Бюджетное регулирование в Астраханской области

• Введение
• Глава 1.
• Место и роль межбюджетных отношений.
• 1.1.Формирование бюджетных отношений в России.
• 1.2 Механизм межбюджетных отношений.
• Глава2.
• Правовая характеристика бюджетного регулирования в Астраханской области.
• 2.1.Нормативно правовое регулирование бюджетной системы Астраханской области
• 2.2. Анализ практики работы Астраханского представительного собрания в сфере совершенствования бюджетного законодательства.
• Глава 3.
• Экономические переходы к реализации принципа бюджетного федерализма в Астраханской области.
• 3.1. Разграничение полномочий в сфере межбюджетных отношений.
• 3.2. Минимальные социальные стандарты
• Заключение
• Законодательство и используемая литература
• ПРИЛОЖЕНИЯ

Провозглашенные в Конституции Российской Федерации принципы федеративного устройства нашего государства требуют:

— коренного пересмотра межбюджетных отношений,

— разработки эффективной системы бюджетного федерализма,

— решения таких проблем, как реализация принципов разделения пол-номочий в финансовой сфере между федеральными и региональны-ми органами государственной власти,

— создание дееспособного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами федерации и органами мест-ного самоуправления.

Целью работы является системный анализ экономических отношений, складывающихся в сфере межбюджетных отношений. В работе автор ставит следующие задачи:

— исследование реализации принципа федерализма в межбюджет-ных отношениях;

— анализ практики деятельности исполнительного органа власти Астраханской области в сфере совершенствования бюджетного законодательства, исполнения доходов и расходов бюджета. В соответствии с Положениями Конституции РФ и Федеративного До-говора об общественном согласии, основополагающим принципом меж-бюджетных отношений является сочетание общегосударственных и регио-нальных интересов, включая интересы местных бюджетов при относитель-ной достаточно высоко регламентируемой государством степени самостоятельности входящих в Федерацию ее субъектов и их бюджетов. Практика последних лет показывает чрезмерно высокую и необоснованную долю финансовых ресурсов республиканского (федерального) бюджета (60−70%) в объеме консолидированного бюджета.

В работе обосновывается вывод о том, что доля территориальных бюджетов должна увеличиваться в связи с массовой передачей на финан-сирование этих бюджетов объектов социальной и производственной ин-фраструктуры приватизированных и акционированных предприятий, а также конверсируемых предприятий военно-промышленного комплекса и некоторых федеральных программ.

В представленной работе предложен анализ перераспределения доходов в пользу территорий. Актуальность этой задачи связана с тем, что до сих пор не решена возникшая в переходный период задача сокращения встречных финансовых потоков. В 1997 году 78 (87,6%) из 89 бюджетов субъектов Федерации балансировались с помощью оказания финансовой поддержки из федерального бюджета (трансферты), в то время как в 1989 году дотировалось не более 1% территориальных бюд-жетов всех уровней. Парадоксально, что нуждающимися оказались почти все территории, в том числе и территория Астраханской области.

В дипломной работе предполагается также рассмотреть состояние и проблемы совершенствования налоговой законодательной базы в плане ее воздействия на межбюджетные отношения.

На сегодняшний день насчитывается около 900 законов, подзаконных актов, инструкций, разъяснений, которые регулируют вопросы налогооб-ложения, бюджетных отношений. Этот массив документов неупорядочен, а налогоплательщик зачастую не знает о существовании некоторых из них. В поиске наиболее эффективных, оптимальных решений по реформи-рованию налоговой системы, бюджетных отношений интересен опыт со-трудничества с представителями органов власти других субъектов Федера-ции в рамках созданных Ассоциаций регионов, таких как Большая Волга, а также изучение зарубежного опыта бюджетного устройства.

В последнее время опубликовано немало интересных работ, содержа-щих предложения и рекомендации по совершенствованию работы над бюджетами на местах. В то же время, в соответствующей литературе не-достаточно уделено внимания теоретическим и прикладным аспектам функционирования местных бюджетов.

В этой связи, вполне уместным выглядит предлагаемый в работе ана-лиз проблем формирования правовых гарантий четкой организации бюд-жетного процесса, исполнения и контроля бюджета, ответственности за допущенные нарушения.

Заслуживает внимания работа финансового управления по формированию эффективной системы бюджетных отношений на регио-нальном уровне управления, имея в виду оздоровление экономики народ-ного хозяйства области на основе создания региональной расчетной сети с организацией системы вексельного обращения.

Все вышеизложенное, по мнению автора, является актуальным и зло-бодневным для законодательных органов власти субъектов Федерации и выработанные предложения могут быть положены в основу рекомендаций, направляемых в порядке законодательной инициативы в органы Федераль-ного Собрания Российской Федерации при разработке новых федеральных законопроектов по совершенствованию налоговых и финансово-бюджетных отношений.

Глава 1.

Место и роль межбюджетных отношений.

1.1.Формирование бюджетных отношений в России.

Нынешняя система межбюджетных отношений, сформированная в основном в 1994 г., преследова-ла объективно обусловленые цели создания меха-низма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господство-вавшего в 1991—1993 гг. индивидуального согла-сования объемов финансовой поддержки отдель-ных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов.

В основе реформы лежали четыре принципиаль-но новых для бюджетной системы России подхода.

Во-первых, субъектам Федерации было предос-тавлено право самостоятельно устанавливать став-ку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты.

Во-вторых, вводились единые нормативы отчис-лений от федеральных налогов в бюджеты регио-нов. Это в основном касалось налога на добавлен-ную стоимость (НДС). Теперь в бюджеты субъек-тов Федерации должны были поступать 25% от со-бранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. был сделан дальней-ший шаг в этом направлении: были утверждены стабильные для ближайших трех лет пропорции раз-деления федеральных налогов между центром и ре-гионами.

В-третьих, была создана нормативная база вве-дения региональными и местными властями соб-ственных налогов.

Наконец, в-четвертых, что самое важное, в со-ставе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), сред-ства которого (трансферты) должны были рас-пределяться между субъектами РФ по специаль-ным критериям и формулам. Распределение средств ФФПР проводится на основе многосту-пенчатых расчетов.

Такие подходы к регулированию межбюджет-ных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюд-жете на 1994;1997гг.

Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации требу-ет проведения адекватной финансово-бюджетной и налоговой политики. Это обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджет-ного федерализма. Федерализм в определенном понимании можно рас-сматривать как отношения в государстве с федеративным устройством ме-жду центральными органами власти и органами власти субъектов федера-ции по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исхо-дя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той ме-ре, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство обществен-ных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъ-ектов федерации и входящих в него административнотерриториальных образований. Иными словами, принципам федерализма присущи следую-щие элементы:

— определение государства как единого целого, имеющего федера-тивный характер устройства;

— разграничение полномочий между уровнями государственной вла-сти на основе договорного или договорно-конституционного порядка;

— максимально возможная реализация самостоятельности субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномо-чий;

— формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти;

— право участников федеративных отношений на двустороннее регу-лирование государственно-властных полномочий;

— право субъекта федерации. вносить специфику в определение фор-мы своей политической организации;

— наличие системообразующего единства и неразрывной связи субъ-ектов федерации;

— коллективная обязанность субъектов федерации сохранять целост-ность ее исторически сложившейся территории.

Бюджетный федерализм это — форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учете интересов всех участников бюджетного процесса. Более того поиск компромисса этих интересов это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках принципов бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.

Основные черты бюджетного федерализма можно описать следующим образом:

1. Равноправие субъектов федерации в части межбюджетных взаимо-отношений, включая взаимоотношения с федеральным центром;

2. Самостоятельность бюджетов разных уровней;

3. Законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления;

4. Определенное соответствие финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов власти и управления различных уровней, полномочиям и выполняемым функциям этих органов;

5. Применение единых формализованных методов распределения цен-трализованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Эти признаки были закреплены в Законе РФ от 10.10.91 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Этим законом была про-возглашена самостоятельность республиканского бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ, которая выражается в наличии независимых доходов каждо-го бюджета, а также в том, что бюджет каждого уровня разрабатывается и утверждается соответствующими органами власти и управления. Этим же законом было предусмотрены меры по сохранению единства бюджетной системы, которое должно обеспечиваться единой правовой базой, исполь-зованием единой бюджетной классификации и т. п.

В названном Законе также были закреплены некоторые другие важные положения, оказавшие огромное влияние на специфику проявления бюд-жетного федерализма. Так, в законе не употребляется понятие «единого государственного бюджета РСФСР», хотя введение такого понятия было бы логичным при выходе РСФСР из Союза ССР и сохранении тенденции на централизацию бюджетов. Вместо него в законе говорится о понятии «бюджетная система» (ст.2).

В плане построения бюджетная система включала на правах самостоятельных элементов бюджеты регионов, входящих в состав Р.Ф., что закреплено в ст. 7 Закона. Закрепление принципа самостоятельности бюджетов содержится в статье 9 Закона. «Самостоятельность бюджетов обеспечива-ется наличием соответствующих источников доходов и правом определять направление их использования и расходования. К собственным источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные Законом доходные источники для каждого уровня бюджетов; отчисления по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно Верховными Советами Республик в составе РФ, местными Советами на-родных депутатов в рамках законодательства РФ» .

Но как и большинство Законов РФ, данный Закон РФ не был законом прямого действия и говорить в нем о закреплении принципа бюджетного федерализма можно лишь в сопоставлении с другими законами, приняты-ми позднее.

Анализируя принятые Законы следует сделать вывод о том, что в них законодательно закреплено право получения дополнительных средств для покрытия непредусмотренных расходов соответствующего бюджета в слу-чае принятия решения вышестоящих органов государственной власти, в соответствии с которым увеличивается расходная или уменьшается доход-ная часть данного бюджета. Однако в законодательных актах, принимаемых органами государственной власти и управления, содержащих подоб-ные решения, неуказывается источник компенсации расходов нижестоя-щих бюджетов, а также в какие сроки данная компенсация будет перечис-лена в соответствующий бюджет.

В Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про-цесса в РСФСР» самостоятельность бюджета каждого уровня определяется наличием закрепленных и регулирующих доходов бюджета каждого уров-ня.

В 1995;1996 гг. по Закону о федеральном бюджете РФ 10% подоход-ного налога с физических лиц поступает в федеральный бюджет, а 90% - в бюджета субъектов Федерации и местные бюджета; 75% НДС направля-ется в федеральный бюджет, а 25% - в бюджета субъектов Федерации;

13% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федераль-ный бюджет и до 22% (для банков и страховых организаций — до 30%) — в бюджета субъектов Федерации и т. д. Основная часть налоговых доходов субъектов Федерации и местных бюджетов в настоящее время формирует-ся за счет регулирующих доходов.

Разделение налогов на федеральные налоги, налоги субъекта Р.Ф. и местные налоги было произведено Законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91 года, (статья 18). Статьи 19,20,21 содержат кон-кретный перечень федеральных налогов, налогов республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, а также мест-ных налогов. При этом следует отметить, что данный перечень первона-чально являлся исчерпывающим и вводить новые налоги, дополнительно к уже имеющимся, субъекты РФ и органы местного самоуправления не мог-ли. Кроме этого, необходимо также отметить, что в данном Законе наибольшее число и наиболее доходные налоги отнесены к федеральным, по-скольку они являются территориально более мобильными, а к налогам субъектов федерации в соответствии с законом были отнесены налоги тер-риториально наименее мобильные, но и менее доходные налоги (на иму-щество, лесной доход, земельный налог).

А выравнивание финансовых условий в регионах до 1996 года шло в основном за счет предоставления каждому конкретному региону опреде-ленного процента отчислений от НДС. Причем разброс данных отчислений был в 1995 году от 5% до 20%.

Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд преимуществ. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней разви-тия отдельных территориальных единица стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и регио-нальных налогов.

В то же время используемый метод регулирования территориальных бюджетов имеет недостатки. Основной — наличие элементов субъ-ективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении вели-чины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их со-става. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных стандартов.

Помимо регулирующих доходов в качестве доходов бюджета Законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» предусмотрены дополнительные источники средств, выделяемые феде-ральными властями. Сюда можно отнести, например, субвенции, дотации, кредитные ресурсы.

Дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не совершенны. Эти источники лишены сти-мулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иж-дивенческое настроение.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюдже-тов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к реше-нию проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их по-ложение может быть ухудшено.

Субвенция — объем государственных средств, выделяемых на безвоз-мездной основе из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта Федерации или административно-территориального образования (органа местного самоуправления).

Дотация — сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

Кредитные ресурсы — средства, передаваемые другим бюджетам на кредитной (возвратной) основе.

В мировой практике действуют две классические (условно) схемы «вертикального» (и частично «горизонтального») выравнивания:

1 .Американская модель — когда доходная часть бюджетов всех уров-ней формируется преимущественно за счет собственных источников, т. е. федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, штатовские — в бюджет штатов, местные налоги — в местные бюджеты;

2.Германская модель основана на том, что доходная часть бюджетов всех уровней преимущественно формируется за счет законодательно опре-деленных отчислений (долей) от единых (федеральных) налогов (при нали-чии и раздельных налогов).

Российская система бюджетного регулирования на сегодняшний день является своеобразным гибридом американской, германской и (в большей степени) бывшей советской системы. Наряду с этим в законе, определен механизм достижения такого уров-ня закрепленных доходов, чтобы можно было обходится без привлечения дополнительных средств из вышестоящих бюджетов. Предусматривается, что вышестоящие органы власти для указанной цели должны преобразо-вать часть передаваемых ими нижестоящим бюджетам отчислений полностью или фиксированную долю, закрепляемую за этими бюджетами на долговременной основе доходов.

Соответственно предлагается уменьшить размер нормативов отчисле-ний, утверждаемых на год. Одновременно ограничиваются возможности для снижения нормативов отчислений от регулирующих доходов. Сниже-ние их не допускается по причине фактического увеличения в текущем го-ду уровня закрепленных доходов. Условием применения этого требования должно быть наличие того, что оно явилось результатом финансово-хозяйственной деятельности на данной территории или следствием введе-ния органами местного самоуправления в пределах своей компетенции ме-стных налогов и сборов.

Этот порядок должен служить росту заинтересованности территори-альных органов власти в систематическом повышении уровня закреплен-ных доходов. В данном законе для каждого территориального уровня зафиксированы основные виды доходов, которые в случаях в порядке и на условиях, установленных законами Российской Федерации и этим законом, зачисляются в соответствующие бюджеты. В нем также определены общие принципы составления, рассмотрения проектов территориальных бюджетов, утверждение бюджетов и их уточнения в ходе исполнения, контроля за исполнением бюджетов органами государственной власти, рассмотрения и утверждения этих бюджетов. Предусмотрено соответствующее взаимодей-ствие между органами власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов и разграничения полномо-чий между представительными и исполнительными органами власти на всех этапах бюджетного процесса. В законе определен порядок рассмотре-ния разногласий между нижестоящими и вышестоящими органами власти по показателям бюджетного регулирования — нормативам отчислений и принятым в их расчет сумм контингентов доходов, дотациям и субвенциям, а также по перечню и фиксированным не менее, чем на 5 лет долям дохо-дов, закрепляемых за соответствующим бюджетом, видам и суммам расхо-дов, передаваемых в нижестоящие бюджеты.

В условиях проведения экономических реформ в России процесс строительства бюджетной системы осуществлялся в несколько этапов, исходя из особенностей процесса демократизации нашего государства и процесса становления бюджетного законодательства России.

Первый шаг на этом пути был заложен в российском Законе «Об ос-новах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (1991 г.), а затем — в Конституции РФ, в которой четко выделены три качественно новых звена в составе бюджетной системы России. Верхнее звено пред-ставлено федеральным бюджетом РФ, среднее — региональными бюджетами субъектов Российской Федерации, низовое — местными бюджетами.

Однако известно, что субъекты Российской Федерации имеют разный государственно-правовой статус, среднее звено бюджетной системы РФ представлено пятью различными видами ре-гиональных бюджетов. Среди них выделяют: республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые бюджеты, областные бюджеты (включая и областной бюджет автономной области), окружные бюджеты автоном-ных округов, городские бюджеты двух городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Низовое звено бюджетной системы также представлено разными ви-дами бюджетов. В зависимости от видов муниципальных образований, на территории которых они функционируют, выделяются своей численно-стью сельские, поселковые, городские и районные бюджеты.

Второй шаг построения бюджетной системы РФ заключался в опре-делении принципов бюджетного устройства России.

Третий шаг в построении новой бюджетной системы был сделан в 1992 г., когда начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов, применявшегося с целью сбалансирования каждого бюджета.

Осуществленные в 1994—1997 гг. шаги в области совершенствования межбюджетных отношений были тем не менее недостаточны, и основные недостат-ки системы межбюджетных отношений продолжа-ют сохраняться. К их числу можно отнести следую-щие моменты.

1. Сохраняющаяся индивидуализация межбюд-жетных отношений. Отсутствие четкой норматив-но-законодательной базы, запутанность и субъек-тивизм правил и процедур распределения финан-совой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются ис-точником постоянных конфликтов между федераль-ным центром и регионами.

2. Несогласованность механизма финансовой под-держки регионов с целями и задачами государствен-ной финансово-экономической политики. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве инструмента для реализации федеральной экономической и фи-нансовой политики.

3. Отсутствие целевой направленности финансо-вой поддержки субъектов Федерации. По своему экономическому содержанию трансферты ФФПР являются дотациями, которые используются по усмотрению региональных властей. Федеральное правительство лишено возможности не только от-слеживать использование на местах федеральной помощи, но и. что самое важное, оказывать эконо-мическое влияние на бюджетную политику субъек-тов Федерация, стимулируя ассигнования в при-оритетные с точки зрения общенациональных ин-тересов сферы и отрасли.

4. Ограниченность сферы формализованного рас-пределения финансовой помощи регионам. Значи-тельная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным кана-лам, без предварительного распределения этих средств в федеральном бюджете.

5. Недостаток «прозрачности» методики расчета трансфертов. Действующая методика расчетов трансфертов ФФПР настолько сложна и запутана, что воспроизвести (и, следовательно, проверить) результаты ее использования за пределами Мин-фина РФ практически невозможно. Она перегру-жена исходными данными (несколько десятков па-раметров по каждому региону), которые каждый год пересматриваются и согласовываются с пред-ставителями регионов. Многоступенчатая и громоз-дкая процедура расчетов предусматривает исполь-зование разного рода поправочных коэффициен-тов, «добавления» или «исключения» тех или иных составляющих, слабо обоснованных группировок регионов и т. д.

6. Отсутствие стимулов для региональных и мес-тных властей укреплять собственную налоговую базу. В настоящее время налоговая база регионов факти-чески оценивается прямым счетом методом «от до-стигнутого». Отчетные данные о собранных на тер-ритории региона налогах ежегодно пересчитывают-ся по неформализованной методике на условия сле-дующего бюджетного года. При этом исполь-зуется унаследованная от советских времен процедура согласования ожидаемых поступлении по основ-ным видам налогов с представителями регионов.

7. Отсутствие обоснованной методики оценки бюд-жетных потребностей регионов. Действующая ме-тодика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1991 г. на условия прогнозного года. При этом использу-ются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые прямым счетом допол-нительные виды бюджетных расходов регионов

8. Текущий характер бюджетного выравнивания. Трансферты ФФПР направлены на субсидирова-ние текущих расходов регионов и не оказывают прямого влияния на территориальное перераспре-деление инвестиций. Тем самым закрепляются сло-жившиеся различия в уровне бюджетной обеспе-ченности, подрываются стимулы к развитию регио-нальной инфраструктуры, снижается эффективность использования бюджетных капиталовложений.

Таким образом, можно констатировать, что бюджетный федерализм в Российской Федерации находится в стадии формирования. В этой связи необходимы разработка и законодательное закрепление ряда дополнитель-ных мер, направленных на:

- исключение из бюджетно-налоговых отношений преимуществ или дискриминации регионов в зависимости от их уровня и статуса. Ос-нованием любых преференций или рестрикций могут быть только общепризнанные и понятные критерии, реализуемые в рамках от-крытых (гласных) процедур;

— обеспечение единства бюджетно-налоговой системы и ответствен-ности региональных властей за его сохранение единства налоговой системы, содействие сбору налоговых платежей на их территориях и направление этих средств в федеральный бюджет;

— завершение процесса разделения расходов и ответственности между уровнями государственной власти и местного самоуправления, ис-ходя из принципов, заложенных в Конституции;

— установление основных полномочий региональных властей по при-нятию решений на основе ответственности, предполагающей право распоряжения собственными доходами и расходами;

— разработку и внедрение социально — экономических критериев (нормативов) и методов определения обоснованных потребностей в расходах применительно к региональным бюджетам всех уровней;

установление более жесткой зависимости между объектами меж-бюджетного перераспределения средств и потенциальным уровнем доходности регионов. Учет в этой связи новых возможностей ре-гионов по распоряжению своей собственностью, сокращению бюд-жетных расходов из-за коммерциализации социальной сферы и по-вышения социального самообеспечения населения.

1.2 Механизм межбюджетных отношений.

Основу механизма межбюджетного регулирования составляет организация целостной системы экономических отношений. Бюджетное регулирование этосовокупность механизмов, координирующих финансовые связи. Бюджетное регулирование обеспечивает существование бюджетной системы федеративного государства и ориентировано на широкий спектр интересов всех участников бюджетного процесса в решении финансовых проблем. В частности, в понятии межбюджетных отношений включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

Разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления и управления различных уровней;

Разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;

Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи;

Ясность и гласность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации бюджетный процесс всегда был недостаточ-но четко регламентирован.

В настоящее время бюджетный процесс в Российской Федерации ре-гулирует следующие нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации статьи 71, 72, 75, 84, 101, 102,103,104,106,114,132;

2. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с некоторыми исключениями);

3. Закон РФ «Об основах бюджетных прав по формированию и ис-пользованию внебюджетных фондов представительных и исполни-тельных органов государственной власти республик в составе Рос-сийской Федераций, автономной области, автономных округов, кра-ев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местно-го самоуправления».

4. Нормативные акты субъектов Российской федерации, определяю-щие бюджетный процесс этой республики, края, области и т. п.;

5. Нормативные акты местных органов власти, регулирующие порядок принятия решений по соответствующим бюджетам.

В настоящее время Россия переживает бюджетный кризис — дефицит бюджета составляет около 30% от всех бюджетных расходов, бюджет сис-тематически не исполняется ни в доходной ни в расходной части и т. д.

Прежде всего этот кризис вызван отсутствием единой концепции и понимания последствий принимаемых решений гайдаровским правитель-ством реформ, начатых в январе 1992 года. Отсутствие проработанных планов долгосрочного и краткосрочного экономического развития привело к неспособности тогдашнего правительства предвидеть возможные изме-нения темпов инфляции и, как следствие этого к невозможности правильно сформировать бюджетные показатели следующего финансового года. Ни один из проектов Государственного бюджета, начиная с 1991 года не был внесен правительством в верховный Совет, а потом и в Государственную Думу вовремя, то есть в сроки, предусматриваемые законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».

Об этом свидетельствует то, что на протяжении 1992;1993 годов фе-деральный бюджет принимался поквартально, причем, в конце бюджетно-го кварталаа в 1994 и 1995 годах годовой бюджет хотя и был принят, но с опозданием на один квартал; в 1996 году Закон был опубликован в январеэто пока наивысшее достижение по срокам принятия, но не по сути содер-жания.

В последнее время существенно изменились принципы и механизмы формирования бюджета на 1998 год. Среди важнейших его слагаемых вы-делены ряд первоочередных задач.

Первый блок задач — это общее снижение налоговой нагрузки на това-ропроизводителей, главная цель которой — освобождение товаропроизво-дителей от непосильной налоговой нагрузки и выход на реальный эконо-мический рост.

Второй блок задач — реформирование естественных монополий. Цельусиление государственного контроля за естественными монополиями, для снижения тарифов в электроэнергетике, в газовой промышленности, в же-лезнодорожных перевозках.

Последний блок задач — это реальное снижение ставок коммерческих кредитов, которые являются важнейшим способом решения фундамен-тальной проблемы нашей экономики — проблемы дефицита оборотных средств.

В финансовом отношении эти меры направлены на разгрузку бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Принято решение об изменении порядка разработки бюджета. Тради-ционная схема разработки бюджета с использованием дефляторов, заменена базовыми параметрами бюджета. Таким образом будут определены базовые параметры по структуре расходов бюджета. В соответствии с ними будут выработаны лимиты для каждого из министерств и ведомств Россий-ской Федерации, руководители которых должны будут строить свою рабо-ту таким образом, чтобы вписаться в эти лимиты.

Этими механизмами достигается реальность бюджета.

В бюджете 1998 г, решается важнейшая проблема межбюджетных отношений. При этом определено, что в стране существует не два, а три уровня бюджета. Принципиально важная задача — укрупнение бюджетов органов местного самоуправления как с точки зрения собственной налоговой базы, так и нормативов распределения поступлений по базовым налогам.

Предусматривается дальнейшее развитие отношений между феде-ральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, в направлениях совершенствования системы стимулирования, которая является неудовле-творительной. Субъекты Федерации, которые идут впереди в формирова-нии федеральной налоговой базы, должны ощущать это в объеме получае-мых трансфертов. Это — одно направление. Второе — связь трансфертов с ходом проведения жилищно-коммуналъной реформы: фактическая выплата трансфертов регионам будет привязана к государственным социальным стандартам по уровню оплаты жилья (базовый федеральный стандарт -35% оплаты населением).

Определяя источники финансирования дефицита в регионах, следует ориентировать использование на финансирование дефицита местного бюджета не более 30% от объема собственных источников бюджета в ре-гионе. Объем расходов на обслуживание долга в регионах не должен пре-вышать 15% от объема собственных доходов.

Бюджет 1998 года по состоянию на 01.01.98 года рассмотрен только во втором чтении и передан на доработку в комитеты Думы. В этой связи, вполне очевидны негативные последствия для субъектов федерации и ме-стных органов власти, которые разрабатывают и утвердят свои бюджеты с еще большим опозданием. Региональные бюджеты являются в настоящее время важнейшим связующим звеном в единой бюджетной системе между федерацией и органами местного самоуправления. Они (вне зависимости от меры своей автономности) составляют часть целого, пока существует целостность государства.

Бюджеты субъектов федерации — один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно — территориальными единицами и социальными группа-ми населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется, в извест-ной мере, и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным показателем благосостояния народа.

Экономическая сущность бюджетов субъектов федерации проявляется в их функциях, таких как:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т. д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому пово-ду отношений.

2. Аккумулирование (в соответствии с вышеуказанными порядком и процедурами и использование в общерегиональных целях) средств, обра-зованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таково, например, боль-шинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций); также средств, образованных в соответствии с принятым порядком их распреде-ления между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (таковы, например, «нефтяные деньги»). Часть средств, аккумулируемых в выше-стоящих бюджетах перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов (таковы, например, дотации и субвенции),

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требо-ваний формальной финансовой независимости их политики от вышестоя-щих уровней.

4. Самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализа-цию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финанси-руемых через каналы региональных бюджетов достигает четверти по от-ношению к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли «местного хозяйства», местные дороги и транспорт, и т. п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воз-душный бассейн) как естественного базиса существования и развития тер-ритории.

Для того, чтобы региональные бюджета выполняли все вышеизло-женные функции, они должны отвечать следующим требованиям.

Во-первых, это — целевая региональная ориентация, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Бюджеты должны: основываться на строгом и ста-бильном порядке их сосуществования с государственной системой; вби-рать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограниче-ний; обеспечивать независимость регионального руководства; поддержи-вать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах все-го населения; учитывать перспективу соответствующего региона.

Во-вторых, бюджета субъектов федерации должны быть, простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логи-ческой ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т. д.), а также воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т. п.).

Законодательно должны быть определены следующие этапы бюджет-ного процесса:

1. Определение процедуры подготовки проекта бюджета: кто, какое ведомство как, в какой форме и в какие сроки подготавливает и ут-верждает на правительственном уровне проект бюджета до внесе-ния его в парламент.

2. Процедура утверждения доходов бюджета. Система налогового за-конодательства. Утверждение порядка сбора средств во внебюд-жетные фонды, учитываемые при рассмотрении консолидированно-го бюджета.

3. Процесс утверждения расходов на общефедеральные нужды Пар-ламентом.

4. Процесс утверждения перераспределения бюджетных средств меж-ду федеральным бюджетом и субъектами федерации.

5. Порядок распределения доходов и поступлений из федерального бюджета между бюджетами субъекта федерации и местного само-управления.

6. Порядок согласования бюджетных решений между верхней и ниж-ней палатой федерального собрания.

7. Процедура осуществления минимальных необходимых бюджетных выплат в случае неутверждения бюджета в предусмотренные для этого сроки.

8. Ответственность должностных лиц за неиспонение бюджета на те-кущий финансовый год.

9. Порядок предоставления правительством отчета парламенту об ис-пользовании бюджета.

Перечисленные положения должны быть утверждены либо в форме самостоятельных законов либо как пункты в составе других законодатель-ных актов, в том числе и как поправки и дополнения к уже принятым ра-нее.

Бюджетная система страны представляет собой основанную на эконо-мических отношениях и юридических нормах совокупность государствен-ного бюджета, бюджетов членов федерации, местных бюджетов и государ-ственных социальных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство представляет собой организационные принци-пы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяе-мых в ней бюджетов.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, единой бюджетной классификацией и единством форм бюджетной доку-ментации. Единство правовой базы обеспечивается главенством Конститу-ции и Федеральных законов над законодательством субъектов Федерации и местными законодательными актами.

Принцип полноты означает, что на каждом бюджетном уровне дохода и расходы должны отражаться в их полном объеме.

Реальность — это правдивость, соответствие бюджетных показателей имеющимся в действительности.

Принцип гласности означает требование открытости для обсуждения и обязательного ознакомления граждан страны с утвержденным бюджетом и результатами его исполнения посредством публикации соответствующей информации в официальной прессе.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельного определения направления их использования.

Консолидированный бюджет Российской Федерации является сово-купностью федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации, г. также бюджетов ряда крупных общефедеральных внебюджетных фондов. Он представляет собой расчетный годовой объем доходов и расходов Фе-дерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюдже-тов, а также внебюджетных фондов, используемый в целях анализа состоя-ния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, де-нежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.

В настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов органов местного самоуправления в бюджетной системе воз-растает, что связано со следующими обстоятельствами:

1. Проведение политики децентрализма регулирования экономиче-ских и социальных процессов;

2. Федерализация властных отношений, возрастание роли органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований В связи с разработкой проекта закона «О бюджете на 2000 год», про-ектов Бюджетного и Налогового кодексов (в части, касающейся вопросов межбюджетных взаимоотношений), а также продолжением обсуждения уже принятого Думой закона «О финансовых основах местного само-управления в Российской Федерации», следует отметить следующие принципиальные положения, характеризующие нынешнее состояние ме-стных финансов и возможные подходы к формированию финансовых ос-нов местного самоуправления, бюджетов муниципальных образований на 1998 г., с точки зрения реализации принципов бюджетного федерализма на региональном уровне.

Предварительная оценка итогов 1999 г. показывает, что около поло-вины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети на уровне субъектов федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных и муниципальных бюджетов.

Низкий уровень закрепленных доходов является признаком отсутст-вия самостоятельности региональных бюджетов и свидетельствует о не-оправданном расширении бюджетных отношений, что противоречит принципам бюджетного федерализма.

В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финан-сируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здраво-охранение, 60% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функцио-нировать из-за недостатка средств в местных и муниципальных бюджетах для ее реализации.

Настоящий закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направ-ления использования финансовых ресурсов местного самоуправле-ния, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного са-моуправления.

Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которая гарантировала бы нормативную часть расходов, законодательно закреп-ленную за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму не-обходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств.

В виду незавершенности процессов разграничения полномочий и предметов введения между федерацией и субъектом федерации представляется целесообразным установить законодательно стабильные базовые нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов, а по налогу на прибыль разветвленную налоговую вставку для регулирования консолидируемых бюджетов субъектов федерации в следующих размерах:

— подоходный налог с физических лиц 100%

— налог на добавленную стоимость 25%

— налог на прибыль 19%

— акцизы на спирт и лекеро-водочную продукцию 50%

— акцизы на товары отечественного производства

(кроме зачисляемых полностью в федеральный бюджет)100%

Между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации, с учетом согласованного разграничения между ними по предметам совместного ведения.

На этой основе работа проводиться внутри субъектов федерации по разграничению расходных бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. Для наиболее полного учета финансовых ресурсов ежегодно составляется территориальный разрез федерального бюджета.

Осуществляется оптимизация разграничения доходов между федеральными бюджетами и консолидируемыми бюджетами субъектов федерации в соответствии с разграничением бюджетных расходов. Разграничение этих доходов производиться по их видам (подвидам) в полном объеме, а по некоторым основным видам налогов — по долям или разделенной налоговой ставке.

Методика оптимизации долевого распределения налогов между федеральными и региональными уровнями бюджетной системы может быть использована при определении пропорции отчислений налогов между региональными и местными уровнями системы .

Источники и формы бюджетного регулирования образуют следующие фонды:

Фонд финансовой поддержки субъектов федерации (ФФПР) — назначение которого — выравнивание душевых бюджетных доходов субъектов федерации, где они ниже среднего уровня по относительно сравнимым регионам, и оказания финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения.

Обязательным условием для выделения средств из ФФПР, включая отчисления по повышенным нормативам от налога на добавленную стоимость :

перевод на исполнение Федеральным казначейством бюджета субъекта федерации и местных бюджетов, получающих трансферты, в том числе отчисления по повышенным нормативам:

разработка по согласованию с Министерством финансов РФ плана мероприятий по увеличению собственных доходов и последовательному сокращению получаемого трансферта и утверждение его законом субъекта федерации;

проведение внешнего аудита консолидированных бюджетов субъектов федерации федеральными органами исполнительной власти.

Оценка собственных доходов регионов производиться по фактическим данным базового года (на 1999;2001) в пересчете на прогнозируемый год (изменение налогового и бюджетного законодательства).

Оценка расходов регионов производиться на основе инвентаризации всех бухгалтерских отчетов по исполнению бюджетов субъектов федерации 1996 года. При этом базовые расходы бюджетов могут быть увеличены только на содержание новой сети бюджетных организации введенных в действие по федеральной программе или в соответствии с федеральным законодательством. Для расчетной корректировки расходов учитывается в первую очередь бюджетная сфера. А по юридическим лицам, к ней не относящимся бюджетные расходы корректируются на ожидаемый эффект от проведения реформ.

Фонд регионального развития (ФРР) — для финансирования капитальных вложений в субъектах федерации.

За счет средств ФРР осуществляется финансирование по двум направлениям:

социальномув целях социально-экономического выравнивания регионов. Финансирование государственных инвестиций, а также предоставление государственных гарантий осуществляется по данному разделу на нормативной основе.

Производственномув целях снижения дотационности и количества дотационных регионов за счет повышения их производственного и налогового потенциала. В данном случае речь идет о том, что при решении вопроса о финансировании инвестиционного проекта учитывается не только острота потребности региона в его реализации, но и экономическая эффективность реализации проекта на данной территории.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) — для оптимизации бюджетов субъектов федерации посредствам содействия реформирования бюджетной сферы. Средства ФРРФ будут пользоваться только недотационные регионы, которые отказались от финансовой помощи ФФПР. Право на получение указанных средств, на возвратной основе, будут иметь регионы успешно осуществляющие экономические реформы и меры по финансовому оздоровлению.

Например, некоторые из налогов, отнесенные к составу федеральных, в федеральный бюджет не поступают (государственная пошлина, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения и др.), тогда как земельный налог, хотя и отнесен к разряду местных, зачисляется не только в местный бюджет. Анализ территориального механизма налоговых поступлений позволяет сказать, что российские законодатели не в доста-точной мере четко сформулировали принципы разграничения доходов ме-жду бюджетами разных уровней. В результате оказались неясными причи-ны, обусловившие отнесение налогов к той или иной группе. Факты же го-ворят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отнесены именно те виды налоговых пла-тежей. которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений.

Принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распреде-ление доходов между федеральным и региональными бюджетами, при ко-тором заметно снизится доля регулирующих доходов в региональных бюджетах, что повысит их самостоятельность. Однако, при этом власти субъектов Российской Федерации должны быть законодательно наделены собственными источниками финансовых ресурсов, иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средства и получать, в случае необходимости, финансовую помощь за счет перераспределения бюджетных средств.

Также во избежание налогового субъективизма на федеральном уров-не следует устанавливать как перечень соответствующих налогов (феде-ральных, территориальных, местных), так и предельные нормативов зачис-ления федеральных налогов в центральные и территориальные бюджеты. Ни один орган исполнительной власти, ни федерального, ни регионального уровня, не вправе «сверху» изменять состав территориальных и местных налогов, корректировать законодательно установленные квоты распреде-ления налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы, само-стоятельно менять состав и размеры налоговых надбавок в пользу местных бюджетов. Такой механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого органа власти, гарантирует осуществление целенаправленной по-литики на каждом уровне управления.