Влияние подготовки и повышения квалификации кадров на эффективность труда государственных служащих

В настоящее время образовался разрыв между качественно новыми структурами государства, изменившейся политической и экономической системой и уровнем подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Исследования показали, что на государственную службу пришло немало людей, профессионально слабо подготовленных к исполнению государственной должности" По данным на 01.01.99 г. высшее профессиональное образование имели всего 81*8 $ государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти /рис. 4 i /.На региональном уровне и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации эти показатели были соответственно 61,2% и 72,1 $ /рис. /. Из них 60−65% государственных служащих получили образование в" допере-строечные годы"^, а абсолютное большинство работников государст венного аппарата не имеют базового профильного образования /с учетом сферы деятельности органов исполнительной власти/ либо специального государственно-управленческого образования. Низкий уровень профессионализма — главная причина низкой эффективности деятельности органов государственной власти.

В странах с развитыми рыночными отношениями эффективность государственного управления, стабильность политических систем и социальная ориентированность экономики в значительной степени обусловлены отлаженностью системы государственной службы, прежде всего исполнительной власти, имеющей развитые и устойчивые ——.

Государственная кадровая политика: Концептуальные основы приоритеты, технология реализации /Под общей ред. С. В. Пироговарук. авт. колл. В. А. Сулемов, — М.: Изд-во РАГС, 1996. С. 45.

U структуры, работников высокой профессиональной квалификации.

1/ со сложившимися традициями и ценностями '.

Проведенные исследования содержания деятельности государственного аппарата показывают, что многие государственные органы работают «в автоматическом режиме» реализации своих функций и полномочий, не проявляя творческой инициативы и активности, они постоянно вдут дополнительных напоминаний, указаний, поручений, спроса по обеспечению качества и сроков исполнения своей работырезультаты деятельности многих органов исполнительной власти аморфны, а функции нередко дублируются стиль работы отдельных органов государственного управления формируется на основе ранее сложившихся стереотипов командно-административных методовбольшая часть работников государственных органов не проявляет заинтересованности и заботы о своем профессиональном росте, и этот рост не стимулируется осуществляемой государственной кадровой политикойлишь около трети государственных служащих за последнее время повысили свою квалификацию и окончили соответстя/ вующие курсы ' •.

Государственные служащие критикуются за грубость, бестактность, личную нескромность и злоупотребление служебным поло Формирование и развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих: Учебное пособие /Под ред. Иванова Ю. И., Забродина Ю.М.- М.: ИЧП «Изд-во Магистр», 1998. С. 42.

2// Функции и структура системы государственного управления персоналом: Учебно-методическое пособиеИнститут труда Минтруда РоссииПод ред. Ю. М. Забродина.- М., 1997. С. 8−9. Планирование и организация работы по повышению квалификации государственных служащих: Учебно-методическое пособиеИнститут труда Минтруда РоссииПод общ. ред. Е. Д. Катульского, Ю.М. За* бродина, А. Ф. Зубковой.- М., 1997. С. 17. жением, за пренебрежение общественным мнением Такие качества, как уважительное отношение к населению в целом и каждому гражданину в отдельности пока мало развиты у отечественных чиновников.

Организуя процесс обучения государственных служащих, общество несет немалые издержки. Однако пока не сложилось единого понимания категории «качество обучения /подготовки, переподготовки, повышения квалификации/ государственных служащих» в контексте его влияния на эффективность их труда, не отработана единая система критериев и показателей оценки эффективности обучения.

Все вышеизложенное обусловливает актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка и обоснование методологических подходов к оценке качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как основного фактора повышения эффективности их труда.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие задачи:

— анализ кадровой ситуации в федеральных и региональных государственных органах исполнительной власти;

— исследование особенностей труда государственных служащих органов исполнительной власти и на этой основе — разработка «Модели формирования содержания труда государственного служащего» в условиях усиления государственного управления и демократизации общества, на основе характеристик которой должны.

7/ 0 жалобах граждан на злоупотребления, бюрократизм и волокиту в аппарате органов управления // Власть, — 1995, — JI& 2,-G.70. разрабатываться образовательные программы для их подготовки, переподготовки и повышения квалификации;

— комплексный анализ отечественного и зарубежного опыта формирования и развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и разработка рекомендаций по использованию зарубежного опыта в отечественной экономике;

— разработка концептуальных предложений по формированию и функционированию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в современных условиях;

— анализ существующих подходов к оценке эффективности труда государственных служащих и разработка рекомендаций, определяющих влияние на нее качества подготовки и повышения квалификации кадров органов государственного управления;

— разработка рекомендаций по совершенствованию формирования экономических нормативов для обоснования государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Предметом исследования являются методические подходы к оценке качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и показатели его влияния на эффективность труда государственных служащих.

Объектом исследования являются государственные служащие: 1/ центрального аппарата (Федеральных органов исполнительной власти- 2/ федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне- 3/ органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,.

Для обоснования выдвинутых на защиту теоретических и методологических положений автором использовались следующие методы: сравнения и обобщениялогический и пофакторный анализэкспертные опенкисоциологические методы и др. Были исследованы и использованы действующие нормативные и нормативные правовые акты по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих выбранных объектов исследованиянаучные труды отечественных и зарубежных ученых, связанные с темой диссертацииматериалы научныхи и научно-практических конференцийнаучные отчеты Института труда и его филиаловработы по теме диссертации, выполненные в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерацииинформационные и аналитические материалы Госкомстата России, а также публикации в периодической печати.

При подготовке и проведении работы над диссертацией использовались работы следующих ученых: Атаманчука Г. В., Анто-сенкова Е.Г., Волгина Н. А., Забродина Ю. М., Жамина В. А, Зуб-ковой А.Ф., Иванова Ю. И", Катульского Е. Д., Карловой М. В", Кибанова А. Я., Кокина КЗ.П., Мальцева В. П., Матирко В. И., Никифоровой А. А., Сильченкова А. Ф., Слезингера Г. Э., Смолкина A.M., Столяровой В. А. и др.

Результаты исследования, определяющие и составляющие его научную новизну, заключаются в следующем:

1. В отличие от имеющихся подходов на основе комплексного исследования особенностей труда государственных служащих в диссертации разработана «Модель формирования содержания труда государственного служащего» в условиях усиления государственного управления, на основе которой обосновано формирование содержания образовательных программ для подготовки, переподготовки и повышения их квалификации.

2. Разработана концепция формирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, реализация которой направлена на повышение эффективности их труда.

3. Предложена классификация показателей оценки качества подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

4. Разработаны методические рекомендации по определению оценки влияния подготовки и повышения квалификации государственных служащих на эффективность их труда.

5. Обоснованы предложения по совершенствованию экономических нормативов при формирования государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Практическое значение проведенного исследования заключается в том, что разработанные в диссертации методические подходы к определению показателей оценки качества подготовки и повышения квалификации государственных служащих как основного фактора повышения эффективности их труда призваны способствовать решению народнохозяйственной проблемы — повышению результативности работы органов государственного управления, определяемой улучшением уровня благосостояния населения страны.

Отдельные результаты проведенного исследования использовались Департаментом профессионального обучения и развития человеческих ресурсов Министерства труда и социального развития Российской Федерации при подготовке проектов управленческих решений в области переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Проведенные исследования осуществлялись в соответствии с тематикой научно-исследовательских работ НИИ труда Минтруда России.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих 4-х работах общим объемом 3,1 п.л.:

1/ Нормативно-методические документы о составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций федеральных государственных служащих. Учебное пособие.- М.: НИИ труда, 1996 /0,8 п.л. в соавт./;

2/ Нормативно-методические документы о составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций государственных служащих субъектов РФ /органы исполнительной власти/. Учебное пособие.- М.: НИИ труда, 1996 /0,8 п.л. в соавт./;

3/ Современная организация труда // Функции и структура отдела труда и заработной платы предприятия. М.: Экономика и жизнь, 1996 / 0,9 п.л./;

4/ Порядок и условия прохождения муниципальной службы. Учебно-методическое пособие.- М.: Редакторско-издательский центр «Муниципальная власть», 1999 /0,6 п.л. в соавт./.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Основные итоги проделанной работы можно сформулировать в виде следующих выводов и рекомендаций:

1. Проведенный комплексный анализ кадрового обеспечения государственной службы России свидетельствует о сложной кадровой ситуации в федеральных и региональных органах исполнительной власти, что актуализирует проблему развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как основного фактора роста их профессиональной компетентности и, как следствие, фактора повышения эффективности их труда,.

2. Содержание и особенности труда государственных служащих /интеллектуальный характер, технологическая насыщенность, информационное разнообразие, творческий характер, высокая степень ответственности государственных служащих, специфика продукта их труда, связанная с подготовкой, принятием, организацией исполнения или непосредственным исполнением управленческих решений/ свидетельствует о необходимости наличия у государственных служащих ряда качеств, существенно отличающих их от людей, занятых другими видами трудовой деятельности,.

3. На основе анализа публикации отечественной и зарубежной литературы, а также материалов проведенного исследования автором разработана «Модель формирования содержания труда государственного служащего», позволяющая создать систему отбора и обучения государственных служащих, ориентированную на развитие у них необходимых качеств и знаний.

В соответствии с упомянутой «Моделью» основным качеством государственного служащего, оказывающим определяющее влияние на эффективность труда последнего, является профессиональная компетентность как органическое сочетание знаний, умений навыков и опата работы, обусловливающих способность государственного служащего к эффективной трудовой деятельности, а следовательно, его уполномоченность ведать определенными делами,.

4. Система профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных служащих, действовавшая до начала рыночных преобразований в стране, формировалась на основе идеологизированных ценностей, создаваемых «сверху» и почти не учитывала имеющиеся потребности в подготовке и повышении квалификации государственных служащих. Специальная подготовка кадров для государственной службы в стране практически не велась, для нее не были определены конкретные специальности, а основной контингент работников государственного аппарата состоял главным образом из работников партийных и профсоюзных организаций, а также хозяйственных руководителей, окончивших самые разнообразные учебные заведения.

5. В настоящее время профессиональная подготовка кадров для государственной службы осуществляется в соответствии с многоступенчатой системой высшего образования в России по 2-м специальностям: «Государственное и муниципальное управление» и «Документоведение и документационное обеспечение управления». Кроме того, в системе дополнительного образования осуществляется переподготовка и повышение квалификации государственных служащих в специальных образовательных учреждениях о’зщеуправленческого характера и отраслевого управления.' Гместе с тем автору представляется, что подготовка и повышение квалификации государственных служащих должны осуществляться по специальности «Экономика и управление в конкретной сфере хозяйственной деятельности» /промышленность, сельское хозяйство, строительство.

И Т.п./.

Кроме того, учитывая зарубежный опыт, необходимо создать специализированные высшие учебные заведения, осуществляющие подготовку в системе высшего образования государственных менеджеров, или «дженералистов» .

6. «ормативный подход к выделению средств на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих на основе государственного заказа, в отличие от ранее действовавшего планово-распределительного, позволяет увесть потребности органов исполнительной власти в переподготовке и повышении квалификации, государственных служащих, обеспечивает необходимое качество их обучения, а также опережающий характер последнего.

7. Функционирование эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих осуществляется с помощью целостной системы принципов, к числу которых относятся следующие: 1/ эффективность системы- 2/вза-имосвязь содержания образовательных программ для подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и качеств, составляющих основу «Модели формирования содержания труда государственного служащего» — 3/ дифференциация обучения- 4/ гибкость, оптимальное сочетание различных методов обучения- 5/ опережающий характер обучения и е^о непрерывность- 6/ высококвалифицированный профессорско преподавательский состав образовательных учревдений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих- 7/ широкое использование передового отечественного и зарубежного опыта подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Базовым из вышеперечисленных принципов является эффективность рассматриваемой системы, что выражается в степени достижения образовательным учреждением образовательных и воспитательных целей в сопоставлении с затратами на обучение.

В диссертации разработана система показателей эффективности данной системы, а также их индикаторов, классифицируемых по следующим 6-ти критериям: 1/ направление воздействия на эффективность труда государственных служащих- 2/ параметры, характеризующие качество подготовки и повышения квалификации государственных служащих- 3/ соотношение субъекта и объекта оценки- 4/ использование во времени- 5/ последовательность /порядок/ воздействия на эффективность труда госудаоственных служащих- 6/ зависимость показателя от группы государственного служащего, прошедшего обучение.

Каждый конкретный показатель оказывает воздействие на конкретные факторы эффективности труда государственных служащих и в конечном счете — на показатели эффективности их труда /затраты рабочего времени на выполнение конкретных управленческих функций и операцийстепень достижения цели и др./.

8.Совершенствование формирования экономических нормативов для обоснования государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих является важнейшим фактором повышения качества обучения государственных служащих за счет штериального стимулирования научной и педагогической деятельности профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих. В этой связи предлагаемый новый вариант экономических нормативов предусматривает: 1/ повышение уровня оплаты труда профессорско-преподавательского состава и иного персонала рассматриваемых учреждений, исходя из величины социального прожиточного минимума в конкретном регионе, причишемого за базу расчета- 2/ корректировку всех остальных статей предметных расходов на годовой индекс потребительских цен.

Согласно представленным в диссертации расчетам, стоимость 1 человеко-часа обучения увеличивается примерно в 10 раз: например, по группам мяадших государственных должностей государственных служащих предлагаемая стоимость 1 чел./часа обучения составляет 134,69 руб. против 13,5 руб. в варианте, действующем в настоящее времяпо группе старших государственных должностей — соответственно, 168,36 руб. против 16,9 руб. и т. п.

В результате исследования был сделан следующий вывод. Эффективная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является основным фактором повышения эффективности их труда, что, в свою очередь, станет важнейшим условием выхода России из кризисной ситуации. Именно «инвестирование в «человеческий капитал» принесет государству самые высокие «дивиденды» Формирование и развитие системы подготовки, переподготов ки и повышения квалификации госуттаостренных служащих: Учебное пособие /Под гед. Иванова Ю.ГТ., Забродина Ю.М.- М.: ИЧП «Изд-во Магистр», 1998. С. 133.

Высокий уровень профессиональной компетентности персонала органов государственной власти обусловлен наличием эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.