−26.

Идеи политико-административной дихотомии, формирования и развития системы политико-административного управления в России получили широкое освещение в работах И. Василенко, В. Граждана, О. Гаман-Голутвиной, В. Комаровского, В. Лобанова, А. Оболонского, Л. Сморгунова, А Соловьева и других авторов, в подготовленных российскими политологами учебниках по теории государственного управления.1 Современной тенденцией развития российской государственно-управленческой науки является нарастание в ней удельного веса политологических исследований, что, несомненно, несет в себе позитивный потенциал и фактически «возвращает» российское государственное управление в лоно политической науки.

Проблематика государственной гражданской службы как элемента политико-административной системы в политологических исследованиях российских авторов, как правило, отдельно не присутствовала. Большая часть работ, исследующих особенности организации, развития и реформирования государственной службы включали ее в общий контекст исследования проблем бюрократии, эволюции политико-административных систем и административных реформ2. *.

1 См.: Политико-административное управление. Под общей редакцией B.C. Комаровского, Л. В. Сморгунова. М., 2005: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997. Комаровский, B.C., Гаман-Голутвина О. В. Бюрократия и современные проблемы реформирования государственной службы // Социально-гуманитарные знания. 2006. № 2- Лобанов B.B. Государственное управление и общественная политика. М., 2004; Политика развития и политико-административные отношения. Сборник научных статей. Отв. ред. Сморгунов Л. В., Морозова Е. В. Краснодар, 2009; Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления. Под ред. Л. В. Сморгунова. СПб., 2010; Оболонский A.B. Человек и власть. Перекрестки российской истории. М., 2002; Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2000. № 1- Соловьев А. И. Политико-административные механизмы в системе управления государством // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (29−31 мая 2008 года). М., 2008; Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: учебник. М., 2004; Мухаев P.T. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. M., 2007; Государственная политика и управление. В 2-х частях. Под ред. Л. В. Сморгунова. Часть 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. Часть 2: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. М., 2006, 2007.

2 См.: Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт И Политические исследования. 2007. № 4- Лобанов В. В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1- Лобанов В. В. Уроки и перспективы административной реформы в России // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1- Меннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный.

Специальные исследования государственной гражданской службы в рамках политологического анализа пока немногочисленны. Особо следует выделить попытку Е. Морозовой сформулировать предметное поле государственной службы с точки зрения политической науки1, а также работы Д. Баснака, А. Глуховой, Ю. Ирхина, В. Комаровского, Г. Пушкаревой, Л. Тимофеевой, О. Шаброва, в которых с позиций политической науки раскрыты отдельные стороны функционирования института государственной гражданской службы — конфликты интересов, обеспечение открытости, формирование механизма управления, взаимодействие с гражданским обществом, измерение эффективности2. За рамки исследования локальных проблем организации и институционального регулирования гражданской службы эти исследования не выходят.

Реформа государственной гражданской службы, осуществляемая на протяжении постсоветского периода, стала объектом историкоопыт. М., 2006; Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации // Политические исследования. 2005. № 4- Лексин В. Н., Лексин И. В. Чучелина H.H. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006; Макарин A.B. Бюрократия в системе политической власти. СПб., 2000; Клименко A.B. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты // Проблемы современного государственного управления в России. Материалы постоянно действующего научного семинара. Выпуск № 4 (25). М., 2009; Купряшин Г. Л. Стратегия реформирования государственного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (29−31 мая 2008 года). M., 2008; Оболонский A.B. Бюрократия и государство. Очерки. M., 1996; Оболонский A.B. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. 2005. № 6- Огнева В. В. Реализация административной реформы в регионе: анализ реформаторской практики // Образование и общество. 2010. № 3- Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Политические исследования. 2003. № 4- Шадрин А. Е. Направления и параметры российской административной реформы // Политические исследования.2003. № 4.

1 См.: Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки // РАГС. Ежегодник. 1997. M., 1998.

2 См.: Баснак Д. В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4- Глухова A.B. Конфликты в государственно-административной среде / Государственное управление: основы теории и организации. Под ред. В. А. Козбаненко. M., 2000. С. 318−327- Ирхин Ю. В. Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (31 мая — 2 июня 2007 года). M., 2007; Комаровский, B.C. Административная реформа: ожидания и требования граждан к государственной службе // Государственная служба. 2007. № 4- Пушкарева Г. В. Политические механизмы управления государственной службой // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 7-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (27−29 мая 2009 года). М., 2009; Тимофеева Л. Н. Конфликты интересов на государственной службе в России: стратегии и тактики урегулирования // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова (31мая — 2 июня 2007 года). М., 2007; Шабров О. Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность // Социология власти. 2005. № 6. политологического анализа специалистов, непосредственно участвующих в ее подготовке и проведении на различных этапах1. В исследовании, вышедшем в 2003 году, детально описываются подробности подготовки и осуществления мер по институциональному строительству и реформированию государственной службы. Авторам удалось собрать уникальный исторический материал, а эффект «включенного наблюдения» позволил детально изложить хронологию реформирования государственной службы и основные мероприятия, которые были осуществлены либо планировались, но не увидели свет в ее рамках. При очевидной исторической ценности проделанной работы все же стоит заметить, что она носит, преимущественно, описательный характер.

Попытки обобщить опыт реформирования гражданской службы, выявить баланс позитивных и негативных изменений в системе государственного управления, вызванных реформой, предпринят в исследованиях А. Барабашева и А. Оболонского". В своих работах они в максимальной степени приблизились к созданию объяснительной модели реформирования государственной службы, рассмотрев процессы преобразований с точки зрения внутренней и внешней среды реформы, её движущих сил, факторов торможения, основных рисков, включая риски политические. Однако указанные авторы не пытаются увязать характер реформирования государственной гражданской службы с общей динамикой постсоветского политического развития, эволюцией политической системы, констелляцией интересов основных акторов политического процесса.

Именно указанные факторы являются, на наш взгляд, ключевыми среди тех, что детерминируют процесс институционального строительства и.

1 См.: Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. Общая редакция и предисловие T.B. Зайцевой. М., 2003.

2 См.: Барабашев А. Г. Страуссман Дж. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2005. № 3- Барабашев A.B., Зайцева Т. А., Краснов М. А., Оболонский A.B. Риски реформирования государственной службы России или почему так трудно реформировать государственный аппарат // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 2−3- Оболонский А. В. Сторонники и противники реформы государственной службы (опыт классификации) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2- Реформа государственной службы в Российской Федерации (2000;2003 годы). Руководитель авторского коллектива А. Барабашев. М., 2006. реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России. Как важный институциональный элемент политико-административной системы государственная гражданская служба испытывает на себе определяющее влияние трансформации политической системы и качественных характеристик политического режима. Выбор той или иной модели институциональной организации государственной службы тесно связан с констелляцией интересов доминирующих политических акторов и их идеологическими ориентациями.

Формирование обобщающей модели институционального строительства и институциональной трансформации российской государственной гражданской службы связано с использованием получающей все большее распространение в политической и других общественных науках неонституциональной методологии. Анализ государственной службы с позиций неоинституционализма — как института политико-административного управления, представляющего собой совокупность «правил игры», ограничительных рамок формального и неформального характера, задающих статус и модели поведения служащих государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с? непосредственным и политическим руководством, гражданами и организациями, позволяет органично встроить государственно-служебную проблематику в предметное поле политической науки. Кроме того, сформировавшийся к настоящему моменту теоретико-методологический потенциал неоинституционального анализа дает возможность сформулировать концептуальные подходы к исследованию процесса реформирования государственной гражданской службы.

Речь идет о концепции институтов и институциональных изменений (Д. Норт)1, адаптированной и развитой по отношению к постсоветской трансформации. Наиболее последовательное применение эти подходы получили в работах экономистов-институционалистов (И. Дискин, Р. Нуреев,.

1 См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997.

В. Тамбовцев, А. Олейник, В. Полтерович)1, а также в исследованиях российских политических трансформаций (В. Гельман), постсоветских политических институтов (П. Панов), институциональной организации местного самоуправления (В. Нечаев) и других сегментов российской политической системы2.

Для формирования целостного представления о характере трансформации института государственной службы в постсоветский период исключительно важное значение приобретают концептуальные идеи неоинституционального анализа о реформах как процессах целенаправленных институциональных трансформаций, а также об «институциональных ловушках» — устойчивых неэффективных равновесиях институтов, поддерживаемых доминирующими общественными акторами (В. Полтерович). Применение концепта «институциональной ловушки» уже используется по отношению к эволюции российской политической системы в постсоветский период4, апробирован он и в отношении процесса реформирования государственной гражданской службы5.

Объект исследования — институциональная организация государственной гражданской службы и ее изменения в контексте политико-административных реформ в России в постсоветский период.

Предмет исследования — процессы взаимодействия между трансформирующейся институциональной организацией государственной.

1 См.: например: Дискин И. Хозяйственная система России: проблемы институционального генезиса // Общественные науки и современность. 1998. № 4- Нуреев P.M. Россия: особенности институционального развития. М., 2009; Олейник А. Институциональная экономика. M., 2002; Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука в современной России. 2001. № 3- Тамбовцев В. Л. Экономическая теория институциональных изменений. М., 2005.

2 См.: Гельман В. Я. Постсоветские политические трансформации: наброски с теории // Политические исследования. 2001. № 1- Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. № 4- Панов П. В. Трансформация политических институтов в России: кросстемпоральный сравнительный анализ // Политические исследования. 2002. № 6- Нечаев В. Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России: динамика и институциональные эффекты. М., 2007.

3 См.: Полтерович В. М. Стратегии институциональных реформ // Экономика и математические методы. 2006. Т. 42. № 1- Полтерович В. М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. № 3.

4 См.: Гельман В. Россия в институциональной ловушке II Pro et contra. 2010. Том 14. № 4−5.

5 См.: Слатинов В. Б. Реформирование государственной гражданской службы в постсоветской России: институциональные траектории и институциональные ловушки // Политические институты в современном мире. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. СПб., 2010. С. 328−330. гражданской службы и системой политико-административного управления России, находящейся в условиях постсоветских политических изменений.

Цель исследования заключается в определении основных тенденций трансформации института государственной гражданской службы как части политико-административной системы постсоветской России.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи: определить основные измерения институциональной организации государственной гражданской службы, её место в системе политико-административного управлениярассмотреть теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных реформвыявить основные тенденции в изучении институциональной организации государственной гражданской службы в зарубежной и отечественной политической наукеопределить основные этапы институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России как составные части общенационального процесса политической трансформациивыявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование, развитие и реформирование институциональной организации государственной гражданской службы в современной Россииопределить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации государственной гражданской службы в Россииисследовать основные тенденции в современном развитии институциональной организации государственной гражданской службы в России и обуславливающие их механизмы.

Гипотеза исследования: государственная гражданская служба как институт политико-административного управления, устанавливающий набор правил и ограничительных рамок, регулирующих статус и служебную деятельность работников государственного аппарата, формируется, развивается и изменяется под определяющим влиянием политических процессов, в частности, констелляции интересов и идеологических установок доминирующих политических акторов. Трансформация государственной гражданской службы в постсоветской России обусловлена характером и спецификой эволюции политико-административной системы. В процессе институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в середине 1990;х годов сформировалась «институциональная ловушка» — совокупность неэффективных норм регулирования служебных отношений формального и неформального характера, обусловливающих доминирование в государственном аппарате административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы. Политико-административные реформы последнего десятилетия имели для доминирующего политического игрока (верховной власти) в качестве основной задачи восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» государственного аппарата и снижения автономии других акторов, поэтому государственно-служебные отношения были в определенной степени упорядочены и формализованы. В то же время реформирование института гражданской службы осуществляется в режиме локальных усовершенствований и не сопровождается выстраиванием консолидированной системы управления государственной службой, а также её целостной нормативно-правовой базы. Институциональными эффектами такого рода реформы выступают «частичные улучшения» практик служебного взаимодействия и кадровой работы, в которых продолжают доминировать неформальные институты. Неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственно-служебных отношений («институциональная ловушка»), выгодное ключевым акторам политического процесса, оказалось переструктурированным, но сохраняющим свои основные характеристики — отсутствие перспективной траектории развития гражданской службы, несформированность единого механизма управления, пробелы её законодательного обеспечения.

Методология исследования. Поставленные задачи решались, преимущественно, с использованием неоинституционального анализа. В процессе исследования использовались системный, сравнительный, исторический подходы.

Наиболее важное значение в исследовании имеет неоинституциональный подход. В качестве базовой версии, при этом, используются принципы неоинституционализма и теории рационального выбора, дополненные культурно-исторической теорией деятельности. В рамках данного подхода предполагается, что поведение политических акторов может быть описано моделью ограниченной рациональности, в рамках которой институты и политическая культура выполняют роль факторов, ограничивающих рациональный выбор.

Существенное значение в раскрытии темы диссертации имеет системный подход. В рамках этого подхода институциональная организация государственной гражданской службы предстает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений, а также как подсистема институциональной организации публичной власти и политической системы постсоветской России.

Сравнительный метод применялся при анализе эффектов использования рационально-бюрократической и менеджеристской моделей организации государственной службы в развитых странах и странах «догоняющего развития».

Исторический подход был одним из ключевых методологических оснований исследования. Этот подход использовался при анализе процессов институциональной динамики организации государственной гражданской службы в постсоветской России и для анализа воздействия на нее предшествующего типа институциональной организации (советского и дооктябрьского).

Кроме того, на стадии эмпирического исследования применялись такие конкретные методы сбора и анализа информации, как анализ документов, вторичный анализ результатов социологических исследований (в том числе методом исследовательского и практического синтеза), статистический анализ данных.

Эмпирическая база исследования.

Основными источниками данного диссертационного исследования являются: нормативно-правовые акты в сфере государственной службы, программы реформирования и развития государственной службы в виде проектов и официально утвержденных документов, принятые в постсоветский период в Россииэмпирические исследования государственной гражданской службы в постсоветской России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения и экспертные опросы по вопросам функционирования органов государственной власти, административной реформы, организации, функционирования и реформирования государственной службывыступления и публичные заявления руководителей государства по проблемам административных реформ и реформирования государственной службы (Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие) — данные российской государственной статистики о численном составе и качественных характеристиках работников государственного аппаратарезультаты собственных эмпирических исследований автора данной диссертации.

Положения, выносимые на защиту.

1. Институт государственной гражданской службы понимается как специфический для данного общества комплекс формальных и неформальных правил и соглашений, регулирующих статус гражданских служащих государственного аппарата, характер их взаимодействия между собой, с непосредственным руководством и политическим руководством государственных органов, гражданами и организациями.

Институциональная организация государственной гражданской службы обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархииона является нормативной рамкой, задающей характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую детерминируют качество служебной деятельности, то есть осуществления государственными служащими функций государственного управления.

2. В рамках политической науки анализ государственной гражданской службы тесным образом связывается с понятием «политико-административное управление», учитывая, что в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Политическое регулирование и администрирование отличаются собственным целевым назначением, ресурсными ограничениями и соответствующим технологическим потенциалом. Для каждого конкретного государства проблема заключена не столько в поддержании функциональной определенности каждой из этих подсистем, сколько в понимании меры их автономности.

Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти в условиях господства рационально-бюрократической модели публичного управления. Он отражает специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы и позволяет эффективно решить дилемму сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности обновления политического курса, репрезентируемого политическими командами, выигравшими выборы, и сохранения стабильности, преемственности и профессионализма государственных служащих, а также ориентации последних' на правовые стандарты деятельности и публичные интересы.

3. Модификация бюрократической модели в направлении от «классической» — рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке отражает усложненность организации постиндустриального общества, требующей повышенной гибкости и динамизма государственного управления. Соответственно трансформация организационных моделей бюрократии связана с «реабилитацией» неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантацией в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента.

Рыночные крайности менеджеризма преодолеваются в теории политических сетей и концепции «governance». Главное значение этих моделей состоит в «реабилитации» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращении внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и создании эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.

4. Процесс реформирования общественных структур с позиций неоинституционализма определяется как направленные институциональные изменения, имеющие своих акторов, траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов.

В процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм) обозначается как «институциональная ловушка» (В. Полтерович). Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.

В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек выделяется «ловушка частичной реформы». Последняя может существовать в виде смешанного равновесия — такой комбинации институтов, где сосуществуют старые и новые институты, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.

5. Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал (специального законодательства о государственной службе в СССР не было), а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. Выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы в первые постсоветские годы затруднялась отсутствием необходимого экспертного знания, идеологическими ориентациями доминирующих групп в правящей элите на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении индифферентности к вопросам государственного строительства, а также опасениями акторов, что организационный механизм управления государственной службой будет «перехвачен» конкурирующими группами интересов.

Возникшее вследствие указанных факторов затягивание с формированием целостного законодательства о государственной гражданской службе и созданием системы управления службой привело к нарастанию «институционального вакуума» в области регулирования служебных отношений в государственном аппарате. Деградация формальных институтов в сфере служебных отношений и образовавшаяся вследствие задержки с принятием новых правовых и этических принципов, а также законодательных норм, «институциональная пауза» обусловили нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.

6. Формирование основных элементов института государственной гражданской службы происходит в середине 1990;х годов в условиях формирования политического режима после конституционного выбора 1993 года. В рамках данного выбора в России после декабря 1993 года утвердился суперпрезидентский персоналистский политический режим: формирующаяся в его рамках модель политико-административного управления детерминирует характер выработки государственной политики, принятия и реализации ключевых политических решений. Слабость доминирующего игрока (президентской власти) приводит его к необходимости заключения «картельных соглашений» с другими политическими акторами. Для большинства последних, мотивированных на рентоизвлекающую деятельность, консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными, поэтому значительная часть крупных политических и экономических акторов была заинтересована в сохранении институциональной «рыхлости» и «рассеянности» государственной гражданской службы.

В рамках постконституционного выбора в середине 1990;х годов складывается устойчивая модель функционирования института государственной гражданской службы: во-первых, не была сформулирована перспективная траектория её реформыво-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления гражданской службойв-третьих, становление законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной траектории и механизма управления приобретает несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений. Таким образом, уже в середине 90-х годов реформа государственной службы попадает в зону притяжения неэффективного равновесия «смешанных норм», в котором находится по настоящий момент.

Попытки реформирования гражданской службы в рамках проекта Административной реформы 1997;1998 годов на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента» не удаются из-за потребности доминирующего политического актора (верховной власти) углублять «картельные соглашения», поддерживая статус-кво в вопросах государственного строительства.

7. Переформатирование политического режима в первой половине 2000;х гг. формирует набор экзогенных и эндогенных факторов, способных нарушить сложившееся в середине 1990;х гг. неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственной службы. Трансформация политического режима требует углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций. Возникает запрос на проведение административной реформы и реформирование государственной службы, перспективные траектории которых на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий, предлагаются Центром стратегических разработок.

8. Концептуальные идеи о необходимости маркетизации и менеджеризации российского государственного управления не являются обоснованными с точки зрения готовности отечественной институциональной среды к подобного рода изменениям, а также с точки зрения их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Имеющиеся исследования, проведенные в развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста (П. Эванс, Д. Раух), показывают определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста служащих. Аналогичные выводы делаются рядом авторов (Т. Рандма-Лийв) в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран.

Догоняющее развитие" как и посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению, в качестве условия своей успешности требуют обеспечения режима законности, то есть стабильности и верховенства «правил игры». Ключевой задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигаются формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Таким образом, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. В случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом «ошибки преждевременного переключения» (В. Полтерович), когда к трансформируемой институциональной среде применяются методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации, что чревато возникновением неэффективных гибридных форм политико-административных институтов.

9. Сформировавшийся в первой половине 2000;х годов политический режим обеспечил частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). Тем не менее, в новой конфигурации политических акторов практически отсутствовали те, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. Доминирующий игрок (верховная власть) был мотивирован, в первую очередь, на восстановление административной управляемости — на основе «частичной рационализации» государственного аппарата — и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве «навязанного консенсуса» (В. Гельман). Втягивание новых элитных групп в процессы рентоизвлечения и усиления контроля за экономическими активами подорвали их мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой констелляции интересов основных акторов запрос на сохранение «рассеянности» и слабой институционализированности государственно-служебных практик и отношений.

10. Принятые за последние 10 лет концептуальные решения по реформированию государственной службы представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Реформированное законодательство о государственной гражданской службе придало больше упорядоченности служебным отношениям («частичная рационализация»), но значительная часть содержащихся в нём норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, однако последние пока не созданы. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труданазначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурсаналичие «подвижных» структур государственных органов) усиливают элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивают преобладание патронажно-клиентарных практик в государственных структурах.

Установившееся в институциональной организации государственной гражданской службы неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации «институциональной ловушки» в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

Фрагментация государственно-управленческих реформ административной, государственной службы, бюджетной), углубляющая концептуальное и организационное размежевание институциональных изменений в сфере публичного управления, усиливает «эффекты частичной реформы». В институциональной сфере государственного управления сохраняется устойчивое неэффективное равновесие, в котором локальные институциональные инновации, не увязанные в концептуальную и организационно-управленческую систему, порождают эффекты «частичных улучшений», не влияющих на системные параметры эффективности. При этом основные акторы, действующие в системе, не заинтересованы в существенном изменении статус-кво.

11. Выявленные доминирующие практики служебных отношений и кадровой работы указывают на выбор приоритетов в построении перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества, включая завершение позднеиндустриальной модернизации и решение всего комплекса связанных с нею задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления речь идет о его последовательной «веберианизации» с учетом реалий современных социальных трансформаций, вызванных развитием информационных технологий и глобализации. Следует обратить внимание на активно разрабатываемый современной политико-управленческой наукой концепт «неовеберовского государства». Продолжение менеджеризации гражданской службы без четко выстроенной системы приоритетов ее реформирования приводит к типичной «ошибке преждевременного переключения», когда в неподготовленную институциональную среду имплантируются элементы «передовых» институциональных форм, что приводит к формированию в политико-административной системе гибридных конструкций в виде неопатримониальных форм господства и управления.

Научная новизна исследования.

1. Впервые предпринята попытка системного анализа институциональной трансформации государственной гражданской службы постсоветской России как динамически изменяющегося институционального комплекса, находящегося в процессе постоянного взаимодействия с политико-административной системой.

2. Раскрыто понятие институциональной организации государственной гражданской службы, установлено место института государственной гражданской службы в системе политико-административного управления, выявлены взаимосвязи институциональной организации государственной службы с господствующими формами бюрократии и доминирующими концептами политико-административного управления.

3. Формирование и развитие института государственной гражданской службы в постсоветской России представлено в контексте концепций институционального строительства и институциональных изменений, включая концепт «институциональной ловушки» как устойчивого, поддерживаемого доминирующими акторами неэффективного равновесия институциональных норм.

4. Установлена взаимосвязь между требованиями к институциональным реформам государственного управления и государственной службы и характером прохождения соответствующей стадии экономического и политического развития обществасформулирован набор предложений, увязывающих выработку перспективной траектории реформирования государственной гражданской службы России, включая трансплантацию и построение промежуточных институтов, с этапами и задачами модернизации российского общества.

5. Осуществлен комплексный анализ политико-управленческих условий и факторов институционального строительства государственной гражданской службы в 1990;е годывыявлена взаимосвязь между характером сформировавшегося в стране политического режима и формированием «институциональной ловушки» в организации государственной гражданской службы.

6. Раскрыта взаимосвязь между трансформацией политического режима в России в 2000;е годы и содержательными характеристиками политико-административных реформ, выявлена структура политических ограничений реформирования государственной гражданской службыпредставлены институциональные эффекты реформыустановлены параметры сохраняющейся «институционально ловушки» в сфере организации государственной гражданской службы.

Теоретическая и практическая значимость диссертации.

Материалы и выводы диссертации вносят определенный вклад в развитие неоинституционального подхода в рамках политической науки. Теоретическая значимость исследования связана с применением неоинституционализма к исследованию трансформационных процессов в российской системе политико-административного управления, а также с созданием целостной концепции институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его выводы могут стать основой для разработки практических рекомендаций в области политики строительства и реформирования института государственной гражданской службы на федеральном и региональном уровнях. Кроме того, выводы диссертационного исследования могут быть использованы для прогнозирования последствий изменений в области институциональной организации государственной гражданской службы, предпринимаемых федеральными и региональными органами. Выводы диссертации, равно как и представленный в ней материал, могут быть использованы для совершенствования законодательства о государственной службе, в научной работе, при разработке курсов лекций и учебных пособий по политологии, теории государственного управления, новейшей истории России.

Апробация диссертации.

Положения диссертации были освещены автором на многочисленных научных конференциях, в том числе ежегодной (регулярное участие автора с 2006 года) Международной конференции факультета государственного управления МГУ имени М. В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», Международных конференциях ИНИОН РАН «Россия: ключевые проблемы и решения» (2009 год) и «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (2010 год), Международной научной конференции факультета экономики Российского государственного педагогического университета им. Герцена «Национальная экономика в условиях глобализации: бизнес и общество в противостоянии кризису» (2009 год), Всероссийской научной конференции с международным участием «Политические институты в современном мире» в Санкт-Петербургском государственном университете (2010 год).

Выводы исследования нашли отражение в авторских и коллективных монографиях и статьях, в том числе в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных ВАК России («Полития», «Вестник Московского Университета. Серия 21. Управление (государство и общество)», «Безопасность Евразии», «Среднерусский вестник общественных наук», «Человек. Сообщество. Управление»).

Материалы исследования по теме диссертации широко используются автором при чтении лекционных курсов по системе государственного и муниципального управления в РФ, современным политико-административным реформам.

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Формирование эффективной государственной гражданской, службы, обеспечивающей высокий уровень способностей государства, — важнейшая задача политической модернизации и административных реформ. Для решения указанной задачи необходимо сформулировать адекватное понимание ключевых институциональных характеристик государственной гражданской службы и ее места в системе политико-административного управления. Институт государственной гражданской службы трактуется в нашем исследовании как специфический для данного общества комплекс формальных и неформальных правил и соглашений, регулирующих статус служащих государственного аппарата, характер их взаимодействия между собой, с непосредственным руководством и политическим руководством государственных органов, гражданами и организациями.

В политико-административной системе складывается определенная институциональная организация государственной гражданской службы. Последняя обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии. Институциональная организация государственной службы является нормативной рамкой, задающей характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую обусловливают качество служебной деятельности, иначе говоря, характер осуществления государственными служащими функций государственного управления.

Анализ государственной гражданской службы в политической науке, главным образом, осуществляется через исследование категории с «политико-административное управление». Это вызвано тем, что в современных обществах в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти, отражая специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы. Данный подход в решающей степени позволяет решить проблему сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности корректировки политического курса, вырабатываемого политическими командами, и поддержания стабильности и высокого уровня профессионализма государственных служащих. Кроме того, институционально закрепленная и реализуемая политико-административная дихотомия позволяет поддерживать ориентацию карьерных служащих на публичные интересы и стандарты беспристрастного правоприменения.

В условиях эволюции индустриальных обществ к позднеиндустриальным и постиндустриальным формам происходит модификация бюрократической модели в направлении от «классической» — рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке. Последняя требует повышенной гибкости и динамизма государственного управления и способствует, в свою очередь, трансформации организационных моделей бюрократии в сторону «реабилитации» неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантации в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента.

Маркетизация государственного управления порождает противоречивые эффекты и неоднозначно оценивается гражданами, политическими элитами и экспертным сообществом. Основные усилия последнего в рамках концепций «возрождения государства» направлены на преодоление рыночных крайностей менеджеризма. Наиболее последовательно данные установки реализованы в теории политических сетей и концепции «governance». В рамках указанных моделей происходит «реабилитация» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращение внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и формулируются принципы и механизмы для создания эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.

Рассмотрение государственной гражданской службы как института политико-административного управления позволяет встроить ее в концептуальный каркас неоинституционального анализа, а также теории институциональных изменений. Процесс реформирования общественных I структур с позиций неоинституционализма определяется как набор целенаправленных институциональных изменений, имеющий своих акторов (агентов), траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов. При этом в процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм), стабильность которой поддерживается доминирующими общественными акторами, обозначается как «институциональная ловушка». Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.

Важной методологической категорией для анализа процесса институциональной трансформации государственной гражданской службы является понятие «ловушка частичной реформы». Данное образование может существовать в виде смешанного равновесия — такой комбинации институтов, где сосуществуют старые институты и новые, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.

Главной специфической чертой институционального строительства государственной гражданской службы в постсоветской России явилось то обстоятельство, что формирование института гражданской службы началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал, а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. При этом выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы затруднялась несколькими факторами, среди которых основное значение приобрели: отсутствие на тот момент необходимого экспертного знания касательно проблем организации гражданской службыидеологическая ориентация доминирующих групп правящей элиты на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении «индифферентности к вопросам государственного строительстваопасения акторов, что консолидированный организационный механизм управления государственной службой будет «перехвачен» конкурирующими группами интересов.

Указанные факторы способствовали серьезному затягиванию процесса формирования нового целостного законодательства о государственной гражданской службе и фактически делали невозможным создание эффективной системы управления ею, что привело к нарастанию «институционального вакуума» в области регулирования отношений 'на государственной службе. Формирующаяся таким способом в области регулирования служебных отношений «институциональная пауза» обусловила нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России различных форм протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.

Складывание основных элементов института государственной гражданской службы происходит в середине 1990;х годов. На данный процесс определяющее влияние оказали формирующийся новый политический режим и связанная с ним система управления. Слабость доминирующего игрока (президентской власти) приводит его к необходимости заключения «картельных соглашений» с другими политическими акторами. Для большинства последних, ориентированных на деятельность рентоизвлекающего характера, консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики, не представлялись актуальными. Иначе говоря, значительная часть крупных политических и экономических акторов была заинтересована в сохранении институциональной «рыхлости» и «рассеянности» государственной гражданской службы.

Совокупность обозначенных социально-политических факторов обусловили складывание довольно устойчивой постсоветской траектории развития института государственной гражданской службы. Во-первых, не сформулирована перспективная модель ее реформы. Во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления гражданской службой. В-третьих, развитие законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной модели и механизма управления приобрело несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить эффективную модель правового регулирования государственно-служебных отношений. Иначе говоря, уже в середине 1990;х годов реформа государственной службы попадает в «институциональную ловушку» — зону притяжения неэффективного равновесия «смешанных норм», в которой находится по настоящий момент.

Во второй половине 1990;х годов была предпринята серьезная попытка реформирования гражданской службы в рамках более широкого проекта административной реформы на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента». Указанная попытка не удается из-за потребности доминирующего политического актора углублять «картельные соглашения» с другими влиятельными игроками, поддерживая статус-кво в вопросах государственного строительства.

Начавшееся в первой половине 2000;х переформатирование политического режима сформировало набор факторов, способных нарушить сложившееся в середине 1990;х неэффективное равновесие в сфере институциональной организации государственной службы. Трансформация политического режима потребовала углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций. Возникла политическая потребность в проведении административной реформы и реформировании государственной службы. Перспективные траектории данных реформ в рамках программы государственного строительства и на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий предлагаются Центром стратегических разработок (ЦСР).

В представленных авторами реформы государственной гражданской службы из ЦСР концептуальных идеях о необходимости маркетизации и менеджеризации российского государственного управления не содержится адекватного обоснования этих идей с точки зрения готовности отечественной институциональной среды к подобного рода изменениям, а также с точки зрения их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Имеющиеся исследования, проведенные в развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста (П. Эванс, Д. Раух) показывают определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста служащих. Аналогичные выводы делаются рядом авторов (Т. Рандма-Лийв) в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран.

Опыт стран «догоняющего развития», а также посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению показали, что в качестве важнейшего условия их успешности необходимо рассматривать обеспечение режима законности — стабильности и верховенства общественных «правил игры». Ключевой задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигается формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Таким образом, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. Так называемое «программируемое развитие» и. активное участие государства в реализации национальных программ экономического развития требуют от государственных служащих элементов предпринимательского мышления и действия, однако, сохраняют как публичную направленность службы, так и необходимость обеспечения высокого уровня профессионализма государственных чиновников, соблюдения ими антикоррупционных стандартов, а также ограничения избыточного воздействия на служащих групп специальных интересов. В этом смысле приоритетность «веберианизации» гражданской службы сохраняет свою актуальность, особенно с точки зрения меритократического найма и гарантий долгосрочного карьерного роста служащих, не отрицая возможностей использования отдельных элементов менеджеризма. Однако в случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом «ошибки преждевременного переключения» (В. Полтерович), когда к трансформируемой институциональной среде применяются методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации.

Определенный сдвиг в трансформации институциональной организации государственной гражданской службы России обозначился в начале 2000;х годов. Переформатирование политического режима обеспечило частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). Тем не менее, в новой конфигурации политических акторов практически отсутствовали те, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. Доминирующий игрок (верховная власть) был мотивирован в первую очередь на восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» государственного аппарата и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве так называемого «навязанного консенсуса». Втягивание новых элитных групп в процессы извлечения политической ренты и усиление контроля за экономическими активами подорвали их мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой констелляции интересов основных акторов запрос на сохранение «рассеянности» и слабой институционализированное&tradeгосударственно-служебных практик и отношений.

Осуществленные в рамках восстановления административного потенциала государства преобразования в институциональной организации гражданской службы неоднозначны: принятые за последнее десятилетие концептуальные документы по реформированию государственной службы представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Реформированное законодательство о государственной гражданской службе придало больше упорядоченности служебным отношениям («частичная рационализация»), но значительная часть содержащихся в нем норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, которые не созданы. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труданазначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурсаналичие «подвижных» структур государственных органов) усиливает элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивает преобладание патронажно-клиентарных практик в государственных структурах.

Переструктурированное, но сохранившееся в институциональной организации государственной гражданской службы неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации институциональной ловушки в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

В сфере государственного строительства произошла дальнейшая фрагментация государственно-управленческих реформ (административной, государственной службы, бюджетной), углубляющая концептуальное и организационное размежевание институциональных изменений. Это лишь усиливает «эффекты частичной реформы». В институциональной сфере государственного управления сохраняется устойчивое неэффективное равновесие, в котором локальные институциональные инновации, не увязанные в концептуальную и организационно-управленческую систему, порождают эффекты «частичных улучшений», не влияющих на системные параметры эффективности. При этом основные акторы, действующие в системе, не заинтересованы в существенном изменении статус-кво.

Доминирующие в настоящий момент практики осуществления служебных отношений и кадровой работы, выявленные в исследовании, указывают на выбор приоритетов в построении перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества, включая завершение позднеиндустриальной модернизации и решение всего комплекса связанных с ней задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления и институту гражданской службы речь идет об их последовательной «веберианизации» с учетом реалий современных политико-административных трансформаций, вызванных развитием предпринимательского подхода к публичному управлению, а также информационных технологий и глобализации.