Совершенствование контрольных функций в системе государственного управления в регионе: на примере Республики Дагестан

Актуальность темы

исследования. Происходящее во всем мире ускорение социальных процессов, стохастичность их развития и формирования соотношений подвели традиционные системы государственного управления к критическому порогу, за которым классический линейный подход к управлению становится несостоятельным, идут теоретические и практические поиски нового государственного устройства. Строится государственный аппарат на качественно иных, чем ранее, правовых и организационных принципах: верховенства Конституции и законов, стабильности, профессионализма и др. Это обуславливает смену концептуальной основы организации государственного аппарата, как вида профессиональной деятельности.

Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование в управленческой, правовой, социально- • экономической деятельности, финансово-бюджетной и контрольной сферах, что актуализирует поиск эффективных механизмов государственного управления и контроля для обеспечения эффективного социально-экономического развития страны и регионов, усиления вертикали власти,/ экономической безопасности и соблюдения принципов законности.

В современных условиях, факторами, вызывающими необходимость развития эффективной системы государственного управления в регионе являются:

— наличие глобальных проблем, решение которых нуждается в разработке научно обоснованной государственной региональной политики с применением контролясоциально-экономическое развитие регионов в направлении повышения эффективности управления, производства и качества работы, что объективно требует совершенствования научно-практических основ контролясовершенствование контрольной деятельности в области государственного управления, методов и техники контроля. Поэтому создание некоторых единых критериев проведения, обобщения и планирования контрольных мероприятий для всех объектов и субъектов государственного управления и контроля является необходимым условием повышения его эффективности.

Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением устойчивости развития территорий, которая, в свою очередь, напрямую зависит от качества организации государственного управления и контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы государственного управления и контроля на региональном уровне обусловлена концентрацией социально-экономических и финансово-хозяйственных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования.

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата: падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию v государственных услуг (более 71% опрошенных). Более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате1.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию2. Концепция административной реформы в российской федерации в 2006 — 2008 гг.

2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2005 г. http://www.kremlin.ru.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Основная проблема неэффективности системы государственного контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение — обязанностей между субъектами контроля, неоправданно дублирование их функций и параллелизм в работе, отсутствие четкого механизма внутреннего контроля в системе органов государственного управления.

Поэтому необходимо продолжить теоретические исследования в области знаний о сущности контроля, поскольку, несмотря на значительный интерес к исследованиям методологических и прикладных аспектов * государственного контроля, комплексный подход к вопросам развития новых форм, методов и структуры организации действенного механизма < государственного контроля на региональном уровне отсутствует. Степень разработанности проблемы.

Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и нового времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш. Монтескье и Ж.-Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона и «отцов-основателей» — участников создания американской конституции — Дж. Вашингтона, Д. Медисона, А. Гамильтона и др., знаменитого исследователя американской демократии А. Токвиля, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса, выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов М. Сперанского, Б. Чичерина, Н. Алексеева, Н. Коркунова, Г. Шершеневича, И. Ильина, С. Витте, П. Столыпина, В. Ленина и др.

Теоретическим исследованиям сущности управленческой деятельности посвящены многочисленные труды классиков и современных ученых, таких как Аткинсон Э., Друкер П., Дункан У. Д., Короткое Э., Мескон М., Рыкунов В., Попов Г., Стиглиц Д., Хедоури А., Файоль А. и др.

Общие концептуальные проблемы государственного и регионального управления и исследование его влияния на макрои микроэкономические процессы раскрыты в работах отечественных исследователей Гранберга А., Гутмана Г., Некрасова Н., Лексина В., Пикулькина А., Уткина Э., Шнипера Р., Швецова А. и др.

Проблемам и особенностям государственного управления социально-экономическим развитием такого осложненного проблемами региона как Республика Дагестан исследовались в трудах А. Д. Айгумова, А. И. Алиева, В. Г. Алиева, А. Ш. Ахмедуева, М. А. Багомедова, Г. А. Гаджимагомедова, С. Д. Амирова, М. А. Гасанова, М. А. Багомедова, М. М. Магомедовой, Р. С. Мудуева,' В. З. Петросянца, Ю. Н. Сагидова, O.K. Цапиевой, М. М. Чернышева, Э. М. Эльдарова, З. К. Юзбекова и др. i.

Вопросам построения эффективной системы государственного контроля, адекватного рыночным трансформационным процессам, г разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы Ахполова А., Агапцова С., Бурцева В., Вознесенского Э., Воронина Ю., Врублевской О., Грачевой Е., Дадашева А., Данилевского Ю., Кочерина Е., Кваши Ю., Кузнецова А., Жукова В., Степашина С., Опеньшева С., Преображенского Б., Погосяна Н., Шохина С., Яндиева М., Васильевой М.В.и др.

Вместе с тем, большая часть исследователей отмечает, что эта важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности, концепция повышения эффективности государственного управления на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных органов государственного управления и контроля не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации ее исследования.

Актуальность проблемы дальнейшего совершенствования системы государственного контроля и повышения эффективности государственного управления на региональном уровне, ее несомненная теоретическая и практическая значимость и недостаточная степень разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.

Цель исследования состоит в развитии теоретических и разработке методических основ повышения эффективности государственного управления в регионе.

Для достижения цели исследования потребовалось решить следующие задачи:

— рассмотреть сущность региона как объекта государственного управления и контроля;

— исследовать содержание государственного контроля в системе управления регионом, определить его роль и взаимосвязь с другими функциями управления- «.

— выявить факторы необходимости развития государственного контроля в современных рыночных условиях управления региономопределить роль, место и назначение социального контроля в системе аппарата государственного управления;

— обосновать необходимость дальнейшего совершенствования существующей системы государственного контроля в регионах, предложить направления его совершенствования и повышения эффективности государственного управления;

— разработать концепцию развития эффективной системы государственного контроля в регионе;

— выработать основные направления совершенствования внутреннего контроля в деятельности государственного аппарата.

Проблему исследования составила противоречивость между процессом становления демократического государства Российской Федерации и отставание формирования эффективного государственного аппарата.

Объектом исследования выступает государственный аппарат управления, факторы, механизмы и инструменты системы государственного контроля в деятельности аппарата государственного управления на региональном уровне.

Предметом исследования являются организационно — экономические методы, инструменты и технология государственного контроля в управлении регионом.

Область исследования по паспорту ВАК: 5.17. Региональное стратегическое планированиерегиональные программы развитияэкономические проблемы федерализмаэкономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерациипроблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспектеэкономические проблемы местного самоуправления.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания социальных явлений, прежде всего, конкретно-исторический подход, сравнительный, системный, статистический и структурно-функциональный анализ, основные общелогические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция).

В ходе диссертационного исследования возможны различные подходы к анализу и оценке развития государственного управления и контроля в регионе: социально-экономический, социально-философский, экономический, социологический и др.

Социально-экономический подход позволяет рассматривать проблему формирования и развития государственного управления и контроля как систему социальных действий, в которой в ходе научного познания выявляются определённые закономерности и тенденции развития, причины, факторы и др.

Социально-философский подход позволяет рассматривать деятельность аппарата государственного управления через призму проявления в нём закономерностей и принципов социального управления, взаимоотношения государства и общества, государства и гражданина.

В диссертационном исследовании использовался социологический метод познания, позволяющий наполнить качественно новым содержанием теоретические и статистические данные полученные другими методами.

Комплексность предмета исследования обусловила использование трудов отечественных и зарубежных ученых и практиков в области теории и истории государственного и регионального управления, региональной экономики, государственного контроля и финансов, менеджмента, теории организации, экономике, управления персоналом, теории систем и трудов юридической науки, общей теории государства и права.

Информационной базой диссертации явились: законодательные акты Российской Федерации, Постановления правительства Российской Федерации, материалы парламентских слушаний Государственной Думы Российской Федерации, статистические данные Госкомстата России, программы социально-экономического развития Республики Дагестан, материалы статистических сборников и текущей отчетности по Республике Дагестан, исследования проводимые отечественными и международными организациями, материалы научно-практических конференций, материалы текущего делопроизводства высших, федеральных и региональных органов власти, а также результаты социологического опроса работников министерств и ведомств государственного аппарата республики Дагестан проведенного автором в 2006 г.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании приоритетов формирования и реализации системы государственного контроля на уровне региона как необходимого условия повышения эффективности государственного управления в регионе. В рамках проведенных исследований получены следующие результаты, обладающие научной новизной:

— аргументировано, что управление функционированием региона в условиях его полиструктурности, многокомпонентности, многоуровневости развития требует определения различий в направленности управленческой и контрольной деятельности на регион как объект управления и как объект контроля;

— применительно к государственному контролю в управлении регионом необходимо говорить о контроле как о систематической деятельности органов государственного управления, базирующейся на специфических факторах властного воздействия на объект контроля и на общих принципах г государственного управления, преследующих целью согласование интересов общества, государства, регионов и субъектов хозяйствования.

— предложена разработка модели мониторинга в качестве средства' организационно-экономического обеспечения функционирования государственного аппарата, и на примере деятельности кадрового корпуса '4' государственного аппарата рассмотрена его практическая реализация;

— разработана концепция эффективной системы государственного контроля на региональном уровне и определены её основные направления развития;

— обоснованно, что системное применение факторного подхода к управлению региональными социально-экономическими системами позволит решать более масштабные задачи: прогнозирование результатов структурных изменений, проектирование системы стимулирования и в конечном счетеспособствовать созданию научно обоснованных долгосрочных программ совершенствования деятельности государственного аппарата Республики Дагестан;

— выработаны основные принципы и методы модели совершенствования системы внутреннего контроля в аппарате государственного управления Республики Дагестан.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные положения, методология и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают научные представления о роли и месте государственного управления и контроля в системе управления регионом, а также могут найти свое применение при разработке направлений совершенствования существующей системы государственного управления на региональном уровне и способствовать повышению динамики социально-экономического развития.

Практическое значение и апробация работы. Практическая значимость диссертационной работы заключается в ее направленности на решение проблемы выработки эффективной системы государственного управления и контроля. Разработки, приведенные в диссертации, могут использоваться при составлении государственных программ социально-экономического развития Республики Дагестан и других регионов Российской Федерации.

Основные положения диссертационной работы докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях и научных сессиях профессорско-преподавательского состава и аспирантов в Дагестанском государственном университете, Дагестанском государственном техническом университете, Институте социально-экономических исследований ДНЦ РАН.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, что отражает цель и задачи исследования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Процесс создание демократической государственности оказался более сложным и трудным, чем предполагалось в начале преобразований. При отсутствии четких стратегических ориентиров, реального единого в рамках страны правового пространства активизировались бюрократизация государственного аппарата на всех его уровнях, отделение ветвей власти друг от друга, растаскивание власти на отдельные властные лакомые кусочки. Неоправданно форсируется рост численности работников государственного аппарата, как на федеральном уровне, так и на региональном, при снижении уровня их профессионализма и как следствие повышенный уровень коррупции. Многие из этих негативных явлений стали возможны потому, что пока не создан новый экономический базис, не в полной мере определились система государственной власти и новая модель государственного управления, не сложилась система новых социальных ориентаций населения. Вопросы совершенствования государственного аппарата приходится решать в сложных, противоречивых условиях, когда снижаются авторитет власти, уровень управления социально-экономическими и политическими процессами, не уменьшается, а возрастает возможность новых социальных конфликтов. В связи с этим важно видеть не только потребность качественного укрепления государственного аппарата, но и сознавать пока ограниченные в условиях переходности возможности решения поставленной задачи: недостаток материально-финансовых ресурсов, отсутствие профессионально подготовленного резерва управленческих кадров и многое другое.

Проведенное исследование показало, что современное состояние системы государственного контроля на региональном уровне характеризуется серьезными противоречиями со всеми вытекающими отсюда отрицательными явлениями. В этой связи, в диссертационной работе обоснована идея о необходимости дальнейшего изучения и решения существующих проблем и поиска научно-методологических и организационно-правовых форм совершенствования государственного контроля в регионах.

В первой главе диссертационного исследования рассматриваются методические вопросы государственного контроля, касающиеся организационно-экономического содержания функции контроля в системе управления регионом, основ построения и функционирования системы управления регионом и особенностей государственного финансового контроля в управлении регионом.

Принципиальным моментом для современного понимания сущности государственного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления и с объектом контроля, что подчеркивает его объективную и органическую связь с другими функциями управления. Составной частью механизма государственного управления регионом должен быть механизм контроля, под которым понимается система (совокупность подмеханизмов), имеющая определенный алгоритм решения проблемы баланса интересов государства, регионов и общества и обеспечения эффективности функционирования системы контроля.

Анализ особенностей региона как объекта государственного контроля позволил установить, что по своим характеристикам, задачам и роли госконтроль в регионах может быть отнесен к системе специального назначения, целевое ориентирование которой должно являться прерогативой государства в лице его органов власти и управленияформирование целей должно осуществляться исходя из общих, а не внутренних интересов системы управлениядостижение цели должно обеспечиваться созданием и развитием эффективной системы субъектов контроля.

Проведенное в диссертации исследование существующих проблем организации и формирования эффективной системы государственного контроля в системе управления регионом позволило автору сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования системы государственного контроля в регионах с помощью следующих инструментов, подходов и методов и во второй главе диссертационной работы предложены методические основы исследования деятельности государственного аппарата и произведена оценка эффективности деятельности аппарата государственного управления, выявлены основные направления повышения эффективности государственного контроля и государственного управления на региональном уровне.

В качестве основных методов исследования функционирования государственного аппарата нами предлагаются, социологический методмониторинг, математический — факторный подход и экономический подход к организации и проведения исследований, которые достаточно хорошо зарекомендовали себя как одни из основных методических типов.

Совершенствование системы государственного контроля в Дагестане нужно проводить в целях приближения организации и структуры, уровня и форм взаимодействия друг с другом органов государственного управления и контроля, кадрового состава, материально-технического и информационного обеспечения этих органов к уровню, соответствующему решению поставленных перед ними задач. >

Этим продиктована необходимость разработки и реализации «Концепции развития государственного контроля в регионе», перспективного и эффективного развития аппарата государственного управления. Безусловно, это далеко не стандартное предложение для решения вопроса важного, на наш взгляд, для государства.

Целью «Концепции» должно являться комплексное развитие и совершенствование механизма государственного контроля в регионе, направленное на усиление контроля и повышение эффективности деятельности государственного аппарата.

Концепции, которая должна базироваться на следующих принципах: процессный подход с использованием информационных технологий, а не структурный с ориентацией на задачувстроенность контроля в процессы управленияответственность контроля за конкретный процесс и результатучет поведения людей в контрольных ситуацияхориентированность контроля на будущее, а не на прошлоеконтроль всего процесса управления, а не отдельных его частей.

Целью создания системы внутреннего контроля в деятельности аппарата государственного управления Республики Дагестан, по нашему мнению, должны выступать: обеспечение соблюдения законодательных, нормативных правовых актовповышение эффективности деятельности аппарата государственного управления Республики Дагестанповышение качества осуществления государственных функций.

Для реализации поставленных целей необходимо решение следующих задач: осуществление внутреннего контроля соблюдения порядка исполнения установленных процессов и процедур, административных и иных регламентов, проведения и учета соответствующих операций, отражения их в отчетности и соблюдения полномочий при их санкционированииосуществление анализа выявленных отклонений от установленных показателей деятельности, причин, лежащих в основе нарушений, внесение предложений для принятия мер по их предупреждениюопределение эффективности проводимых процессов и операций и использования финансовых и нефинансовых ресурсовопределение целесообразности проводимых процессов и операций, применения действующих норм и правил их веденияпредоставление объективной информации о соблюдении законодательных, нормативных правовых актов, эффективности осуществляемых процессов, качестве выполняемых государственных функций и использовании государственных финансовых и нефинансовых ресурсов.

Необходимыми условиями для реализации задач, поставленных перед системой внутреннего контроля за деятельностью аппарата государственного управления Республики Дагестан являются: разработка и внедрение административных регламентов и иных документов, регламентирующих деятельность работников сферы государственного управлениявнедрение принципов и механизмов управления по результатамсовершенствование информационно-технического обеспечения системы внутреннего контроляформирование необходимого ресурсного, в том числе и кадрового обеспечения системы внутреннего контроля, совершенствование механизмов распространения успешного опыта и положительных тенденций осуществления внутреннего контроля.