Актуальность диссертационного исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Каждый из вышеназванных уровней обладает своей собственной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе.
Местное самоуправление является таким уровнем власти, который наиболее приближен к населению. Оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проживающих на территории конкретного муниципального образования. Именно местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия и конституционного строя Российской Федерации.
Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования, служит реализации прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется, оно самостоятельно в пределах своих полномочий. При этом организационная самостоятельность местного самоуправления обеспечивается тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Среди важнейших вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, Конституция Российской Федерации относит и охрану общественного порядка на территории муниципального образования.
Согласно статистическим данным ГИЦ МВД России количество зарегистрированных преступлений в России, совершенных в общественных местах в 1998 г., составило — 291 941 в 1999 г. — 269 3502, в 2000 г. — 258 4343. Наметившаяся тенденция уменьшения количества этой категории преступлений, создающим угрозу жизни, здоровью, достоинству, правам и свободам граждан, собственности, законным интересам общества и государства, тем не менее требует от государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений координировать свои усилия в борьбе с преступностью.
Правовыми предпосылками реализации органами местного самоуправления функции охраны общественного порядка стало принятие 28 августа 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4.
Данный закон относит функцию охраны общественного порядка к вопросам местного значения и соответственно наделяет органы местного самоуправления правом организации муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью.
При этом ст. 114 Конституции Российской Федерации относит осуществление функции охраны общественного порядка к компетенции Правительства Российской Федерации. Таким образом, данная функция возлагается на органы государственной власти, составляющие в своей совокупности и единстве механизм российского государства. Эта функция, как известно, реализуется Правительством при помощи МВД, т. е. органов внутренних дел.
1 Состояние преступности в России 1998 г. — М.: ГИЦ МВД России. 1999.
С. 17.
2 Там же. — М., 2000. С. 17.
3 Там же.-М., 2001. С. 17.
4 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Из этого очевидно, что выполнение функции охраны общественного порядка возлагается как на органы государственной исполнительной властиМВД России, так и на органы местного самоуправления.
Это, как нам представляется, приводит к необходимости разграничения компетенции субъектов реализации функции охраны общественного порядка. Наличие целого ряда субъектов, участвующих в решении вопросов местного значения, охраны общественного порядка, требует организации их взаимодействия. В результате складывается система обеспечения охраны общественного порядка и безопасности. Однако данные вопросы, на наш взгляд, еще недостаточно разработаны и закреплены в законодательстве.
К сожалению, проводимые в стране социально-экономические и политические преобразования пока не создали правовых, организационных и экономических условий к реализации органами местного самоуправления функции по охране общественного порядка на территории муниципального образования и предпосылок к реализации правомочия по организации муниципальных органов охраны общественного порядка.
В этих условиях, как нам представляется, органы местного самоуправления могут осуществить данное право только при взаимодействии с органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел.
В результате научное осмысление проблемы, касающейся правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления, приобретает особую актуальность. Вопросы комплексного исследования данной проблемы в научной, юридической литературе не нашли должного освещения.
Их изучение ставит исследователя перед необходимостью выявления и четкого определения задач и функций органов внутренних дел и органов местного самоуправления, оценки и значения.
Действующее законодательство, регулирующее вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, требует дальнейшего развития и конкретизации, поскольку у них одна цельповышение благосостояния российского народа.
Наиболее правильное конструирование основ взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления, их последующее закрепление в законодательстве, позволят в надлежащей мере обеспечить их эффективность и тем самым реализовать органами местного самоуправления функцию по охране общественного порядка на территории муниципального образования.
Степень разработанности темы исследования. Проблема организации взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципального образования ввиду своей емкости и многоаспектности на протяжении последнего десятилетия привлекала внимание многих российских ученых.
Вопросы формирования органов местного самоуправления и осуществления ими своих полномочий по охране общественного порядка рассматривали такие ученые и практики, как: С. А. Авакьян, В. В. Альхименко, Г. В. Барабашев, И. В. Выдрин, Е. М. Ковешников, А. Н. Кокотов, A.M. Кононов, А. П. Коренев, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, Б. И. Минц, Р. С. Мулукаев, И. И. Овчинников, А. С. Прудников, В. В. Таболин, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина, В. А. Ясюнас и ряд других ученых.
Отдельным вопросам, раскрывающим сущность охраны общественного порядка, составляющим основное содержание взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления, посвящены труды: В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, В. В. Гущина, М. И. Еропкина, Ф. Е. Колонтаевского, Л. Л. Попова, А. В. Серегина, А. П. Шергина и др.
Особый интерес в свете рассматриваемой темы представляет опыт организации охраны общественного порядка на территории муниципальных образований в зарубежных странах, который рассматривается в работах: А. П. Герасимова, А. В. Губанова, С. И. Князева, Ю. И. Осипова, Д. Д. Шаляпина и других ученых.
Не умаляя достигнутого, следует подчеркнуть, что в большинстве своем в вышеназванных работах содержатся отдельные аспекты проблемы организации взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления, вопросы общего и постановочного характера, что свидетельствует о малоизученности данной проблемы. Отдельного комплексного исследования в данной области ранее не проводилось.
Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются содержание и направления взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
В данном диссертационном исследовании подвергнуты анализу возможность реализации органами местного самоуправления права по формированию муниципальных органов охраны общественного порядка, а также совместная деятельность органов внутренних дел и органов местного самоуправления по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории муниципальных образований.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании вопросов, касающихся правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления, выявление при этом направлений и закономерностей их взаимодействияв изучении нормативного закрепления полномочий органов местного самоуправления и практики их реализациив выработке научно обоснованных рекомендаций, направленных на укрепление и дальнейшее совершенствование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью в ходе подготовки диссертационного исследования решались следующие задачи:
• определить понятие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, раскрыть основные направления их взаимодействия;
• рассмотреть структурное построение органов внутренних дел, осуществляющих свою деятельность на территории муниципальных образований, определить их задачи и функции;
• раскрыть роль и рассмотреть компетенцию органов местного самоуправления, определить направления их взаимодействия с органами внутренних дел;
• провести исследование, раскрыть содержание и направление правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления;
• изучить проблемы и возможность создания муниципальных органов охраны общественного порядка органами местного самоуправления в России на современном этапе;
• разработать предложения и рекомендации по совершенствованию процесса взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступают категории и законы диалектики, комплексный подход, конкретно-исторический подход, системный подход, анализ, синтез, дедукция, логический метод, метод сравнения, абстрагирования, выявления причинно-следственных связей, изучение законодательства и других нормативных документов, научной литературы. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые проблемы во взаимосвязи и целостности.
Научная новизна диссертационного исследования. Представленное диссертационное исследование является одной из первых работ, в которой в результате исследования раскрыты правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления.
Кроме того, определены направления взаимодействия органов внутренних дел как органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации и органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти в условиях построения правового государства и формирования гражданского общества.
В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в том числе нормативной базы в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил оценить происходящие в Российском обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Взаимодействие — это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействиясистемного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач.
2. Основными направлениями взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления являются:
• правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;
• разработка и принятие органами государственной власти региональных программ развития местного самоуправления;
• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их реализацией;
• обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;
• защита прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований.
3. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов внутренних дел — это их совместная деятельность, основанная на нормах федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, направленная на создание условий, гарантирующих безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами, проживающими и находящимися на территории муниципального образования, их конституционных прав, свобод и законных интересов, а также направленная на создание нормальных условий функционирования предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования.
4. Анализ правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления позволяет утверждать, что здесь имеют место не только сотрудничество, но и в большей мере существенные противоречия, что является одной из причин негативных процессов современного государственного строительства в России. В этой связи есть необходимость принятия соответствующего проекта федерального закона об основах организации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данный проект должен содержать: нормы, регулирующие цели и задачи взаимодействия, принципы взаимодействия, организацию структуры взаимодействия, компетенцию и полномочия органов, вступающих во взаимодействие, формы и методы взаимодействия и разграничение предметов ведения.
5. К направлениям взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления следует отнести: во-первых, обмен информацией о состоянии общественного порядка, о мероприятиях по его охране и т. д.- во-вторых, совместную разработку комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприятий (в частности, мероприятий по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов и т. п.) — в-третьих, формирование в структуре органов местного самоуправления и в структуре органов внутренних дел отдельных структурных элементов, ведающих вопросами их взаимодействия по обеспечению общественного порядка на территории муниципального образования (комиссий, отделов, органов), и т. д.
6. Согласованная деятельность органов внутренних дел с органами местного самоуправления, их тесное сотрудничество и взаимная поддержка являются объективной потребностью общественного развития Российской Федерации, действенно способствуют укреплению правопорядка в нашей стране.
7. Создание муниципальных органов охраны общественного порядка является организационным компонентом основы взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления — органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Обоснованность и достоверность результатов. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе акты органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции Министерства внутренних дел Российской Федерации, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, городских управлений внутренних дел, в той или иной мере касающиеся вопросов взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления.
Также были использованы проекты федеральных законов Российской Федерации, в том числе проект Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации», материалы научно-практических конференций, труды отечественных ученых, опубликованные по рассматриваемым в диссертации проблемам.
Практическая и теоретическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования выводами и рекомендациями, направленными на совершенствование правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления и нормативное регулирование данной сферы общественных отношений.
Рассмотренный в диссертационном исследовании практический опыт взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления может быть использован в качестве практических рекомендаций в ходе повседневной деятельности вышеуказанных органов и их должностных лиц.
Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть использованы широким кругом работников государственно-правовой сферы, муниципальными служащими, а также в ходе преподавания в юридических образовательных учреждениях системы МВД России по курсам «Конституционное право», «Муниципальное право», «Административное право» и при проведении других научно-практических исследований в данной области общественных отношений.
Апробация результатов исследования и внедрение. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Кроме того, ряд проблем и пути их решения, изложенные в диссертационном исследовании, докладывались диссертантом на научно-практических конференциях, проводимых в Академии управления МВД России, а также в ходе международной конференции «Москва — Россия на рубеже тысячелетий», проводимой межрегиональным общественным Фондом «Отечество» при поддержке Правительства Москвы и под патронажем Мэра Москвы Ю. М. Лужкова, которая прошла 19−20 ноября 1999 г. в Москве.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в шести публикациях, включая одно учебное пособие и одну лекцию, подготовленные автором лично и в соавторстве.
Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по курсам: «Конституционное право России» и «Муниципальное право России» в Академии управления МВД России.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Общие выводы и рекомендации.
В результате исследования правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления было установлено, что взаимодействие органов местного самоуправления и органов внутренних дел — это их совместная деятельность, основанная на нормах федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, направленная на создание условий, гарантирующих безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами, проживающими и находящимися на территории муниципального образования, их конституционных прав, свобод и законных интересов, а также направленная на создание нормальных условий функционирования предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования.
Анализ нормативно-правовой основы взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления позволил выделить следующие его особенности:
• несмотря на то, что деятельность как органов внутренних дел, так и органов местного самоуправления урегулирована достаточно полно, отдельный нормативно-правовой акт об их взаимодействии, в собственном смысле этого слова, отсутствует;
• ведомственные нормативные акты МВД Российской Федерации являются актами, на которых органы местного самоуправления не могут основывать свою деятельность, а нормативные акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, не могут быть основой для деятельности органов внутренних дел;
• наличие пробелов в нормативно-правовой базе. Много, действительно важных, острых вопросов взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления либо характеризуются противоречивостью, либо остаются вне сферы какого-либо юридического закрепления.
Автор высказал суждение о необходимости принятия акта, регламентирующего деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований и взаимодействию в этих целях с органами внутренних дел.
В условиях местного самоуправления, интенсивного становления системы законодательства, структурные элементы которого в результате правотворчества подняты на самую высокую ступень в иерархии — нормативных источников, акт, регламентирующий деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований и взаимодействию их с органами внутренних дел, может быть в полной мере эффективным лишь при условии его равной с вышеназванными актами юридической силы. Очевидно, что такую роль способен выполнить лишь источник, обладающий силой закона.
В целях достаточно полного представления о возможных путях взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел представляется целесообразным в структуре органов администрации муниципального образования предусмотреть должность помощника главы администрации, ведающего данными вопросами, и соответственно в структуре органов внутренних дел — отдельные структуры (уполномоченные по вопросам местного самоуправления). Их примерная структура может быть такова: МВД Российской Федерации — управление либо отдел по вопросам местного самоуправленияМВД, УВД субъектов Российской Федерации — отделы по вопросам местного самоуправленияГОРОВД — уполномоченные по вопросам местного самоуправления.
В работе автор указал на необходимость создания органами местного самоуправления муниципальных органов охраны общественного порядка (как наиболее действенного направления взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел). Для этого также на федеральном уровне в обязательном порядке должен быть принят Федеральный закон «О муниципальных органах охраны общественного порядка».
Заключение
.
Проведенное исследование показало, что проблема взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления является сложной и многогранной. Только комплексный, системный подход позволяет проникнуть в суть данной проблемы, обеспечивает ее всестороннее исследование.
По результатам проведенного исследования можно сделать ряд важных выводов, которые тесно связаны с аргументами основных положений, выносимых на защиту, и одновременно выходят за рамки настоящей работы, ориентируя на дальнейшее изучение данной проблемы в отраслевых юридических науках, а также на принятие необходимых мер в законодательной и правоприменительной практике.
Дав определение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, рассмотрев основные направления их взаимодействия, выделив при этом проблемы и возможные пути их решения, отмечается, что данные вопросы являются одними из кардинальных в теории и практике развития местного самоуправления в России на современном этапе.
Диссертант подчеркивает, что местная (муниципальная) власть и государственная власть тесно взаимосвязаны: у них один источник власти — народ, они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.
Укрепляя местное самоуправление, мы укрепляем государственность, тем самым обеспечивая стабильность и надежность власти. В этих условиях разработка и реализация на практике эффективных направлений взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления — долг и обязанность всех структур власти.
В рамках диссертационного исследования в качестве субъекта взаимодействия рассмотрены органы внутренних дел, которые, осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти и с органами местного самоуправления, поскольку охрана правопорядка как способ защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина является приоритетной общегосударственной задачей.
Рассмотрение системы органов местного самоуправления и их полномочий позволили диссертанту дать понятие взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел и отметить их тесную связь.
Думается, что рассмотрение вопросов взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований является необходимым условием правильного понимания сущности и значения данного взаимодействия, его правовой природы и назначения.
Диссертантом проведен подробный анализ нормативной базы, которая представляет собой основу правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления, и сделан вывод о том, что вся совокупность правовых норм, закрепленных в различных нормативно-правовых актах, не образует прочной, единой системы, обеспечивающей эффективность данного взаимодействия. Имеют место явные пробелы в правовом регулировании рассматриваемых общественных отношений.
Диссертантом приведен анализ организационных основ взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления, в результате которого сделан вывод о том, что, взаимодействуя при осуществлении мероприятий, направленных на защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, они не в полной мере используют свои возможности, поскольку их совместная деятельность в данной области не урегулирована законодательно.
Прежде всего это заключается в том, что не урегулирован вопрос создания органами местного самоуправления муниципальных органов охраны общественного порядка (как наиболее действенного направления взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел), поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а взаимодействующие с ними органы внутренних дел не могут состоять с ними в отношениях подчиненности, подотчетности, подконтрольности или функционировать в их составе.
Рассматривая сущность и задачи муниципальных органов охраны общественного порядка, диссертантом были изучены и проанализированы нормативные акты, которые закрепляют право органов местного самоуправления на создание муниципальных органов охраны общественного порядка и осуществления контроля за их деятельностью. При этом было отмечено, что существующая на сегодняшний день в ряде регионов России «муниципальная» милиция, таковой не является, поскольку ее создание осуществляется в составе структурных подразделений милиции общественной безопасности. Причем данное положение противоречит действующему законодательству.
Попытка создания муниципальных органов охраны общественного порядка в ходе проведения в ряде регионов России эксперимента по их созданию завершилась неудачно. Это было вызвано тем, что при его разработке неправильно была определена суть данных органов, не учтена готовность муниципальных властей к проведению данного эксперимента и ряд других вопросов, которые рассмотрены диссертантом в настоящем исследовании.
Совершенствование правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления предлагается осуществлять, в частности, по линии закрепления на федеральном уровне ориентировочных, рекомендательных основ правового регулирования данных вопросов, более четкого законодательного определения оснований их взаимодействия, задач и функций как органов внутренних дел, так и органов местного самоуправления, совершенствования нормативной базы по вопросам регулирования процедуры реализации ответственности соответствующих органов и должностных лиц перед государством и населением соответствующих муниципальных образований, форм контроля за их деятельностью и установления санкций за ненадлежащее исполнение или неисполнение вообще возложенных на них задач и функций.
Следует отметить, что сложность, многогранность данной темы и ее объем не позволили охватить все ее стороны в рамках настоящего диссертационного исследования.