Усиление взаимодействия субъектов государственного финансового контроля в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. В период укрепления государственности в РФ стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства. Контрольная функция государства в финансовой сфере — это не только предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, но и функционирование действенной системы государственного финансового контроля (далее ГФК) в целях повышения эффективности использования государственных средств, достижения более высоких результатов в управлении государством.

Бессистемность в работе существующих органов ГФК, несогласованность их действий, отсутствие утвержденной Единой концепции ГФК в РФ, его надлежащего законодательного обеспечения приводят к тому, что реальное состояние финансовой дисциплины в РФ не улучшается.

Необходимо принятие кардинальных мер, направленных на совершенствование системы ГФК, повышение его эффективности путем создания условий, способствующих соблюдению общепринятых международных принципов ГФК, разработки единых стандартов контроля для субъектов контроля, соответствующих рекомендациям Международной организации высших контрольных органов, повышения эффективности и результативности произведенных государственных расходов и принятых обязательств.

В связи с этим на первый план выдвигается задача создания единой системы ГФК, реализуемая через усиление взаимодействия субъектов ГФК, его современное непротиворечивое правовое и методологическое обеспечение, соответствующее потребностям трансформируемой модели государственного управления экономикой РФ.

Степень разработанности проблемы. Исследование теории и практики осуществления ГФК проводится различными авторитетными учеными. Теоретические основы, раскрывающие сущность ГФК рассмотрены в трудах таких ученых, как С. А. Агапцов, Е. И. Александров, А. Г. Андреев, А. А. Ахполов, И. А. Белобжецкий, М. В. Васильева, Э. А. Вознесенский, Ю. М. Воронин,.

Л.И. Воронина, Е. Ю. Грачева, Ю. А. Данилевский. В. А. Жуков, А. С. Ларионов, В. Р. Козаев, Д. А. Коростелев, Л. Н. Овсянников, С. П. Опеньшев, В. Г. Пансков, Н. Д. Погосян, Б. Г. Преображенский, В. М. Родионова, Р. Г. Сомоев, С. В. Степашин, Н. С. Столяров, П. В. Черноморд, В. И. Шлейников, С. О. Шохин и другие.

Интерес вызывают диссертационные работы А. А. Васильева, М. В. Васильевой, В. В. Моданова, A.M. Павловой, М. П. Придачука, Н. С. Столярова, в которых рассмотрены проблемы функционирования ГФК в России.

Вопросы организации ГФК в России и его стандартизации рассмотрены в трудах А. И. Бирюкова, В. В. Бурцева, К. Л. Головина, А. Городецкого, Н. И. Даниленко, Т. В. Зыряновой, Ю. М. Иткина, А. В. Лепешкина, Р. Е. Мешалкиной, В. А. Москвина, В. Г. Панскова, П. А. Собрука, И.А. Толсто-ноженко, Л .Я. Хорина и других.

Анализ работ показывает, что пока не сложилась целостная теория ГФК, его сущностное содержание, среди отечественных ученых и практиков нет однозначного толкования категории «государственный финансовый контроль». Большинство научных публикаций сводится к описанию действующей практики проведения контрольных мероприятий и постановке вопросов о необходимости разработки концептуальных основ организации системы ГФК. Недостаточность исследований проблем организации и усиления взаимодействия субъектов ГФК, вопросов его стандартизации предопределили актуальность настоящего исследования, его цель и задачи.

Целью диссертационного исследования является исследование сущности и функций ГФК и обоснование направлений организации взаимодействия органов ГФК в РФ.

Поставленная цель предопределила решение следующих задач:

1. Выявить сущность ГФК, уточнить и субординировать его функции.

2. Рассмотреть существующие классификации и методы ГФК, уточнить виды ГФК по сферам деятельности.

3. Исследовать современное состояние ГФК в РФ, систему органов государственного контроля, их состав и функции с целью выявления существующих проблем и недостатков.

4. Обосновать необходимость и оценить перспективы применения стандартизации ГФК как фактора упорядочения взаимодействия органов ГФК.

5. Проанализировать существующие формы взаимодействия органов ГФК для выявления возможностей его усиления.

6. Разработать конкретные предложения по усилению взаимодействия органов ГФК.

Объектом исследования является организация взаимодействия органов государственного финансового контроля в РФ.

Предмет исследования — условия и факторы, обеспечивающие организацию и формы взаимодействия органов государственного финансового контроля в РФ.

Теоретическая и методологическая база исследования. Диссертация базируется на научных трудах и публикациях ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам осуществления ГФК, его правового, организационного и методического обеспечения, а также экспертные и прогнозные разработки государственных федеральных и региональных органов власти. Методологической базой исследования явились общенаучные методы познания, системный анализ и синтез, аналогия, структурный, сравнительный, экономико-статистический и другие методы анализа.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические и аналитические материалы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Счетной палаты РФ, Федерального казначейства (Казначейства России) — законодательные и нормативные правовые акты РФ, Волгоградской областной Думыпрогнозные экспертные разработки российских и зарубежных ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печатиматериалы, размещенные в сети Интернет.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.

1. Основной функцией ГФК является коммуникативная функция, обеспе- ^ чивающая прямую и обратную связи между количественными и качественными параметрами финансовых потоков и опосредуемыми ими финансовыми отношениями, благодаря которой субъект контроля получает необходимую информацию об объекте контроля. Коммуникативная функция является базовой для проявления производных функций ГФК: превентивной, аналитической, информационной, корректирующей, координационной, социальной, принудительной.

2. В действующих законодательных и нормативных правовых актах не существует четкого разделения и закрепления понятий ГФК в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю (бюджетная, налоговая, валютная, денежно-кредитная, страховая). По этой причине часто понятия «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» отождествляются или используются как синонимы. Смысл, вкладываемый в понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль», зависит от позиции автора и от контекста конкретного исследования. Следовательно, с учетом трансформации терминов и развития сфер применения финансового контроля необходим современный подход к классификации ГФК, который невозможен без законодательного закрепления понятия «государственный финансовый контроль», разграничения сфер его применения и органов, ответственных за его осуществление.

3. Отсутствие законодательно закрепленного механизма взаимодействия органов ГФК вынуждает их искать собственные формы взаимодействия, реализуемые в форме соглашений. Возможности усиления взаимодействия органов ГФК определяются целостностью системы ГФК и равномерным развитием ее блоков: правового, информационного, институционального, коммуникативного, организационного и методического.

4. Усилению взаимодействия органов ГФК наиболее препятствует неразвитость правового и методического блоков системы ГФК. Для развития правового блока необходимо принятие Единой концепции ГФК, содержащей основополагающие принципы, которые в последующем должны быть реализованы в конкретной практически применимой форме в Федеральном законе «О государственном финансовом контроле». Методический блок должен быть представлен современными стандартизированными и алгоритмизированными методическими рекомендациями по проведению ГФК и оформлению его результатов, оценке деятельности органов ГФК.

5. Развитие правового и методического блоков системы ГФК неминуемо повлечет за собой развитие информационного, институционального и коммуникативного блоков системы ГФК: информационного — за счет возможности унификации исходной и конечной информации при стандартизации и алгоритмизации методических рекомендацийинституционального — за счет законодательного закрепления институтов ГФКкоммуникативного — за счет развития всех остальных блоков.

6. Стандартизация является фактором обеспечения системности взаимодействия органов ГФК, создает организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придает их системе свойства самоорганизации. Общие стандарты ГФК обусловят синергетический эффект в системе ГФК, при котором суммарная отдача функционирования контрольных органов будет выше, чем сумма показателей отдачи каждого в отдельности, в силу унифицированности систем документации и терминологии, методической и информационной совместимости, единства измерений контрольных мероприятий, а следовательно, возможности усиления взаимодействия, результатом которого будет объединение усилий, взаимозаменяемость, а также экономия всех видов ресурсов. Кроме того, общие стандарты ГФК будут выполнять профессионально-интегративную функцию, объединяющую основных представителей профессии.

7. Общие стандарты ГФК в РФ должны включать в себя стандарты контрольных мероприятий, проводимых органами ГФК, и процедур, необходимых для осуществления контрольной деятельности. Общие стандарты ГФК следует объединить в группы: планирования и подготовки контрольных мероприятийвзаимоотношений проверяющих и проверяемыхпроведения контрольных мероприятийоформления результатов и реализации материалов контрольных мероприятийоценки деятельности органов ГФК.

8. На основе территориального и отраслевого принципов должны быть разработаны региональные и внутренние стандарты. Региональные стандарты ГФК — это стандарты, обеспечивающие создание на территории субъектов РФ единых требований к организации и осуществлению финансово-бюджетного контроля всеми без исключения органами финансового контроля государственных и муниципальных органов исполнительной власти. Внутренние стандарты ГФК — это стандарты, детализирующие и регламентирующие единые общие и процедурные стандарты ГФК в соответствии со спецификой каждого конкретного контрольного органа.

Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:

1. Комплексно представлена система ГФК (предмет, сущность, субъекты, объекты, цели, задачи, принципы, методы, факторы) с дополнительной характеристикой его функций.

2. Доказано, что категории «государственный финансовый контроль» как производной категории «финансы» свойственна двойственная природа: ее сущность проявляется через общественные отношения, связанные с движением государственных финансовых и материальных ресурсов, использованием государственной собственности, а формой проявления служит система государственных органов, осуществляющих контрольные функции.

3. Выделены и субординированы функции ГФК: базовая — коммуникативнаяпроизводные — превентивная, аналитическая, информационная, корректирующая, координационная, социальная и принудительная.

4. Доказано, что в РФ основной формой взаимодействия органов ГФК является заключение соглашений, что свидетельствует о несформированности системы ГФК в РФ.

5. Обоснована необходимость разработки следующих групп стандартов ГФК: 1) планирования и подготовки контрольных мероприятий- 2) взаимоотношений проверяющих и проверяемых- 3) проведения контрольных мероприятий- 4) оформления результатов и реализации материалов контрольных мероприятий- 5) оценки деятельности органов ГФК.

6. Выделены конкретные направления развития блоков системы ГФК (правового, информационного, институционального, коммуникативного, организационного и методического), обеспечивающие усиление взаимодействия органов ГФК.

7. Обосновано положение о том, что стандартизация является фактором обеспечения системности взаимодействия органов ГФК, создает организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придает их системе свойства самоорганизации и обусловливает синергетический эффект в системе ГФК.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, расширяют и развивают научное представление о сущности ГФК. Сформулированные в диссертации теоретические положения могут послужить для дальнейших разработок в области совершенствования системы ГФК в РФ. Практические рекомендации дополняют современные направления повышения качества ГФК и организации взаимодействия органов, его осуществляющих.

Разработаны и предложены для внедрения методические рекомендации по проведению ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений оборонного комплексаучреждений образованиятерриториальных управлений федеральных органов исполнительной властипо проведению проверок поступления и использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственностипорядка ведения бюджетного учета в бюджетных учрежденияхпо проведению проверок исполнения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, а также по проверке целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на капитальное строительство.

Предложено усовершенствование интегрального показателя эффективности деятельности территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, формируемого на основе частных показателей, учитывающих основные направления деятельности территориальных управлений и отражающих достигнутые результаты за отчетный период за счет корректировки некоторых частных показателей и включения дополнительных показателей.

Предложено усовершенствование Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере за счет исключения и корректировки десяти показателей как несоответствующих существующей практике контрольной деятельности и действующему бюджетному законодательству.

Отдельные положения диссертации целесообразно использовать в процессе преподавания курсов «Финансы и кредит», «Бюджетная система», «Финансы».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях в городах Черкесске, Петрозаводске, Волгограде в 2006;2007 гг. Авторская позиция была представлена в монографии «Федеральное казначейство в реформировании бюджетного процесса: проблемы и решения».

Результаты работы используются в практической деятельности Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области, Управления Федерального казначейства по Волгоградской области.

Публикации. На основе материалов исследования опубликовано 6 работ общим объемом 2,73 п.л., в том числе одна в журнале, рекомендованном ВАК.

Выводы по поводу финансовых документов должны быть представлены в краткой стандартизованной форме и отражать результаты широкого круга исследований, проведенных в рамках конкретного контрольного мероприятия. Отчеты о результатах проведенных контрольных мероприятий могут существенно отличаться друг от друга, как по масштабам, так и по характеру, например, в них может быть дан анализ эффективности использования ресурсов, прокомментировано влияние проводимой политики на финансовое положение объекта проверки, предложены рекомендации по улучшению сложившейся ситуации. Но при этом каждый отчет должен содержать такие сведения, из которых пользователь может понять, что данное контрольное мероприятие проводилось в соответствии с общепринятыми процедурами.

Немаловажное значение в системе стандартизации имеют внутренние стандарты контрольных органов (органов, для которых контроль является определяющим видом деятельности). Под внутренними стандартами следует понимать документы, детализирующие и регламентирующие единые общие и процедурные стандарты ГФК в соответствии со спецификой каждого конкретного контрольного органа. Каждый орган ГФК, исходя из общеустанавливае-мых (общих для всех специализированных органов ГФК) стандартов, должен будет сформировать пакет внутренних стандартов, отражающих его собственный подход к государственному финансовому контролю (для неспециализированных органов ГФК требования общеустанавливаемых стандартов будут носить лишь показательный характер).

Таким образом, внутренние стандарты органов ГФК должны содержать конкретные рекомендации, позволяющие контролерам на практике определить четкий порядок своих действий по выполнению требований общеустанавли-ваемых стандартов. В качестве внутренних стандартов могут выступать как общие, так и процедурные стандарты (инструкции, методические рекомендации, пособия и другие документы, обязательные к применению в конкретном органе ГФК). В качестве приложений к внутренним стандартам могут быть разработаны инструкции, методики, вопросники, рабочие схемы и таблицы, макеты и другие документы вспомогательно-технического характера).

В целях обеспечения выполнения требований как общеустанавливаемых, так и внутренних стандартов органов ГФК в контрольном органе должна быть налажена адекватная система контроля качества (контроля за выполнением требований стандартов). Следует отметить, что наличие в органе ГФК системы внутренних стандартов и ее методологического сопровождения является необходимым показателем профессионализма этого органа, содействует повышению качества его работы.

Интеграция контрольных органов разных уровней власти не означает их слияния или соподчинения — конституционное устройство РФ этого в принципе не допускает. Речь идет о создании условий для более глубокой кооперации органов финансового контроля.

В настоящее время отсутствуют единые принципы и единая методологическая база государственного и муниципального контроля. Проведенный Рос-финнадзором анализ показывает, что существующие различия к организации контроля и вынесению санкций настолько велики, что ставят под вопрос тезис единства системы ГФК.

По нашему мнению, задачей особой важности является разработка единых стандартов государственного финансового-бюджетного контроля для контрольных органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Международные стандарты могут стать в данном случае хорошей исходной базой, однако должны быть существенно дополнены и конкретизированы с учетом специфики бюджетной системы России. Росфиннадзор разработал проект Основных требований (Стандартов) к порядку организации и осуществления финансового контроля контрольными органами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, бюджетным законодательством РФ и стандартами ИНТОСАИ. Однако прежде чем их принять, необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс РФ. Тем не менее, регионы сами начинают работу над формированием региональных стандартов финансово-бюджетного контроля.

Принятие региональных стандартов позволит наполнить реальным содержанием имеющиеся соглашения о взаимодействии контрольных органов разного уровня (в первую очередь в части проверки использования межбюджетных трансфертов) и сделать работу контрольных органов разного уровня действительно системной.

Целью введения данных стандартов является создание на территории субъектов РФ единых требований к организации и осуществлению финансово-бюджетного контроля всеми без исключения органами финансового контроля государственных и муниципальных органов исполнительной власти.

Главой Администрации Волгоградской области Н. К. Максютой и руководителем Территориального управления Росфиннадзора в Волгоградской области В. В. Малышевой 26.02.2007 года подписано Соглашение о введении в действие основных требований (стандартов) к порядку организации и осуществленияфинансового контроля на территории Волгоградской области. Волгоградская область является четвертым субъектом РФ, подписавшим данное Соглашение. Ранее Соглашения заключили Республика Татарстан, Брянская область и Алтайский край. «Их руководителей объединяет одно — понимание важности обеспечения на территории региона полной прозрачности всех финансовых по токов и операций», — считает руководитель Росфиннадзора С. Ю. Павленко. «Контроль за расходованием бюджетных средств особенно актуален сейчас, когда, например, в нашей области свои бюджеты имеют 33 муниципальных района, 7 городских округов и 452 поселения» — отметил Глава Администрации.

Волгоградской области Н. К. Максюта .

Подписанное Соглашение будет способствовать в дальнейшем более четкой, тесной, эффективной работе контролирующих органов при осуществлении на территории Волгоградской области контроля в финансово-бюджетной сфере.

Заключение

Соглашения стало важным шагом на пути к созданию в России интегрированной системы ГФК. Выстраивание единого поля контроля и надзора является стратегической задачей всех органов финансовобюджетного контроля в вертикали исполнительной власти.

Следующим этапом Территориального управления Росфиннадзора в Волгоградской области является подписание подобных Соглашений с органами финансового контроля органов местного самоуправления. ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области 08.08.2007 года было подписано Соглашение о введении в действие основных требований (стандартов) к порядку организации и осуществления финансового контроля на территории городского округа Волгограда с Главой администрации Волгограда.

Главой Администрации Волгоградской области подписано постановление от 01.06.2007 № 932 «Об утверждении основных требований (стандартов) к порядку организации и осуществления финансового контроля на территории Волгоградской области».

Введение

единых стандартов и углубление координации надзорных органов разного уровня позволит создать национальную базу данных финансово-бюджетного надзора. Такая база данных в свою очередь даст возможность не только более эффективно планировать работу всех структурных элементов интегрированной системы ГФК, но и послужит основанием для введения ограничений на занятие руководящих постов должностными лицами, допускавшими особо злостные нарушения норм финансово-бюджетного законодательства.

83 Администрация Волгоградской области заключила соглашение с территориальным управлением Росфиннадзора [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://vvwvv.finmarket.ru/z/nws/news.asp?rid=l&fid=86 635&id=577 675&ref=AnketaOrg.

Таким образом, на основании материала, изложенного во второй главе диссертационного исследования, можно сделать следующие выводы:

ГФК в РФ в определенной степени осуществляется всеми органами государственной власти и местного самоуправления независимо от характера их основной деятельности. ГФК является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов. Следовательно, необходимы его конкретизация относительно каждого уровня управления и каждого органа, наделенного соответствующими контрольными полномочиями, чтобы избежать параллелизма и дублирования в управлении финансами, и создание системы ГФК.

Принцип системности, изложенный в Лимской декларации руководящих принципов контроля, означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках ГФК, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих ГФК, нормативно установленную периодичность его осуществления.

В настоящее время не выполняется требование полного охвата государственных средств финансовым контролем, что ведет к дублированию контрольных мероприятий и невозможности сравнения полученных результатов. Главным критерием эффективности деятельности органов ГФК является сумма выявленных финансовых нарушений, поэтому из года в год проверяются одни и те же получатели средств федерального бюджета, которые получают наибольшие объемы финансирования. Значительная часть государственных средств вообще остается вне контроля, поскольку общего учета контрольных мероприятий, проводимых разными учреждениями, не существует.

В настоящее время в некоторых органах ГФК РФ разрабатываются внутренние регламентирующие документы, в том числе сборники методических и инструктивных документов по организационному и методическому обеспечению контрольных мероприятий по различным направлениям, внутренние стандарты контроля (в том числе по стадиям процедуры контроля), документы по контрольному делопроизводству, нормы поведения контролеров, методики оценки работы специалистов и т. д. Между данными документами, разрабатываемыми и в разрезе разных органов ГФК, и в разрезе их подразделений, нет системной взаимосвязи, следовательно, нет и сопоставимости в работе и в ее оценке.

Стандартизация является важным фактором обеспечения системности взаимодействия органов ГФК, создает организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придает их системе свойства самоорганизации. Общие стандарты ГФК обусловливают синергетический эффект в системе ГФК, при котором суммарная отдача функционирования контрольных органов будет выше, чем сумма показателей отдачи каждого в отдельности, в силу унифицированности систем документации и терминологии, методической и информационной совместимости, единства измерений контрольных работ, а следовательно, возможности усиления взаимодействия, результатом которого будет объединение усилий, взаимозаменяемость, а также экономия всех видов ресурсов. Кроме того, общие стандарты ГФК выполняют профессионально-интегративную функцию, объединяющую основных представителей профессии.

Объектом стандартизации является все, что имеет перспективу многократного применения. Общие стандарты ГФК в РФ должны включать в себя стандарты контрольных мероприятий, проводимых органами ГФК, и процедур, необходимых для осуществления контрольной деятельности. На основе территориального и отраслевого принципов должны быть разработаны региональные и внутренние стандарты. Региональные стандарты ГФК — это стандарты, обеспечивающие создание на территории субъектов Российской Федерации единых требований к организации и осуществлению контроля всеми без исключения органами финансового контроля государственных и муниципальных органов исполнительной власти. Внутренние стандарты ГФК — это стандарты, детализирующие и регламентирующие единые общие и процедурные стандарты ГФК в соответствии со спецификой каждого конкретного контрольного органа.

Глава 3. Проблемы организации и направления усиления взаимодействия органов государственного финансового контроля 3.1. Проблемы взаимодействия органов государственного финансового контроля (на примере бюджетной сферы Волгоградской области).

Институциональное обеспечение ГФК в качестве единой системы означает ее построение на единых принципах, на единых нормах и нормативах функционирования и решения поставленных задач с четким определением органов контроля и ограничением их функций и полномочий.

Принципы внешнего ГФК строятся исходя из сущности демократического правового государства. В частности, В. И. Шлейников совершенно справедливо замечает: «Гражданское общество, которому принадлежит государственное имущество, делегирует свое право на распоряжение этой собственностью своим избранным представителям — органам законодательной (представительной) власти, которые, в свою очередь, определяют для нее управляющих — органы исполнительной власти, а также организуют внешний контроль за тем, насколько эффективно с точки зрения интересов общества управление осуществляется, чтобы в случае необходимости совершенствовать законы или корректировать действия управляющих вплоть до их переназначения. А граждане, в свою очередь, наблюдают за эффективностью управления общественной собственностью и, посредством установленных механизмов регулярной выборности и сменяемости членов органов представительной власти, оценивают насколько деятельность их избранных представителей отвечает интересам общества. Для демократического правового государства созидательный, эффективный контроль за управлением общественными ресурсами — залог стабильности, так как способствует укреплению государственной экономики и доверия граждан к государственной власти, показывая, что для нее интересы общества имеют высший приоритет. С помощью эффективного контроля демократическое государство старается оградить себя от недобросовестных или нерадивых чиновников,.

Q 4 деятельность которых может подорвать его авторитет в глазах общества" .

84 Шлейников, В. И. Демократия и государственный финансовый контроль [Текст] / В. И. Шлейников // Концеп.

Принципы организации ГФК в демократическом правовом государстве обобщены и зафиксированы в международных документах, таких как Лимская декларация руководящих органов контроля, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 году85. В соответствии с Лимской декларацией, организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению нарушений в будущем.

Принятая в 1993 году Конституция провозгласила Россию демократическим правовым государством. Эффективный, построенный на демократических принципах ГФК — основное средство для достижения этого уровня, важнейший фактор укрепления доверия общества к государственной власти.

Существующий в современной России ГФК складывался хаотично. Многочисленные контрольные органы не образуют слаженную систему, работающую в интересах государства и общества. Такой контроль не отвечает своему назначению и нуждается в реформировании.

Очевидно, что, определяя путь перестройки ГФК в соответствии с новыми экономическими и политическими реалиями России, эффективнее использовать уже накопленный экономически развитыми странами опыт и в соответствии с ним строить систему контроля, наиболее полно отвечающую потребноция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции. — М.: Финансовый контроль, 2002. — С. 44.

85Лимская декларация руководящих принципов контроля [Текст] // Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». — М.: Финансовый контроль, 2002. — С. 56−62 стям демократического правового государства, тем более, что законные основания для этого есть.

Однако в Конституции упомянута только одна функция, которая в демократическом правовом государстве возлагается на высший контрольный орган. Не предусмотрено, как должны контролироваться общественные средства, невходящие в федеральный бюджет. Однако для становления демократии в России даже такое краткое указание на возможность организовать принятый во всех демократических странах внешний, независимый от исполнительной власти контроль за управлением общественными финансовыми средствами было явно прогрессивным.

Вместе с тем в современной России построение ГФК, отвечающего требованиям демократического общества, связано с преодолением многих препятствий: это и естественные трудности становления эффективной системы контроля, и трудности, связанные с преодолением скрытого, но весьма упорного сопротивления сложившейся в период перехода к рыночной экономике системы государственного управления.

Причинами неудовлетворительного положения ГФК в РФ являются:

1. бессистемность осуществления ГФК и его правовой неопределенность;

2. слабость законодательной и методологической базы;

3. отсутствие единой информационной системы о выявленных правонарушениях в сфере экономики;

4. неупорядоченность контроля, когда зачастую неоднократно проверяются одни организации, другие годами оказываются вообще вне контроля;

5. слабое взаимодействие между контролирующими органами;

6. недостаточное использованием своих полномочий территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти в сфере контроля;

7. серьезные недостатки в ведомственной отчетности о контрольных мероприятиях, отсутствие их сопоставимости.

Согласно указаниям Росфиннадзора при планировании ревизий и проверок необходимо учитывать следующее условие: охват контрольными мероприятиями получателей средств федерального бюджета в соответствующем субъекте РФ должен составлять либо 50% получателей средств федерального бюджета, находящихся в субъекте РФ, либо 50% объемов финансирования расходов федерального бюджета, полученных бюджетополучателями. Территориальное управление Росфиннадзора в Волгоградской области охватывает 50% полученных объемов финансирования за соответствующий год.

Главным критерием эффективности деятельности органов ГФК является сумма выявленных финансовых нарушений, поэтому из года в год проверяются одни и те же получатели средств федерального бюджета, которые получают наибольшие объемы финансирования. Значительная часть государственных средств вообще остается вне контроля, поскольку общего учета контрольных мероприятий, проводимых разными учреждениями, не существует.

Источник причин неудовлетворительного положения ГФК, прежде всего, разобщенность существующих органов ГФК, их ведомственная закрытость. Как преодолеть эту разобщенность, как превратить существующую в РФ систему органов ГФК в единый, надежный, целостный механизм, в котором каждый орган функционирует по единым для всех регионов законам и правилам, тесно взаимодействует с другими органами государственного контроля, координирует с ними свои действия, обменивается информацией и результатами контрольных мероприятий — это главные вопросы, ответы на которые ожидались от проекта Концепции ГФК, которая до сих пор не принята.

Принято считать, что правоохранительные органы и прокуратура являются органами ГФК. Это не соответствует действительности, так как состав органов ГФК в бюджетной сфере ограничен Бюджетным кодексом РФ и в нем не указаны правоохранительные органы и прокуратура. Органы ГФК в целях укрепления финансовой дисциплины и обеспечения экономической безопасности тесно с ними сотрудничают. Взаимодействие осуществляется по вопросам планирования, информационного обмена, реализации материалов контрольноревизионных мероприятий, совершенствования законодательства в части предупреждения и пресечения экономических преступлений.

В соответствии со статьей 152 Бюджетного кодекса РФ участниками бюджетного процесса являются:

Президент РФвысшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

У законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправленияисполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

Центральный банк РФорганы государственного (муниципального) финансового контроляорганы управления государственными внебюджетными фондамиглавные распорядители (распорядители) бюджетных средствглавные администраторы (администраторы) доходов бюджетаглавные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

У получатели бюджетных средств.

Бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля, определенные статьей 157 Бюджетного кодекса РФ:

1. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.

2. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

3. Счетная палата РФ, Росфиннадзор вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ, финансовый орган субъекта РФ и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта РФ, вправе проводить проверки местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ.

4. Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования). Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

5. Проверка расходов Счетной палаты РФ за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Глава 26 Бюджетного кодекса РФ посвящена основам государственного и муниципального финансового контроля. Следует отметить, что бюджетный кодекс РФ действительно содержит лишь основы финансового контроля. В частности, в статье 166.2 бюджетные полномочия Росфиннадзора определены следующим образом: «Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации» или в статье 167.1 бюджетные полномочия Счетной палаты РФ определены следующим образом «Счетная палата Российской Федерации обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом „О Счетной палате Российской Федерации“ и настоящим Кодексом».

В статье 265 Бюджетного кодекса РФ определены формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами:

1. Законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

•S предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

S текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

S последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

2. Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на:

•S получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

S получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

S утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

•S создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);

S вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

3. Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В статье 266 Бюджетного кодекса РФ сдержится описание финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований:

1. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Росфиннадзор, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

2. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

В статье 267 Бюджетного кодекса РФ отражены основы финансового контроля, осуществляемый Федеральным казначейством. В частности, Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

S непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

•f непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

S непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

S непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

S соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

S наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.

В статье 268 Бюджетного кодекса РФ отражен финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

1. Росфиннадзор осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

2. Росфиинадзор осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Статья 269 Бюджетного кодекса РФ описывает финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

1. Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.

Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей), бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

2. Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

3. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Помимо этого в статье 270 Бюджетного кодекса РФ указано, что контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В статье 270.1. Бюджетного кодекса РФ «Внутренний финансовый аудит» сказано, что органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Таким образом, можно выделить следующий состав органов ГФК в бюджетной сфере (таблица 7).

Заключение

.

Сущностное содержание категорий «финансы» и «финансовый контроль», их двойственная природа накладывают особый отпечаток и на ГФК. И финансы, и финансовый контроль, и ГФК выступают в качестве объективной необходимости воспроизводственного процесса. Сущность как финансов, так и ГФК заключается в их общественном назначении.

ГФК является носителем общественных отношений, но только в той части, которая непосредственно связана, с одной стороны, с государственными финансами, их движением в процессе расширенного воспроизводства, с другой — с государственным управлением финансовыми потоками.

Исходя из двойственной природы категории «государственный финансовый контроль» его объектами являются отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу производства и распределения национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования, а субъектами выступают органы, осуществляющие финансовый контроль.

Основной функцией ГФК является коммуникативная функция, которая означает установление прямых и обратных связей между количественными и качественными параметрами финансовых потоков, циркулирующих в финансовых системах, и опосредуемыми ими финансовыми отношениями.

Превентивная функция — это выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе. Аналитическая функция — это исследование причин и фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных за отклонение. Информационная функция — это публичное обсуждение выявленных отклонений от плановых показателей, лимитов, норм. Корректирующая функция — это разработка предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций. Координационная функция — это координация деятельности и взаимодействия многочисленных контрольных органов. Социальная функция — это формирование доверия общества к исполнительной и представительной власти, обеспечивающего стабильность этой власти. Принудительная функция — это принятие мер по пресечению неправомерных действия объектов контроля, применение финансовых санкций.

Виды ГФК классифицируются по ряду признаков: по сферам контролясубъектам контроляобъектам контроляпо формам осуществленияуровням управленияинформационной базе контроля.

По сферам контроля ГФК делится на ГФК: в бюджетной сферев налоговой сферев валютной сферев денежно-кредитной сферев страховой сфере. Но не существует какого-либо четкого разделения и закрепления понятий ГФК в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю. По этим причинам часто понятия «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» отождествляются или используются как синонимы. Вкладываемый смысл в понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» зависит от автора и от контекста каждого конкретного исследования.

Следовательно, с учетом трансформации терминов и развития сфер применения финансового контроля необходим современный подход к классификации ГФК, который невозможен без законодательного закрепления понятия «государственный финансовый контроль», разграничения сфер его применения и органов, ответственных за его осуществление.

По субъектам контроля необходимо проводить разделение внешнего и внутреннего контроля в рамках единой системы ГФК на основе разделения контрольных полномочий и функций органов ГФК на базе единых принципов, правил и процедур, которые должны найти свое отражение в стандартах контрольной деятельности и, соответственно, формировании на этой основе подсистем органов внешнего и внутреннего контроля.

ГФК в РФ в определенной степени осуществляется всеми органами государственной власти и местного самоуправления независимо от характера их основной деятельности. Объем контрольной деятельности, ее формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависит от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках ГФК.

ГФК является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов. Следовательно, необходима его конкретизация относительно каждого уровня управления и каждого органа, наделенного соответствующими контрольными полномочиями, чтобы избежать параллелизма и дублирования в управлении финансами, и создание системы ГФК.

Принцип системности, изложенный в Лимской декларации руководящих принципов контроля, означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках ГФК, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих ГФК, нормативно установленную периодичность его осуществления.

В настоящее время не выполняется требование полного охвата государственных средств финансовым контролем, что ведет к дублированию контрольных мероприятий и несравнимости результатов. Значительная часть государственных средств вообще остается вне контроля, поскольку общего учета контрольных мероприятий, проводимых разными учреждениями, не существует. В такой неупорядоченности ГФК одна из главных причин его неэффективности.

В настоящее время в некоторых органах ГФК РФ разрабатываются внутренние регламентирующие документы, в том числе сборники методических и инструктивных документов по организационному и методическому обеспечению контрольных мероприятий по различным направлениям, внутренние стандарты контроля (в том числе по стадиям процедуры контроля), документы по контрольному делопроизводству, нормы поведения контролеров, методики оценки работы специалистов и т. д. Между данными документами, разрабатываемыми и в разрезе разных органов ГФК, и в разрезе их подразделений, нет системной взаимосвязи, следовательно, нет и сопоставимости в работе и в ее оценке.

Стандартизация является важным фактором обеспечения системности взаимодействия органов ГФК, создаст организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придаст их системе свойства самоорганизации. Общие стандарты ГФК обусловят синергетический эффект в системе ГФК, при котором суммарная отдача функционирования контрольных органов будет выше, чем сумма показателей отдачи каждого в отдельности, в силу унифицированности систем документации и терминологии, методической и информационной совместимости, единства измерений контрольных работ, а следовательно, возможности усиления взаимодействия, результатом которого будет объединение усилий, взаимозаменяемость, а также экономия всех видов ресурсов. Кроме того, общие стандарты ГФК будут выполнять профессионально-интегративную функцию, объединяющую основных представителей профессии.

Объектом стандартизации может быть все то, что имеет перспективу многократного применения. Общие стандарты ГФК в РФ должны включать в себя стандарты контрольных мероприятий, проводимых органами ГФК, и процедур, необходимых для осуществления контрольной деятельности. Общие стандарты ГФК следует объединить в группы: планирования и подготовки контрольных мероприятийвзаимоотношений проверяющих и проверяемыхпроведения контрольных мероприятийоформления результатов и реализация материалов контрольных мероприятийоценки деятельности органов ГФК.

В диссертации приведены примеры некоторые примеры внутренних стандартов органов ГФК. Например, критерием эффективности деятельности территориальных управлений Росфиннадзора выступает интегральный показатель, формируемый на основе частных показателей, учитывающих основные направления деятельности территориальных управлений и отражающих достигнутые результаты за отчетный период, который нуждается в совершенствовании за счет корректировки некоторых частных показателей и включения дополнительных трех показателей.

Стандартизация в оформлении результатов сегодня проявляются в попытках различных органов ГФК разработать классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления ГФК. Классификатор Счетной палаты РФ называется «Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе ГФК». Он утвержден решением Коллегии Счетной палаты РФ от 22 октября 2004 г. (протокол № 33 (403), п. 31) и содержит более 150 признаков нарушений. Классификатор Росфиннадзора называется «Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» и содержит 32 вида нарушения, детализированных по признакам нарушений более чем на 200 нарушений. Оба классификатора имеют различную структуру, объем признаков нарушений. 1.

Для применения Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых Росфиннадзором в ходе осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере необходимо его совершенствование за счет исключения и корректировки десяти показателей как несоответствующих существующей практике контрольной деятельности и действующему бюджетному законода—тельству.

На основе территориального и отраслевого принципов должны быть разработаны региональные и внутренние стандарты. Региональные стандарты ГФК.

— это стандарты, обеспечивающие создание на территории субъектов РФ единых требований к организации и осуществлению финансово-бюджетного контроля всеми без исключения органами финансового контроля государственных и муниципальных органов исполнительной власти. Внутренние стандарты ГФК.

— это стандарты, детализирующие и регламентирующие единые общие и процедурные стандарты ГФК в соответствии со спецификой каждого конкретного контрольного органа.

Международный опыт в части стандартизации контрольно-ревизионной деятельности органов ГФК доказывает необходимость разработки стандартов и внешнего, и внутреннего контроля, причем, для всех уровней властной иерархии в нашей стране: федерального, регионального и местного.

Глава 26 Бюджетного кодекса РФ посвящена основам государственного и муниципального финансового контроля. Следует отметить, что бюджетный кодекс РФ действительно содержит лишь основы финансового контроля. В частности, в статье 166.2 бюджетные полномочия Росфиннадзора определены следующим образом: «Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации» или в статье 167.1 бюджетные полномочия Счетной палаты РФ определены следующим образом «Счетная палата Российской Федерации обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом „О Счетной палате Российской Федерации“ и настоящим Кодексом».

Принято считать, что правоохранительные органы и прокуратура являются органами ГФК. Это не соответствует действительности, так как состав органов ГФК в бюджетной сфере ограничен Бюджетным кодексом РФ и в нем не указаны правоохранительные органы и прокуратура. Органы ГФК в целях укрепления финансовой дисциплины и обеспечения экономической безопасности тесно с ними сотрудничают. Взаимодействие осуществляется по вопросам планирования, информационного обмена, реализации материалов контрольно-ревизионных мероприятий, совершенствования законодательства в части предупреждения и пресечения экономических преступлений.

Органы ГФК в бюджетной сфере руководствуются в своей деятельности главным образом отдельными законодательными актами: федеральными законами, положениями о соответствующих федеральных службах. В целом правовую основу ГФК в РФ составляют: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», иные федеральные законы, указы Президента РФ и другие нормативные правовые акты, издаваемые органами-участниками бюджетного процесса, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией. Очевидно, что законодательно четко не определена структура и органы ГФК, что порождает тем самым различную правотворческую практику в регионах и заключение различных соглашений о взаимодействии этих органов.

Причинами отсутствия системы ГФК в РФ являются:

1. бессистемность осуществления ГФК и его правовой неопределенность;

2. слабость законодательной и методологической базы;

3. отсутствие единой информационной системы о выявленных правонарушениях в сфере экономики;

4. неупорядоченность контроля, когда зачастую неоднократно проверяются одни организации, другие годами оказываются вообще вне контроля;

5. слабое взаимодействие между контролирующими органами;

6. недостаточное использование своих полномочий территориальными структурными подразделениями федеральных органов контроля;

7. серьезные недостатки в ведомственной отчетности о контрольных мероприятиях, отсутствие их сопоставимости.

Источник этих причин, прежде всего, разобщенность существующих органов ГФК, их ведомственная закрытость. Усиление взаимодействия органов ГФК в бюджетной сфере определяется целостностью системы ГФК и равномерным развитием ее блоков: правового, информационного, институционального, коммуникативного, организационного и методического.

Правовой блок представлен многочисленными законами, указами, постановлениями, соглашениями, регулирующими контрольную деятельность в РФ. Но закрепленные нормы часто не только не разъясняют и не облегчают взаимоотношения между контрольными органами и объектами контроля, но зачастую, наоборот, вносят в контрольную деятельность элементы дезорганизации.

В последнее десятилетие активно совершенствуется информационный блок механизма ГФК. Разработана концепция информатизации, которая определила основные направления первого этапа разработки и внедрения информационно телекоммуникационной системы «Контроль».

Институциональный блок в настоящее время в РФ представлен большим количеством федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, которые имеют в субъектах федерации свои территориальные подразделения, представляющие органы финансового контроля.

Совершенствование организационного блока возможно за счет стандартизации контрольных мероприятий, четкой регламентации прав и обязанностей контрольных органов в осуществлении контроля.

Коммуникативный блок представлен способами координации действий всех органов ГФК между собой, с другими субъектами контроля, государственными органами и общественностью.

Методический блок сегодня представлен набором собственных методологических и методических приемов финансового контроля. В методическом блоке необходимо продолжать развитие прогрессивных специфических методов контроля — аудита эффективности и финансового мониторинга.

Усилению взаимодействия органов ГФК наиболее сильно препятствует неразвитость правового и методических блоков системы ГФК. Развитие правового и методических блоков системы ГФК неминуемо повлечет за собой развитие информационного, институционального и коммуникативного блоков системы ГФК. Информационного — за счет возможности унификации исходной и конечной информации при стандартизации и алгоритмизации методических рекомендаций. Институционального — за счет законодательного закрепления институтов ГФК. Коммуникативного — за счет развития всех остальных блоков.

По нашему мнению, все это в комплексе позволит создать единую систему ГФК, реализуемую через усиление взаимодействия субъектов ГФК, его современное непротиворечивое правовое и методологическое обеспечение, соответствующее потребностям трансформируемой модели государственного управления экономикой РФ.