Бюрократизм в системе государственного управления современной России: формы проявления и пути преодоления

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРЛОВСКИЙ ФИЛИАЛ ФАКУЛЬТЕТ «Государственное и муниципальное управление»

КАФЕДРА «Политологии, государственного и муниципального управления»

курсовая работа по учебной дисциплине «Система государственного управления»

ТЕМА: «Бюрократизм в системе государственного управления современной России: формы проявления и пути преодоления»

Выполнил:

студент 4 курса группы 42ГОСП Андросенко И. А Преподаватель:

канд.филол.наук, ст. преп, Татаркин В. Е Орел 2012

СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления

1.1 Бюрократия как форма рациональной организации административного аппарата в государственном управлении

1.2 Бюрократизм как негативная форма проявления бюрократии ГЛАВА 2. Формы проявления бюрократизма в системе государственного управления современной России

2.1 Исторические особенности российского бюрократизма

2.2 Современное состояние российского бюрократизма ГЛАВА 3. Пути преодоления бюрократизма в системе государственного управления

3.1 Причины «живучести» бюрократизма

3.2. Механизмы ограничения бюрократизма в современной России ЗАКЛЮЧЕНИЕ Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования проблемы бюрократизма с течением времени не только не снижается, а, наоборот, постоянно возрастает. На сегодняшний день практически каждое развитое государство обладает такой структурой, как бюрократия. Это и страны Европы, и США, и Россия. В каждом государстве эта проблема существует со своими особенностями, со своими положительными и отрицательными чертами. Особенно остро этот вопрос стоит в России. В культуре российских управленцев сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата. Обычно об этом говорят как о бюрократизме, вкладывая в это понятие негативное определение. Бюрократизм и его проявления становятся объектом различных исследований, в результате которых бюрократизм выявляется учеными во всех сферах общественной жизни. От этого негативного явления не застрахованы ни образование, ни медицина, но самый большой вред устойчивому развитию страны и функционированию общественных институтов бюрократизм наносит в системе государственного управления. Управленец в силу своего положения и так называемого «административного ресурса» может оказывать влияние на различные процессы в современном обществе, и от того будет ли это влияние положительным или отрицательным, подчас может зависеть жизнь людей.

Как известно, система государственного управления — молодая, быстро развивающаяся наука. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в данной сфере, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных управленцев становится настоятельным требованием времени. Страны Запада также встали на путь научной организации труда управленческих кадров, что обуславливает интерес специалистов к опыту этих стран.

Как пример можно привести высказывание Оноре де Бальзака. В прошлом веке он с горькой иронией писал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пигмеями, и это бюрократия». Приступая к рассмотрению темы можно отметить то, что российская школа управления, возможно, и не так хорошо описана, как западная, тем не менее, она имеет свою практику и опыт. Между тем, тема бюрократизма в жизни современного российского общества, безусловно, заслуживает гораздо большего внимания и совершенно другого подхода ней.

Исключительная важность проблемы бюрократизма для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества, не вызывает сомнений. Ныне оттого, насколько успешно решают соответствующие задачи органы государственной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России.

Проблемой изучения бюрократии и бюрократизма занимались и занимаются многие ученые. Наиболее известными исследователями в этой области были: М. Вебер, В. Вильсон, Р. Мертон, К. Маркс, В. И. Ленин, М. Джилас и многие другие.

Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократизма с позиций нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата: В. П. Макаренко, В. Н. Соловьев, А. М. Мигранян, А. В. Оболонский, М. Н. Афанасьев, П. П. Гайденко, В. Г. Смольков, Ю. Н. Давыдов, В. Д. Граждан и др. эффективность государственной бюрократии исследовали: Г. В. Атаманчук, С. А. Кислицин, О. А. Крыштановская.

Объектом исследования данной курсовой работы является проблема бюрократизма в системе государственного управления современной России. Предметом исследования выступают формы проявления и пути преодоления бюрократизма в органах государственного управления.

Целью исследования служит анализ проблемы бюрократизма и рассмотрение наиболее эффективных механизмов преодоления данного явления. Цели исследования соответствуют следующие задачи:

· раскрыть сущность понятий бюрократия и бюрократизм;

· выявить принципиальные отличия бюрократии от бюрократизма;

· рассмотреть специфические черты российского бюрократизма;

· изучить причины появления бюрократизма;

· определить основные механизмы ограничения бюрократизма.

Для достижения заданной цели были использованы такие методы научного познания как анализ, сравнение, аналогия, обобщение.

Данная курсовая работа имеет в своем составе три главы.

ГЛАВА 1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления

1.1 Бюрократия как форма рациональной организации административного аппарата в государственном управлении Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее она просто остановится. Не случайно так называемую рациональную бюрократию относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт — и в нашей стране, и в мире — не подвергается столь постоянной, ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин — социальных, политических, психологических… Многое здесь (как и в ряде других случаев) объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь. Еще меньше подавляющее большинство людей знает о том, что бюрократии в различных государствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отличаются одна от другой по социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, да хотя бы просто по честности или коррумпированности чиновничества, по уровню так называемой административной морали.

В научном словаре и политической практике понятие «бюрократия» (буквально «власть конторы, господство аппарата управления»; от фр. bureau — канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий и греч. kratos — власть, господство) — не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические модели бюрократии, различающиеся: 1) по весу бюрократии в обществе; 2) по характеру и способам решения государственных задач; 3) по взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

1) «имперскую» («традиционную») бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатский империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе для власти;

2) Рационально — легальную бюрократию, появившуюся при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня вряд ли кто-нибудь станет отрицать, что рационально организованная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации.

Функция бюрократии необходима для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел, без которых воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Обладая иерархической структурой и более или менее высокой квалификацией для выполнения своих функций, бюрократия обладает и бесспорной административной властью. Ее положение в обществе в связи с этим, как правило, более стабильно, чем положение политической элиты. Стремясь стать воплощением всеобщих интересов общества, она вырабатывает на практике свои собственные корпоративные интересы. Имея же возможности реализовать эти интересы при помощи осуществляемого ею повседневного контроля за ведением государственных дел, хорошо организованная и сильная бюрократия может приобрести самостоятельность и встать над обществом, подчинив его своему диктату. В этом смысле государственная бюрократия, унаследовавшая систему властных отношений, может представлять одну из главных угроз гражданскому обществу, поскольку существенно ограничивает участие масс в политической жизни. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи квалифицируют бюрократию как «необходимое зло»: без нее невозможно сколько-нибудь эффективное управление, однако именно она существенно ограничивает возможности масс влиять на функционирование политической системы, усиливая политическое отчуждение в обществе.

Систематическое изложение концепция бюрократии как специфической формы организации современного общества получила у М. Вебера, считавшего бюрократическую рациональность воплощением рациональности самого капиталистического производства.

Согласно разработанной Вебером «рациональной» модели бюрократии бюрократическая организация характеризуется:

1) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что в свою очередь дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях;

2) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за нижестоящими сотрудниками и т. д;

3) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок;

4) безличностью административной деятельности, в рамках которой каждый функционер организации выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности.

В то же время Вебер указывал и на негативные стороны развития бюрократии, приводящие к подавлению индивидуальности, видя в «деперсонализации» индивидов в бюрократических организациях прямую угрозу демократии.

В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В. Вильсона, Р. Мертона, П. Блау, Т. Парсонса, и др. Последователи М. Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М.Крозье.Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. — М.: Омега — Л.2009. — 325с.

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался К.Маркс. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксовских пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм… Наиболее интегральной характеристикой марксовского видения бюрократии является распространение на нее его знаменитой категории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм — паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов. Государственная служба: комплексный подход: Учебник/ под ред. А. В. Оболонского — М.: Дело, 2009.-16с. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В. И. Ленина, также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж. Бернхэма, М. Джиласа, М. С. Восленского. Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом.

Проблемой политизации бюрократии занимались Ф. Риггс, Ж.-Л. Кермон. Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А. В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром). Морозова Л. А. Теория государства и права. — М.: Юристъ, 2010

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее:

· во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны);

· во-вторых, идеей самоуправления, т. е. участия населения в управлении обществом.

Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В. П. Макаренко, А. Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А. Ф. Зверева, А. Кортунова, М. Н. Афанасьева, П. П. Гайденко, В. Г. Смолькова, Ю. Н. Давыдова, Ю. А. Леваду и др. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе как социальному институту общества, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В. П. Макаренко сделан основательный и глубокий критический анализ веберовской концепции государственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М. Вебера и возможность его использования в современной России. Аспекты реформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новым историческим условиям как части элиты исследовали А. В. Оболонский, A.M. Орехов, С. П. Перегудов. Орехов А. М. Бюрократия: от традиционного общества к информационному // Социально-политический журнал. 2008. — № 6. — С. 108 — 113.

1.2 Бюрократизм как негативная форма проявления бюрократии С понятием «бюрократия» непосредственно связано понятие «бюрократизм». Они не тождественны, хотя часто и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления.

Следовательно, государственное управление может перерастать свои нормальные рамки и превращаться в бюрократизм. Государственное управление вырождается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на аппарате, перестает ориентироваться на интересы управляемых социальных общностей, сосредотачивается на удовлетворении аппаратных корпоративных интересов. Бюрократизм в государственном управлении стремится выдать себя за выражение подлинной государственности, но, во — первых, это извращенная в угоду отдельным лицам или социальным группам государственность, в во — вторых, он может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая руководство экономикой и общественными организациями.

Но, однако, государственное управление и бюрократизм — это не одно и то же. Управление будет всегда. Бюрократизм в своей основе должен быть преодолен нашим обществом.

Итак, бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюктуры. Но в многообразии отрицательных бюрократических проявлений можно все же выделить более или менее крупные блоки.

Во — первых, это различные формы превращения деятельности отдельных административно — управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. При таких обстоятельствах чиновник — бюрократ стремится выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» — такие «штрихи» характеризуют портрет бюрократа, благополучно дожившего до наших дней. Немалая часть принимаемых в государственном управлении решений посвящена второстепенным вопросам, зачастую дублирует аналогичные документы вышестоящих органов. Многим из них не хватает аналитичности, конструктивности.

Во — вторых, бюрократизм ведет к возникновению различных форм административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений — от принятия необоснованных теоретических и практических решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Сюда относят неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, пресловутое «телефонное право», безропотная исполнительность, использование служебной информации в личных целях. Последняя передает в руки бюрократа огромную власть, а, следовательно, попав к нечестному непорядочному человеку, представляет большую опасность для общества.

В — третьих, формируются консерватизм и догматизм, а самое главное, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма — административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от сколько — нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности. Смольков В. Бюрократизм и бюрократия: как свести болезнь к минимуму? //Государственная служба. 2002. № 1 (15)

При этом бюрократизм — не только пассивность самого государственного служащего в плане общественно полезной инициативы. Это также и практика ограничения административными органами участия общественности в управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием. Соответственно, возникает целая система мер ограничения возможностей каждого института гражданского общества и, в частности, инициативы рядовых граждан, в управлении общими делами. Среди таких мер можно выделить: внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям; мелочную регламентацию действий подчиненных; окружения процесса принятия решений покровом секретности; волокиту, перестраховку и т. д.

В — четвертых, бюрократизм влечет за собой различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и др.). Можно сказать, что бюрократизм — это коллективный эгоизм работников аппарата управления, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, общества в целом.

Аппарат управления — не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения, последняя представляет собой крупную социальную группу, занимающую специфическое положение в обществе и имеющую высокий уровень организованности. При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Кроме того, следует отметить следующую тенденцию. Чем дольше существует какой-либо государственный орган, тем менее прозрачной становится его деятельность, тем больше нарастают в нем элементы бюрократизма. Поскольку этот государственный орган сосредотачивается не самом себе, то делает себя ненужным, а нередко и вредным для государства и общества в целом.

Бюрократизм — не просто монополизация аппаратом осуществления власти, а как бы вторая власть, разлагающая единую систему власти. Это форма управления, выросшая на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественного труда, профессионализации аппарата управления и наделения его необходимыми для управления властными полномочиями. Это чрезмерная формализация управления, способствующая фактическому (максимально возможному) оттеснению народа и его представителей от власти, обеспечению собственных интересов в ущерб интересам общества. Граждан В. Д. Какая модель управления государственной гражданской службой нам нужна?// Власть.2009. № 12.

Таким образом, изучение бюрократизма и бюрократии как социально — политических явлений всегда было сопряжено с многочисленными сложностями, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений. Бюрократизм рассматривался и рассматривается с различных подходов и точек зрения, в рамках которых он определяется как с положительной, так и с отрицательной сторон.

Также можно говорить о том, что исторически бюрократия и бюрократизм появляются вместе с возникновением государства. Бюрократия как целесообразная деятельность аппарата государственных органов естественно отличается от бюрократизма как искаженной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих корыстных интересов. Первое нацелено на добросовестное обслуживание общества, второе ориентировано на себя. Но между этими состояниями есть отличия. Бюрократия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм. И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением.

ГЛАВА 2. Формы проявления бюрократизма в системе государственного управления современной России

2.1 Исторические особенности российского бюрократизма

Cпецифика социокультурного развития России, которая сильнейшим и неблагоприятным образом отразилась на эволюции власти и государства в стране, состоит в том, что бюрократия, бюрократический слой на протяжении всей ее истории становился единственным реально правящим слоем в стране. Именно с бюрократизацией боролись представители и выразители идеи государства. Именно феномен бюрократизации в широком смысле слова — как системная характеристика всего общественного уклада жизни (в т.ч. такие «знаковые» его черты — косность, «зарегламентированность», негибкость, «застой») — каждый раз вызывал в стране острейший социальный кризис, ставил ее на край пропасти.

Следует признать, что несмотря на постоянство и неизменность властной формулы, бюрократия в России эволюционировала. Страна накопила весьма пестрый опыт в построении своей бюрократической модели. Современные исследователи отмечают в нем несколько пластов.

Первоначальную формулу бюрократии, которая сохранялась в неизменном виде до XVIII века, российская власть заимствовала из китайской «имперской» модели управления, принесенной на Русь вместе с золотоордынскими традициями. «Азиатский» китайский тип бюрократии базировался на идее личной преданности каждого чиновника императору и сложном механизме пресечения малейшей возможности стать (или хотя бы осознать себя) самостоятельной политической силой. Этому служил последовательно проводившийся в жизнь принцип атомизации бюрократии, призванный предотвратить образование бюрократической корпоративности.

Первая попытка изменения российской бюрократической модели была связана с тягой к европейскому устроению общественной жизни, предпринятой Петром I. Следует, правда, сразу оговориться, что западноевропейское влияние того периода мало компенсировало восточный бюрократический образец, ибо само носило «полуимперский» характер, унаследованный от средневекового абсолютизма. И только во второй половине XIX в., в эпоху реформ Александра II, Россия претерпела первые попытки изменения в духе, близком к современной идее рациональной бюрократии. Именно тогда она получила название «либерально-консервативной просвещенной бюрократии», стала синонимом управленческого «звездного часа» бюрократии, как отмечают авторы.

Влияние это, однако, не смогло сломить глубоко укоренившуюся имперскую бюрократическую традицию. К началу XX в. бюрократия воспринималась в России фактически как слой, узурпировавший доступ к общему благу, и как величайшее бедствие. Б. Н. Чичерин писал: «В настоящее время бюрократия… -корень всего зла; она стала между верховной властью и народом, задерживая правду, распространяя ложь, обращая все на свою собственную пользу… Она долгое время была всемогуща и употребляла это положение во зло. Медленность, формализм, лихоимство, притеснения, своекорыстные виды, равнодушие к общему благу — вот явления, которые слишком часто встречаются в ее рядах…». В такой форме российская бюрократия успешно просуществовала до революции 1917 года, благополучно пережила ее и была унаследована советской системой. Более того, именно на советском этапе своего развития она получила наиболее мощный импульс развития, вобрала в себя атрибуты партийности и тоталитаризма. Бюрократия в современном мире: теория и реалии жизни / Рос.акад.наук, Ин-т философии; Отв.ред. В. Н. Шевченко. — М.: ИФРАН, 2008.

Все эти особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму — коммунистической «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) администрации и политики: базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Исходя из этого, некоторые западные авторы высказали мнение, что советский политический режим являлся патримониальным с самого момента своего возникновения. Однако большинство исследователей не разделяет этой точки зрения, считая, что концепция патримониализма более применима к периоду правления Сталина, с характерной для него полной зависимостью бюрократического аппарата от политической власти.

Своеобразие, однако, заключалось в том, что, находясь в прямой зависимости от строго ранжированной системы льгот и привилегий (продовольственные пайки и повышенно денежное вознаграждение), построенная по принципу «привилегий за службу», ставшему несущей конструкцией советского «служилого государства» и условием его эффективности, советская бюрократия обладала в то же время огромными возможностями. В отличие от всех ранее существовавших типов бюрократии — это, прежде всего, властвующая бюрократия, собственник и распорядитель всех общественных благ. Она не только определяла судьбу государственной собственности, но и она имела доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, используя «монополию на дефицит» как важнейшее средство управления и контроля над обществом.

Бюрократия, таким образом, стала своеобразным символом системы русской власти. «Царская бюрократия», «бюрократический социализм» — общеизвестные наименования в социальной истории России. Отсюда и главная проблема, которая встает при всех попытках переустройства общества, — борьба с бюрократизмом. Эта идея присутствовала во всех проектах преобразований российской власти, начиная с петровских времен вплоть до революционных событий 1917 года. Лозунг борьбы с бюрократизмом выдвигался В. И. Лениным в 20-х гг. XIX в., когда возникла необходимость преодолеть «социалистическую бюрократическую систему». Хрущевские преобразования середины XX в. тоже начинались с призывов схватки с бюрократами. Эпоха устремления к стабилизации российской государственности начала XXI в., свидетелями которой мы ныне являемся, также отмечена желанием преодолеть всевластие бюрократической машины. И тот факт, что государство разрушено, а бюрократия есть, и она всемогуща и вездесуща, есть свидетельство того, что необходимо различать идею государства и идею управления.

2.2 Современное состояние российского бюрократизма Российская бюрократия унаследовала все признаки советской бюрократии, присовокупив к ней черты, сформированные сильным влиянием глобализации. В российскую действительность был искусственно, иногда насильственно введен целый ряд элементов, которые не соответствовали ни российской, ни иностранной действительности. Глобализация привнесла те черты в процесс формирования бюрократии, которые обусловлены изменившемся подходом сильных государств в их стремлении к мировому господству. Если раньше они делали ставку на завоевание государства, то в настоящее время используют в основном невоенные средства для достижения господства, эксплуатации ресурсов других народов во имя собственного социального благополучия. А средством достижения целей становится формирование в странах-жертвах компрадорской мафиозно-бюрократической элиты, которая способствует получению «договорного» доступа к природным богатствам слаборазвитых стран. Мафиозно — бюрократическая элита является тем инструментом, благодаря которому достигается сокращение населения непривилегированных стран в 2−2,5 раза за счет скрытого геноцида: дорогое медицинское обслуживание и лекарства, навязывание зависимости от потребления алкоголя, табака, наркотиков, разрушение семьи, провоцирование военных вооруженных конфликтов, духовно-нравственное порабощение через СМИ и массовую псевдокультуру и т. п.

На процессы формировании компрадорской бюрократии накладывают свой опечаток и новые информационные технологии, и тесно связанные с ними вопросы подготовки управленческих кадров нового мирового порядка. Так, в 2003 г. Россия подписала Болонский протокол и уже начался осуществляться переход к подготовке кадров на основе Болонского протокола.

После подписания Болонского протокола закладываются основы для еще большей зависимости и контролируемости российской бюрократии со стороны международных наднациональных институтов. Но уже и сегодня влияние глобализационных процессов достаточно сильно сказывается на бюрократии, поэтому необходимо обратить особое внимание на качества современной бюрократии.

Совершенно очевидно, что начатые в России радикальными либералами верхушечные реформы были отторгнуты значительной частью населения страны. Эти реформы раскололи общество на две неравные части, преследующие несовместимые цели. Составной частью «верхнего» слоя общества является государственный аппарат, который возрос в невиданных масштабах. Так, «в нынешней демократической России с населением почти вдвое меньше, чем в СССР, и с 25% оставшейся госсобственности в экономике чиновничий аппарат всех уровней вырос вдвое по сравнению с числом чиновников во всем тоталитарном СССР. При Сталине госаппарат насчитывал 532 тысячи человек, при Горбачеве — 632 тысячи: при Ельцине и Путине — миллион с четвертью». Римский В. Л. Бюрократия, клиентизм и коррупция в России // Общественные науки и современность. 2008.№ 6 Никогда прежде бюрократический аппарат не поглощал ресурсы общества столь масштабно, как сейчас. Количественный рост аппарата всегда есть ответ управленческой организации на все возрастающую неэффективность функционирования, его неспособность справиться с ключевыми задачами целеполагания, управления и контроля.

Неэффективность государственного аппарата сопровождается повсеместным воровством и коррупцией, которая как раковая опухоль разъедает страну, формируя экономику квазифеодального типа с иерархией сюзеренов в лице чиновников различных рангов и обслуживающих, полностью от них зависимых хозяйственных структур от крупнейших холдингов до палаточного бизнеса.

Тотальная бюрократизация, коммерциализация и коррумпированность государства еще более обостряет все негативные процессы в обществе. Результатом становится все расширяющаяся подмена общества клиентеллой, т. е. бесправными и зависимыми от государства слоями населения, самого различного имущественного и социального положения. Но из истории следует помнить, что участники клиентеллы никогда не были настоящими гражданами. Находясь в зависимости от государственного бюрократического аппарата, они всегда были отчуждены от государства, и в критические моменты выступали как враждебная сила. Тот факт, что между властью (реальной, анонимной) и народом образовалась глубокая пропасть, ни у кого не вызывает сомнений, как не вызывает сомнений и то обстоятельство, подтвержденное историческим опытом, что власть, неспособная достичь общественного консенсуса, не сможет удержаться в будущем на законных основаниях.

Абсолютное большинство наших политических руководителей и гражданских служащих от низшего до самого высокого уровня даже теоретически не понимают и тем более психологически не воспринимают скоротечность или, по крайней мере, конечность своего пребывания во власти. Они не умеют, да и не хотят строить свою работу и жить так, чтобы через 4, 8, максимум 12 лет покинуть свой пост, оставив после себя завершенные реформы, добрую память и неразворованную казну.

Из многих фундаментальных составляющих демократии самым актуальным и до сих пор не востребованным в России является не выборность и не разделение властей, а именно ограничение сроков пребывания у власти, которое создает психологический и политический фундамент нравственной ответственности. Безусловно, есть реформы, которые требуют десятилетий для своего совершенствования. Но все это не отменяет необходимости смены чиновников.

Подводя черту, можно сказать, что на современном этапе развития российская бюрократия показала свою полную несостоятельность. Это выражается в ряде проблем, связанных с эффективным функционированием системы государственного управления. К ним относятся: низкая эффективность государственного управления, непрофессионализм чиновников, коррупция и отсутствие борьбы с ней, разрастание аппарата управления и многое другое. И если не предпринимать никаких мер для их нейтрализации, то неизбежен крах всей нашей системы государственного управления.

бюрократия административный государственный управление

ГЛАВА 3. Пути преодоления бюрократизма в системе государственного управления

3.1 Причины «живучести» бюрократизма Бюрократию, как и бюрократические методы, никогда не ликвидировать, по крайней мере, в обозримом будущем. Бюрократизм — это свойство любой системы управления. Но его можно поставить, как и преступность, под контроль общества, свести к минимуму его проявления, сузить сферу его господства, ограничить его возможности. В этом отношении ярким показателем является пример Французской революции, которая устранила королевский произвол, обеспечила верховенство закона в области управления и ограничила круг вопросов, решаемых должностными лицами по их собственному усмотрению. Она не отказалась от бюрократического управления, она только поставила его на правовую и конституционную основу. Именно поэтому французская административная модель XIX века представляла собой попытку максимально ограничить бюрократический произвол при помощи законов. Она служила моделью для свободолюбивых стран, которые стремились обеспечить верховенство законов и законности в системе государственного управления.

Исходя из этого, представляется, что одна из главных причин живучести бюрократизма в современной России — это возвышение определенной части управленцев над законами, изданными государством, и превращение такой социальной группы в самостоятельную силу с собственными личными интересами. Разве мы не имеем примеры, когда именно бюрократические силы, образовав особую социальную группу, обладающие определенной независимостью и преследующие свои корпоративные интересы, чтобы обеспечить свое привилегированное положение в обществе, готовят и «продавливают» через парламент те законы, которые делают все их действия «законными». Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к этой кормушке по наследству.

Одна из причин живучести бюрократизма — это отсутствие на государственном уровне эффективной борьбы с бюрократизмом и чрезмерная централизация государственного управления.

Почему государственный аппарат невозможно сократить даже в условиях рыночных отношений? Казалось бы, в условиях частной собственности на средства производства, свободного предпринимательства, ориентированного на получение прибыли, бюрократизм должен быть обречен. Но оказывается, и в новых условиях чиновник, за спиной которого аппарат государства, способен диктовать свободному бизнесу свои права.

Особо следует выделить еще одну причину живучести бюрократизма — это отсутствие контроля за деятельностью исполнительной власти. Причем не столько контроля государственного, столько контроля общественного.

Причиной живучести бюрократизма смело можно называть разрушение духовных ценностей, недостаточную политическую и профессиональную подготовку государственных служащих.

К источнику живучести бюрократизма можно отнести жажду власти. Власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворить материальные потребности. Куксин И. Н. К вопросу о бюрократизме. [Электронный ресурс] Режим доступа www. ni-journal.ru

Также к причинам существования бюрократизма в сфере государственного управления можно отнести:

1) коллективный эгоизм работников аппарата, стремящихся реализовать свои интересы, которые нередко не совпадают с интересами общества и даже противоречат им;

2) отсутствие рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих;

3) нерациональное построение государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур;

4) низкий уровень контроля за соблюдением установленных управленческих процедур;

5) недостаточная профессиональная подготовка политических деятелей и государственных служащих;

6) чрезмерная централизация государственного управления;

7) неразвитость демократических начал в обществе;

8) отсутствие строгого разграничения функций управления и др.

Все это приводит к произволу. В России на практике действуют совсем иные правила и порядки, чем закрепленные в главном законе государства. Приведем только некоторые явления несоответствия:

· провозглашается многопартийность, в действительности на политическом поле доминирует «Единая Россия»;

· депутатам Государственной Думы запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, в то же время среди них немало крупных бизнесменов с миллиардными состояниями;

· законы должны приниматься депутатами, а пишут и пробивают их лоббисты, находящиеся на содержании крупных корпораций;

· декларируется свобода конкуренции и предпринимательства, в реальности российский рынок поделен между несколькими монополистами, которые устанавливают завышенные цены и тарифы. Адриянов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. — М.: Волтерс Клувер. — 2011. — с.109

Таким образом, мы видим, что бюрократизм — это коварное явление. Он имеет множество причин и хорошо приспосабливается к изменяющимся условиям. Поэтому для борьбы с ним важно использовать комплекс мер, разработанных на основе тщательного изучения причин его возникновения и сохранения в современных условиях.

3.2 Механизмы ограничения бюрократизма в современной России В настоящее время особую актуальность в российском обществе приобретает дебюрократизация, т. е реализация системы мер по преодолению бюрократизма. Особое значение это имеет сейчас, когда в России наметились значительные перемены. Ведь от качества работы чиновников зависит, будут ли люди терпимо настроены по отношению к власти или она будет вызывать у них отторжение.

Война с бюрократизмом — дело в ряде отношений более тонкое и сложное, чем обычная война. Следует начать с того, что бюрократ обычно не виден или плохо различим, он не только не противопоставляет себя народу, а вроде бы и сам рьяно борется за социальный прогресс.

Будучи определенной формой или стилем управления, бюрократия воспринимается как неотъемлемая сторона любого управления. Удары по бюрократизму не могут не отзываться на управлении, в какой-то мере нарушая нормальное течение дел и саму общественную жизнь. Бюрократизм пользуется этим. Нарастание бюрократизма стало реальностью не в последнюю очередь из-за того, что опротивевшее обществу бюрократизированное управление, не в полной мере выполняющее полезные функции, казалось все же меньшим злом, чем возможная дезорганизация в случае бескомпромиссных мер по искоренению бюрократизма. Даже сейчас такие выгодные бюрократизму настроения отнюдь не исчезли.

Проводимые социологические исследования свидетельствуют о достаточно низком уровне гражданского сознания в современном обществе. В связи с этим можно сказать, что безусловный приоритет в преодолении бюрократизма отдан Закону. Сам по себе Закон не может бороться с бюрократизмом и коррупцией, все зависит от того в чьи руки он попадет и здесь главенствующую роль играет культура чиновников, которая должна формироваться как в процессе обучения и повышения квалификации, так и общественным мнением, где немаловажную роль играет позиция, занимаемая СМИ. Ведь человек с раннего детства большую часть информации получает из книг, газет, телевидения и от того какого качества будет эта информация часто зависит и дальнейшее поведение.

В сфере государственного управления работают люди, занятые сложным, специфическим видом умственного труда — управленческим трудом. Страна же нуждается в новом поколении профессионалов-управленцев современной формации. Большую роль в этом может сыграть принятие этического кодекса, в основу которого могут быть положены принципы служебного поведения чиновников, утвержденные Указом Президента РФ. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». // Российская газета.-2002. — 15 августа. — № 152.

Долгое время работа в государственных органах не считалась профессией. Знание производства считалось главным в деятельности любых административных органов, и многочисленные должности в госаппарате чаще всего замещались лицами с дипломами различных вузов. Повышение эффективности работы аппарата может быть достигнуто за счет повседневного внедрения научной организации, механизации, автоматизации и информатизации управленческого труда, создания в коллективах атмосферы, где все ратуют за повышение качества жизни в обществе.

Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизм и бюрократизм — противоположности. Демократизация системы управления для повышения ее эффективности неизбежно лишает бюрократизм благоприятной среды, в которой сейчас он размножается и благоденствует. При этом борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте демократического обновления, недопустимость ее сведения к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления.

Основным путем преодоления бюрократизма в нашем обществе должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы (предприятия, села, поселки, города, регионы и т. д) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо будет ставить как заслон на пути различных извращений и злоупотреблений со стороны «верхов».

К ним можно отнести открытость процессов принятия общих решений, сокращение государственного аппарата, свободу доступа к информации, имеющей социальную значимость, повышение роли общественных организаций в управленческом процессе, реализацию принципа многопартийности и др.

Также контроль за бюрократией должен включать в себя такие меры как снятие ряда ограничений на трудовую и общественную самодеятельность, развитие государственно-общественного самоуправления (к примеру, деятельность творческих организаций), реализацию принципа состязательности программ руководителей, делегатов, депутатов, рассекречивание статистики и другие меры, которые, кстати говоря, в той или иной степени воплощаются в жизнь в последние годы в нашей стране в ходе коренных социально-экономических и политических преобразований.

Успешной борьбе с бюрократизмом могут и должны способствовать система социального оппонирования чиновничеству и социальный контроль за деятельностью аппарата в целом. Однако социальное оппонирование ни в коем случае не следует толковать как нечто антиаппаратное. Но управление нельзя доверять одному лишь аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется, не уравновешивается «разумными» механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль. Такой системой социального оппонирования государственной власти призвано стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции. Васильев, А. А. Бюрократизм на государственной гражданской службе (социологический анализ) // Среднерусский вестник общественных наук. — 2008. — № 3. с.19−24.

Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений). Оно исключает какое-либо их противостояние и осуществляется с помощью представительной демократии, посредством реализации принципа разделения властей и их сбалансированности, утверждения рациональных механизмов плюрализма идей, исключения сверхконцентрации власти у какой-либо личности или социальной группы.

Именно гражданское общество разрушает монополию на власть, уравновешивает государственную власть с властью частных лиц и независимых организаций.

Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое законодательство, правовая защита человека от всех возможных форм бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непременной компенсации за нанесенный материальный и моральный ущерб.

Анализ законодательного материала свидетельствует о необходимости детальной регламентации вопросов ответственности за бюрократизм. Целесообразно в данном случае было бы принятие парламентом страны закона о борьбе с бюрократизмом, предусматривающим меры уголовной ответственности за проявление злостного бюрократизма, выразившегося в бездушном отношении к нуждам и запросам граждан, нарушении их законных интересов, равно как и экономических интересов страны. В качестве дополнительного наказания должно быть предусмотрено отстранение от занимаемой должности с запрещением восстанавливаться в течение определенного срока времени. Существующая практика Верховного Суда РФ исходит из того, что проявление бюрократизма при отягчающих обстоятельствах следует квалифицировать как халатность или злоупотребление служебным положением. В законе о борьбе с бюрократизмом необходимо более четко урегулировать и вопросы дисциплинарной ответственности как разновидности ответственности. К сожалению, случаи привлечения к ответственности за бюрократическое отношение к своим обязанностям единичны.

Вместе с тем целесообразно было бы и создание из числа депутатов Государственной Думы специальной комиссии по искоренению бюрократизма, члены которой занимались бы вопросами преодоления бюрократических препон в различных сферах жизнедеятельности общества.

Повышение эффективности работы аппарата может быть достигнуто за счет повседневного внедрения научной организации, механизации и автоматизации управленческого труда, создания в коллективах атмосферы, где все борются за «высшее качество». При этом выделим три направления. Первое — применение вычислительной техники и автоматизированных систем управления. Второе — использование средств оргтехники для сбора, обработки, составления, копирования, размножения, хранения, поиска и пересылки документов. Третье — создание служб психологического сопровождения управления. Наибольший эффект достигается при сочетании этих направлений.

Часто многие исследователи рассматривают чиновничество как главный тормоз реформы государственного управления, выводя его за скобки реформы. И в этом заключается одна из ошибок совершенствования системы государственного управления. Еще никому в мире не удавалось реформировать государственную службу в конфликте с бюрократией. Не идеализируя российского чиновника, следует иметь в виду, что значительная негосударственных служащих беззаветного служения, само, в свою очередь, не дает им необходимых гарантий социальной защищенности, соответствующей оплаты труда и даже положения в правовом пространстве. Болезненно они воспринимают и потерю многих профессионально — этических норм, уровня упорядоченности и организованности работы, положения в обществе. Тем не менее часть государственных служащих предпринимает усилия, чтобы овладеть новыми приемами и формами работы, соответствующими духу реформы.