Институциональные аспекты реформирования пенсионной системы Российской Федерации

Проблемы функционирования пенсионных систем, порожденные демографическими, экономическими социальными и морально-психологическими факторами, в 80-е-90-е годы 20 столетия оказались в центре научных дискуссий и государственной политики практически во всех цивилизованных странах мира. Совокупное влияние вышеназванных факторов поставило под сомнение действенность сложившихся крупных государственных распределительных систем, породило необходимость их адаптации к меняющимся условиям. В постсоциалистических странах к общим для всех стран мира причинам реформирования пенсионных систем добавились и специфические, обусловленные особенностями переходного периода.

Пенсионное обеспечение в Российской Федерации, являясь одной из важнейших государственных социальных гарантий, напрямую затрагивает жизненные интересы почти 40 млн. человек (престарелых, инвалидов, членов семей, потерявших кормильца), а косвенно — всего населения России. Именно поэтому совершенствование отечественной системы пенсионного обеспечения, находящейся, как известно, в кризисном состоянии, относится к разряду центральных проблем проводимых в стране социально-экономических преобразований.

Кризис российской пенсионной системы обусловлен, прежде всего, макроэкономической ситуацией, в том числе политикой доходов. Экономический спад привел к существенному сокращению заработной платы, являющейся основой страховых отчислений в Пенсионный фонд, росту безработицы (особенно в скрытой форме), резкому расширению теневого рынка труда. При достаточно высоком тарифе страховых взносов широкое распространение получило уклонение от страховых отчислений. В результате резко уменьшилось число плательщиков взносов и сократились масштабы облагаемого социальными налогами фонда заработной платы.

Снижение поступлений в Пенсионный фонд РФ было связано и с имевшей место многомесячной задолженностью по зарплате со стороны государства, а также с практикой бесплатных долгосрочных заимствований государством значительных средств из указанного фонда на бюджетные нужды.

Кризис пенсионной системы усугублялся недостатками ее внутренней структуры. Она все более теряла страховой характер, размеры пенсионных выплат были слабо увязаны с размером страховых взносов. Массовыми стали досрочные пенсии на льготных условиях — за особые условия труда, работу на Севере, выслугу лет, постоянно вводились новые пенсионные льготы. В результате фактический возраст выхода на пенсию стал на 10 лет ниже законодательно установленного. К этому следует добавить неразвитость финансовых, особенно страховых, институтов.

В российском обществе наблюдается динамичный процесс старения населения в результате увеличения средней продолжительности жизни и сокращения рождаемости. В настоящее время в населении страны доля лиц старшего трудоспособного возраста составляет 21%. Согласно прогнозам Госкомстата РФ, доля этой возрастной категории достигнет к 2010 г. 22,7%, а к 7015 — 25,1% (46, с. 13).

Коэффициент поддержки, рассчитываемый как соотношение численности пенсионеров и работников, пополняющих за счет страховых взносов Пенсионный фонд, опустился ниже критического уровня, который равен 3 единицам. В настоящее время в России на одного пенсионера приходится в среднем 1,4 плательщиков пенсионных взносов (98, с. 156). По имеющимся оценкам, при сохранении существующих тенденций к 2050 г. коэффициент поддержки может составить 1,0 (130, с. 34).

О кризисном состоянии пенсионной системы России наиболее наглядно свидетельствует тот факт, что пенсия, лишь формально увязываемая с уровнем прошлого заработка и трудовым стажем, превратилась по сути в разновидность социального пособия, не обеспечивающего значительным контингентам получателей даже прожиточного минимума.

Разрешение накопленных в области пенсионного обеспечения проблем, помимо исследования макроэкономических функций государственного пенсионного фонда, требует изучения практики функционирования фондов на микроуровне, особенно деятельности негосударственных пенсионных фондов. Чрезвычайно важны такие исследования по Южному Федеральному округу, поскольку на Северном Кавказе около 5 млн. пенсионеров, что значительно больше на одного работающего, чем в среднем по России.

В разработку вопросов страхового пенсионного обеспечения большой вклад внесли зарубежные исследователи, в частности, Д. Бьюкенсн, Дж. Гэл-брейт, Д. Нейл, С. Лейден, П. Самуэльсон, Л. Столерю, Р. Тимус, Э. Хансен, Р. Харрис и другие. Для отечественной экономической мысли обозначенная выше проблематика является относительно новой. Ей посвящены работы Айзиновой И. М., Верба Н. А., Вульф JL, Вьюницкого В. И., Дегтярь JI.C., Дмитриева М. Э., Зурабова М. Ю., Ланцева М. С., Павловой Н. М., Прониной Л. И., Ройка В., Соловьева А. К., Синявской О. В., Травина Д. Я., Якушева Л. П, Яременко Г. А. и других российских экономистов. Вместе с тем, теоретические и практические аспекты функционирования пенсионной системы в условиях современной России остаются недостаточно разработанными. Их социально-э'сочомическая значимость определяет актуальность темы диссертационной работы, выбор ее целей и постановку конкретных задач.

Основной целью диссертационного исследования является исследование институциональных форм функционирования пенсионной системы и разработка мер по дальнейшему совершенствованию системы пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: проанализировать организационно-правовые особенности построения и функционирования пенсионной системы Россииисследовать факторы, воздействующие на организацию институциональных форм функционирования пенсионного обеспечения и на финансовое состояние и финансовую устойчивость системы государственного пенсионного обеспечениявыявить адекватность механизма индексации пенсий принципам страхованияизучить существующий порядок конвертации прав застрахованных лиц в расчетный пенсионный капиталсистематизировать классификационные единицы дополнительного пенсионного обеспечениярассмотреть систему действующих пенсионных льгот и уточнить источники их финансированияисследовать роль негосударственных пенсионных фондов в новой системе пенсионного обеспечения граждан РФ и определить специфику их развития на региональном уровне.

Объектом исследования являются взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе функционирования Пенсионного фонда как звена финансовой системы.

Предметом исследования явилась система финансово-экономических отношений, возникающих в процессе деятельности пенсионных фондов и процесс становления и развития пенсионной системы России.

Методологическую основу исследования составили диалектический способ познаниясистемный, логический и сравнительный анализнаблюдение, группировка, сравнение и обобщение данных о функционировании пенсионной системы Россиистатистические, экономико-математические и вероятностные методы.

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых и практиков по вопросам пенсионного обеспечениязаконодательные и нормативные акты Российской федерацииметодические и инструктивные материалы экономических органов.

Информационной базой послужили данные Госкомстата России и Комитета по государственной статистике Кабардино-Балкарской Республикиинформация Пенсионного Фонда РФ и Отделения ПФР по КБРматериалы, содержащиеся в публикациях по тематике данного исследованияданные экс-пертно-аналитических центров и научно-практических конференций и семинаров.

Основные научные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту: уточнение терминологической характеристики социального страхования и обоснование функций данной экономической категорииразграничение понятий «негосударственное пенсионное обеспечение» и «дополнительное пенсионное обеспечение» — формулировка авторской характеристики сформировавшейся в Российской Федерации модели пенсионного обеспеченияисследование институциональной основы функционирования пенсионной системы в разрезе конкретных форм организации отношений по поводу пенсионного обеспечения и конкретных форм осуществления одноименного процессасистематизации причин кризисного состояния действующей системы пенсионного обеспечения и недостатков организации и функционирования российской пенсионной системыобоснование необходимости изменения механизма индексации минимальных пенсий и повышения действенности инструмента прожиточного минимумавыявление путей повышения финансовой устойчивости пенсионной системы;

Научная новизна исследования заключается в следующем: уточнена сущность пенсионного обеспечения и пенсионной системыпредложены авторские определения системы негосударственного пенсионного обеспечения и негосударственных пенсионных фондовусовершенствован порядок конвертации прав застрахованных лиц в расчетный пенсионный капиталуточнены принципы финансирования пенсионных льгот и классификационные единицы дополнительного пенсионного обеспечениясформулированы предложениям по совершенствованию пенсионного обеспечения в региональных отделениях ПФРопределены основные направления создания и развития негосударственных пенсионных фондов в КБР с учетом особенностей регионаразработаны практические рекомендации по повышению эффективности управления накопительной частью трудовой пенсии.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в возможности применения полученных результатов для уточнения терминологического аппарата финансовой науки и корректировки концептуальных подходов к реформированию пенсионной системы в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию механизма реформирования пенсионной системы. Материалы диссертационного исследования могут использоваться в работе государственных и негосударственных органов пенсионного обеспечения, а также в учебном процессе при изучении курсов «Финансы предприятий», «Управление активами инвестиционных компаний», «Негосударственные пенсионные фонды в РФ». Отдельные положения могут применяться администрациями предприятий различных форм собственности при принятии решений о целесообразности участия в деятельности негосударственных пенсионных фондов и отчислений взносов на дополнительное пенсионное обеспечение работников.

Основные положения диссертации обсуждены и получили одобрение на научных конференциях, проходивших в 2001;2003 гг. в Кабардино-Балкарском государственном университете, Кабардино-Балкарском институте бизнеса, Пензенском государственном университете, Пензенском государственном институте усовершенствования врачей, а также Санкт — Петербургском государственном университете экономики и финансов. Отдельные положения механизма преобразования системы пенсионного обеспечения обсуждены на парламентских слушаниях, посвященных проблемам социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики в октябре месяце 2002 года.

По теме диссертации автором опубликовано семь работ общим объемом 1,9 п.л.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Пенсионная реформа в течение всего переходного периода, с его затяжным характером и сложной природой, продолжает оставаться одним из главных направлений социальной политики российского государства. Исследование направлений этого реформирования, естественно, не исчерпывается теми аспектами, которые рассматриваются в данной работе, поскольку указанная проблематика достаточно сложна и многогранна. Несмотря на это, результаты проведенного в диссертационном исследовании анализа, по мнению автора, свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования действующей системы пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации и отражают конкретные направления этого совершенствования.

Для современного российского пенсионного законодательства характерны несогласованность и противоречивость отдельных правовых норм, а также невозможность их однозначного понимания. Это зачастую приводит к нарушению прав пенсионеров и возникновению конфликтных ситуаций между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Несмотря на единые нормы по уплате страховых взносов, принимаются нормативные акты, направленные на установление дополнительных привилегий отдельным категориям граждан.

Независимо от введения в действие новых законов, регулирующих нормы пенсионного обеспечения, вряд ли следует признать, что пенсионная реформа состоялась, поскольку государственные гарантии частично утрачены, а принципы страхового финансирования еще не обеспечиваются. Пенсионная система страны в значительной степени отражает распределительную модель, дополненную персонифицированным учетом пенсионных прав и накопительным элементом.

Существующая на сегодняшний день классификация категорий пенсионеров в зависимости от даты установления пенсии демонстрирует несогласованность законодательных норм, дифференциацию минимальных социальных гарантий и отсутствие страховых основ пенсионного обеспечения. Низший предел минимальной совокупной выплаты должен быть единым и не зависеть от времени выхода на пенсию.

Действующим законодательством предусмотрена раздельная индексация базовой и страховой частей пенсии. Практические расчеты показывают, что в случае раздельной индексации возможно получение установленных нормативными актами размеров только в случае фиксирования страховой части пенсии. Принцип страхового пенсионного обеспечения полностью исключает установление фиксированной суммы страховой части пенсии, т.к. ее размер рассчитывается в зависимости от данных стажа и заработной платы. Нами предлагается установление базовой части пенсии на уровне минимальной совокупной выплаты и расчет фактической суммы страховой части. Также считаем, что в будущем при дальнейшей стабилизации финансового состояния ПФР следует рассмотреть вопрос о максимальном приближении базовой части пенсии к уровню рационального минимума пенсионера.

За период после 01.01.2002 г. в расчете пенсии учитываются лишь страховые взносы. Стаж, выработанный в 2002 г., стажевый коэффициент не увеличивает. Считаем необходимым выразить свое несогласие с тем, что в течение 2002 г. рассчитать пенсию с учетом страховых взносов имели возможность только те категории пенсионеров, которые приобрели право в том же году, к ранее назначенным пенсиям расчет будет применяться лишь в середине 2003 г. На наш взгляд данный факт дискриминирует последних и нет оснований для того, чтобы в течение полутора лет сумма уплаченных страховых? взносов не могла участвовать в расчете пенсии.

Придерживаемся, точки зрения, что пенсия должна быть не назначена государством, а заработана застрахованным лицом, для чего необходимо дальнейшее совершенствование новой пенсионной системы посредством проведения следующих мероприятий:

— предоставить равные права и гарантии всем категориям лиц независимо от периода приобретения права на получение пенсии;

— снять ограничения по размеру заработной платы, учитываемой при назначении пенсии, когда мы говорим о ее страховой части;

— обеспечить равные для всех социальные гарантии материального обеспечения в виде базовой пенсии;

— ввести в систему государственного пенсионного страхования и страхование от инвалидности и потери кормильца.

С началом реформы — с 1 января 2002 г. — началась конвертация пенсионных прав граждан. Она коснулась и тех, кто уже на пенсии, и тех, кто, заработав тот или иной объем прав в рамках старой пенсионной модели, продолжает работу до достижения пенсионного возраста.

К достоинствам конвертации следует отнести предоставление права выбора на получение пенсии по наиболее выгодному закону № 340−1, или же № 113-Ф3, также следует отметить, что сохранены некоторые нормы, отсутствующие в новом законодательстве (максимальный стажевый коэффициент при расчете пенсии по инвалидности, полученной вследствие трудового увечья, надбавки к пенсии, гарантированные ст. 110 Закона № 340−1, некоторые периоды работы, засчитываемые в стаж без уплаты страховых взносов и др.).

Вышеперечисленное, несомненно, носит позитивный характер, но при этом, на наш взгляд, требуется серьезная доработка механизма в той его части, когда все сохраненные права действуют лишь до тех пор, пока пенсионер не обратится с очередным перерасчетом. После принятия заявления размер пенсии пересматривается, а пенсионный капитал уточняется посредством повторной конвертации, т. е. пенсионеру предоставляется право выбора: либо он не будет обращаться в органы пенсионного обеспечения с заявлением о пересмотре пенсии, либо, если ему перерасчет выгоден, размер пенсии будет пересмотрен, но уже с учетом нового законодательства, несмотря на то, что он приобрел право на пенсию задолго до принятия этих нормативных актов.

Практические исследования показали, что имеются категории пенсионеров, кому выгодно пересмотреть размер пенсии в соответствии с новым законодательством. К примеру, пенсии по случаю потери кормильца. Здесь при налинии высокого стажевого коэффициента и отношения по заработной плате и в случае, если умерший кормилец на день смерти был пенсионером, при пересчете по новому закону возможно значительное увеличение пенсии. Лица, получающие пенсии по инвалидности при неполном стаже, также должны иметь повышение. Отметим, что законодательство подобный перерасчет уже назначенных пенсий не предусматривает.

Реформа системы пенсионного обеспечения направлена на долгосрочную перспективу, вследствие чего особое внимание следует уделить конвертации прав застрахованных лиц, не являющихся пенсионерами.

Во всех программных документах государственных органов власти, касающихся реформирования системы пенсионного обеспечения, а Российской Федерации, одной из основных задач признана реформа льготного пенсионного обеспечения или льготных пенсий. Нигде в мире не решают проблемы условий труда с помощью льготных пенсий, более того в экономике с развитыми рыночными отношениями никто не вправе предоставлять льготы одним категориям за счет других. Очевидно, что вопрос изменения порядка назначения и финансирования этих пенсий — одна из актуальных задач проводимой пенсионной реформы.

Проект закона о профессиональных пенсионных системах предполагает выделение из общей системы пенсионного обеспечения пенсий, предоставляемых в связи с особыми условиями труда (Списки № 1, № 2). В соответствии с данным проектом право на пенсию сохраняется лишь у тех лиц, которые на 01.01.2002 г. выработали не менее половины требуемого специального стажа, что на наш взгляд, является существенным упущением и требует пересмотра.

Помимо вышеотмеченных, существуют и другие виды льготных пенсий (за выслугу лет, за работу на Крайнем Севере, многодетным матерям, матерям инвалидов с детства, и др.), которые не войдут в состав профессиональной пенсионной системы, но при этом занимают значительный удельный вес в структуре пенсий. Естественно, что социальная политика государства будет предусматривать льготы. Проблема, на наш взгляд, не в льготах, а в источниках их финансирования. Считаем, что основным и единственным источником финансирования льготных пенсий в системе государственного пенсионного обеспечения должны быть средства федерального бюджета.

Практика последних лет показала наличие значительного числа неэффективных элементов действующей организационной схемы управления пенсионным обеспечением. Сложившаяся структура финансовых потоков не обеспечивает достаточного контроля со стороны центрального аппарата за законностью осуществляемых финансовых операций. Кроме того, существуют очевидные стимулы для руководителей регионального уровня удерживать у себя как можно больше средств.

В рамках корректировки системы управления за последние годы отработан порядок создания на базе региональных отделений ПФР единих пенсионных служб (ЕПС). ЕПС КБР включает региональное Отделение Пенсионного фонда России и 10 Управлений, которые не наделены правом юридического лица.

Для республики характерна организация централизованного пенсионного обеспечения населения. Суть ее состоит в следующем: в городских и районных Управлениях принимаются и обрабатываются документы на первичное назначение и перерасчет, далее документы поступают в Отделение ПФР по КБР, где производится оценка документов и формирование выплатных сумм. Подобный механизм способствует развитию единой правоприменительной практики в регионе, выявленные переплаты в результате нарушения законодательства носят условный характер и предотвращаются до поступления документов ла выплату, участие в установлении пенсии нескольких специалистов (как правило, четырех) сводит к минимуму факты злоупотребления служебным положением. Такая организация работы рекомендуется нами для других региональных отделений Пенсионного Фонда России, обладающих территориальной компактностью.

Рассмотренные в диссертационной работе проблемы дают достаточно аргументированный материал для того, чтобы выявить основные факторы и причины возникновения финансового кризиса пенсионной системы и определить способы их предотвращения. Недостаток финансовых ресурсов, имеет вполне определенные причины:

— низкая обеспеченность страховыми ресурсами ПФР, увеличение расходов на выплату пенсий;

— низкая собираемость страховых взносов;

— раздробленность пенсионной системы, которая делает ее неспособной быстро адаптироваться к меняющимся экономическим условиям;

— рост просроченной задолженности плательщиков по уплате страховых взносов.

К настоящему моменту в России реально сложился институт негосударственного пенсионного обеспечения в виде 287 НПФ, развитие которого происходит неравномерно. Его главная характеристика — высокая концентрация финансовых ресурсов и участников в ограниченном числе фондов. Так, примерно десять крупнейших фондов сконцентрировали в настоящее время свыше 70% пенсионных резервов отрасли. Данное явление закономерно для начального этапа развития негосударственного пенсионного обеспечения. Вместе с тем, если целью развития фондов является создание всероссийской негосударственной пенсионной системы — ситуация, безусловно, требует корректировки.

Замедлилось развитие системы НПФ в территориальном разрезе. НПФ расположены в 51 субъекте РФ, при этом фонды обслуживают участников, проживающих в 80 субъектах. Определенными возможностями расширения сети НПФ, включая формирование территориальных систем пенсионного обеспечения, располагают многие регионы России. Пока же на территории 38 субъектов Российской Федерации, в том числе и на территории Кабардино — Балкарской Республики, не зарегистрировано ни одного пенсионного фонда.

Альтернативой образованию собственного НПФ для предприятий с небольшим количеством работников, что характерно для КБР, может явиться, на наш взгляд, создание коллективных систем НПО. Основой для них служат общие интересы отдельных хозяйственных элит региона. В результате возникают.

НПФ, которые возможно классифицировать как региональные многокорпоративные. Устойчивость дальнейшего развития фонда в значительной мере будет зависеть от политики его исполнительной дирекции.

Участие в становлении и развитии системы негосударственного пенсионного обеспечения граждан России, региональных органов управления, должно стать важнейшим организационным элементом достижения стабильности ее функционирования, надежного и гарантированного выполнения этой системой ставящихся перед ней задач.

Резюмируя вышеизложенное необходимо также отметить, что кризис в социальной сфере в целом, и в пенсионном обеспечении в частности, серьезно затрудняет разработку стратегии формирования модели рыночной экономики. Приоритет оживления экономического роста перед расширением систем социального обеспечения не означает, что расходы, необходимые для развития социальной сферы, должны быть отложены. Указанные расходы служат стимулом для экономического роста и благоприятно влияют на его траекторию. С полной уверенностью можно утверждать, что без мобилизации социального потенциала, без придания проводимым в стране реформам четко выраженной социальной направленности, без создания условий, реализующих интересы и возможности активных слоев и групп населения, окажутся неэффективными экономические преобразования, будет низка результативность использования задействованных в национальном хозяйстве материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Соответственно, для прогрессивного развития страны чрезвычайно важно, чтобы цели социальной политики современной России были не только декларативно провозглашенными, но и реализованными.

В области пенсионного обеспечения это станет возможным при условии формирования пенсионной системы, в которой размер пенсионных выплат и защищенность пенсионеров станут основой их подлинной социальной и экономической свободы. Данный подход подразумевает развитие институциональных возможностей государства, позволяющих во-первых, получать целевые налоговые доходы, адекватные объемам государственного финансирования пенсионных программ, во-вторых обеспечивать социальными услугами на уровне не ниже прожиточного минимума и, наконец, проводить мониторинг эффективности реализуемых пенсионных программ. Государственная со-длальная политика должна быть ориентирована на создание такой системы защищенности пенсионеров, которая, расширяя меру ответственности трудоспособных за свое будущее благосостояние, обладает финансовой устойчивостью и в которой особое внимание уделяется социально уязвимым слоям населения.