Факторы формирования доходов и расходования финансово-бюджетных средств местных территориально-административных образований

Актуальность темы

исследования. Эффективная организация экономики' и ее управляющей системы способны обеспечить не только самостоятельную хозяйственно-экономическую деятельность территориальных образований, но и сформировать их многообразную финансовую самодостаточность. Отсутствие такой полномасштабной практики в территориальных образованиях объясняется множеством причин и среди них выделяется недостаточное научное внимание предпосылкам, факторам и условиям системности постановки задач местного экономического развития и финансовой обеспеченности.

Значительный научный интерес представляет исследование проблем формирования источников доходов муниципальных экономик и, как следствие, их финансов и бюджетов. В то же время развитие местных территорий посредством эффективных бюджетов становится важнейшей системной предпосылкой их перспективности. Актуальность приобретает не только обеспечение дальнейшего бюджетного выравнивания муниципального развития, но и эффективное использование бюджетного механизма в ликвидации экономической убыточности, апробации новых модернизационных проектов и программ в задействованности местного предпринимательства и бизнеса. Предстоит в значительной степени усилить внимание вопросам дальнейшего освоения рыночных механизмов и рычагов в аспекте происходящих процессов реальной экономики и внутреннего (местного) спроса. Особую актуальность имеет исследование проблематики преодоления сверхнизкой конкурентоспособности большинства экономик муниципальных образований, длительное время реализующих свои экономические интересы в основном через использование бюджетных дотаций.

Степень разработанности проблемы. В ходе проводимых экономических реформ в России значительно большее внимание стало уделяться экономическим проблемам муниципальных территориальных образований как со стороны отечественных, так и зарубежных экономистов. Имеющиеся труды в большинстве своем посвящены проблематике определения места и роли муниципальных экономик в реализации региональной социально-экономической политики. В научных работах Абалкина Л. И., Александера Г. Дж., Акоффа Р., Аткинсона Э. Б., Ансоффа И., Агалова В. К., Андрюшиной Е., Адамеску A.A., Бутова В. И., Большакова А. К., Бабкова Г. А., Бураева Ю. Г., Бадмаева С. С., Вебера А., Ворониной JI.A., Глазьева С. Ю., Галазовой С. С., Гранберга А. Г., Гитмана Л.Дж., Добрынина.

A.И., Дудова A.C., Игнатова В. Г., Иншакова В. В., Иванова В. В., Кетовой H.A., Кузнецовой О. В., Лексина В. Н., Мамедова О. Ю., Муратовой Л. И., Стиглица Дж.Э., Смирнова С. Н., Тяглова С. Г., Туркина A.B., Фиапшева А. Б., Татуева A.A., Татаркина А. И., Ушвицкого Л. И., Чеченова A.A., Шарпа У. Ф., Шнипера Р. И. и других уделено значительное внимание различным методологическим аспектам территориального анализа экономики, оценки ее состояния и конкурентоспособности, стратегии развития.

Существенное теоретическое и практическое значение для решения экономических и финансово-бюджетных задач региональных и муниципальных образований имеют труды Акинина П. В., Аньшина В. М., Бабича А, Богачевой О., Баканова М. И., Балабанова И. Т., Бежаева 0: Г., Врублевской О. В., Вахрина П. И., Горегляд В., Гурвича Е., Игудина А. Г., Игошина Н. В., Игониной Л. Л., Кузнецова Е. В., Куцури Г. Н., Корчагина Ю. А., Ковалева В. В., Карчевской С. А., Жихаревича Б. С., Завьялова Д. Ю., Лаврова A.M., Лушина С., Ляско А., Поляк Г. Б., Панскова В., Павловой Л. Н., Родионовой В. М., Силуанова И. Н., Сенчагова В. К., Токаева Н. Х., Христенко.

B.Б., Штульберга Б. М., Шаталова С. Д. и других.

Значительный вклад в исследование различных проблем муниципальной экономики, финансов и бюджетной практики в условиях рыночной трансформации внесли труды Алешина В., Акинина П. В., Батмина Е. В., Белоусова В. М., Виноградова В. Ж., Велихова Л. А., Вторушина A.M., Баровской М. А., Глазырина М. В., Дробозиной Л. А., Мамедова О. Ю.,.

Матеюка В.И., Овчинникова В. Н., Поздняковой Т. А., Пчелинцева О. С. Слепакова С.С., Смирнова С. Н., Твердохлебова В., Тамбиева А. Х., Токаева Н. Х., Цатхлановой Т. Т., Шеожева Х. В., Ясина Е. Г. и других.

Дискуссионными продолжают оставаться вопросы, касающиеся характеристики распределения экономических функций и роли муниципальных территориальных образований, источниково-детерминантной основы формирования доходов местных бюджетов, целевой ориентированности и эффективности расходования бюджетных средств. Требуют всестороннего анализа и научной оценки практика процесса выравнивания финансово-бюджетной обеспеченности муниципальных образований, разработка направлений совершенствования законодательства и перспектив устойчивого развития финансовых основ исполнения местных бюджетов, ориентированных на решение возникающих социально-экономических задач.

Цель и задачи исследования

Цель исследования заключается в теоретическом и методологическом' обосновании экономических основ эффективного и самодостаточного финансово-бюджетного развития муниципальных образований, в том числе на материалах анализа существующего опыта местного самоуправления, формирования и реального использования выбора приоритетных бюджетов и направлений исполнения бюджетов, стратегии социально-экономического развития муниципальных территорий. В соответствии с поставленной целью определены следующие основные задачи:

— уточнить в теоретическом аспекте сущностные характеристики и особенности социально-экономического развития местных территорийизучить трансформации и определить характер взаимосвязи самостоятельного экономического развития местных территорий и формирования бюджетных доходов в < контексте их влияния на социально-экономическую жизнь людей;

— провести сравнительный анализ источников и динамики показателей формирования бюджетных доходов и финансов муниципальных образований, потенциала их возможностей и эффективности расходования средств;

— обосновать теоретические и методологические подходы к формированию эффективных изменений действующей системы финансового выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в аспекте состояния ее дифференцированности и расширяющихся полномочий органов местного самоуправления;

— изучить экономические особенности и тенденции развития налогового регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований в PCO-Алания;

— определить направления совершенствования законодательной основы местного самоуправления и перспектив его развития в контексте финансовой стабильности и устойчивости развития муниципальных образований.

Предметом исследования являются экономические процессы и финансовые отношения, приоритеты, направления и механизмы развития экономики муниципальных образований, в том числе посредством расширения функций и роли местных бюджетов, целевой их ориентированности, самодостаточности и эффективности.

Объектом исследования являются муниципальные территориальные образования РСО-Алания, их воспроизводственная динамика и масштабы социально-экономической практики.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК РФ (по экономическим наукам). Работа выполнена в рамках специальности 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит» (п. 1.6. Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы, интеграции в национальную и международную финансовую систему. п. 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.).

Теоретической и методологической основой работы являются научные труды отечественных и зарубежных ученых в области проблем территориального социально-экономического развития, законы и законодательные акты Российской Федерации и РСО-Алания, нормативные акты Правительства РФ и РСО-Алания по вопросам совершенствования экономической деятельности муниципальных образований, формирования их бюджетов и финансов. В работе широко использованы материалы органов управления власти и ведомств РФ, РСО-Алания, позволяющие оценить экономическую и финансово-бюджетную деятельность муниципальных территориальных образований. В исследовании использованы материалы справочного характера по финансово-бюджетной отчетности и налогообложению, а также материалы периодической печати по исследуемой проблематике.

Методы исследования. Использованы методы системного подхода, приемы и методы экономических исследований, в том числе: аналитический, сравнительный, статистический, графический, группировок, расчетный, монографический и др.

Научная новизна исследования заключается в теоретическом обосновании положений и практических рекомендаций, базирующихся на совершенствовании организации и управления экономической и финансово-бюджетной деятельностью муниципальных образований. К наиболее существенным результатам, содержащим элементы научной новизны и выносимые на защиту, относятся следующие:

— раскрыто, на основе обобщения теоретических взглядов, что мера обособления экономической деятельности на территориях муниципальных образований аккумулируется в достигнутой удовлетворенности воспроизводственных потребностей, в обеспечении определенной степени финансовой автономной независимости и самостоятельности решения социально-экономических задач и это позволяет уточнять границы ее расширения или сужения;

— выявлены, на основе анализа сложившихся тенденций, взаимосвязи самостоятельного экономического и финансово-бюджетного развития муниципальных образований, подверженные значительному влиянию противоречий трансформационных процессов существенные воздействия на решение социально-экономических задач факторы задействованности новых экономических механизмов и рычагов (низкий уровень доходности экономики усугубляет множество негативных составляющих формирования финансов и исполнения бюджетов местных территорий, что становится, в свою очередь, условием обратного отрицательного воздействия на экономическую практику);

— установлено, посредством сравнительного анализа состояния формирования доходов и доходной обеспеченности муниципальных образований РСО-Алания, что составляющие их экономического потенциала> имеют относительную, но недостаточную финансовую автономию, детерминантно определяемую ограниченными доходными источниками, а преодоление такой практики открывает возможности установления устойчивых условий экономической и финансово-бюджетной самостоятельности (экономическая безресурсность и недостаток финансовых ресурсов для самостоятельной экономической деятельности способствует неустойчивости развития муниципальных образований и формирует преобладающие установки в привлечении доходов извне данной территории, что не оправдывается результативностью расширения их собственной ресурсной базы, а также показателями эффективности экономики) — конкретизировано, в рамках концепции устойчивого развития муниципальных образований и местного самоуправления, что уровень развития экономик определяет финансовую составляющую собственных доходов и на этом базируется оптимальность децентрализации полномочий местных органов власти, однако, в специфических тенденциях муниципального экономического развития проявляются разные обстоятельства, что не снижает значение финансовой основы саморазвития в решении преодоления образовавшейся асимметрии, ликвидации несогласованности развития на основе использования инструментов бюджетной обеспеченности, то есть, изменений как величины осуществляемых государством в муниципальных образованиях расходов, так и способов укрепления собственной финансовой базы местного самоуправления;

— определены, на основе исследования эффективности использования налогового потенциала муниципально — территориальных районов РСО-Алания и г. Владикавказа, тенденции и закономерности формирования налоговых и неналоговых доходов, что позволяет сделать вывод: ресурсные возможности муниципальных образований используются менее чем на половину, а долевые показатели налоговых источников доходов систематически снижаются наряду с их общим спадом и это свидетельствует о том, что ориентация и мотивация экономической деятельности не имеет выраженной целесообразной формы и, как результат, длительное время остается низким уровень собственных финансовых источников, финансовых ресурсов, а устранение такой практики возможно через изменение очевидной высокой зависимости формирования местных бюджетов от законодательно устанавливаемых источников налоговых доходов и вопросов устойчивости (и стабильности) указанных доходных источников;

— выработаны, в результате исследования современной законодательной практики, предложения, базирующиеся на следующих выводах: новый статус местной власти (ФЗ № 131) предполагает формирование системы эффективного экономического и финансового — бюджетного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, что является требовательной основой понимания необходимости сопряжения двух подсистем управления экономикой и бюджетами (государство призвано стимулировать развитие экономического и финансово-бюджетного потенциала каждой муниципальной территории, а местные власти эффективно организовывать самоуправление, ориентированное на финансовую самодостаточность).

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью темы, постановкой реальных проблем и значимостью обоснования возможностей, методов, способов и направлений их решения. Выводы, представленные в диссертации могут быть использованы при формировании законодательства, способствующего эффективному регулированию социально — экономического развития муниципальных территориальных образований, выработке новых решений сбалансированности экономической и бюджетной политики страны, регионов, муниципальных образований.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы в работе местных органов власти при разработке социально — экономических программ развития, формировании бюджетов, а также экономическом и финансовом планировании. Отдельные предложения и рекомендации могут быть использованы при обосновании нормативных актов, определяющих условия экономической деятельности на муниципальных территориях.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации были доложены на ежегодных научно-практических конференциях преподавателей и сотрудников СК ГМИ (2005;2010 г. г.), на семинаре руководителей и специалистов администраций муниципальных образований РСО-Алания (2007г.), на Международной научнопрактической конференции: «Экономическое и социальное развитие республик Юга России: этапы становления, взаимосвязи, трансформационные процессы, современное положение и перспективы» (2008г., г. Элиста, КГУ), на научно-методологическом семинаре кафедры «Финансы и кредит» СевероОсетинского Государственного университета им. К. Л. Хетагурова (2009г.).

Ряд положений проведенного исследования используются в преподавании учебных дисциплин: «Бюджетная система РФ», «Финансы», «Муниципальная экономика», «Муниципальные финансы», «Налоги и налогообложение» в CK ГМИ (г.Владикавказ).

Методологические положения и рекомендации диссертации апробированы при разработке и реализации социальноэкономической программы развития Пригородного района PCO-Алания в 2008 — 2009 г. г.

Публикации. Основные теоретические и практические результаты работы изложены в 8 научных публикациях общим объемом 3,75 п.л. (в том числе 3 статьи в периодическом издании, рекомендованном ВАК РФ).

Структура и содержание диссертационной работы определены ее логикой, сформулированной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Содержание работы изложено на 190 страницах машинописного текста, содержит 8 таблиц, 1 схема, 5 приложений. Список использованной литературы включает 168 наименований.

2. Выводы о трудностях (дефицитах) в развитии и потенциала области: анализ существующих планов развитияопределение производственных потенциалованализ мотивов и обоснований, которые послужили причиной создания новых предприятийвыводы мероприятий по содействию.

3. Разработка концепции экономического развития муниципалитета: стратегические области развития (отрасли, регионы, предприятия) — возможности для повышения степени использования существующего потенциала.

4. Конкретные приоритеты работы муниципалитета: поддержка конкретных предприятийпривлечение источников финансированиясотрудничество с определенными инвесторами (отрасли, конкретные предприятия и т. д.).

После проведения данных обследований можно переходить к разработке конкретных мер по развитию предпринимательства. Например, в практике предоставления муниципалитет может представлять инвесторам (как правило, на ограниченное время) налоговые льготы в пределах своей компетенции. Это значит, что предприятия, на которые распространяются данные мероприятия, освобождаются от уплаты определенных налогов, в иных случаях являющихся обязательными. Кроме того, возможно использование дотированных инвестиций, когда те предприятия, которые готовы осуществлять инвестиции в данном муниципалитете, получают в таком случае дотацию к реализованным ими инвестициям. Это значит, что эти предприятия по своей заявке получают обратно от налоговых органов часть инвестируемой суммы.

Наиважнейшее значение имеет также создание бизнес-инкубаторов, промышленных парков. Начинающим предпринимателям в бизнес-инкубаторах или развивающимся предприятиям в промышленных парках создаются условия для их размещения в местах, обеспеченной всей необходимой инфраструктурой. В бизнес-инкубаторах — это готовые офисные помещения, общий секретариат, общая бухгалтерия, возможность получения юридических, консалтинговых, кооперационных услуг. В промышленных парках — это подъездные автомобильные и железнодорожные пути, бытовая инфраструктура.

Следует иметь в виду, что данный перечень инструментов является не полным и не исчерпывающим. Он дает представления о некоторых возможностях. Сам же выбор инструментов всегда зависит от конкретной ситуации в муниципальном образовании.

Так же необходимо отметить, что развитие предпринимательства на местах должно стать приоритетной государственной Программой, основания которой будут заложены на уровне федерального центра.

Существенную роль в создании стабильной финансовой базы муниципальных образований играют неналоговые доходы. В бюджете некоторых МР некоторых субъектов РФ неналоговые доходы составляли в 2005 от 500,0 млн руб. до 1 млрд руб., что, нельзя сказать о бюджетах органов местного самоуправления PCO — Алания. Как показал анализ, эти доходы составляют незначительную часть в общей сумме доходов (от 1 до 5%) [Приложение 5]. Это говорит о неэффективном администрировании неналоговых источников. Существует и ряд проблемных вопросов в отношении неналоговых поступлений, как в муниципальных образованиях PCO — Алания, так и в других субъектах Федерации, требующих оптимального решения. Например, в большинстве МО отсутствует единый арендодатель по земельным ресурсам, что затрудняет ведение реестра арендаторов земель, учет и контроль за использованием договоров аренды и, как следствие, приводит к росту просроченной задолженности по арендным платежам за землю.

Что касается аренды муниципального имущества, то у местных органов власти гораздо больше самостоятельности в определении ее размера. Они самостоятельно устанавливают: базовую ставку арендной платы за 1 кв. м. (в настоящее время она составляет 1450 руб. за 1 кв.м. при средне-областной 900 руб. за 1 кв.м.) и корректирующие коэффициенты. Причем для арендаторов, выполняющих социально-значимые задачи, коэффициент социальной значимости может уменьшаться до 0,2, а для арендаторов, нарушающих договорные обязательства, увеличиваться до 3,0. Таким образом, местные власти имеют рычаг для эффективного управления муниципальным имуществом.

В то же время, существует практика передачи структурам, финансируемым из федерального и областного бюджетов, муниципального имущества в безвозмездное пользование. Это, по своей сути, является «скрытым» финансированием федеральных и областных организаций. Необходимо прекратить эту практику, а имущество сдавать в аренду, что также будет способствовать пополнению доходов местного бюджета.

Еще одним резервом увеличения доходов бюджета является уменьшение недоимки по арендным платежам.

В некоторых МР Московской области, например, функции учета и контроля всех неналоговых платежей переданы финансовому органу. Ведется постоянная работа с невыясненными платежами. В результате недоимка по арендным платежам в этих районах одна из самых низких в Московской области. Существенным резервом увеличения неналоговых доходов местных бюджетов является предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам исключительно на основе проведения торгов (конкурсов, аукционов) [169].

В целях мобилизации неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований органам местного самоуправления следует постоянно проводить проверки, в том числе и выездные, по вопросам предоставления и использования земельных участков, правильности начисления и уплаты арендной платы за землю и муниципальное имущество, зачисления средств от аренды и продажи земельных участков и муниципального имуществаосуществления контроля за передачей в субаренду земельных участков и муниципального имущества.

В одних МР созданы ряд муниципальных унитарных предприятий, в оперативном управлении которых находится муниципальное имущество. По итогам работы за 2005;2007 гг. в бюджет района было перечислено 25% отчислений от прибыли муниципальных предприятий всего лишь 3,4 млн руб., т. е. основная доля предприятий работала или с незначительной прибылью или с убытком. Налицо неэффективное управление муниципальным имуществом. Вряд ли местным органам власти следует поддерживать убыточные муниципальные предприятия. Более разумно их ликвидировать, создать на их базе открытые акционерные общества, а муниципальное имущество предоставить им на правах аренды, в результате чего местные бюджеты получат дополнительные источники доходов в виде налоговых и неналоговых поступлений.

Местным органам власти следует осуществлять строгий налоговый и финансовый контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий: регулярно оценивать эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, а также по определению части прибыли, подлежащей перечислению в районный бюджет по итогам финансово-хозяйственной деятельностирегулярно проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности и своевременно принимать решения о целесообразности их дальнейшего функционирования.

Качественное управление муниципальной собственностью, постоянный контроль за эффективным ее использованием является серьезным резервом пополнения доходов бюджетов муниципальных образований.

Существенную роль в доходах бюджетов МО играют в последнее время доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности. В основном это доходы от платных услуг, предоставляемых населению бюджетными учреждениями образования, здравоохранения, культуры и др. Например, в МО Омской области в 2007 г. эти доходы возросли по сравнению с 2002 г. более чем в 3 раза (78 млн руб.).

Доходы от предпринимательской деятельности являются важным источником финансирования бюджетных учреждений. Во-первых, даже малая плата за услуги дает толчок к рационализму, повышает требования к качеству предоставляемых услугво-вторых, увеличивается внутренняя эффективность и заинтересованность в деятельности учрежденияв-третьих, плата за услуги формирует дополнительные средства, что позволяет бюджетным учреждениям выживать в условиях дефицита. При этом следует иметь в виду, что социально гарантированный минимум услуг должен предоставляться населению бесплатно и финансироваться за счет средств местных бюджетов.

В целях упорядочения взимания платных услуг с населения органы местного самоуправления обязаны разработать и утвердить перечень услуг, оказываемых бюджетными учреждениями за плату, единую методику предоставления платных услуг в муниципальном образовании, а также рекомендации по размерам платы за предоставление различных видов услуг муниципальными бюджетными учреждениями.

При этом местным органам, власти следует осуществлять постоянный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности муниципальными бюджетными учреждениями, а также за полнотой отражения доходов от предпринимательской деятельности в бюджетах муниципальных образований., так как на практике не все бюджетные учреждения в рамках РСО-Алания полностью показывают свои доходы, а в некоторых случаях и вовсе не отражают данные вид доходов.

В соответствии со ст. 55, 56 Закона № 1Э1-ФЗ к собственным доходам местных бюджетов относятся средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Вопросы установления и введения средств самообложения относятся к компетенции представительных органов поселений, и их принятие осуществляется нормативно-правовыми актами представительного органа МО. Статьей 25 Закона № 131-Ф3 предусмотрено, что сход граждан проводится в поселении с численностью жителей обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Городские и сельские поселения Московской области сформированы так, что численность населения в них значительно превышает 100 человек, а, следовательно, проведение схода граждан в поселениях невозможно.

Вопросы введения и использования средств самообложения могут быть рассмотрены в данном случае исключительно на местном референдуме. Схема назначения и проведения референдума на территории муниципального образования, установленная ст. 22 Закона, сложна, требует дополнительных финансовых и трудовых затрат и нецелесообразна для оперативного решения конкретных вопросов местного значения отдельного населенного пункта (например, ремонт поселковых дорог, рытье колодцев и пр.).

Расходы на проведение референдума гораздо выше средств самообложения, требуемых для выполнении конкретных работ. В связи с вышеизложенным полагаем целесообразным в ст. 25 Закона № 131-Ф3 слова «в поселении» заменить словами «в населенном пункте», а также установить норму, позволяющую органам местного самоуправления осуществлять введение и использование разовых платежей самообложения в населенных пунктах с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек. В результате осуществлённых мероприятий происходит перераспределение реализуемых органами местного самоуправления полномочий, выстраивается новая система взаимоотношений, причём это имеет место как внутри самого местного самоуправления, в связи с изменившейся его организационной структурой, так и в более широком плане, между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов РФ и Российской Федерации. При этом выявлен ряд проблем, препятствующих функционированию системы местного самоуправления, в числе которых отмечаются: неопределённость территориальной организации местного самоуправлениянечёткость компетенции муниципальных образованийне проработанность механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органаминесовершенство нормативно-правовых актов, регулирующих, отношения в области местного самоуправленияотсутствие кадров квалифицированных муниципальных служащих.

Эти и другие имеющиеся трудности указывают на сложность и противоречивость процесса становления и развития местного самоуправления, не ставя под сомнение его необходимость и объективную обусловленность, суть которой заключается в том, что местное самоуправление непосредственно связано с формированием гражданского общества, является важнейшим его институтом. Что же касается факторов, затрудняющих развитие местного самоуправления, то важным среди них, безусловно, является психологический фактор — неготовность граждан, населения муниципальных образований, к осуществлению самоуправления. Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления оказывает и отсутствие необходимых материальных предпосылок для его осуществления. О реальном местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически. Это подтверждается предшествующим опытом развития нашей страны. Отсутствие экономической самостоятельности — одна из главных причин слабости, недостаточной эффективности деятельности местных органов власти в дореформенный период. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система того времени не оставляла места для самостоятельности. Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счёт выделяемых из вышестоящего бюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных органов власти от вышестоящих, в том числе и по вопросам сугубо местного характера, которые должны были решаться на местах. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения о расширении прав и повышении ответственности местных органов власти, поскольку из-за отсутствия материальных ресурсов и «права» и «ответственность» не могли быть реализованы.

Акцентируя на этом внимание следует отметить, что в настоящее время правовые предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделённую от государственной, форму собственности муниципальную собственность и сформулировав фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет. В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Законодательные меры, имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены и в финансовой сфере, посредством принятия специального законодательства, в частности, Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 5 сентября 1997 г. и включения соответствующих положений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Муниципальные образования получили право на определённую часть собираемых на их территории налогов.

В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налоги на имущество физических лиц, а основным источником налоговых доходов большинства местных бюджетов сейчас является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов более 53%. Однако реальными возможностями формирования своих бюджетов за счёт собственных источников доходов муниципальные образования, по-прежнему, не располагают, основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего территориального уровня, имеет место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям. Вследствие недостаточного финансирования органы власти на местах зачастую не справляются с реализацией своих социальных обязательств, и во многом именно этим объясняется появление четырёх национальных приоритетных проектов.

С созданием двухуровневой системы местного самоуправления проблема его финансового обеспечения стала ещё более острой. Объекты жилищно-коммунального хозяйства, котельные, теплотрассы, другие инженерные коммуникации переданы на первый его уровень, где преобладают, ставшие муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном финансировании из районных бюджетов и имеющие в настоящее время низкий налоговый потенциал. Объём финансовых средств у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые он должен решать. Содержание вышеназванных объектов и ранее было весьма проблематичным, не обеспечивалось муниципальными образованиями более крупного формата — районами и городами, имевшиеся у муниципальных образований средства и до перехода на двухуровневую систему местного самоуправления были недостаточны для содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время решение этой задачи представляется ещё более сложным. В результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами свыше 90% муниципальных образований являются дотационными. Это усиливает их зависимость от вышестоящих властных структур и, как обоснованно указывается в литературе, такая зависимость возможна и от коммерческих организаций. И та, и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае может измениться спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий .

Преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов влечёт и другие негативные последствия, снижает, как нами подчеркивалось, ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объём расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.

Реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Межбюджетные отношения необходимо упорядочить и поставить на объективную основу, в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими деятельности, решаемых ими задач, т. е. необходима максимально возможная конкретизация предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, и основанное на них распределение расходов и доходов между бюджетами различных территориальных уровней.

Уточнение предметов ведения местного самоуправления необходимо и для организации взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти, а также оптимизации отношений в самом местном самоуправлении, между различными его уровнями. При реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 возникло, как известно, множество проблем, связанных с переструктурированием местного самоуправления, территориальным разграничением самоуправляющихся общностей и, соответственно, перераспределением муниципальной собственности и налогов. Критерии, на основе которых осуществлялось создание новых муниципальных образований, оказались недостаточно продуманными. Так, по мнению экспертов, в наших условиях муниципальному образованию требуется не менее 30 тыс. жителей, проживающих на компактной территории.

Достижение предусмотренных реформой местного самоуправления целей возможно при комплексном подходе к её осуществлению. Решающее значение при этом имеют преобразования в бюджетной и налоговой сферах. Муниципальные образования функционируют, в определённой мере, в автономном режиме и вопрос о финансовом их обеспечении имеет особую значимость. Осуществляемые в настоящее время изменения в территориальной организации местного самоуправления, перераспределение полномочий между уровнями власти самым непосредственным образом затрагивают финансовую, и, прежде всего бюджетную, сферу, обусловили необходимость корректировки межбюджетных отношений, выстраивания такой их системы, которая реально позволяла бы органам местного самоуправления осуществлять их функции.

Целью осуществляемых в области местного самоуправления и в бюджетной сфере преобразований должно являться увеличение в местных бюджетах доли собственных источников и уменьшение удельного веса финансовой помощи, получаемой от бюджетов других территориальных уровней через механизм трансфертов. Принцип достаточности собственных средств — непременное условие осуществления местного самоуправления. Он должен быть отчётливо выражен и закреплён в законодательстве, в т. ч. посредством включения в легальное определение понятия местного самоуправления. В ст. 1 Федерального закона. «Об общих принципах организации местного самоуправления .» необходимо указать, что под местным самоуправлением понимается не только право, но и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, непосредственно и через избранные им органы местного самоуправления.

Для российского местного самоуправления 2008 г. во многом являлся знаковым. Закончился переходный период и с 1 января 2009 г. вступил в действие в полном объеме Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В настоящее время во многих субъектах РФ муниципальные образования объединяются в различные союзы, ассоциации, которые постоянно взаимодействуют друг с другом. Образован Всероссийский совет местного самоуправления, который курирует фракция* Госдумы «Единая Россия», создан Клуб мэров России, образованы союзы малых городов в федеральных округах.

За муниципалитетами на постоянной основе закреплены конкретные налоговые доходы. Они могут самостоятельно определять свои расходные обязательства в рамках своих полномочий.

Кроме того, многие регионы перешли на трехлетнее планирование бюджета, которое позволит местным органам самоуправления самим определять приоритеты в решении задач социально-экономического развития муниципальных образований, решать, что и когда необходимо сделать.

В то же время действующий в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ порядок расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований не учитывает неналоговые доходы. В соответствии с этим отдельные муниципалитеты с наиболее высоким уровнем неналоговых доходов оказываются в более привилегированном положении. Существует необходимость уточнения механизма регулирования бюджетной обеспеченности и внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс РФ.

Как нами подчеркивалось, наиболее серьезной проблемой реформы местного самоуправления является недостаточное финансирование муниципальных образований: собственные доходы большинства муниципалитетов обеспечивают около 40% расходов местных бюджетов.

Для использования налоговой базы в определении доходов местных бюджетов многие руководители контрольно-счетных органов муниципальных образований предлагают восстановить налоговые органы в муниципальных районах, предусмотреть в налоговой отчетности по районам сведения в разрезе поселений о поступлении налогов и сборов.

Органы статистики также не располагают данными об основных показателях социально-экономического развития территорий поселений (объемы промышленного производства и фонда оплаты труда по отраслям, объемы розничного товарооборота), что не позволяет анализировать влияние макроэкономических показателей на доходы муниципальных бюджетов и учесть их при бюджетном планировании.

Для контрольно-счетных органов муниципальных образований открыто большое поле деятельности как в вопросах выявления резервов в доходах, так и в вопросах, связанных с контролем законности передачи и эффективности использования муниципальной собственности, сроки перераспределения которой по полномочиям и уровням власти были установлены до 1 января 2008 г.

Следует отметить, что процесс реформирования местного самоуправления сдерживает то, что правовые установки реформы в части обеспечения разграничения компетенций между всеми уровнями публичной власти еще не достигнуты.

Если говорить о прекращении наделения местных органов самоуправления «нефинансируемыми мандатами» государства, то это условие правового регулирования полномочий, предусмотренное ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нарушается, так как принимается множество законов, в которых на местное самоуправление возлагаются, новые полномочия без указания на то, что это государственные полномочия.

В целом ситуация с реформированием местного самоуправления в Российской Федерации достаточно напряженная. Большинство глав местного самоуправления России высказывают озабоченность складывающейся социально-экономической ситуацией в муниципальных образованиях. Наиболее острые проблемы, по мнению руководителей органов местного самоуправления, связаны с низким уровнем жизни: недостаточными доходами работающего населения (72%), ростом тарифов на услуги ЖКХ (56%), на продукты и товары первой необходимости (49%). Особое беспокойство глав местного самоуправления вызывает комплекс проблем, связанных с дезорганизацией производства, безработицей и нехваткой рабочих мест (68%). Кроме того, почти во всех типах территорий остро стоит вопрос нехватки и дороговизны жилья (40%).

Процесс реформирования местного самоуправления носит пока ярко выраженный двойственный характер. С одной стороны, существует острая необходимость в органах местного финансового контроля, с другой — недостаточная надежность инструментов местного самоуправления оказывает влияние на процесс создания контрольных органов в муниципальных образованиях, на их организационное построение и дееспособность.

Передача на местный уровень различных экономических и имущественных полномочий создает большое поле деятельности для контрольно-счетных органов (КСО) муниципальных образований.

Значительная часть наиболее серьезных нарушений в регионах осуществляется именно на муниципальном уровне. Очевидно, что ни федеральные, ни региональные контрольные органы не могут обеспечить контроль за бюджетом в более чем 20тыс. муниципальных образованиях. Именно поэтому такую большую роль играет становление органов контроля на муниципальном уровне.

Отсутствие законодательства об общих принципах организации финансового контроля, единых стандартов и принципов его осуществления, несовершенство законодательства об организации местного самоуправления, низкая обеспеченность муниципальных образований финансовыми и кадровыми ресурсами препятствует созданию муниципальных контрольно-счетных органов и снижает эффективность их деятельности.

В результате комплексной реализации реформ на муниципальном уровне Необходимо сформировать реестр муниципальных услуг и муниципальных заданий, обеспечить их бюджетное финансирование, ориентированное на результат, т. е. решение социально-экономических проблем муниципального образования. Важнейшим направлением этого процесса является повышение качества управления общественными финансами, характеризующееся их эффективностью и созданием системы контроля за их использованием.

В настоящее время необходимо говорить о взаимодействии, о координации и совместной работе различных уровней государственной власти и органов местного самоуправления на основе общих задач и целей.

Эти задачи состоят в организации взаимодействия Счетной палаты РФ, КСО субъектов Федерации и муниципальных контрольных органов в интересах планомерного, последовательного и гармоничного развития территорий, повышения качества жизни народа, создания комфортных условий жизни и быта для всех граждан России.

Для этого необходимо решить ряд задач, в том числе: обеспечить полное соответствие полномочий и финансовых возможностей муниципальных объединенийуйти от принципа финансирования задач местного значения по остаточному принципудобиться сбалансированности всех звеньев бюджетной системы в масштабах страны;

4) значительно повысить эффективность бюджетных расходов. По данным обследования, проведенного Счетной палатой РФ, количество муниципальных контрольно-счетных органов в 2007 г. по сравнению с 2006 г. увеличилось на 28% и составило 7 099 (30% от общего числа муниципальных образований), из них со статусом юридического лица работают 248 контрольно-счетных органов муниципальных образований. На конец 2008 г: в соответствии с уставами муниципальных образований создано еще около тысячи муниципальных контрольно-счетных органов, в том числе от 50 до 80 — со статусом юридического лица [173].

Процесс становления муниципального контроля проходит достаточно сложно, много правовых и организационных недоработок, порой процесс носит декларативный характер.

Контрольно-счетные органы создаются маломощные. Как можно контролировать бюджет городского округа, муниципальную собственность и другие вопросы, если у 60% городов штатная численность контролеров составляет от 1 до 4 человек, а в 40% муниципальных районов — 1 человек.

Во многом сложившееся положение обусловлено качеством принимаемых законов. При отсутствии в действующем законодательстве норм, устанавливающих обязательность создания муниципальных контрольно-счетных органов, такое решение является в большей степени актом политической воли органов власти муниципальных образований. В то же время достаточно очевидно, что формирование собственного контрольного органа не является необходимым для мелких муниципальных образований.

Выходом из этой ситуации может стать обязательность создания КСО в крупных муниципальных образованиях (городские округа и муниципальные районы) с одновременным сохранением права КСО субъектов Федерации, муниципальных районов и городских округов проверять бюджеты городских и сельских поселений, которых почти 20тыс.

Однако даже если решение о создании контрольного органа принято, возникает ряд других проблем, связанных с обеспечением их необходимыми организационными, кадровыми и финансовыми ресурсами.

Мировой опыт убедительно доказывает, что по-настоящему эффективно могут работать лишь независимые КСО, которые имеют организационную форму самостоятельного юридического лица.

Заметно активизировалась и усилилась их работа в вопросах предупреждения неэффективного использования местных бюджетов и муниципального имущества.

Таким образом, создание контрольного органа местного самоуправления, действующего в интересах всего населения муниципального образования и обеспечивающего на профессиональном уровне реализацию контрольной функции представительного органа местного самоуправления, служит развитию и углублению местного самоуправления как формы народовластия в муниципальном образовании.

Среди проблем местного самоуправления, безусловно, наиболее острой является недостаточность финансовых ресурсов, закрепленных за муниципальным уровнем власти. Второй по значимости проблемой, препятствующей развитию местного самоуправления, является низкая активность местного населения в решении вопросов местного значения.

Задача приблизить местное самоуправление (МСУ) к населению для более масштабного использования потенциала этого типа власти также далека от полной реализации, особенно это касается поселений.

Дело в том, что субъекты Федерации — и районы не только не «видят» их при финансовом выравнивании, но и не торопятся передавать имущество вновь созданным муниципальным образованиям, оставляя тем самым без необходимых ресурсов. Об этом свидетельствуют данные Минфина России и мониторинга, проводимого Счетной палатой РФ: более 55% налоговых доходов аккумулируется в бюджетах городских округов, 38% муниципальных районов и только 4,3% - в бюджетах поселений. В последние годы, доходы местных бюджетов позволяли осуществлять расходы лишь на текущее содержание муниципалитетов и не соответствовали потребностям для реализации собственных полномочий. Как показывает практика, все это не создает необходимых условий для социально-экономического развития территорий, повышения уровня жизни населения.

Тем не менее, работа по образованию муниципальных КСО продолжается. Однако из-за весьма принципиальных различий в формах и видах их^ деятельности не удается в достаточно целостном виде сформировать единую контрольную политику, акцентировать внимание на ключевых и принципиальных вопросах государственной политики на местном уровне.

Во многом это связано с тем, что в действующем законодательстве не были определены инструменты ответственности и контроля по созданию муниципальных КСО со стороны органов государственной и местной власти, не была предусмотрена соответствующая отчетность и подотчетность. По сути, муниципальная власть в этом вопросе оказалась полностью отделена от федеральной.

В настоящее время в Счетной палате РФ подготовлен проект новой главы Бюджетного кодекса РФ о финансовом контроле, в котором учтены все современные требования к его организации. В частности, дано определение муниципальному внешнему и внутреннему финансовому контролюразграничены полномочия органов внешнего и внутреннего контролядетально прописаны полномочия органов внешнего финансового контроля, в которые входит, в том числе контроль за состоянием внутреннего финансового контроля в исполнительных органах государственной власти и местных администрацияхпредусмотрены механизмы обеспечения организационной и финансовой независимости государственных и муниципальных контрольно-счетных органов, а также обязательность предоставления им соответствующей информации и другие необходимые положения.

Сегодняшние темпы создания органов муниципального контроля и условия их функционирования ставят под угрозу бесконтрольного использования более трети консолидированного бюджета Российской Федерации. Более того, возникают вопросы и по поводу обеспечения прозрачности всего комплекса государственных мероприятий по реализации стратегии развития страны до 2020 г.

Особого внимания требует создание в субъектах РФ региональных ассоциаций (советов, союзов), которые бы объединяли региональную палату и муниципальные контрольно-счетные органы.

Для повышения эффективности муниципального финансового контроля, организации взаимодействия, координации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, оказания методической помощи сотрудникам в республиках Дагестан, Саха, Хакасия и Татарстан, Пермском и Приморском краях, Амурской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской и Ульяновской областях созданы региональные объединения органов финансового контроля субъектов и муниципальных образований. Еще в четырех субъектах — Ставропольском крае, Астраханской, Калининградской и Саратовской областях ведется подготовительная работа.

Создание региональных ассоциаций идет разными путями. Например, в Волгоградской области пошли по пути создания, муниципальных контрольных органов во всех городских округах и муниципальных районах, и ассоциация зарегистрирована как юридическое лицо. Во Владимирской области создали Общественный совет внешнего финансового контроля.

Внешние проверки бюджетов муниципальных образований проводятся областной счетной палатой совместно с депутатами и специалистами представительных органов местного самоуправления на основе заключенных соглашений.

В' соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Однако в соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система страны объединяет бюджеты всех уровней власти и одним из основных принципов ее построения является принцип единства. Этот принцип означает и единство правовой базы, и единый порядок бюджетного финансирования, ведения бухгалтерского учета доходов и расходов бюджета, и единство санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый механизм и правила контроля за использованием бюджетов всех уровней.

В муниципальных образованиях КСО руководствуются своей нормативной базой, часто отличающейся от федерального и регионального законодательства, норм регулирования финансовой и хозяйственной деятельности в других муниципальных образованиях. Отсутствие законодательно закрепленных принципов функционирования муниципальных КСО затрудняет выработку единых методик проведения контрольных мероприятий, их взаимоотношения с федеральными финансовыми налоговыми, правоохранительными органами, 1 также с другими муниципальными финансовыми и контрольно-ревизионными органами.

Чрезвычайно важно, чтобы задачи, предусмотренные реформой местного самоуправления бюджетного процесса, приоритетными национальными проектами и другими значимыми программами социально-экономического развития страны были оптимальным образом решены, выделенные средства с максимальным эффектом использованы и был получен реальный результат от масштабных вложений и изменений.

Важную роль в организации эффективной системы контроля за проведением преобразований и реализацией приоритетных национальных проектов должны играть муниципальные КСО, поскольку проводимые мероприятия осуществляются непосредственно на территории муниципальных образований и в их реализации участвуют органы местного самоуправления, муниципальные учреждения и предприятия.

Перед органами государственного и муниципального финансового контроля стоят важные государственные задачи, такие как: оценка новой бюджетной стратегии и эффективности деятельности органов местного самоуправлениявнедрение аудита эффективности и стратегического аудита в практику деятельности МКСОучастие в контроле за эффективностью использования средств.

Поэтому необходимо превратить муниципальную ветвь системы внешнего государственного финансового контроля в действенный инструмент решения задач социально-экономического развития страны.

Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в целях эффективного осуществления финансового контроля создавать контрольно-счетные органы на постоянной, профессиональной основе в структуре органов местного самоуправления, закрепляя их статус и полномочия в уставе муниципального образования.

Таким образом, политика государственной власти должна быть направлена, прежде всего на обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления в решении своих вопросов, а также на повышение заинтересованности муниципалитетов в развитии доходной базы местных бюджетов и на мобилизацию в местный бюджет всех потенциальных доходов, которые они способны получить со своей территории.

Заключение

.

Результаты проведенного исследования позволяют сделать ряд дополнительных принципиальных выводов относительно развития экономики муниципальных образований. Во-первых, муниципальная экономика по-прежнему характеризуется множеством неопределенностей, в том числе и с позиций ресурсовой обеспеченности и получаемых результатов финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов, размещенных на территориях муниципальных образований. Во-вторых, низкой (недостаточной) остается результативность собственной экономической деятельности тех структур, которые функционируют на конкретных территориях. В-третьих, особую актуальность имеет преодоление сверхнизкой конкурентоспособности экономик муниципальных образований в том числе и в рамках внутрирегиональной ее сферы. За последние 15−17 лет, в том числе начиная с 2003 года, муниципальные образования реализуют свои экономические интересы в основном путем использования бюджетных дотаций. Недостаточность условий самостоятельного экономического развития, скажем так, консервируется и, в то же время, критерии необходимых и достаточных условий экономической деятельности сильно разнятся. На этой же основе остро проблематичным остается выбор приоритетов направлений развития экономик.

Крайне ограничены и неэффективны методы экономической деятельности. Организация и управление экономической деятельностью не претерпевают серьезных изменений в аспекте рыночных требований. Нет опоры на рыночных механизмах и рычагах. Существуют иные подходы к решаемым проблемам, в том числе и преобладание стихийных малопродуманных решений. Наблюдается неадекватное отношение к процессам реальной экономики и внутреннему (местному) спросу. Способности формирования местного — внутреннего спроса неразвиты и этот спрос используется крайне плохо. Роль производства товаров народного повседневного) потребления принижена для удовлетворения текущих потребностей местного населения, с одной стороны, а, с другой, она существенно не влияет на развитие местных производств, экономик. Наблюдается слишком облегченный подход к неизменяющейся десятилетиями экономической практике большинства муниципальных образований.

Деятельность большинства товаропроизводителей (более 60% в муниципальных образованиях РСО-Алания) длительное время остается убыточной, а получаемые финансовые результаты не являются достаточными даже для простого воспроизводства. В этом аспекте наиважнейшее значение имеет отсутствие целенаправленной экономической политики воздействия местных властных структур на решаемые проблемы. Проведенный по материалам РСО-Алания анализ подтверждает, что ресурсные экономические возможности муниципальных образований используются менее чем на половину, а долевые показатели различных источников доходов систематически снижаются, наряду с их общим спадом. Доходная ориентация и мотивация экономической деятельности не имеют выраженную форму. Как результат, длительное время остается низким уровень собственных доходных источниковв том числе и финансовых ресурсов. Наблюдает широко распространенная практика отсутствия реальных возможностей финансового самообеспечения муниципальных образований в результате использования собственных средств.

Очевидна высокая зависимость формирования местных бюджетов под законодательно устанавливаемых источников доходов. Вместе с тем, остаются нерешенными вопросы устойчивости и стабильности указанных доходных источников, а также распределенческой и перераспределенческой практики различных по экономическому содержанию доходов. Перераспределяемые доходы, как показывает практика, не всегда в полной мере согласовываются с выполнением основных функций и задач местных органов власти. Вместе с тем, в большинстве случаев (такова практика) финансово-экономической базой осуществления указанных функций выступают средства бюджетной системы, которые перераспределяются. Существует практика чрезмерной зависимости бюджетов муниципальных образований от перечислений из вышестоящих бюджетов. Дотационный принцип формирования доходов местных бюджетов является преобладающим и, одновременно, сдерживающим фактором их самостоятельности. Именно на этом уровне бюджетной системы меньше всего реализуется положение, высказанное Д. А. Медведевым в «Бюджетном Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 20 102 012 годах» от 25 мая 2009 года. В частности он отметил: «Бюджет не должен становится ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизация и технологического обновления». [109] И далее: «Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах российской федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальных образований». [109].

В Послании президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года Д. А. Медведев развил указанные постановки задач и, в частности, отметил: «Необходимость перемен стала очевидной в последние месяцы. Глобальный финансовый кризис ударил по всем, но в России экономический спад оказался более глубоким, чем в большинстве стран. Надо признаться, что в предыдущие годы мы сами недостаточно сделали для решения унаследованных от прошлого проблем. И в тоже время рассчитываю на ответное и внимательное отношение местных властей и работодателей к нуждам конкретных людей». 110].

Проведенный нами анализ формирования показателей доходов и расходов муниципальных районов PCO — Алания и г. Владикавказа позволяет сделать и следующие выводы. Во-первых, достижение предусмотренных реформой местного самоуправления целей возможно при комплексном подходе к ее осуществлению. Решающее значение при этом имеют преобразования в производственноэкономической, бюджетной и налоговой сферах. Муниципальные образования функционируют, в определенной мере, в автономном режиме и вопрос о финансовом их обеспечении имеет особую значимость. Во-вторых, особое значение имеет учет того положения, что осуществляемые в настоящее время изменения в территориальной организации местного самоуправления, перераспределение полномочий между уровнями власти самым непосредственным образом затрагивают финансовую, и, прежде всего бюджетную, сферу и они обусловливают необходимость корректировки межбюджетных отношений, выстраивания такой их системы, которая реально позволяла бы органам местного самоуправления осуществлять их функции.

В-третьих, существенно, что целью осуществляемых в области местного самоуправления и в бюджетной сфере преобразований должно >' являться увеличение в местных бюджетах доли собственных доходных источников и потенциальное уменьшение удельного веса финансовой помощи, получаемой от бюджетов других территориальных уровней через механизм трансфертов. Принцип достаточности собственных 1доходных средств — непременное условие осуществления местного самоуправления. Он должен быть отчётливо выражен и закреплён в законодательстве, в т. ч. посредством включения в легальное определение понятия местного самоуправления. В ст. 1 Федерального закона. «Об общих принципах организации местного самоуправления .» необходимо указать, что под местным самоуправлением понимается не только право, но и реальная экономическая и финансовая способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, непосредственно и через избранные им органы местного самоуправления. На сегодня такой практики недостаточно.

В настоящее время реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Еще раз воспроизведем вывод о том, что межбюджетные отношения необходимо упорядочить законодательно и поставить на объективную основу в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления. Одновременно следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими деятельности, решаемых ими задач, т. е. необходима максимально возможная конкретизация предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, и основанное на них распределение расходов и доходов между бюджетами различных территориальных уровней.

На наш взгляд, важно также разграничить негативные тенденции экономики, которые распространяются более или менее равномерно на все территории, и специфические проблемы конкретного субъекта с его доходностью, обусловленные местными причинами. Отдельный субъект Российской Федерации должен использовать местные тенденции и процессы, позволяющие наращивать его собственные доходы и противостоять общей негативной ситуации. До сих пор увеличение доходной базы бюджетов субъектов федерации находится (в определяющей степени) в компетенции центральных властей и это надо кардинально менять.

Особое внимание следует уделить тому, что за разнообразными действиями муниципальных властей в разных субъектах страны стоит нечто общее, связанное с повышением доходности территорий, поскольку каждый бюджет стремится к формированию полноценных доходов, достаточных для финансирования возложенных на него расходных функций. В тоже время, величина доходов местных бюджетов зависит в определяющей степени не от его собственных усилий. С бюджетными доходами данных бюджетов складывается негативная ситуация в связи с неэффективным распределением доходов по бюджетам разных уровней, а так же несовершенной реформой местного самоуправления.

Результаты проведенного исследования позволяют сделать следующий вывод. Муниципалитеты Российской Федерации, в частности, РСО-Алания, испытывающие большой недостаток доходных источников (объективно независящие от них) следует поставить в одинаковые условия по формированию доходов бюджетов. То есть, можно было бы принять следующую схему: в пределах общих пропорций распределения отдельных видов налогов между федеральными, региональными и местными бюджетами, точнее — в пределах доли налога, направляемой в бюджеты органов местного самоуправления увеличивать её отчисления в местные бюджеты.

Значимым влияющим фактором формирования доходов бюджетов органов местного самоуправления Российской Федерации остается практика нынешней отрегулированности денежного составляющего бюджетов и денежного обращения в целом. Местные бюджеты Российской Федерации в большей степени «страдают» от инфляции и роста инфляционных доходов. В отсутствие устойчивого экономического роста нет эффективного замещения недостающих бюджетам субъектов Российской Федерации реальных средств. Пойдет инфляция «вниз», «вверх» или будет устойчивой — это сегодня в малой степени зависит от отдельного муниципалитета и в определяющей степени от российской экономики в целом.

Разумеется, следует активнее пресекать случаи неденежного использования доходов местных бюджетов Российской Федерации их властями. Однако есть и общероссийские задачи, которые не терпят отлагательства. Например, бюджетный кодекс Российской Федерации запрещает использование взаиморасчетов при формировании бюджетов всех уровней, однако, в разрез с законодательством, например, в РСО-Алания проведение зачетов имело реальное место, что вело сокращению доходной базы как республиканского, так и консолидированного бюджета республики в период 2005;2007 г. г.

Выбор принципов формирования доходов местных бюджетов РФ остается основным и наиболее сложным вопросом, хотя многое регламентирует Бюджетный кодекс Российской Федерации. В частности, неэффективным может быть предложение о полном переводе процесса формирования бюджетов муниципалитетов РФ только на основе их перевода на собственные налоги, исключая закрепление и долевое распределение налогов. Для РСО-Алания такой механизм на сегодня неприемлем, поскольку обречет ее бюджет на высокую дефицитность и резкое снижение бюджетной обеспеченности, особенно муниципальных образований.

Важнейшей задачей органов местного самоуправления Российской Федерации является экономия и без того скудных бюджетных ресурсов. Конечно, проблему дотационности местных бюджетов не решить путем только экономии расходов, но и нельзя весь груз этой проблемы перекладывать только на поиски увеличения доходной базы. При этом экономия бюджетных средств не должна осуществляться в ущерб малоимущим гражданам, усугублять положение в социально приоритетных сферах.

Доля местных налогов и сборов в доходной части местных бюджетов РСО-Алания колеблется в пределах 12−18% (2005;2008 г. г.). При среднем уровне 23% по РФ. Такая практика по муниципальным образованиями России наблюдается и в более длительный период и она в некотором смысле ограничивает самостоятельность местных органов власти в исполнении расходных полномочий. Существенно отметить, что формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующего бюджета и строго целевым характером: Противоречия на практике состоят в том, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросампринятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочийзаключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Как видно, эти вопросы требуют значительных усилий в регулировании расходных полномочий местных органов власти, в том числе с позиций расширения их в аспекте возможностей текущего маневрирования фианнсовыми ресурсами. Формула целевого расходования средств местных бюджетов имеет строгую нормативную составляющую и вместе с тем она не может оторваться от доходной основы, но не может не быть и гибкой. Появление дополнительных бюджетных доходов, как результат изменения базы местных бюджетов, должна способствовать развитию инициатив в расходовании бюджетных средств.

Эту же проблематику более детально следует рассматривать в аспекте усилившейся тенденции передачи полномочий органам местного самоуправления как на уровне федерального законодательства, так и регионального. В ряде случаев полномочия передаются, но в обязательствах муниципальных органов они не прописаны и на эти цели не выделяются средства. Рядом авторов, как нами ранее указывалось, справедливо указывается на избыточный характер передачи полномочий муниципальным органам власти: в настоящее время количество переданных от региональных властей полномочий на муниципальный уровень колеблется от 1 до 27 (без учета субвенций на общеобразовательный процесс), но при этом удельный вес субвенций в доходах отдельных муниципальных регионов составляет 5060% доходов местных бюджетов. Эта практика, как показали результаты проведенного анализа, широко подтверждается в PCOАлания.

Проведенное исследование также позволяет сделать вывод о необходимости дополнительной проработки вопросов использования имущества на территориях муниципальных образований. Во-первых, есть вопросы уточнения перечня муниципального имущества. Во-вторых, сформировался круг проблем, связанных с целевым характером наличия имущества в собственности муниципальных образований (в собственности муниципалитетов может находится имущество, необходимое только для решения вопросов местного значения или для осуществления переданных им государственных полномочий), законодательно оформленная. Необходим более жесткий порядок, согласно которого использование имущества муниципального образования должно быть непосредственно подчинено интересам местного населения в удовлетворении своих потребностей. Напомним также, что в составе собственных доходов местных бюджетов РСО-Алания 12−15% составляют неналоговые доходы, основная часть которых приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности (в Российской Федерации эта цифра составила 17% в 2008 году). Урегулированность имущественных вопросовнедостаточная и требует, в том числе, дальнейших правовых решений.

Чрезвычайно важными остаются вопросы использования дополнительных механизмов и рычагов межбюджетного регулирования на региональном уровне. Здесь особо выделяется, как показывают результаты проведенного нами исследования, проблематика выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований через дифференцированные нормативы от федеральных и региональных налогов. Решение данных задач, как нам представляется, в дальнейшем будет связано не только с использованием дифференцированных нормативов, но и большим учетом реальной практики собираемости налоговых доходов и сборов на муниципальном уровне. Недочеты, риски и всякие недопоступления налоговых доходов и сборов требует к себе значительно большего внимания, в том числе и через совершенствование контрольной работы. С одной стороны, существует острая необходимость в органах местного финансового контроля, с другой — недостаточная надежность инструментов местного самоуправления оказывает влияние на процесс создания контрольных органов в муниципальных образованиях, на их организационные построения и дееспособность.

Нами. разделяется позиция авторов, которые делают вывод о недостаточности обеспеченности полномочий местного самоуправления финансовыми средствами, девальвирующей эффект муниципальной реформы и не позволяющей органами местного самоуправления в достаточной степени реализовать свой управленческий потенциал. В этой связи считаем наиважнейшим вывод о том, что «налоговый потенциал муниципальных образований является частью бюджетных ресурсов, и на его основе оцениваются возможности реализации расходных обязательств. динамика снижения налоговых доходов, замена дотаций дополнительными нормативами, будет являться уже невозможным, а реальным риском недополучения налоговых доходов, то есть риском несбалансированности бюджетов и недостатка финансового обеспечения для исполнения уже принятых расходных обязательств муниципалитетов». [85].

Возрастающая роль местных бюджетов является закономерностью, но она не обеспечивается только большими или меньшими налоговыми отчислениями. Необходимы качественные преобразования системы бюджетных отношений, в основе которых устойчивый экономический рост и развитие. Проведенный нами анализ материалов, связанных с реализацией закона о местном самоуправлении, подтверждает, что особо остро сформировались задачи формирования бюджетов вновь созданных органов местной власти (села, поселения и т. д.). На наш взгляд, процесс должен включать в себя образование финансово-бюджетных структур, способных самостоятельно подготавливать и способствовать исполнению бюджетов. Кроме того, развитие местного самоуправления в поселениях ставит вопросы о новом административном устройстве органов власти по поселенческому принципу, об обеспечении баланса прав и обязанностей населения, о формировании муниципальной собственности, прежде всего, муниципальных бюджетов, об уточнении прав собственности и правоотношении в жилищной сфере.