Разработка приоритетов аграрной политики России

Актуальность темы

исследования. В настоящее время Россия переживает сложный период в своей истории. Проведены кардинальные преобразования в агропромышленном комплексе, затрачены огромные усилия на практическое осуществление «передовых» идей форсированного перехода к рыночной экономике. Но спустя пять лет Совету Федерации пришлось официально признать, что проводилась ошибочная аграрная политика.1.

Первоначально, особенно в средствах массовой информации, преобладал взгляд на новые условия хозяйствования как на свободные рыночные отношения. Поэтому вопрос о приоритетах аграрной политики казался незначительным и неактуальным. Реальная практика реформирования довольно быстро развенчала этот рыночный романтизм. Сейчас сформировалось понимание того, что при современном уровне развития производительных сил, масштабах производства и сложности хозяйственных связей не обойтись без государственной поддержки производителей продовольствия.

В экономически развитых странах создана в разной мере регулируемая Государством система хозяйствования, отражающая цели проводимой экономической политики. Фактически в организационно-экономических отношениях аграрного сектора при сохранении важнейших рыночных механизмов произошли фундаментальные изменения. Ограниченность природных ресурсов, влияние климатических факторов и низкая цена конечной продукции поставили сельское хозяйство в ряд наименее доходных отраслей экономики. Это явилось причиной вмешательства Государства в качестве поддерживающей силы в регулирование сельского хозяйства сна.

1 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 5 июля 1995 года № 521−1 СФ «Об обеспечении продовольственной безопасности Российской Федерации». чала в США (30-е годы), затем в странах Западной Европы (60-е годы). В наше время государственное регулирование агропромышленного комплекса стало закономерной чертой современной экономики промышленно развитых стран.

Однако зарубежный опыт ограничен в применении, требует адаптации к современным экономическим возможностям и потребностям России, ее национальным и историческим особенностям.

Переход от огосударствленной к рыночной экономике требует разработки новых методов обоснования решений по экономической политике России, включая аграрную политику. В условиях диспаритета цен, повсеместной дефицитности ресурсов и необходимости достижения определенных целей исходным пунктом в механизме принятия решений по аграрной политике является определение приоритетных направлений воздействия Государства на производство и потребление продукции агропромышленного комплекса — вопрос, который долгое время не находит нужного внимания.

На разных этапах жизни советского Государства принималось немало решений по вопросам развития сельского хозяйства, сопряженных с ним отраслей и конечных потребителей. Среди продуктов питания стратегически важным всегда признавалось зерно. Однако это не всегда получало практическую реализацию. В разные периоды экономического развития нашей страны приоритет отдавался и техническим культурам, и животноводству, и региональным производствам (например, Нечерноземной зоне). Выбор приоритетов осуществлялся без проведения соответствующего анализа, позволяющего сопоставить их и оценить с позиции эффективности. Поэтому до сих пор остается открытым вопрос о том, была ли аграрная политика в советский период эффективной по сравнению с другими странами или же она носила полустихийный эпизодический характер. Сегодня необходимо применение современных критериев оценки эффективности отечественных аграрных преобразований в исторической ретроспективе.

Проблема приоритетности явилась предметом многих дискуссий, в т. ч. накануне перестройки и аграрной реформы 1992 года. Под влиянием, в основном, политических факторов (распад СССР, условия получения международных займов и отсутствие системы ответственности за принятие решений) были выбраны направления проведения радикальных изменений, в результате реализации которых состояние сельского хозяйства не только не улучшилось, а значительно ухудшилось. В 1995 г. по сравнению с 1990 г. валовая продукция сельского хозяйства в стране уменьшилась на 33%. При этом производство зерна сократилось на 46%, сахарной свеклы — на 41%, мяса и мясных продуктов — на 40%, молока и молочных продуктов — на 29%. Численность крупного рогатого скота (во всех категориях хозяйств) сократилась на 31%, свиней — на 41%. Такое падение производства сельскохозяйственной продукции и поголовья скота в стране сопоставимо только с тяжелым военным и послевоенным временем.

С другой стороны, в период перестройки не было принято ни одного правительственного документа, где в четкой и ясной форме были бы сформулированы суть и приоритеты проводимой аграрной политики с соответствующими ресурсами и результатами. Если в законодательных актах начала 90-х годов ставилась задача повышения эффективности АПК на основе многообразия форм собственности и организации производства, то уже с 1991 г. принимается ряд решений, которые характеризуются ярко выраженной политической окраской. В них в качестве первоочередных целей выдвигались коренная реорганизация колхозов и совхозовразвитие свободной торговли и предпринимательствасоздание условий для привлечения в аграрный сектор иностранных инвестиций.

Выбор такого курса аграрной политики в 1991 г., как уже отмечалось, во многом связан с нестабильной политической обстановкой в стране, когда решения принимались быстро и спонтанно, без соответствующей оценки специалистами. Без особого шума была принята концепция, предложенная известными макроэкономистами, плохо знакомыми с реальными проблемами аграрного сектора.

В 1992 г. учеными Россельхозакадемии была разработана концепция научных основ аграрной политики, предусматривавшая развитие АПК на базе интенсификации производства. Она Нв HSl™" шла поддержки. В 1995 г., то есть спустя 3 года, об ошибках в проведении аграрной реформы стали говорить во всех российских специализированных журналах.

Погрешности, связанные с первым этапом современной аграрной политики — разработкой ее приоритетов, повлекли за собой серьезные негативные последствия, которых можно было бы избежать при более ответственном отношении к обоснованию принимаемых решений.

Разрушительный характер реформы во многом обуславливает основные макроэкономические тенденции развития аграрного сектора в будущем: вслед за кризисом сельского хозяйства при условии выбора соответствующих времени приоритетов наступит период стабилизации производства, сроки которого сопоставимы с периодом кризиса (не менее 3 лет для сегодняшней России), и только затем можно ожидать начала экономического роста, причем, в качестве ближайшей цели — восстановления производства сельскохозяйственной продукции уровня 1985;1990 г. г. Однако без обновления материально-технической базы сельского хозяйства путем улучшения пропорций межотраслевого обмена и оказания целенаправленной государственной инвестиционной поддержки восстановительный период может растянуться на десятилетия. В случае отказа Государства от поддержки аграрной экономики следует ожидать замораживания достигнутого уровня производства и его продуктивности. Это подтверждается опытом развития сельского хозяйства Австралии, Канады и ряда других стран. Сохранится продовольственная зависимость России от поставок продуктов питания, что, в свою очередь, повлияет на ухудшение общей экономической ситуации в стране. Поэтому проведение аграрной политики, сопоставимой по используемым ресурсам с экономически развитыми странами, не желающими оказаться в продовольственной зависимости, необходимо. Вместе с тем наличие финансовых ресурсов еще не гарантирует решение продовольственной проблемы страны, если на этапе разработки аграрной политики не удастся выбрать правильную ориентацию, соответствующую данной специфической ситуации.

Состояние изученности проблемы. Рассматриваемые вопросы относятся к теории управления экономикой на макроуровне: выбор приоритетов аграрной политики выражает функцию планирования мероприятий Государства по регулированию рынка сельскохозяйственной продукции. Теоретическим и методологическим вопросам планирования народного хозяйства, включая отрасли агропромышленного комплекса, в дореформенный период уделялось много внимания. К числу первых экономистов, обозначивших необходимость целевого подхода к управлению и использовавших статистические модели для выявления закономерностей экономического развития, относится Н. Д. Кондратьев. Целый ряд вопросов аграрной политики рассмотрел в своих работах А. В. Чаянов. В последующем вклад в методологию планирования развития АПК страны, использования экономико-математических и других методов внесли С. Г. Струмилин, JI.B. Кантарович, А. В. Немчинов, Н. П. Федоренко, А. И. Анчишкин, С. С. Шаталин, С. Г. Колеснев и многие другие ученые. Большой вклад по обобщению истории аграрной политики нашей страны внес А. А. Никонов. Разработкой отдельных направлений аграрной политики и изучением современных проблем соотношения рыночного и государственного регулирования в сельском хозяйстве занимаются В. Р. Боев, В. А. Добрынин, А. Ф. Серков, ИТ. Ушачев, Г. В. Беспахотный, Г. И. Шмелев, Д. Ф. Вермель, А. М. Емельянов, Э. А. Сагайдак, А. П. Зинченко, В. И. Назаренко и др.

Вместе с тем комплексный подход к формированию современной аграрной политики России и выбору приоритетов оказался неразработанным. Не сложилась научно обоснованная система принятия решений по аграрной политике, включая оценку их эффективности и анализ будущих последствий. Возникла необходимость разработки методологии определения приоритетов аграрной политики в условиях неопределенности.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является разработка методологии определения приоритетов аграрной политики.

Объективные границы исследования, связанные с ограниченными возможностями индивидуального исследователя, временными факторами и разрозненностью исходной информации по весьма сложной проблеме определения приоритетов аграрной политики России обусловили выбор задач данной работы:

— уточнение понятийного аппарата аграрной политики;

— систематизация исходной информации для принятия решений по аграрной политике;

— методические подходы по организации работ, связанных с разработкой аграрной политики;

— разработка механизма реализации приоритетов и оценка их эффективности.

Объектами исследований явились рынки сельскохозяйственной продукции, включающие как отрасли агропромышленного комплекса, так и население бывшего СССР в целом, Российской Федерации и ее отдельных регионов, экономически развитых стран мира.

Предметом исследований является аграрная политика и ее приоритеты.

Методика исследований базируется на использовании достижений отечественной и зарубежной науки, разработок Министерств сельского хозяйства Франции и США, Международной сельскохозяйственной организации (ФАО), Всемирного Банка, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Методологическую основу диссертации составляют: системный подход к исследованиям, принципы целевого управления в экономике и вариант их реализации в форме проектного управления, вариантные решения с использованием экономико-статистических методов, методы экономического прогнозирования, моделирования и других.

Информационной базой исследований являются плановые, отчетные и статистические материалы Госкомстата СССР и Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, постановления, решения и нормативные документы органов управления СССР и Российской Федерацииотчеты ВНИЭСХ и Аграрного института РАСХНматериалы Всемирного Банка, ОЭСР, ФАО, Министерств сельского хозяйства США и Франции, собранные автором в зарубежных стажировках, в том числе по специальной программе стипендии Кокрана «Российская сельскохозяйственная политика» — расчеты автора.

Научная новизна диссертации заключается в следующем: определены основные причины кризисного состояния АПК России: либерализация цен, исключение сельского хозяйства из числа приоритетных отраслей экономики и неподготовленность аграрных преобразованийобоснована необходимость перераспределения национального дохода в пользу сельского хозяйства как необходимого условия обеспечения расширенного воспроизводстваразработаны методологические основы определния приоритетов аграрной политики Россиипроизведена типология аграрной политики стран с развитой рыночной экономикой, включающая импортоориентированную, экс-портноориентированную и ориентированную на самообеспечение аграрную политикуобоснована необходимость достижения продовольственной безопасности России за счет самообеспечениявыделена приоритетность целей продуктового подхода по сравнению со структурным, что связано с однозначным определением продовольственной безопасности как генеральной цели аграрной политикиобоснована необходимость приоритетного развития зернового хозяйства как основы обеспечения устойчивого развития аграрной экономикиуточнены нормы потребления основных продуктов питания и рассчитаны показатели обеспечения и самообеспечения России продовольствиемприменена международная методика определения затрат на аграрную политикув качестве механизма реализации аграрной реформы обосновано применение федеральных целевых программ и инвестиционных проектов, основанных на использовании реальных материально-технических ресурсов-. разработана система показателей мониторинга аграрной политики реализации, структурированная по четырем ее аспектамопределен критерий результативности аграрных реформ, позволяющий производить международные сравнения, рассчитаны коэффициенты результативности аграрных реформ СССР (1982 г.), США (1933 г.). Франции (1960 и 1980 г.) и Великобритании (1973 г.) — обоснована методика оценки эффективности федеральных целевых программ (на примере ФЦП «Кормовой белок» и др.).

Практическая значимость исследований состоит в разработке методологии принятия решений по аграрной политике в современных условиях в России. Материалы работы были использованы при подготовке проектов законов РФ «О государственных программах в АПК» и «О государственном сельскохозяйственном предпри-ятии» (1992;1993 гг.) — при разработке «Концепции федеральной целевой программы «Кормовой белок» (1995 г.), федеральной целевой программы «Золотое кольцо России» (1996 г.), «Рекомендаций по разработке и реализации целевых программ в агропромышленном производстве» (1996 г.) — в научных отчетах Аграрного института (1992;1994 гг.).

Теоретические положения и практические рекомендации по теме исследований опубликованы в 44 научных работах общим объемом авторского текста 50 печатных листов, в том числе 3 статей, изданных на английском языке в США, одной статье — на французском языке во Франции и трех монографий «Методология разработки приоритетов аграрной политики России (продуктовый подход)» (1996 г., 15 пл.), «Эффективное управление сложными инвестиционными проектами» (1995 г., в соавторстве, 12,5 п.л.) и «Организация мониторинга государственного ценового регулирования сельского хозяйства России» (1994 г., 10 п.л.).

Основные выводы и предложения, содержащиеся в V главе:

1. В результате анализа данных о производстве сельскохозяйственной продукции в России с 1917 г. выделены 8 этапов в проведении аграрной политики страны.

2. На основании анализа данных о показателях сельскохозяйственного производства выбран показатель урожайности пшеницы, являющийся основной характеристикой результатов проведения аграрной политики.

3. Показано, что для всех типов аграрной политики этот показатель изменяется — за подъемами наблюдаются спады, что связано с влиянием природных факторов и слабой интенсивностью. Поэтому на определенных промежутках времени локальная цель аграрной политики сводится не проведению радикальных аграрных реформ, а к поддержанию критических показателей от снижения, продлевая действие прошлых эффективных преобразований.

4. Разработана методика расчета коэффициента результативности аграрных реформ, научное значение которого можно определить в возможности выделить наиболее успешную аграрную политику передовых стран и благодаря этому использовать положительный опыт мирового хозяйствованияпроанализировать и количественно оценить результаты проведения российской аграрной политики.

5. В результате применения предложенной методики оценены показатели нескольких аграрных политик (США — 1933 г.- Франция — 1960;1980 гг.- Великобритания — 1973 г.- Россия — 1982 г.), что подтвердило общеизвестный факт успешности первых четырех примеров и показало, что отечественная Продовольственная программа 1982 г. была довольно эффективна в сравнении с экономически развитыми странами.

6. Для оценки эффективности аграрной политики в России и стоимостных сравнений ее приоритетов предложено применение анализа «затраты-выгоды» в двух новых аспектах: а) полный учет амортизации вновь созданных основных фондов в доходной части политикиб) применение разных схем оценки выгод в зависимости от источника их получения. Для реализации продуктового подхода используется сопоставление выгодности производства продукции в стране с ее импортом. Для обоснования структурных программ, таких как реорганизация сельскохозяйственных предприятий, реформирование земельных отношений и других может использоваться так называемый бюджетный подход.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ аграрных преобразований в стране за длительный период показал, что фактической целью вмешательства Государства в экономику сельского хозяйства было изъятие создаваемой прибавочной стоимости в пользу других отраслей народного хозяйства. Это обусловило подрыв материально-технической базы отрасли. Поэтому следующий этап реализации аграрной политики должен быть связан с изменением отношения Государства к сельскому хозяйству главным образом через улучшение пропорций обмена в сторону увеличения размеров предоставления целевой финансовой поддержки, что подтверждается опытом стран с развитой рыночной экономикой.

Подготовка следующего этапа аграрной политики должна начаться с четкого определения генеральной цели долгосрочной аграрной политики страны и ее основных подцелей. В том, что касается определения продовольственной составляющей генеральной цели аграрной политики, то она должна включать два основных параметра достижения — обеспечения (снабжения населения страны основными видами продовольствия в необходимом объеме и нужного качества) и самообеспечения (за счет возможностей отечественного производства).

Однозначность формулировки генеральной цели аграрной политики означает принципиальное изменение подходов к определению приоритетов аграрной политики. Количественный (продуктовый) подход должен сыграть главную роль, определяя цели второго уровня, а все структурные изменения будут рассматриваться в качестве инструментов аграрной политики, обеспечивающих снижения или увеличение определенных видов продовольствия.

Соотношение продуктового и структурного подходов заставляет по-иному взглянуть на разработку решений по аграрной политике: ни земельная реформа 90-х гг., ни реорганизация колхозов и совхозов в России не только не имели обоснования ресурсного обеспечения, но и не связывались с продовольственными проблемами, а следовательно с достижением генеральной цели аграрной политики.

Поскольку критерием определения генеральной цели выступают рациональные нормы потребления, Государство должно в долгосрочной перспективу ориентироваться на компенсацию разницы между фактически сложившимся рационом, определяемым покупательными возможностями населения, и рационом, рассчитанным исходя из медицинских норм. При этом следует учитывать резервы государственной поддержки населения, связанные с повышением культуры питания: увеличения потребления мяса, рыбы, овощей и фруктов и снижения потребления яиц, сахара и картофеля.

Предлагается не ограничивать сферу применения рациона питания, определением прожиточного минимума. На данном рационе должна быть основана федеральная политика питания. Он призван формировать культуру потребления продуктов, влиять на изменение ассортимента и качества. Результаты исследований могут быть оформлены в виде «Руководства по питанию для граждан России», а также учтены в правилах торговли продовольствием с введением расширенной информации о составе продуктов питания.

Структурирование понятия «аграрная политика» позволяет разбить способы достижения ее генеральной цели по четырем основным аспектам: продовольственному, сельскохозяйственному, агропромышленному и внешнеэкономическому. Главная роль в решении продовольственной проблемы в стране, согласно критерию самообеспечения, принадлежит сельскому хозяйству. Основным способом реализации курса на самообеспечение является повышение и поддержка доходов сельских товаропроизводителей.

Выбор приоритетов аграрной политики основан на анализе показателей обеспечения и самообеспечения как критериев достижения генеральной цели. Применительно к современной ситуации в России могут быть сформулированы следующие приоритеты:

— продовольственный аспект — увеличение потребления мяса, рыбы, овощей и фруктовсокращение потребления яиц, картофеля и сахарастабилизация потребления зерновых, жиров растительного происхождения и молокопродуктов;

— сельскохозяйственный и агропромышленный аспекты — достижение самообеспечения России зерном, животноводческой продукцией, сахаром, жирами растительного происхождения, причем развитие зернового подкомплекса является в ближайшей перспективе главным приоритетом;

— внешнеэкономический аспект — развитие экспорта молокопро-дукции, высококачественных уникальных российских продуктов, производство которых основано на возрождении исконно русских технологийувеличение импорта овощей и фруктов.

Сформулированные выше приоритеты реализуются через систему мер государственной поддержки, что и представляет собой суть нового этапа аграрной политики, или ее инструменты:

— продовольственный аспект — проведение федеральной политики питания путем оказания продовольственной помощи соответствующим социальным группам и проведения просветительской работы среди населения;

— сельскохозяйственный аспект — финансовая поддержка производителей приоритетных видов сельхозпродукциисоздание производственной и социальной инфраструктуры на селе (строительство дорог, оптовых рынков сельхозпродукции, информационная поддержка, телефонизация, газификация, строительство жилья и т. п.) — подготовка кадроввнедрение результатов научных исследований;

— агропромышленный аспект — поддержка интеграционных образований, объединяющих предприятия торговли, переработки и сельских товаропроизводителей на районном уровнестимулирование замены оборудования на предприятиях отраслей переработки;

— внешнеэкономический аспект — поддержка экспортеров определенных видов продукции, установление тарифных и нетарифных ограничений на импорт продукции, по которой должно быть достигнуто самообеспечение.

Механизм реализации долгосрочных приоритетов аграрной политики России должен быть основан на применении программно-целевого подхода в виде предоставления государственной поддержки через продуктовые целевые программы, основанные на долевом финансировании из федерального, областных бюджетов и собственных средств предприятий. Эффективность федеральных целевых программ связана также с тем, что в качестве основного механизма их реализации выступает осуществление инвестиционных проектов, часть риска которых возложена на сельских товаропроизводителей.