Правовые аспекты оценки качества работ в области огнезащиты при осуществлении государственного пожарного надзора

Актуальность темы

исследования.

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена важностью и сложностью вопросов обеспечения пожарной безопасности как одного из направлений в обеспечении общественной безопасности России. Пожары причиняют значительный, порой невосполнимый ущерб природе и обществу, материальным и духовным ценностям. Ежегодно в России происходит около 250 тысяч пожаров, в результате которых погибает до 20 тыс. человек.

Осложнение пожароопасной обстановки в современных условиях связано с развитием научно-технического прогресса, появлением новых технологий, техники и оборудования, широким использованием легковоспламеняющихся и горючих веществ и материалов, повышением риска возникновения аварий и катастроф, сложностью политических и экономических проблем, ростом преступности, социальными конфликтами и противоречиями.

Эти и многие другие факторы неизбежно приводят к возрастанию количества пожаров и увеличению социально-экономического ущерба от них. Следует также отметить, что явно недостаточное внимание уделяется правовым проблемам, возникающим в процессе осуществления деятельности по обеспечению пожаробезопасного состояния объектов различного назначения.

Специалисты отмечают, что обострение ситуации связано с отсутствием отлаженной системы контроля пожарной безопасности, с низкой результативностью осуществления возложенных на нее задач и функций, со снижением уровня научного и технического сопровождения указанной деятельности, а также сложности и неизученности характера и особенноI стей социальных взаимосвязей, складывающихся между различными категориями участников общественных отношений в процессе создания и сохранения устойчивого противопожарного состояния объектов обеспечения пожарной безопасности.

Одним из важнейших направлений работы в области обеспечения пожарной безопасности объектов является огнезащита. Огнезащитные работы имеют большое значение в предотвращении возникновения и, в особенности, в ограничении развития и распространения пожаров. Объектами огнезащиты могут являться самые различные материалы, изделия, строительные конструкции. В настоящее время существует множество средств и способов огнезащитной обработки, различающихся эффективностью, технологичностью, стойкостью, стоимостью и др. Это позволяет потребителю выбирать такой вариант огнезащиты, который устраивает его по тем или иным условиям. Учитывая возможность прямой связи вреда от пожара (гибель и причинение вреда здоровью людей, иные тяжкие последствия) с некачественным выполнением огнезащитных работ, законодатель предусмотрел обязательность лицензирования этого вида деятельности на основании Федерального закона № 128-ФЗ от 08.08.2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Однако для реального обеспечения пожарной безопасности объекта необходимо качественное выполнение работ в сфере огнезащиты и поддержание в дальнейшем установленного регламента по режиму эксплуатацию и текущему контролю состояния огнезащиты. Этот вопрос имеет значение не только в гражданско-правовом смысле (как возможное основание для предъявления иска за невыполнение договорных обязательств по огнезащите), но и как основание для решения вопросов административно-правовой и уголовной ответственности в случае, если некачественной огнезащитой обусловлены последствия возникшего пожара. Огнезащите подвергают сгораемые конструкции чердачных помещений, несущие и ограждающие строительные конструкции, транзитные воздуховоды, электрические кабели и проходки и некоторые другие объекты.

Анализ статистических данных свидетельствует о том, что с качеством выполнения и состояния огнезащиты далеко не все в порядке. По данным за 2003 г. общее число объектов, подвергнутых огнезащитной обработке, составило 301,5 тыс. При проведении контроля состояния огнезащитной обработки из 82 тыс. случаев в каждом четвертом выявлено несоответствие выполненных работ на объектах огнезащиты требованиям нормативно-технических документов. Наряду с этим, за 2003 г. на объектах, где были выполнены работы по огнезащите, произошло около 13 тыс. пожаров, и в 56% случаев огнезащита не выполнила свою функцию — не защитила объект. Это — весьма тревожные показатели, заставляющие задуматься над тем, как избежать тяжких последствий ненадлежащего внимания к столь важному направлению работы в области обеспечения пожарной безопасности. Особую остроту данная проблема приобретает в связи с тем, что государство все больше и больше уходит из сферы экономического регулирования, ограничивая при этом права и функции надзорных органов, включая и государственный пожарный надзор. В этих условиях требуется поиск новых путей и способов решения вопросов безопасности объектов защиты, в том числе и механизм правового регулирования.

Научные исследования, проводимые в данной области, посвящены, в основном, отдельным проблемам правового регулирования деятельности подразделений пожарной охраны при выполнении возложенных на них функций. Крайне слабо исследованными остаются особенности административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области обеспечения пожарной безопасности в целом и в деятельности по осуществлению огнезащиты, в частности.

Изложенные проблемные аспекты подчеркивают актуальность рассматриваемой темы, значимость ее дальнейшей научной разработки и внесения на основе ее результатов предложений по совершенствованию законодательства и нормативной базы административной деятельности I федеральной противопожарной службы.

Объектом исследования является деятельность должностных лиц Государственного пожарного надзора при осуществлении правового регулирования общественных отношений в области пожарной безопасности в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют правовые нормы, содержащие элементы административно-правовой деятельности в части выявления и пресечения правонарушений, связанных с обеспечением пожарной безопасности, а также регулирующие порядок оказания услуг в области пожарной безопасности.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование теоретических и практических проблем, связанных с правовым регулированием оказания услуг по огнезащите в системе обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, и выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в данной области.

Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:

— изучить правовые и технические проблемы оценки качества работ и услуг в области пожарной безопасности;

— проанализировать вопросы, связанные с правовой ответственностью за нарушение требований качества работ и услуг в области пожарной безопасности в целом и в сфере огнезащиты, в частности;

— раскрыть характеристику правонарушений, связанных с некачестI венным выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты;

— исследовать особенности применения методик оценки качества работ и услуг в сфере огнезащиты при осуществлении правоприменительной деятельности;

— изучить порядок выявления нарушений и привлечения правонарушителей к юридической ответственности в связи с ненадлежащим выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, вопросы взаимодейI ствия органов государственного пожарного надзора и органов внутренних дел.

Методология и методы исследования. В процессе работы по теме диссертации для достижения целей исследования применяются общенаучные методы познания — анализ, синтез, дедукция, индукция, абстрагирование, обобщение, аналогия, а также частнонаучные методы логического, конкретно-социологического, структурно-функционального, сравни-¦ тельно-правового, технико-юридического и системного анализа. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, административном, гражданском и иных' видах законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В число правовых актов, составляющих нормативную основу диссертации, входят также указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов ! исполнительной власти.

Исследование понятия, юридических признаков и состава правонарушений, наносящих ущерб общественным отношениям, складывающимся в области пожарной безопасности, проводится на основе отдельных правовых норм, предусмотренных уголовным и административным законодательством Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составляет информация, полученная в процессе анализа и обобщения практики производства по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, главным образом, связанных с выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, в период 1996;2005 гг., в том числе результаты интервьюирования и анкетирования 86 сотрудников органов государственного пожарного надзора, 58 лиц, занятых в производстве огнезащитных работ, по специально разработанным автором анкетам. Обобщены материалы 245 дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, в том числе 56 дел, связанных с выполнением огнезащитных работ.

Теоретическая основа исследования. Анализ комплекса многочисленных общественных отношений, складывающихся в области обеспечения пожарной безопасности, определил необходимость обращения к трудам ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов в области правоведения, теории управления, философии, социологии и пожарного дела. Исследование механизма правового регулирования указанного круга общественных отношений построено на основе работ ведущих ученых в области юриспруденции: С. С. Алексеева,.

A.П. Алехина, Л. И. Антоновой, Г. К. Артамоновой, В. К. Бабаева, В. М. Баранова. Д. Н. Бахраха, Ю. И. Гревцова, А. В. Зиновьева, О. С. Иоффе, В. Н. Карташова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, Ломтева С. П.,.

B.М. Манохина, Л. А. Николаевой, Н. Г. Салищевой, В. П. Сальникова,.

C.М. Скворцова, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, А. С. Телегина, Ю. А. Тихомирова, Н. И. Уткина, Н. И. Химичевой, А. П. Шергина, И. Е. Тарханова, P.O. Халфиной, Н. А. Чечиной и др.

Изучение особенностей социальных и технических аспектов правоотношений в сфере безопасности и пожарной безопасности основано на позициях, изложенных в работах В. И. Антипова, С. Ю. Антонова, В. Г. Афанасьева, С. С. Бородина, Н. Н. Брушлинского, А. И. Васильева, В. В. Гущина, С. В. Гущина, В. М. Дмитрука, А. Н Заливина, С. И. Зернова, Н. Д. Казакова, Б. Э. Касымова, В. И. Козлачкова, Ф. Е. Колонтаевского, B.C. Комиссарова, М. А. Лескова, В. В. Лысенко, Е. А. Мешалкина, И. Л. Петрухина, И. Е. Романова, О. Ю. Ручкина, А. П. Рыжакова, И. В. Слепцова, С. В. Степашина, В. Г. Татаряна, В. И. Тепечина, М. Г. Шувалова, Н. Н. Щаблова и ряда других авторов. При освещении технических вопросов современных средств и способов огнезащиты, в том числе новых форм конструкций из прогрессивных материалов автор исходил из принципиальных положений, изложенных в отечественной и зарубежной нормативно-технической литературе, а также развитых в трудах В. В. Жукова, Ю. А. Кошмарова,.

A.Ф. Милованова, И. С. Молчадского, В. И. Мурашова, М. Я. Ройтмана,.

B.М. Хрулева, А. И. Яковлева и др. В работе использованы разработки по отдельным аспектам проблемы огнезащиты, выполненные Л. Е. Герке, П. Е. Жаворонковым, В.Н. Зигерн-Корном, Н. И. Кошелевой, И. Р. Ладыгиной, Т. П. Никифоровой, Ю. В. Покровским, Р. И. Рыковым, Н.П. Сав-киным, Б. Б. Серковым, В. В. Сорокиным, В. А. Трушиным, B.C. Харитоновым, В. В. Федоровым и другими.

При проведении настоящего исследования использовались монографии, сборники статей и научных трудов, материалы научно-практических конференций, периодических изданий, относящиеся к теме диссертации.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование административно-правовых, технических и организационных проблем обеспечения пожарной безопасности, связанных с выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, правовой ответственности за нарушение требований к качеству работ и услуг в этой сфере. Автором проведен комплексный анализ организационно-правовых основ обеспечения пожарной безопасности в современной России, исследованы содержание и особенности административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в данной области деятельности с учетом существенно изменившейся за последние годы нормативно-правовой базы. При этом обеспечение пожарной безопасности рассматривается как единое многоаспектное социально-правовое явление, регулируемое не только административным, но и другими отраслями права.

Положения, выносимые на защиту:

1. Скорректированное понятие «пожарной безопасности» как состояния, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизненно важным интересам личности, общества и государства от прямого и косвенного воздействия опасных факторов пожара при его возникновении и развитии.

2. Обоснование целесообразности отнесения органов Государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы МЧС России к правоохранительным органам, поскольку они обладают всеми признаками, характеризующими деятельность таких органов, и осуществляют охрану права путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом при неуклонном соблюдении установленного им порядка.

3. Для качественного и эффективного выявления нарушений требований пожарной безопасности и адекватного применения мер государственно-правового принуждения предложена классификация этапов, связанных с подготовкой и функционированием объекта:

— этап разработки проекта и его утверждения или согласования;

— этап строительства, изготовления, исполнения работ и приемки результатов;

— этап проведения отделочных, благоустроительных работ, оснащения оборудованием, коммуникациями и т. п.;

— этап эксплуатации объекта.

4. Предложение о внесении дополнения в часть 4 главы 34 Гражданский кодекс РФ («Аренда зданий и сооружений»), устанавливающего порядок уведомительной регистрации договора аренды в органах ГПН до начала фактической эксплуатации объекта арендатором.

5. Предложение о внесении в ведомственные нормативные документы (положения, инструкции и т. д.) положений об обязательном участии сотрудника ГПН в приемке объекта после проведения огнезащитных работ.

6. Предложение о дополнении статьи 20.4 КоАП РФ частью З1 в следующей редакции:

З1. Нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности при выполнении работ (оказании услуг) по противопожарной защите здания или сооружения, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты трудана должностных лиц — от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты трудана юридических лиц — от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда".

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что в нем разработан комплекс научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности проведения административного расследования по делам о правонарушениях, связанных с некачественным выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты. 1.

Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы непосредственно в деятельности органов государственного пожарного надзора и органов внутренних дел, осуществляющих административно-надзорные функции в области обеспечения пожарной безопасности как составной части общественной безопасности. Изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут применяться в учебном процессе при проведении теоретических и практических занятий по дисциплине «Государственный пожарный надзор» в учебных заведениях пожарно-технического профиля, а также по дисциплинам административно-правового цикла «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» учебных заведений системы органов внутренних дел.

Апробация результатов исследования. Основные понятия, выводы и предложения, сформулированные в результате исследования, нашли отражение в выступлениях диссертанта с научными сообщениями на заседаниях кафедры государственного пожарного надзора Академии ГПС МЧС России, кафедры административно-правовой деятельности Московского университет МВД России, на международной научно-практической конференции «Системы безопасности» (Москва, 2003 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Перспективы развития пожарно-технической экспертизы и расследования пожаров» (Санкт-Петербург, 2005 г.). Отдельные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных работах автора нашли свое отражение в четырех опубликованных статьях.

Положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии ГПС МЧС России при преподавании дисциплины «Государственный пожарный надзор», а также в практической работе органов Государственного пожарного надзора МЧС России.

Заключение

.

Результаты проведенного исследования правовых отношений в области обеспечения пожарной безопасности, связанных с оценкой качества выполнения работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, позволяют сформулировать и обосновать ряд важных, на наш взгляд, научно-теоретических и практических выводов и рекомендаций по направлениям совершенствования практики указанной деятельности.

Прежде всего, следует констатировать, что современные социально-экономические условия в Российской Федерации отражают важность и актуальность исследованных в данной работе проблем. Нынешняя ситуация в нашей стране характеризуется огромными масштабами промышленного и гражданского строительства, и вместе с тем — объективно обусловленными трудностями организации надлежащего уровня контроля качества работ и услуг по огнезащите строительных конструкций, материалов и оборудования и т. д. В этих условиях невозможно обеспечить надлежащий уровень пожарной безопасности без принятия ряда мер по совершенствованию существующей в настоящее время системы такого контроля.

К числу таких мер относятся следующие.

Объем и характер мер, направленных на обеспечение пожарной безопасности объекта, в том числе и путем его огнезащиты, должны определяться исходя из характера этапов, связанных с состоянием объекта (этап разработки проекта и его утверждения или согласованияэтап строительства, изготовления, исполнения работ и приемки результатовэтап проведения отделочных, благоустроительных работ, оснащения оборудованием, коммуникациями и т. п.- этап эксплуатации объекта), в соответствии с классификацией таких этапов, разработанной в диссертации.

При проведении административного расследования правонарушений в сфере огнезащиты их квалификация должна основываться на предложенной в диссертации классификация административно-правовых характеристик правонарушений, связанных с некачественным выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, для различных этапов, определяемых состоянием объекта защиты.

На уровне ведомственного нормативного (подзаконного) акта должно быть регламентировано обязательное участие сотрудника Государственного пожарного надзора (ГПН) при приемке объекта после проведения огнезащитных работ (если производилась огнезащитная пропитка, обмазка и др.).

Для придания должной четкости и определенности деятельности сотрудника Государственного пожарного надзора (ГПН) при приемке объекта после проведения огнезащитных работ представляется необходимым регламентировать ее специальным инструктивным документом для объектов всех форм собственности, в особенности, для объектов с массовым пребыванием людей, учитывая важность данного вида работ для обеспечения общественной безопасности (исключение могут составлять объекты, находящиеся в собственности физических и юридических лиц, возражающих против приемки объекта органами ГПН).

Учитывая важность надлежащего качества работ и услуг по огнезащите строительных конструкций, материалов и оборудования для обеспечения пожарной безопасности как составной части общественной безопасности, дополнить ст. 20.4 КоАП РФ частью З1 в следующей редакции:

З1. Нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности при выполнении работ (оказании услуг) по противопожарной защите здания или сооружения, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты трудана должностных лиц — от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты трудана юридических лиц — от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда".

Встречающейся в законодательстве РФ, нормативных документах и специальной литературе понятие пожарной безопасности как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от пожаров», по нашему мнению, недостаточно точно, скореелишь качественно отражает смысл данного термина. В этой связи предлагается скорректированное понятие в следующей редакции: пожарная безопасность — состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизненно важным интересам личности, общества и государства от прямого и косвенного воздействия опасных факторов пожара при его возникновении и развитии.

Государственную противопожарную службу МЧС России следует отнести к правоохранительным органам, поскольку она обладает всеми признаками, характеризующими деятельность таких органов и осуществI ляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка.

Исследование показало, что при заключении договора аренды здания (сооружения) во многих случаях не обеспечивается надлежащий уровень противопожарной защиты арендуемого объекта. При передаче объекта в аренду может возникать и необходимость в усилении огнезащиты строительных конструкций из-за изменения категории здания по пожаровзрыво-опасности. Поэтому представляется необходимым внести дополнение в часть 4 главы 34 Гражданский кодекс РФ («Аренда зданий и сооружений»), устанавливающего порядок уведомительной регистрации договора аренды (с указанием характера использования арендуемогообъекта) в органах ГПН до начала фактической эксплуатации объекта арендатором.