Социокультурная методология управления природоохранной деятельностью

Вступив в XXI век, человечество начинает осознавать реальную возможность глобальной экологической катастрофы. Деградация и разрушение природной среды, обеднение генетического фонда планеты, несмотря на некоторые оптимистические прогнозы и оценки, проявляются все в большей степени, особенно в развивающихся странах и странах с трансформирующейся экономикой. Ускорение процессов экономической глобализации, увеличение масштабов рынков товаров и услуг, свободное перемещение идей и капиталов создают новые проблемы развития народов и локальных сообществ. Эти проблемы обусловлены усилением неравномерности в распределении благ, нестабильностью финансовой системы, обострением проблем сохранения культурных традиций и достижения социального согласия.

Из-за того, что многие регионы мира поставлены на грань нищеты, возрастает стремление общества получить экономические и социальные выгоды за счет экономии на природоохранных расходах.

В таких условиях попытки сохранить преимущественно административно-контрольные механизмы регулирования природоохранной деятельности сталкиваются с проблемой невозможности обеспечить финансирование, необходимое для соблюдения жестких природоохранных нормативов. Большинство программ, которые предусматривали реализацию таких подходов, в настоящее время оказались невыполнимы. Особенно обострилась проблема недостаточного финансирования мер по сохранению биоразнообразия.

Постепенно стало приходить понимание того, что без усиления позитивной мотивации людей в природоохранной деятельности и повышения роли локальных сообществ, которые наиболее сильно страдают от загрязнения и деградации окружающей среды, проблема организации эффективного управления природоохранной деятельностью не может быть решена. Иными словами, новая ситуация потребовала учета в таком управлении социокультурных особенностей территорий, его гуманизации. Социокультурные условия территории необходимо рассматривать в качестве основы реформирования природоохранного управления, а для этого при сохранении и обогащении культуры каждой страны и региона важно повышать социальную и экономическую ценность объектов природно-культурного наследия.

Необходимость усиленного внимания к социокультурным особенностям территорий при организации охраны окружающей среды в условиях экономической глобализации обусловлена также нарастающим процессом унификации национальных законодательств (требования ВТО и др.). В последние десятилетия в большинстве развивающихся стран и в странах с трансформирующейся экономикой ускоренно внедрялись природоохранные методы, заимствованные из опыта экономически развитых стран со сложившимися демократическими традициями. Это привело к разрушению ранее существовавших механизмов и снижению эффективности государственного природоохранного управления, обострило социальные конфликты в природоохранной сфере. В особенно тяжелом положении оказались территории с традиционной культурой. Упрощенная унификация законов, норм и правил в соответствии с условиями глобальной экономики привела в этих странах к ускорению деградации сообществ людей, уничтожению общедоступных природных ресурсов, ликвидации многих охраняемых природных территорий и обострению локальных проблем истощения природных ресурсов. В целом это не может не вызывать обеспокоенности социокультурных сообществ своим будущим.

Названные проблемы характерны и для России. Слом ранее существовавших механизмов управления и революционное внедрение новых, в отсутствие необходимых мер по адаптации к условиям конкретных территорий, значительно снизили эффективность государственного управления природоохранной деятельностью. Попытки исправить положение путем реанимации природоохранных механизмов советского периода истории, основанных на привычном усилении контрольных методов, оказались безрезультатными. Такие подходы в условиях дефицита средств для комплексного мониторинга, повсеместное применение свойственных глобальной экономической системе методов без научно обоснованного анализа их эффективности в различных социокультурных условиях и при невнимании к профилактике неизбежных при этом конфликтов — все это гарантирует низкую эффективность природоохранного управления. Поэтому на современном этапе развития российского общества так важна разработка новых подходов, ориентированных на включение индивидуумов в природоохранную деятельность и обеспечивающих учет социокультурных условий развития территорий.

Целью настоящего диссертационного исследования является разработка основ социокультурной методологии управления природоохранной деятельностью, предусматривающей опору на социокультурные особенности территорий, что позволяет обеспечить комплексное стимулирование природоохранной мотивации отдельных индивидуумов и их локальных сообществ. Для достижения этой цели были поставлены и решены следующие задачи.

1. На основе выявления особенностей и характера изменений мировоззрения при осознании угрозы возможной экологической катастрофы и уточнения основных проблем природоохранной деятельности в условиях экономической глобализации обосновать важность смещения акцентов при изучении управления природоохранной деятельностью в сторону повышения внимания к социокультурным особенностям территорий.

2. Отталкиваясь от существующих представлений о поведенческих моделях человека в экономических и социальных науках, выделить основные черты модели «человека ответственного» как основного инструмента анализа природоохранной деятельности и адаптировать категорию институционального пространства к цели данного исследования.

3. На основании анализа особенностей возникновения и развития природоохранных институтов — созданных человеком ограничительных природоохранных рамок, которые организуют взаимоотношения между людьми — разработать алгоритм оценки эффективности привнесения извне (импортирования) природоохранных институтов в различные географические условия регионов России.

4. Сформулировать и обосновать группу методов инструментального регулирования и профилактики конфликтов в природоохранной сфере.

5. На основании выявленных важнейших направлений воздействия социокультурных особенностей территорий на изменение природоохранных институтов разработать новые подходы к программно-целевому управлению.

Исследования проблемы управления природоохранной деятельностью выполнялись на основе междисциплинарного синтеза методологических подходов поведенческой географии, развиваемых Д. Голдом и Г. Уайтом, дополненных идеями Ф. Броделя, А. Г. Франка и французской школы географии человека, в основном П. Клаваля. При изучении развития природоохранных институтов и организаций использована методология неоинституционального анализа, развиваемая Д. Нортом, в сочетании с подходами социоэкономики в аспекте развития теории «отзывчивого коммунитаризма» А. Этциони. Для анализа взаимодействия этики и экономики с позиций регулирования природоохранной деятельности применялись подходы этической экономии П. Козловски. В философском осмыслении решаемых задач большую роль сыграли труды X. Йонаса и В. Хесле по философии экологического кризиса, особенно в аспекте обоснования императива «ответственного поведения». Значительное влияние на проводимые исследования оказали работы географов: В. А. Анучина, Л. Е. Блохина, Ю. А. Веденина, Н. Н. Клюева, А. Е. Левинтова, Ю. Г. Липеца, К. С. Лосева, АА. Лютого, Г. А. Приваловской, В. А. Пуляркинаэкономистов: В. С. Автономова, С. Н. Бобылева, А. А. Голуба, К. Г. Гофмана, Д. Диксона, Н. НЛукъянчикова, Р. И. Капелюшникова, А. Маркандиа, О. Е. Медведевой, Р. А. Перелета, А. Сенаполитологов и футурологов: А. Ахиезера, Г. Имлера, В. Л. Иноземцева, Э. Ласло, А. Тоффлера, а также А. Г. Здравомыслова (теория конфликтов).

В ходе исследований широко использовался экспериментальный метод, проводились крупномасштабные исследования в 10 субъектах Российской Федерации. При обобщении и осмыслении полученных результатов применялись средства, основанные на герменевтических подходах. В работе использованы материалы территориальных органов исполнительной власти всех уровней, природоохранных, статистических, научно-исследовательских организаций, разработки и аналитические обзоры ведущих международных организаций.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке основ социокультурной методологии управления природоохранной деятельностью. Установлено, что, в соответствии с этой методологией, наиболее перспективным направлением изменения управления природоохранной деятельностью является ее гуманизация, то есть опора на социокультурные особенности территорий.

В качестве основного инструмента исследований предложена поведенческая модель «человека ответственного», позволяющая в традициях поведенческой географии обеспечить междисциплинарный синтез подходов неоинституционализма и «отзывчивого коммунитаризма» и учитывать этические ограничения, возникающие в связи с осознанием индивидуумом необходимости предотвращения возможности экологической катастрофы. На основе указанной модели уточнены основные понятийные категории и важнейшие характеристики институционального пространства, которое, применительно к исследованию проблем управления природоохранной деятельностью, рассматривается как совокупность ограничений и регламентаций природопользования.

Впервые выявлено, что эффективность управления природоохранной деятельностью в условиях экономической глобализации в значительной степени зависит от снижения интенсивности конфликтов, возникающих при импорте унифицированных природоохранных институтов, свойственных наиболее развитым странам, в различные социокультурные условия регионов России.

Обосновано, что при таком подходе возрастает роль и значение локальных сообществ людей. В соответствии с этим повышается значение механизмов территориальной координации, а важнейшими инструментами становятся процедуры институционализации социокультурных условий: формализация традиций, определяющих природоохранные ограничения и регламентациигуманизация денежных оценок природных благ и экосистемных услугмеры профилактики конфликтов в природоохранной сфере — телеологических, этнических, конфликтов микроуровня.

Социокультурная методология управления природоохранной деятельностью выдвигает на первый план локальные стратегии и планы действий, нацеленные на минимизацию издержек импорта унифицированных природоохранных институтов, инициированного в федеральных и региональных документахна региональном уровне усиливаются координирующие функции.

Основные положения диссертации докладывались и обсуждались в 19 922 001 годах на всероссийских, региональных и международных совещаниях, а также научно-практических конференциях по вопросам организации природоохранного управления в городах Ярославле (1993, 1995, 2000, 2001) — Москве (1997, 1999, 2000, 2001) — Нижнем Новгороде (1997) — Новгороде (1997) — Калининграде (1999) — Томске (1999, 2001) — Костроме (1999, 2001) — Калуге (1999) — Саратове (2000), Екатеринбурге (2001), Гааге (Нидерланды, 1992) — Касселе (Германия, 1992) — Далласе (США, 1999) — Вашингтоне (США, 2000). По теме диссертации автором опубликовано 97 работ.

Практическая значимость работы состоит в том, что на основании проведенных теоретических и экспериментальных исследований в ряде регионов России предложены методы, которые дополняют унифицированные природоохранные институты, импортируемые в регионы России, и повышают эффективность природоохранного управления на территориях с различными социокультурными условиями. Эти методы позволяют повысить мотивацию природоохранной деятельности индивидуумов и тем самым существенно снизить издержки (экономические, социальные и др.), необходимые для достижения природоохранного результата.

Результаты исследований могут быть использованы при разработке ряда целевых программ и нормативных правовых документов в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования федерального и регионального уровней, а также при разработке курса лекций для вузов и учреждений дополнительного профессионального образования.

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы. Во введении дана общая характеристика работы, определены цель и задачи, методологическая основа, научная новизна и практическая значимость исследований.

1.5. Основные выводы.

2. Анализ исторических данных о характере природопользования на территории современного Даниловского муниципального округа.

3. Обоснование выбора подхода к разработке Плана действий.

4. Определение приоритетных проблем использования природных ресурсов и охраны окружающей среды Даниловского муниципального округа.

5. Уточнение характера приоритетных проблем использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (с учетом оценок экспертов).

5.1. Проблема питьевой воды (качество и количество).

5.2. Проблема сельского хозяйства.

5.3. Проблема лесного хозяйства.

5.4. Озеленение и благоустройство населенных пунктов.

5.5. Проблема отходов.

5.6. Состояние малых рек и водоемов.

6. Основные методы реализации Плана действий.

6.1. Территориальная межведомственная координация совместной деятельности.

6.2. Составление целевых муниципальных программ и подготовка инвестиционных проектов.

6.3. Другие важнейшие методы.

6.4. Обеспечение базовых условий программно-целевого управления природопользованием в муниципальном округе.

7. Основные мероприятия по решению приоритетных проблем (предложения по Плану действий).

8. Оценка эффективности реализации Плана действий Книга 3. Информационное обеспечение.

1. Сведения о природных ресурсах Даниловского муниципального округа и их использовании (форма 1).

2. Антропогенное воздействие на окружающую среду в Даниловском муниципальном округе (форма 2).

3. Охраняемые природных территории Даниловского муниципального округа (форма 3) Приложения:

Картографическое сопровождение формы 1 Картографическое сопровождение форм 2 и 3.

Книга 4. Целевая программа «Зеленый Данилов — город для женщин и детей» Введение.

1. Паспорт целевой программы «Зеленый Данилов — город для женщин и детей».

2. Пояснительная записка.

3. Сроки выполнения и финансированием программы.

4. Ожидаемые результаты по реализации программы.

5. Механизм реализации программы, организационное обеспечение и контроль за выполнением.

В целом опыт региональных работы над планами действий в муниципальных округах показал необходимость и эффективность применения программно-целевых принципов в управлении природоохранной деятельностью, их важность для укрепления института местного самоуправления. Очевидно, что планирование сегодня (методология, процедура и проч.) кардинально отличается от работы в условиях планово-административной экономики. В первую очередь, это касается выбора подходов к планированию, определения приоритетных целей, приоритетов действий по их достижению, выбора и применения методов (инструментов) государственного регулирования, оценки эффективности планов и программ. Следует отметить, что в настоящее время внутренние возможности сельских территорий для эффективной реализации стратегий и программ самостоятельного развития весьма незначительны. Поэтому текущее планирование надо основывать на малых последовательных действиях, ориентированных на реальное улучшение жизни конкретных людей. А сам процесс разработки и реализации стратегий и планов действий должен осуществляться в тесной взаимоувязке с региональными координирующими документами и программами поддержки.

5.2. Программно-целевое природоохранное управление на региональном уровне: координационные планы действий и стратегии.

Региональные природоохранные стратегии и планы действий, в соответствии с подходами социокультурной методологии управления природоохранной деятельностью, должны предполагать координацию разработки и реализации соответствующих плановых документов локального уровня. Они включают следующие элементы: критерии выбора целей (основных ключевых секторов и проблем) — укрупненное определение приоритетных целей (расположение целей в порядке значимости) — анализ приоритетных целей, подкрепленный соответствующей экологической, экономической, социальной и др. информациейприоритеты деятельностимеханизмы (инструменты) природоохранного регулирования и координации взаимодействиябюджетный пакетплан инвестирования, приведенный в соответствие с имеющимися ресурсами, и график работы. Особенности современной ситуации требуют изменения традиционных подходов к разработке и реализации региональных природоохранных планов действий (вставка 5). Вставка 5.

Для разработки Плана действий необходимы: политическое единодушие и воляинформация о природно-ресурсном потенциале территории, загрязнении окружающей среды, социально-экономической обстановке, культурных традициях и др.- постоянная связь с общественностью, промышленностью, местными сообществами, неправительственными организациями и т. п.

Разработка и реализация Плана действий — это непрерывный и неразрывный процесс принятия решений. При этом важно обратить внимание на следующее. Во-первых, намеченные проблемы должны быть наиболее значимы согласно критериям, принятым на уровне субъекта Федерации, а также входящих в него муниципальных образованийони должны рассматриваться в качестве таковых большинством ведущих специалистов на территориях и быть понятными людям. Во-вторых, решение проблем должно быть направлено на лучшее использование имеющегося природно-ресурсного и человеческого потенциалов, в том числе путем наилучшей комбинации политики, институциональных и инвестиционных инструментов. B-третъих, подход к решению проблемы должен в качестве одного из основных элементов подразумевать налаживание эффективного природоохранного управления как на уровне субъекта Федерации, так и в муниципальных округах. Привлечение общественности надо считать важнейшим условием успеха разработки и реализации таких планов действий.

Разработка и реализация Плана действий -— это целенаправленный процесс, который затрагивает множество организаций и действующих лиц. Поэтому необходима эффективная координация их деятельности со стороны специальных органов или подразделений правительства субъекта Федерации, администраций муниципальных округов, с возложением на них полной ответственности за формулировку природоохранной политики.

Планы действий регионального и локального уровней должны разрабатываться как практические программы. Не следует стремиться к сохранению идеальной теоретической последовательности событий: информация — анализ — политика — осуществление. Весьма искусственный линейный подход зачастую приводит к отчетам, заканчивающим свое существование на полке. Управление нелинейным процессом более сложно, чем линейной последовательностью действий. Невозможно определить конкретные шаги, можно лишь рекомендовать набор элементов и формы их взаимодействий, при реализации которых работа будет производиться сразу по нескольким направлениям одновременно.

Разработка планов действий требует значительного усиления общения между организациями и заинтересованными лицами. Требуются не только аналитические навыки, но и умение решить процессуальные вопросы, проблемы общения. Государственные служащие и специалисты, выполняющие непосредственно работу над Планом действий, должны выработать способность выбора пути в условиях конфликта интересов, например, успешно провести переговоры с такими партнерами, как менеджеры предприятийсуметь привлечь общественность и Т.д.

План действий должен разрабатываться специалистами субъекта Федерации с привлечением лучших специалистов из других регионов России и в необходимых случаях по возможности и из-за рубежа. Региональные природоохранные планы действий должны быть «привязаны к местности» и базироваться на знаниях и инициативе специалистов этих округов. «Опыт показывает, что процесс разработки природоохранной стратегии, которым управляли эксперты из вне, обычно прекращается сразу же, как только прекращается внешняя помощь. Решение проблем, изобретение новых политик и институтов обычно рождает „победителей“ и „побежденных“ и требует понимания социально-культурного контекста. Доноры могут поддержать и ускорить планы действий однако разрабатываться они должны на местах» (Структурные рам-ки., 1995, С.5).

Принципиально, что важнейший элемент регионального Плана действий должен составить блок координирующих механизмов, нацеленных на разработку и успешную реализацию природоохранных программ муниципального уровня. Только это позволяет обеспечить эффективные институциональные изменения как результат импортирования унифицированных природоохранных институтов (инициируемого как правило на федеральном уровне управления) в конкретных социокультурных условиях локальных территорий. Опыт региональных работ позволили сформулировать основные принципиальные особенности взаимодействия региональных и муниципальных природоохранных программ, а также деятельности природоохранных организаций в этом направлении.

5.2.1. Принципы взаимодействия муниципальных природоохранных планов действий в рамках регионального Плана действий.

Разработка и реализация муниципальных природоохранных планов действий должны выполняться в тесной координации друг с другом в рамках регионального Плана действий. К основным принципам такой координации относятся: (1) взаимоувязка целей и приоритетов разных уровней территориальной организации- (2) координация природоохранных институтов- (3) организационное взаимодействие- (4) мониторинг и оценка эффективности разработки и реализации природоохранных планов действий.

Взаимоувязка целей и приоритетов разных уровней территориальной организации. Без взаимоувязки целей и приоритетов, декларированных в природоохранных планах действий разных уровней невозможно эффективное управление природоохранной деятельностью.

Особенно важно учесть территориальные закономерности формулирования приоритетных целей устойчивости в развитии, существующих сегодня в представлениях различных социокультурных сообществ. Важно изучить возникающие и потенциально возможные конфликты природоохранных целей и наметить пути их разрешения. Следует выявить не только экологические ограничения хозяйственной деятельности (как своеобразные внешние ограничения развития хозяйства), но и исследовать сложившиеся на конкретных территориях представления людей о будущем, о моральных, культурных ценностях, их понимание рациональности, что в наибольшей степени определяет приоритетные цели развития. При разработке схем координации природоохранных целей требуется изучение особенностей менталитета людей, которые наиболее существенны с точки зрения целеполагания в сфере устойчивого развития. Важно выявить территории, где наблюдаются конфликты реального природопользования с целями, декларируемыми на более высоких уровнях управления. Здесь требуются особые подходыбез которых многие провозглашаемые цели устойчивого развития не будут восприниматься ни местными распорядителями ресурсов ни природопользователями.

При выборе приоритетных целей разработчики программ должны сосредоточить внимание на действиях, характеризующихся наиболее высоким соотношением выгод и издержек, понимаемым максимально широко. Четко сформулированные проблемы (как цели природоохранной деятельности) в их взаимосвязи с социальными и экономическими задачами во многом определяют приоритеты действий по их решению. Может показаться, что это само собой разумеется. Однако опыт региональных работ показывает, что часто решения предлагаются еще до оценки экологической проблемы, которую нужно решить, или же один из вариантов решения предлагается в виде цели. Так, нередко в качестве экологической проблемы выдвигается строительство очистных сооружений сточных вод, хотя это только один из возможных вариантов решения проблемы загрязнения водоемов45. Для определения приоритетных целей весьма эффективны специальные семинары-совещания, проводимые в муниципальных округах с участием ведущих менеджеров и экспертов, с использованием специальных активных методов (раздел 4.1.2).

Полученные на муниципальном уровне результаты обобщаются и анализируются в рамках регионального Плана действий, сопоставляются с результатами укрупненного оперативного территориального анализа существующей статистической и ведомственной информации, уточняются экспертными оценками. Только после этого приоритетные цели регионального Плана действий принимаются и утверждаются в качестве ориентиров территориальной политики развития. В случае несовпадения позиций важнейшим этапом работы должны стать консультации и нахождение консенсуса.

Координация природоохранных институтов. Объективной основой разработки и реализации любого плана действий являются системно используемые природоохранные институты. План действий нацелен на эффективное имплантирование унифицированных институтов в существующие территориальные институциональные матрицы, а также на разработку и применение мер снижения возникающих при этом трансакционных издержек и профилактики конфликтов (что также предполагает использование отдельной группы институтов). Исследования показали, что в настоящее время целесообразно скоординировано использовать следующие природоохранные институты.

Административные: природоохранное нормирование и контрольстандарты воздействия (ПДВ, ПДС) — стандарты качества отдельных компонентов окружающей среды (ПДК) — технологические стандартыстандарты качества продукции.

45 Например, в случаях большого количества мелких неорганизованных источников поступления стоков, сильного фонового загрязнения вод и т. д.

ИСО 9000) — стандарты природоохранного управления (ИСО 14 000) — разрешения на выброс (сброс) загрязняющих веществ, размещение отходовлицензированиеОВОС и экологическая экспертиза.

Экономические: платежи и экологические налоги за загрязнениеплатежи за пользование природными ресурсамильготное кредитованиельготное налогообложениесубсидииспециальное ценообразование на экологически чистую продукцию (эко-маркировка) — системы экономической ответственности за экологические нарушенияцелевого резервирования средств на утилизацию отходов (залогов) — экологическое страхованиеинформационные системы (реклама и антиреклама).

Социокультурные: выявление социокультурного стержня развития территорийиспользование природоохранных символов и мифовмеханизмы согласования (координации) природоохранных целей различных социокультурных сообществ, инструменты выработки коллективных решений (интерактивные совещания, фокус-группы и др.) — механизмы соблюдения баланса полномочий в природоохранной сфереметоды управления и профилактики этнических конфликтов в сфере природопользованиямеханизмы согласования интересов индивидуумов и локальных сообществ через стимулирование территориального общественного самоуправления.

Учет неформальных природоохранных институтов в природоохранном программно-целевом управлении непосредственно связан с общим уровнем общественного участия в территориальном самоуправлении, развитием институтов гражданского общества (глава 2). Это наиболее сложная задача, и поэтому при разработке природоохранных документов важно сконцентрировать внимание не столько на самом элементе импорта унифицированных (как правило формальных) природоохранных институтов, сколько на создании устойчивых территориальных институциональных матриц, в рамках которых формальные и неформальные природоохранные институты взаимодействуют с минимальными издержками.

В рамках региональных планов действий координация природоохранных институтов осуществляется с учетом выявленной территориальной дифференциации их эффективности на локальном уровне. Процедура выбора институтов для использования в муниципальных планах действий, исходя из их возможных комбинаций с учетом совместимости, ориентируясь на наиболее существенные интеграционные признаки, рассмотрена достаточно подробно в Методических рекомендациях по разработке локальных экологических программ, утвержденных Госкомэкологии РФ в 1996 году. Отметим только, что возможность эффективного применения природоохранных формальных институтов существенно зависит от условий, сложившихся на конкретной территории. По мере улучшения социально-экономической и политической ситуации повышается роль формальных природоохранных институтов в территориальных институциональных матрицах, а значение неформальных норм и правил снижается. Применение конкретного сочетания формальных и неформальных природоохранных институтов в различных географических условиях и при различных подходах к планированию будет предъявлять свои требования к информационному обеспечению разработки и реализации программы (Фоменко М.А., Фоменко Г. А., 1997).

Организационное взаимодействие. Процесс оптимизации структурно-функционального взаимодействия природоохранных организаций на всех уровнях управления должен ориентироваться на наиболее эффективное использование как формальных, так и неформальных природоохранных институтов и поддержание стабильности территориальных институциональных матриц. При реализации программно-целевого подхода наиболее существенными критериями оценки эффективности территориальных систем природоохранного управления являются: степень ориентации на региональные и муниципальные приоритетные цели и соблюдение целостности (органичности) системы управления природоохранной деятельностью.

Степень ориентации на региональные и муниципальные приорит? гетные природоохранные цели. Схемы структурно-функционального взаимодействия природоохранных организаций должны разрабатываться для каждой конкретной территории в соответствии с установленными приоритетными природоохранными целями. Для этого целевые природоохранные приоритеты важно институционализировать, утвердив законодательно. Только при этих условиях возможно организационно обеспечить программно-целевое природоохранное управление, а природоохранные организации смогут эффективно реализовать планы действий, разрабатываемые на региональном и муниципальном уровнях. Такой подход позволяет выбрать наиболее рациональный вариант структуры управления, позволяющей добиться максимального эффекта при наличии ограниченных ресурсов.

Соблюдение целостности (органичности) системы управления природоохранной деятельностью. Набор и характер элементов системы, особенности их функционального взаимодействия во многом определяются установленными приоритетными целями. Связи между элементами должны быть органичны и соответствовать поставленным задачам и географическим особенностям территории. Нарушение пропорций неизбежно ведет к изменению отдельных элементов или даже всей системы в целом. Например, вычленение из сложившейся территориальной системы природоохранного управления одного из отраслевых управлений или определение численности и кадрового состава без учета приоритетных целей снизит эффективность системы, поскольку функции вычлененных (или ослабленных) элементов должны перераспределиться между оставшимися, что изменит их специализацию, состав, размеры и ряд других параметров.

Система природоохранного управления должна организационно обеспечивать эффективность природоохранных институтов. Однако обусловленность географических условий совокупностью множества факторов, нередко разнонаправленных, в значительной степени осложняет оптимизацию природоохранного управления: нельзя дать унифицированный готовый рецепт (в виде типа организационных структур и режима их работы), однако можно наметить типы задач, которые подлежат решению. Анализ и оценка географических особенностей территории должны включать рассмотрение таких факторов, как характер природно-хозяйственных условий, тип природопользования, соотношение форм собственности, уровень знаний о территории, степень напряженности эколого-социально-экономической ситуации, традиции природопользования, связанные с социокультурными особенностями населения (Фоменко, 1993а- 1995а). Именно они в значительной мере определяют мотивацию эколого-правомерной деятельности и диапазон выбора принимаемых решений. При разработке территориальных систем природоохранного управления важно учитывать и вопросы, связанные с национальной культурой и религиозными традициями.

Мониторинг и оценка эффективности разработки и реализации природоохранных планов действий. Сквозной, построенный на основе единых принципов и использующий единые критерии, мониторинг, а также оценка процесса разработки и реализации плановых документов важны на всех этапах работы для обеспечения обратной связи. Мониторинговый анализ и оценка, построенные на соответствующих индикаторах, способствуют пониманию проблем, повышают эффективность принимаемых решений и составляют важнейший элемент разработки и реализации программ и становятся частью общего процесса формулирования и корректировки региональной экологической политики.

Мониторинг должен быть сквозным, то есть обеспечивать сравнимую информацию по сопоставимым критериям оценки хода выполнения планов действий — муниципальных и регионального в целом —¦ и предусматривать аналитические обзоры по следующим направлениям:

— достижимость целевых приоритетов, установленных в региональном и муниципальных природоохранных плановых документах46;

— изучение и сравнительный анализ нормативно-правовых документов, разрабатываемых в муниципальных округах;

— обзор рабочих планов (их состав, направленность мероприятий, ход выполнения и т. д.);

— обзор инвестиций, особенно использования бюджетных средств, а также смет (сопоставление результатов с затратами);

— анализ реакций на новые идеи, проблемы и вопросы (оценка инновационной активности менеджеров).

Принципиально важно, что координирующие усилия на региональном уровне не должны быть сконцентрированы на узко понимаемой природоохранной деятельности, а согласовываться с более обширными действиями по выработке и реализации стратегии устойчивого развития субъекта Федерации и муниципальных образований. Поэтому главная особенность мониторинга состоит в ориентации на показатели устойчивого развития, которые целесообразно не только включать в социально-экономические планы, а использовать в составе природного бюджета (глава 3). Каждый из таких индикаторов интегрирует в себе информацию по конкретной теме и отражает специфические проблемы, тем самым они позволяют находить ответы на конкретные вопросы в сфере управления и политики. Выбор природоохранных индикаторов основывается на принятых целевых природоохранных приоритетах. Среди интегральных показателей устойчивого развития территории наиболее известны следующие группы показателей:

46 Важно выявлять скрытое, неосознанное муниципальными менеджерами, искажение или подмену целей местных природоохранных планой (в результате лоббирования различных политических групп) показатели экологической целостности, основанные на данных о состоянии окружающей среды. Они необходимы для измерения экологич-ности хозяйственной деятельности, актуализации экологических проблем и корректировки экономической политикипоказатели экологической устойчивости сообщества, основанные на утверждении, что экономика считается устойчивой, если она эластична по отношению к шоковым или стрессовым ситуациям, включая экологические катастрофы естественного и антропогенного происхожденияпоказатели, связанные с состояние экосистем или биологических видов, отражающие прогресс в предотвращении загрязнения окружающей среды и в восстановлении и сохранении целостности экосистем, развитие комплексных систем природоохранных территорий, а также восстановление и сохранение биологических видов и генетических запасовпоказатели, связанные с воздействием хозяйственной деятельности, которые отражают важность конкретного сектора экономики для получения дохода и повышения занятости, состояния его ресурсов (природных активов) и экологической инфраструктуры, его совместимость с другими секторами экономики, отношение выгод в секторе экономики к запасу ресурса, соотношение природоохранных издержек и доходов, степень участия местной общественности и заинтересованных групп.

Показатели устойчивости служат базой для программно-целевого природоохранного управления и в этом качестве существенно отходят от чисто индикативной роли и становятся активным институтом инновационной политики, особенно когда они легитимизируются через процедуры природоного бюджета территорий. Поэтому они имеют функциональную направленность в соответствии с целевыми природоохранными приоритетами и различаются не только в разных странах и регионах, но и на локальных территориях. Индикаторы могут меняться в зависимости от потребностей той или иной стадии «жизненного цикла» экологической или экономической политики (выявление экологической проблемы, формулирование ответной реакции на нее, реализация и мониторинг политики и стадия контроля над проблемой). Они должны оцениваться с точки зрения актуальности для пользователей, применимости в управленческой деятельности, аналитической и научной определенности и измеряемости.

5.2.2. Особенности деятельности природоохранных организаций при программно-целевом управлении.

Программно-целевое природоохранное управление реализуется в деятельности соответствующих организаций. Сложность их работы в современных условиях трансформации российского общества состоит в необходимости изменения используемых процедур, отказа от привычной со времен планово-административной экономики последовательности действий, охватывавшей линейный процесс разработки планового документа, его согласования, утверждения органом власти и контроля исполнения (часто формального).

В настоящее время при составлении региональных и муниципальных планов действий в соответствии с подходами социокультурной методологии управления природоохранной деятельностью основное внимание уделяется повышению активности и координации усилий всех заинтересованных сторон в решении природоохранных проблем. Это предопределяет серьезные процессуальные изменения. Во-первых, это касается установления природоохранных целевых приоритетовво-вторых, к разработке планов привлекаются те, кто будет их реа-лизовыватьв-третьих, значительно расширяется спектр рассматриваемых для использования природоохранных институтовв-четвертых, предусматривается возможность внесения корректив по ходу реализации планов. Существуют определенные различия в организации работ на начальном этапе разработки Плана действий и на этапе его реализации.

Наиболее существенные необходимые условия для разработки природоохранных планов действий на уровне субъекта Федерации и в муниципальных округах — наличие политической воли и соответствующая мотивация. Необходима заинтересованная позиция региональных руководителей, а в муниципальных округах — руководителей администраций и их политическая готовность возглавлять и координировать работутакже необходима поддержка политических лидеров.

На начальном этапе работы должна быть четко определена институционная и личная ответственность за разработку и реализацию планов действий. Должны быть названы структурные подразделения органов исполнительной власти, ответственные за организацию и постоянное проведение этой работы, назначены конкретные ответственные исполнители, наделенные необходимыми полномочиями по координации работ, а также определен головной научнометодический и консультационный центр, специалисты которого по своей квалификации в сфере природоохранного управления в состоянии обеспечить научно-методические, аналитические и консультационное сопровождение работ. После принятия официального решения о разработке Плана действий должна быть создана «команда», в которую входят специалисты исполнительной власти регионального и муниципального уровней, ответственные за разработку и реализацию планов действий, а также эксперты и консультанты. Успех во многом будет определяться подбором кадрового состава команды, в которой ведущую роль должны играть местные специалисты, а также эффективностью координации их деятельности и выбором направлений повышения квалификации привлекаемых специалистов. Целесообразно создание организационного комитета и рабочих групп по основным приоритетным целям. В процессе работы, при необходимости, должны проводиться консультации с представителями инспекций, групп, ассоциацией потребителей, оказывающими влияние на природоохранную политику.

В Плане действий должно быть предусмотрено определение и взаимное согласование бюджетных пакетов для муниципальных округов и субъекта Федерации. Такое определение финансовых и других ресурсов, которые могут быть доступными в течение ближайших 2−3 лет, неизбежно стимулирует мышление в направлении наиболее выгодного их использования. Целесообразна проработка вопросов по децентрализации финансовых расходов на природоохранную деятельность.

Разработка и реализация муниципальных природоохранных планов действий, их взаимоувязка в рамках региональных планов не могут осуществляться строго последовательно, а в значительной мере происходят параллельно. Однако такое реальное временное совмещение не должно приводить к исключению отдельных звеньев принципиальной схемы организации управления взаимодействием регионального и муниципального аспектов природоохранной политики.

Таким образом, управление взаимодействием региональной и муниципальных природоохранных программ является одной их ключевых проблем при реализации концепции перехода Российской Федерации и ее регионов к экологически безопасному и устойчивому развитию.

5.2.3. Экологический маркетинг территорий как элемент природоохранного программно-целевого управления.

Природоохранное программно-целевое управление тесно связано с маркетингом территории, поскольку для ее развития немаловажны ответы на вопросы: (1) хотят ли жить в этом Месте люди и видят ли они здесь будущее своих детей? и (2) как выглядит с экологических позиций территория как товар? Поэтому понятие «экологический маркетинг территории», хотя и близко «маркетингу продукции», но отличается от него направленностью на сохранение и возрастание природного капитала, рассчитываемого с учетом социокультурного фактора. Экологический маркетинг территории — это инструмент привлечения инноваций в развитие территории, особенно в природоохранную сферу. На рынках товаров и услуг природоохранного назначения характер спроса формируют следующие крупные целевые группы пользователей: приезжие жители и работающие по найму, отрасли экономики (промышленность, торговля и т. п.), инвесторы и внешние рынки. Экологический маркетинг территорий — составная часть инновационного маркетинга регионов, который ориентируется на реализацию долгосрочной концепции устойчивого развития (рис. 15).

Результаты региональных исследований позволили сформулировать основные цели экологического территориального маркетинга: (1) сохранение/повышение капитала устойчивости территории и, особенно, природного капитала- (2) улучшение степени самоидентификации граждан с территорией своего проживания, в том числе окружающей природной средой- (3) привлечение в природоохранный сектор инноваций, направленных на рациональное использование и охрану природных ресурсов и объектов- (4) стимулирование бизнеса, заинтересованного в рациональном использовании природных объектов и ресурсов территории.

Для достижения этих целей необходимо повышение социокультурной привлекательности территории и наличие эффективных, с природоохранных позиций, образов территорий (например, особая чистота, особые качества воды и воздуха, наличие уникальных природно-культурных объектов и т. п.). Иными словами, экологический территориальный маркетинг — это не просто информирование об объективных характеристиках природного богатства и состоянии окружающей среды. Он предполагает создание их идеалистичных образов (отражения в сознании), которые могут как повышать, так и снижать инновационную привлекательность территории. В этом аспекте выявление в каждом регионе объектов природного и культурного наследия может рассматриваться как элемент инновационной политики (например, Карта: Ярославская область. Природное и культурное наследие 2001).

Рис. 15. Уровни маркетинга регионов Источник: по Kotler P., Haider D., Rein I. Standart-Marketing. — Duesseldorf: Econ — Verlag, 1994,.

Развитие маркетинга регионов, в том числе экологического, показало, что инновационную привлекательность территорий можно целенаправленно изменять с помощью особых стратегий, которые обращаются к социокультурным особенностям территорий, подчеркивая их уникальность. При этом основное внимание уделяется образам территорий. Например — родина Деда Мороза в Лапландии, замок Гамлета — Кронберг в Дании (где Гамлет реально никогда не появлялся) и др. Эйфелева башня сегодня многими рассматривается как символ Парижа, а его использование придает дополнительную экономическую ценность французским товарам. Более того, такие стратегии стали рассматриваться в качестве реальной продукции на рынке, которая обладает экономической ценностью.

S. 35.

В наибольшей степени экологический территориальный маркетинг необходим при разработке и реализации стратегий развития Мест, обладающих особой привлекательностью. Между индивидуумом с его психическим миром и окружающей средой существует некое промежуточное виртуальное пространство. В этом промежуточном мире встречаются субъективные видения, а также образы, которые изучает субъект (например, вид трех елей и трех берез вызывает у созерцающего разные чувства и совершенно разные образы — елки темные, березы прозрачные и т. д.). Настроенность человека и объективная воспринимаемая реальность встречаются друг с другом и создают его «поэтическое пространство». «Поэтическое пространство» в значительной степени субъективно, но, в то же время, имеет некоторую объективную системообразующую основу.

Если в конкретном регионе таких Мест нет, то их целесообразно создать. В противном случае территория не будет привлекательна для людей (в конечном счете, и для инвестиций). Это возможно, поскольку поэтические места, как правило, имеют эстетический компонент: неожиданные, нарастающие поэтические констелляции, которые заставляют человека задержатьсятем самым поэтические места вводят некую ценность в территориальное развитие. Согласно теории «поэтики Мест» (Ipsen, 2000), поэтические Места — это не просто существующие территории или объекты: они всегда кем-либо созданы и позиционируются в заданном направлении. Следует подчеркнуть, что позиционирование — это не лозунг типа «мы — экономически мощная территория с гармонично развитой окружающей средой и высоким уровнем культуры», это также и не концентрация только на преодолении своих слабых сторон развития. Позиционирование — это усиление сильных сторон территории, причем не только и не столько тех, которые были сильными в прошлом, сколько тех, которые, естественным образом опираясь на достигнутое, направлены в будущее. Поэтические места имеют свойство рассказывать истории. Французский философ Марк Ожи (цит. по Ipsen, 2000) различает «места» и «не-места» (в зависимости от того, рассказывают ли они историю). Места должны рассказывать историю. При этом, если мы слышим просто старые истории, то это свидетельствует о том, что развитие затормозилосьстарые — новые истории — это то, что было и что есть.

Создание «поэтических» Мест должно стать важнейшим элементом природоохранных территориальных стратегий и программ. Важность создания поэтических Мест в рамках таких программ обусловлена изменениями в понимании категории Места. Категория Места вплоть до 80-х годов XX века не играла заметной роли в теории устойчивого развития: не было Мест, были только пространства. Пространство характеризовалось качественными и количественными показателямив пространстве располагались поселения. Как в России, так и за рубежом разрабатывались программы, как «наша деревня должна стать красивее» (содержали элементы украшательства). Это не означало, что поселение должно приобрести свое лицо. Цель состояла в том, чтобы украсить улицы, сделать чистыми тротуары, клумбы перед домом, убрать все производственные постройки вглубь кварталов. Территориальное планирование предыдущего поколения было преимущественно планированием инфраструктуры. Оно не включало в себя инновационную мобилизацию регионов.

Только в начале 90-х годов стало признаваться, что для того, чтобы люди хотели жить и планировали свое будущее в конкретных Местах, последние должны обладать особым, присущим только им лицом. Исходя из этой установки, экологический территориальный маркетинг действует как создание определенного образа, имиджа территории, то есть, поэтическое место становится известным: например, Ниагарский водопад или фьорды в Норвегии. Поэтические места создают точки, центры объединения людейэто их вклад в «идентификацию» местного населения.

Экологический территориальный маркетинг — составная часть концепции инновационного региона, ориентированного на развитие в условиях экономической глобализации, так как он способствует внутренней и внешней мобилизации. Инновационные регионы — это регионы, которые развивают природоохранные и социальные инновации, создают культурные продукты для себя и других, которые посвящают себя природоохранной деятельности, то есть, не ограничиваются экономической активностью, осуществляя ее. Поэтические места повышают предприимчивость территорий по следующим направлениям: улучшение качества жизнипозитивный вклад в самоидентификацию человекаповышение плотности (частоты) коммуникативных связейулучшение возможностей презентации себя (представляя себя представителем какого-либо места, можно быстрее войти в контакт с другими людьми или структурами). Поэтические места часто дают территории свое Имя. * *.

Таким образом, программно-целевой подход в рамках социокультурной методологии управления природоохранной деятельностью является эффективным методом охраны окружающей природной среды, позволяющим включить Человека в природоохранную деятельность, обеспечить профилактику и управление социокультурными конфликтами. На региональном уровне наиболее важно организовать целевую координацию разработки природоохранных планов и программ локального уровня, тем самым обеспечивая минимизацию трансакци-онных издержек координации. Дополнение программно-целевого управления эффективным экологическим территориальным маркетингом позволяет повысить инновационную привлекательность природоохранной сферы, сделать территории более интересными и ценными для людей. Тем самым, применяя социокультурную методологию, можно создать эффективный механизм управления охраной окружающей среды в многонациональном государстве, ориентированный на устойчивое развитие человека в гармонии с окружающим миром.

Современное планирование, методы которого целесообразно использовать в природоохранной деятельности — сегодня все еще несовершенный, хрупкий и легко разрушаемый социальный процесс, способный приносить пользу как с позиций охраны окружающей среды, так и профилактики различного рода конфликтов. Несмотря на свою значимость, он не может быть единственным мероприятием, как правило, навязываемым или даримым сверху.

Плановики, специалисты по развитию территорий, экономике природопользования, работая над планами и программами, должны преследовать не узкие цели технократически понимаемой защиты окружающей среды, а ориентироваться на интересы людей и помогать им улучшить условия жизни, сокращая или предотвращая экологическую нищету. Поэтому эффективное природоохранное планирование следует открыто признать планированием политическим, которое способствует переменам, ведущим к улучшению жизни людей и будущих поколений в реальных условиях конкретных территорий.

Заключение

.

Разработанные основы социокультурной методологии управления природоохранной деятельностью предполагают особый акцент на комплексное стимулирование природоохранной мотивации людей и их локальных сообществ с целью сближения общественных и частных интересов в природоохранной деятельности. Соблюдение природоохранных ограничений и регламентаций обеспечивается за счет (1)повышения внимания к поведенческим предпочтениям индивидуумов, (2Территориальной оптимизации применения унифицированных и социокультурно обусловленных природоохранных институтов и (3) сокращения экономических и социальных издержек решения природоохранных проблем.

Социокультурная методология позволила определить проблемы совершенствования управления природоохранной деятельностью, имеющие теоретико-методологический и прикладной аспекты.

В теоретико-методологическом плане обоснована необходимость изменения взглядов на роль и значение социокультурных особенностей территорий в управлении природоохранной деятельностью в сторону его гуманизации. В институциональном анализе природоохранной деятельности это подразумевает акцентирование внимания на выявлении особенного, социокультурно обусловленного в развитии территорий, оказывающего воздействие на природоохранные приоритеты и институты.

Разработанные в соответствии с социокультурной методологией подходы к управлению природоохранной деятельностью базируются на предложенной автором модели «человека ответственного». В основу данной модели, наряду с положениями теорий неоинституционализма и социоэкономики, положен «императив ответственности», продиктованный осознанием необходимости предотвращения возможности экологической катастрофы. Именно такая модель, сочетающая в себе экономические и внеэкономические аспекты поведения, позволяет изучать мотивации природоохранной деятельности индивидуумов, их локальных сообществ и отражать интересы не только настоящего, но и будущих поколений. Она является эффективным инструментом институционального анализа природоохранной деятельности.

Принципиально важно, что такой методологический подход предоставляет новые возможности для изучения различных аспектов охраны окружающей среды.

270 и рационального природопользования, например, проблем трансграничного переноса, взаимодействия Центра и регионов и др.

В прикладном аспекте социокультурная методология управления природоохранной деятельностью позволила выявить, что одна из основных задач природоохранного управления заключается в снижении интенсивности конфликтов, возникающих при импортировании природоохранных институтов на территории с различными социокультурными условиями. Это особенно важно в современных условиях России, характеризующихся активным импортированием унифицированных природоохранных институтов, уже сложившихся в экономически развитых странах. Необходима оценка эффективности такого импортирования, которая всегда территориально конкретизирована и выполняется на предварительном этапе с использованием разработанного в данном диссертационном исследовании алгоритма. Для непосредственного управления конфликтами, возникающими при использовании заимствованных природоохранных институтов в различных социокультурных условиях, предложена специальная группа методов инструментального регулирования.