Инициативное бюджетирование в повестке международных экономических организаций

Инициативное бюджетирование в повестке международных экономических организаций

Статья посвящена инициативному бюджетированию, участию инициативных групп граждан в вопросах выбора приоритетов расходования бюджетных средств и присутствию данной темы в повестке международных экономических организаций. Анализ различных сторон имплементации вопросов участия граждан в территориальном развитии, совершенствовании общественной инфраструктуры в деятельности авторитетных организаций свидетельствует о перспективности и потенциале данной темы в аспекте международного экономического сотрудничества.

Ключевые слова: инициативное бюджетирование, партисипаторное бюджетирование, территориальное развитие, развитие общественной инфраструктуры, БРИКС бюджетный расходование гражданин инициативный Участие территориальных сообществ, инициативных групп граждан в экономическом развитии поселений, совершенствовании общественной инфраструктуры в повестке деятельности международных организаций присутствует уже не одно десятилетие, но еще ни разу не становилось для них приоритетной темой обсуждения.

Многие годы Всемирный Банк реализует программу Community Driven Development (CDD) [5]. В той или иной форме в программе участвует 96 стран. Инструмент партисипаторного бюджетирования (ПБ), бюджетирования с участием граждан, используется Всемирным банком в рамках программ развития, которые организация реализует в разных странах, но на нем не делается акцент [10]. ПБ упоминается лишь как часть общих, более комплексных программ. Всемирный Банк (ВБ) выделил в качестве займов и грантов на развитие программ с участием граждан более 280 млн долл. США в период с 2002 по 2012 годы. Помимо этого, ВБ обучил сотни граждан в рамках программ «Community Empowerment» и «Social Inclusion». В Российской Федерации с 2007 года реализуется одна из наиболее эффективных программ социального блока Всемирного Банка — Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), направленная на развитие инфраструктуры местного уровня при участии сообществ [1, c. 118]. Именно эта программа дала старт развитию инициативному бюджетированию (ИБ) в России, первому этапу более общего процесса партисипаторного бюджетирования. К настоящему моменту в рамках ППМИ реализовано свыше 4000 проектов при участии местных сообществ, существующие практики выходят за рамки ППМИ, а формирующаяся сеть (network) по развитию программ инициативного бюджетирования в России включает свыше 30 регионов. Наряду с ППМИ к инициативному бюджетированию относятся разнообразные практики «Народного бюджета» и «Народных Инициатив» в целом ряде субъектов РФ. Особенностью российских практик является их изначальная встроенность в административную и бюджетные системы, софинансирование гражданами проектов, разнообразие практик.

Долгосрочными эффектами от реализации программ, основанных на участии сообществ в социально-экономическом развитии, являются укрепление социального капитала и рост взаимного доверия между властью, населением и бизнесом, развитие потенциала сообществ и органов местного самоуправления в решении задач местного значения, повышение адресности и эффективности использования бюджетных средств, развитие механизмов общественного контроля, и на основе этого — формирование устойчивых и эффективных механизмов территориального развития.

Программа Развития ООН (UNDP) не единожды и в разных странах реализовывала комплекс мероприятий по вовлечению гражданских сообществ в разработку планов стратегического развития территорий, доходогенерирующие проекты. Одним из стратегических направлений работы UN Habitat является поддержка городов во внедрении интегрированных, инклюзивных, прозрачных, партисипаторных подходов к управлению. Два ключевые механизма в этом направлении — программы «Global Campaign on Urban Governance» и «Urban Management Programme» (совместно с UNDP). В рамках первой из упомянутых программ в 2004 году UN Habitat издала пособие «72 вопроса о партисипаторном бюджетировании» на английском, французском, испанском и китайском языках. UN Habitat признает, что партисипаторное бюджетирование превратилось в реальное поле для инноваций в муниципальном финансировании, локальной демократии и социальном развитии.

Подразделение государственного администрирования и управления развитием ООН (Division for Public Administration and Development Management, Department of Economic and Social Affairs) разделяя идеи вовлечения граждан, в начале 2000;ых запустило программу партисипаторного управления («participatory governance»), целью которой ставилось изучение и продвижение концепции диалога между гражданами и правительством. В рамках этой программы, в частности, в 2005 году был организован семинар на тему «Community Engagement in Public Finance at the Sub-national Governments», который прошел в рамках первой международной конференции по вовлечению сообществ («International Conference on Engaging Communities») [7].

У Организации европейского экономического сотрудничества (OECD) есть программа для стран Среднего Востока и Северной Африки «Инициативы для управления и соревновательность для развития» (Initiative on Governance and Competitiveness for Development), целью которой является улучшение фискального управления через повышение прозрачности и подотчетности и повышение доверия граждан правительствам. В рамках программы ПБ является одним из инструментов достижения целей. В 2002 году OECD выпустила издание «Возрастание значения гражданского участия в управлении общественными расходами» (Strenghtening Participation in Public Expenditure Management: Policy Recommendations for Key Stakeholders). Цель издания — выявить и проанализировать проблемы, которые в будущем окажутся полем интереса как стран-членов OECD, так и других стран. В 2008 году при поддержке OECD в Словении прошел международный «воркшоп» «Building citizen centered policies and services», на котором в числе прочего обсуждалось ПБ. Организатором «воркшопа» выступил Директорат по общественному управлению и территориальному развитию (Directorate for Public Governance and Territorial Development) OECD. Одним из направлений работы этого директората являются вопросы бюджетирования общественных финансов (Budgeting and public expenditures).

Возможность усилить гражданское вовлечение в принятие решений по бюджетным вопросам нередко упоминается в официальных документах Евросоюза. В Послании Европейской комиссии от 2011 года странам третьего мира ПБ, наряду с открытостью и прозрачностью, вовлечение упоминается как один из инструментов развития подотчетности. Эта идея развивается в методических рекомендациях (Budget Support) и в Послании Европейской комиссии от 2013 года по усилению центров власти на локальном уровне в странах-партнерах. Департамент по международной кооперации и развитию (Directorate General for International Cooperation and Development) Европейской комиссии с 1994 по 2013 гг. реализовывал программу URB-AL, ориентированную на Латинскую Америку в которой также нашли отражение темы затронутые выше.

При непосредственном участии представителей стран Европейского сообщества сложилась мировая сеть (networks) контактов, реализуемых на условиях самоорганизации по продвижению идей участия сообществ в экономическом и социальном развитии Community-Led Development. Ряд стран ЕС (Голландия, Дания, Швеция) с 2015 года принял «законодательство об участии» (Participation Law), предполагающее кардинальные изменения философии социальной политики, основанные на участии сообществ в социальной политике государства.

Среди стран участников «Двадцатки» крупнейших мировых держав есть значительное число тех, в которых тематика участия граждан, территориальных сообществ в вопросах экономического развития, совершенствования общественной инфраструктуры занимает видное место. К этому ряду можно отнести большинство стран «20»: Россию, Австралию, Бразилию, Страны Европейского Союза, Индию, Индонезию, Канаду, Южную Корею, Канаду, США. В других странах идут отдельные пилотные проекты в этой сфере: Аргентина, Китай, Турция, Япония, Мексика, ЮАР. Ничего не известно о подобных практиках в Саудовский Аравии, Японии.

Германия, председательствующая в этом году в организации «двадцатки», уделяет пристальное внимание в своей деятельности вопросам участия территориальных сообществ в экономическом и социальном развитии территорий, в том числе ПБ. С этой целью при поддержке Министерства экономического сотрудничества и развития создан сайт о партисипаторном бюджетировании в Германии и мире. Следует особо подчеркнуть тот факт, что изучение и поддержка процессов участия сообществ занимает видное место в германской просветительской деятельности в зарубежных странах [6]. Это направление работы, в частности, является объектом постоянного внимания германского «Сервисного агентства для сообществ в едином мире» Service Agency Communities in One World (a division of Engagement Global gGmbH). С 2001 г. совместно с Федеральным агентством по гражданскому обучению (Federal Agency for Civic Education) сервисное агентство предоставляет консультативные, образовательные и другие услуги муниципалитетам и локальным активистам. Организация готовит стратегии и программы, фокусируется на вопросах муниципальных партнерств, вопросах миграции и развития, честного осуществления государственных закупок. Партисипаторное бюджетирование является одним из предметов теоретического и практического интереса. Федеральное Агентство по гражданскому обучению и «Сервисное агентство для сообществ в едином мире» в 2007 г. совместно запустили и ведут информационный портал, на котором появляются новости организаций и периодически выкладываются ценные публикации по теме ПБ [4]. Деятельность агентства финансируется немецким Федеральным министерством экономического сотрудничества и развития, федеральными землями Баден-Вюртемберг, Бавария, Берлин, Бремен, Гамбург, Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн и Тюрингия и городом Бонн.

Большинство стран «двадцатки» имеют собственный опыт вовлечения граждан в «участвующее управление» (participatory governance) [2], бюджетирование с участием граждан (participatory budgeting) [3], развитие на основе лидерской роли сообществ (community led development) [11], в реализацию законов об общественном участии (participatory law). Объединяющим началом всех названных практик является делегирование сообществам, инициативным группам граждан прав на участие в ключевых процессах государственного управления: бюджетировании, управлении, социальной политике. С определенной уверенностью можно утверждать, что вовлечение граждан — существенный фактор «упругости» и «гибкости» экономической и социальной ткани современных городов и сельских поселений.

При непосредственном участии представителей стран Европейского Союза сложились глобальные тематические сети (networks), реализующие на условиях самоорганизации проекты участия территориальных сообществ в экономическом и социальном развитии. Одним из примеров является сеть URBACT, объединяющая 550 городов из 29 стран Европейского Союза, и нацеленная на обмен опытом в части разработки политики и внедрения практических моделей вовлечения граждан в различные аспекты социально-экономического развития городов.

В то же время, представители органов государственной власти не всегда в состоянии ответить на вызовы «соучастия» граждан. Не хватает опыта, навыков совместной работы, слаба институциональная инфраструктура взаимодействия с сообществами. Недостаточно изучены сами партисипаторные механизмы реализации проектов, а также экономические, управленческие, социальные эффекты их реализации. Фрагментарно систематизирован опыт лучших практик реализации данных проектов.

Все это с очевидностью предполагает желательность включения в повестку работы «двадцатки» темы участия территориальных сообществ, инициативных групп граждан в ключевых процессах развития городских и сельских поселений.

Наиболее приемлемыми формами работы в данном направлении являются: проведение ряда тематических форумов для работников органов государственного и муниципального управления, экспертов и гражданских активистов; включение разделов, посвященных вовлечению граждан, в образовательные программы системы основного и дополнительного образования; разработка модуля бюджетной грамотности с темами участия граждан для широких аудиторий; исследование комплексных эффектов от реализации проектов с участием граждан; расширение тематических сообществ, поддержка интеграции в тематические сообщества новых участников; подготовка ежегодного доклада о «лучших практиках вовлечения граждан» в разных странах мира. Результатом проделанной работы может стать существенное увеличение вклада территориальных сообществ в вопросы повышения эффективности общественных финансов, выработка элементов новой современной управленческой культуры, рост доверия к власти на всех уровнях.

Многогранный и масштабный характер деятельности по развитию общественного участия, в случае его одобрения большинством стран «двадцатки», может повлечь за собой выстраивание гибкой системы управления и координации на уровне отдельного секретариата. В то же время, развертывание системы управления данным процессом может строиться лишь на основе принципов «добровольности» и «гибкого мотивирования к участию» новых стран.

Участие граждан и территориальных сообществ в бюджетных решениях — важный ресурс повышения эффективности общественных финансов. Практики партисипаторного, инициативного бюджетирования известны в целом ряде стран участниц БРИКС. В то же время, представляет значительный интерес комплексное рассмотрение возможностей управления дополнительными эффектами, возникающими в процессе вовлечения граждан в бюджетные решения.

Во всем мире хорошо известен опыт Индии. В индийском штате Керала (Kerala) был запущен в 1996 году один из самых масштабных в мире проектов участия граждан в решении вопросов местного значения [8]. Оправдано проведение в ноябре 2016 года именно в штате Керала первого мероприятия, посвященного участию граждан в вопросах территориального развития в рамках БРИКС. В проекты были вовлечены свыше трех миллионов человек. Пожалуй, нигде в мире партисипаторное бюджетирование не становилось каналом такой массовой мобилизации. В планах было вовлечение более 10% из 31 млн жителей региона, причем минимум одну треть из вовлеченных должны были составлять женщины. ПБ вовлекало жителей в циклический процесс, поддержку на всех этапах осуществляли 373 государственных инструктора.

Процедура в Керале включает в себя 5 шагов: серия местных ассамблей, сбор информации и коллективное написание писем в местные органы местного самоуправления (панчаяты), формулирование проектных предложений специальной комиссией на развивающих семинарах, их одобрение региональными комитетами по планированию, и, наконец, осуществление, мониторинг и оценка, в которых граждане также принимают участие.

Гибкость керальского эксперимента позволила ему пережить политические изменения, которые несколько раз меняли политическую окраску государственной власти. Так или иначе, эксперимент внес положительный вклад в такие процессы, как повышение средней продолжительности жизни, понижение уровня детской смертности. Он получил международное признание со стороны ученых и движения антиглобалистов, широко обсуждался на четвертом Всемирном социальном форуме, который проходил в Мумбае в 2004 году.

Значительный опыт вовлечения граждан в бюджетные решения, партисипаторного и иницитивного бюджетирования имеется и в других странах БРИКС: Китае, ЮАР. Бразилия является Родиной партисипаторного бюджетирования. В 1989 году в городе Порту-Алегри впервые был реализован проект участия граждан в управлении бюджетом.

Со всей очевидностью можно говорить о необходимости проведения крупного международного мероприятия под эгидой БРИКС на тему «участие граждан в развитии общественной инфраструктуры».

Организаторами данного мероприятия может выступить Министерство финансов Российской Федерации, Правительство Республики Башкортостан, Комитет гражданских инициатив (Фонд Кудрина), Научно-исследовательский финансовый институт Минфина РФ, Всемирный банк. Местом проведения регион — лидер развития инициативного бюджетирования в РФ — Республика Башкортостан.

Целью мероприятия является содействие развитию общественной инфраструктуры поселений с участием граждан через изучение и популяризацию лучших российских и зарубежных практик.

Предполагаемый состав участников: инициаторы организации проектов партисипаторного бюджетирования стран БРИКС, консультанты, эксперты проектов партисипаторного бюджетирования, руководители и специалисты финансовых органов и иных органов государственной власти и местного самоуправления стран БРИКС.

Основными темами обсуждения на форуме могут стать: роль проектов развития общественной инфраструктуры с участием граждан в улучшении жизни городских и сельских поселений; основные разновидности практик ПБ; роль институциональной инфраструктуры ПБ; вопросы финансирования проектов ИБ; роль органов государственной власти и местного самоуправления в организации ИБ.

Еще одна организация, уделяющая внимание практикам участия граждан в бюджетных решениях является сообщество по взаимному изучению и обмену опытом в управлении государственными финансами (PEMPAL — Public Expenditure Management Peer Assisted Learning). PEMPAL представляет собой сообщество профессионалов в области управления государственными финансами в различных государствах Европы и Центрально-Азиатского (ECA) региона.

Участие граждан и территориальных сообществ в бюджетных решениях — важный ресурс повышения эффективности общественных финансов. Практики партисипаторного, инициативного бюджетирования широко известны в целом ряде стран участниц PEMPAL.

В то же время, представляет значительный интерес комплексное изучение возможностей управления дополнительными эффектами, возникающими в процессе вовлечения граждан в бюджетные решения.

Многообразие форм использования партисипаторных механизмов со всей очевидностью свидетельствует о необходимости выстраивания комплексной работы по включению данной тематики в деятельность PEMPAL.

Заключение

Большинство крупнейших международных экономических организаций в разные годы использовали практики участия граждан в вопросах управления, выборе приоритетов расходования бюджетных средств, территориального развития. Пришло время более активного изучения опыта разных стран, а также включения данного вопроса в приоритетную повестку работы ведущих международных экономических организаций.

• 1. Вагин В. В., Гаврилова Н. В., Шаповалова Н. А. Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии // Финансовый журнал. — 2015. — № 3. — С. 117−122.
• 2. Партисипаторный подход в повышении качества жизни населения / Под общ. ред. Н. М. Римашевской, Н. Н. Ивашиненко. — Нижний Новгород-М.: Изд-во Нижегородского госуниверситета. — 2013. — 268 с.
• 3. Санофф Г. Соучаствующее проектирование. Практики общественного участия в формировании среды больших и малых городов / Пер. с англ. — Вологда: Проектная группа 8, 2015. — 170 с.
• 4. Официальный сайт организации Service Agency Communities in One World. — URL: www.buergerhaushalt.org
• 5. Goldfrank B. World Bank and Globalization of Participatory Budgeting / Journal of Public Deliberation. 2012. — URL: http://www.publicdeliberation.net/cgi/viewcontent.cgi?article=1228&context=jpd (дата обращения 10.10.2016).
• 6. International Congress on Models of Participatory Budgeting: Documentation. Dialog Global № 24 /InWent gGmbH — Capacity Building International, Germany. Service Agency Communities in One World. Federal Agency for Civic Education. — URL: http://www.service-eine-welt.de/en/images/text_material-2124.img (дата обращения 10.10.2016).
• 7. Heimans J. Strengthening participation in public expenditure management: policy recommendations for key stakeholders [/ OECD development centre, Policy Brief № 22. — URL: http://www.oecd.org/social/poverty/31 649 466.pdf (дата обращения 10.10.2016).
• 8. Sheth D. L. Micro-Movements in India: Towards a New Politics of Participatory Democracy /Centro de Estudos Sociais. — URL: http://www.ces.uc.pt/emancipa/research/en/ft/futurodemocracia.html (дата обращения 10.10.2016).
• 9. Tanaka S. Engaging the Public in National Budgeting: A Non-Governmental Perspective. OECD Journal on Budgeting. 2007. — URL: http://www.oecd.org/gov/budgeting/43 412 013.pdf (дата обращения 10.10.2016).
• 10. Shah, Anwar. Participatory Budgeting. Public Sector Governance and Accountability. Washington, 2007. DC: World Bank. — URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10 986/6640 (дата обращения 10.10.2016).
• 11. Soto P., Ramsden P. Guidance on Community-Led Local Development for Local Actors / — URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_clld_local_actors.pdf (дата обращения 10.10.2016).