Организация государственного участия в управлении акционерным капиталом

Актуальность темы

исследования. Одной из главных составляющих перехода экономики России к рыночным методам ведения хозяйства стала трансформация отношений собственности. Процесс реформирования предусматривал сокращение роли государства в экономике, ликвидацию централизованной системы управления, крупномасштабную приватизацию, в ходе которой произошло коренное изменение социально-экономической структуры народного хозяйства. В результате рыночных реформ государство оказалось в новой для себя роли не только крупного собственника, но и акционера, функционирующего в рыночных условиях.

Участие государства в капитале созданных в процессе приватизации акционерных обществ занимает обширный сектор российской собственности и российской экономики в целом. Сегодня интересы государства представлены более чем в 4 тыс. акционерных обществ. Значительная часть государственных пакетов акций — это акции наиболее крупных предприятий, стратегически значимых как для экономики, так и для обеспечения национальной безопасности страны. Наличие в государственной собственности данных пакетов акций предполагает воздействие со стороны государства на деятельность подобных предприятий и на проводимую ими политику.

Вместе с тем, существующий механизм управления государственной собственностью только находится в процессе формирования и имеет ряд коренных недостатков. Это выдвигает задачу совершенствования принципов и механизмов управления государственными пакетами акций и требует углубления научных исследований. Взвешенные и практически важные выводы необходимы как для принятия правильных решений по вопросам распоряжения имеющимися пакетами акций, так и для выработки четкой государственной политики, которая обеспечила бы не только решение задач выживания, но и высокую эффективность развития предприятий с участием государственного капитала.

Общетеоретические и прикладные вопросы участия государства в управлении акционерным капиталом в условиях перехода к рыночной экономике рассмотрены в работах Абалкина Л. И., Глазьева С. Ю., Ивантера.

В.В., Латфуллина Г. Р., Львова Д. С., Мильнера Б. З., Петракова Н. Я., Перламутрова В. Л., Поршнева А. Г., Радыгина А. Д., Ясина Е. Г. и др.

Основные работы по данной тематике можно подразделить на общие, рассматривающие проблемы управления государственной собственностью и участия государственных органов в экономической сфере как субъектов хозяйствования, и специальные — глубоко исследующие отдельные аспекты проблемы государства как акционера, где наиболее полно представлены вопросы деятельности государственных представителей, новые способы управления, выборочный анализ накопленного практического опыта и действующей законодательной базы в этой сфере. Первая группа проблем представлена в работах Дойникова И. В., Долгопятовой Т. Г., Дягилева А. В., Исправниковой Н. Р., Костюковича Н. В., Савченко В. Е., Ходова Л. Г. и др. Отдельные аспекты рассматриваемой проблемы представлены в работах Андреева В. К., Афонина С. З., Дерябиной М. А., Тишина И. П. и др.

В последние годы, появились труды, отдельно рассматривающие сложную проблему оценки эффективности государственного участия в акционерном капитале. В первую очередь, это работы Ваславской И. Ю., Кошкина В. К., Новрузова Р.И.

Тем не менее, многие вопросы организации целостного механизма управления государственными долями в капитале смешанных предприятий остаются недостаточно разработанными. Все вышесказанное обусловило актуальность исследования теоретических и практических проблем формирования системы управления государственными пакетами акций и разработки соответствующих рекомендаций.

Целью диссертационной работы является исследование концептуальных основ и принципов формирования рациональной системы управления государственными пакетами акций и разработка рекомендаций по повышению ее эффективности.

В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие задачи:

— выявить особенности процесса преобразования государственной собственности в результате приватизации;

— рассмотреть субъекты и объекты государственной собственности в системе ее эффективного управления;

— определить особенности акционерных обществ с государственным участием;

— доказать необходимость разнообразия способов управления государственными пакетами акций, в том числе, доверительного управления и создания холдинговых структур;

— разработать предложения по управлению государственным имуществом с использованием организационных, управленческих, кадровых и прочих мер;

— исследовать подходы к определению эффективности управления государственными пакетами акций и деятельности представителей Российской Федерации на примере некоторых компаний ТЭК.

Предметом исследования являются принципы и механизмы системы государственного управления федеральной собственностью и государственными пакетами акций, пути и методы повышения ее эффективности.

Объектом исследования является организация государственного участия в управлении акционерным капиталом.

Теоретической и методологической основой исследования послужили: системный подход к исследуемым процессамключевые положения трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных теории и практике отношений собственности. Диссертантом активно использовался ряд работ видных зарубежных ученых: Боди 3., Лешлера Г., Пойстера Т. Х., Трави А., Сораче Д., Стиглица Дж., Мертона Р., Миллера Дж. и др., посвященных исследованию различных проблем государственного управления с целью проведения сравнительного анализа.

Научная новизна диссертационной работы заключается в исследовании концептуальных основ и принципов формирования рациональной системы управления государственными пакетами акций и разработке рекомендаций по повышению ее эффективности.

Получены новые научные результаты:

1. Уточнена система понятий, отражающих отношения государственной собственности при определении ее субъектов и объектов. Показано, что регулирование отношений федеральной собственности не имеет ярко выраженного гражданско-правового характера. Обоснована необходимость инвентаризации государственной собственности, как информационной базы для оптимизации имеющихся пакетов акций и принятия взвешенных решений при выборе способов управления ими.

2. Исследован потенциальный конфликт интересов государства-акционера и государства — общественного института и связанные с этим особенности подходов к оценке эффективности управления. Доказано, что оценка должна проводиться с различных позиций, в зависимости от целей управления.

3. Обоснованы две основные стратегии развития системы управления государственными пакетами акций:

— управление путем создания государственных инвестиционных холдинговых компаний;

— управление путем передачи акций в доверительное управление.

Показано, что создание системы государственных инвестиционно холдинговых компаний позволит помимо решения задачи формирования адекватных рыночной экономике хозяйственных субъектов, освободить исполнительную власть от ряда не свойственных ей хозяйственных функций по управлению имуществом, распространить современные методы хозяйствования и управления. Доказана необходимость привлечения к управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, доверительных управляющих.

4. Предложена классификация организационных, кадровых, контролирующих мер по управлению пакетами акций, находящимися в государственной собственности. Где определяются цели и задачи, реализуемые каждым предприятием или группой предприятий с государственным участием, устанавливается система основных экономических показателей для каждого акционерного обществапредусматривается усиление контроля за уровнем менеджмента путем четкой регламентации деятельности представителей, а также путем мониторинга результатов управления на основе анализа отчетности представителей.

5. Доказана необходимость изменения должностного положения лиц, выполняющих обязанности представителя государства в органах управления акционерных обществ, введения отдельной должности представителя для государственных служащих. Предложена методика оценки деятельности представителей государства в органах управления акционерных обществ с государственным участием в капитале.

Обоснованность выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, обуславливается использованием федерального законодательства и нормативно-правовых актов РФ, данных Государственного комитета статистики РФ, материалов Министерства имущественных отношений РФ, отчетов и аналитических материалов ^ Счетной палаты РФ, материалов периодической печати.

Значение для теории и практики научных результатов состоит в том, что основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти при разработки методов и инструментов управления государственными пакетами акций в Российской Федерации. Помимо этого материалы диссертации будут полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по дисциплинам, щ затрагивающим проблемы государственного участия в капитале акционерных обществ.

Внедрение результатов исследования состоит в их использовании в законодательной работе Комитета по собственности Государственной Думы ФС РФ и учебном процессе Кафедры организации и управления ГУУ и Кафедры экономической теории и предпринимательства РАН.

Объем и структура диссертации. Структурное построение, логика и последовательность изложения материала в диссертации определены ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложения и списка использованных источников, иллюстрирована таблицами и схемами. Работа содержит 180 страниц основного машинописного текста, приложение, 12 таблиц, 6 рисунков.

Список использованных источников

включает 170 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенная приватизация имела в своей основе ряд недостатков экономического плана, проводилась больше как формально-юридический процесс смены собственника и не отвечала целям государственной политики. Нормативная база приватизации не предусматривала мер по защите отечественных товаропроизводителей, по сохранению контроля государства в наукоемких, высокотехнологичных, стратегически значимых для страны предприятий. Хаотичная приватизация накладывает отпечаток и на сегодняшнее состояние государства как собственника.

Анализ нормативной базы регулирования процесса управления государственной собственностью выявил отсутствие единой политики и стратегии государства в вопросах управления своим имуществом. Отсутствие стратегических документов, определяющих цели государства как собственника и акционера не позволяет говорить об использовании государственного сектора при реализации государством своих функций, как общественного института, в рамках народного хозяйства страны.

Правовое регулирование отношений федеральной собственности не имеет ярко выраженного гражданско-правового характера. Не установлено, кто является собственником федерального имущества, что создает почву для административного произвола и ущемления прав и законных интересов государственных предприятий. Необходимо принятие законов, определяющих особенности возникновения и прекращения права собственности на государственное имущество, порядок управления им, путем установления общей процедуры управления, отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Неотъемлемой частью закона должно стать четкое определение гражданско-правового характера права государственной собственности, что возможно, повлечет изменения в субъектном составе Гражданского кодекса, в котором наряду с гражданами и юридическими лицами будут выступать государственные органы и органы местного самоуправления.

В результате изучения данных официальной статистики обоснована необходимость инвентаризации государственной собственности, формирования реестра имущества РФ. Государство как собственник и акционер не имеет четкого представления об объекте управления, об этом говорит несоответствие данных о государственном участии в капитале акционерных обществ, поступающих из различных официальных источников, данные Госкомстата не отличаются полнотой характеристики, в частности не позволяют судить о роли предприятий с долей государства в уставном капитале в народном хозяйстве страны.

Создание реестра государственной собственности приведет к повышению ее ликвидности, что в России, имеющей в отличие от многих стран значительную массу государственного имущества, может стать серьезным инвестиционным ресурсом и инструментом вовлечения государственного имущества в инвестиционный оборот. В условиях перехода от идеологии массовой приватизации к механизмам более тонкой настройки, создание реестра поможет принимать более взвешенные решения при выборе объектов приватизации и способов управления ими, что позволит государству стать полноправным субъектом экономических отношений и оптимизировать структуру принадлежащих ему активов.

Изучение проблемы оптимизации структуры пакетов акций, закрепленных за государством, позволило сделать вывод о том, что в его собственности находится значительное количество акций, доля которых в уставном капитале предприятия позволяет реализовывать государственные интересы на уровне конкретных предприятий (75%). Данные пакеты акций (более 25% уставного капитала) позволяют государству участвовать в управлении предприятием и в разной степени оказывать необходимое воздействие на деятельность акционерных обществ, участвовать в прибылях предприятия, использовать их для проведения структурной перестройки экономики и решения других общегосударственных задач. Все эти возможности не используются в полной мере, доходы от поступления дивидендов не превышают 0,3% доходной части бюджета. Поэтому особое внимание в диссертации уделено анализу основных организационных механизмов управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности.

В работе рассмотрен институт государственных представителей с позиции повышения эффективности их деятельности. Показана необходимость изменения должностного положения государственных чиновников, перевода обязанностей представителя из дополнительной служебной нагрузки в основные должностные обязанности, что делает возможным для него не только голосовать в органах управления общества, но и вникать в его текущие проблемы и нести ответственность за их решение.

Эта мера наряду с организацией системы аттестации лиц, назначаемых на должности представителей позволит повысить уровень их подготовленности к деятельности в условиях экономических реформ, знаний законов рынка, основ менеджмента и маркетинга.

На основе анализа существующих рекомендаций предложена классификация организационных, кадровых, контролирующих мер по управлению пакетами акций, находящимися в государственной собственности.

В рамках, организационные мер определяются реализуемые каждым предприятием или группами предприятий государственные цели и задачиустанавливается система основных экономических показателей для каждого акционерного общества с долей участия государства, дополненная системой показателей ФХД и другими количественными показателями, включая размер дивидендов, подлежащих перечислению в федеральный бюджетобеспечивается включение указанных показателей в отчетность представителейусиливается контроль за уровнем менеджмента путем четкой регламентации деятельности представителей по всем вопросам. Кадровые меры, предполагающие повышение профессионального уровня представителей путем их аттестацииусиления регламентации процедур назначения и замены представителейустановления четких критериев замены представителейперевод функций по представительству интересов государства в акционерных обществах на уровень основной деятельности представителей.

Контролирующие меры, включают наряду с проведением мониторинга результатов управления на основе анализа отчетности представителей, установление мер ответственности государственных представителей за нарушение установленных директив и другие действия, влекущие нанесение ущерба государственным интересам.

На основе проведенного исследования рекомендуется методика для оценки деятельности представителя государства в совете директоров (наблюдательном совете) акционерного общества, учитывающая наиболее известные подходы к совершенствованию и повышению эффективности деятельности института представителей.

В работе обоснованы две дополнительные стратегии развития системы управления государственными пакетами акций: управление путем создания государственных инвестиционных холдинговых компанийуправление путем передачи акций в доверительное управление.

Показана необходимость привлечения, на конкурсной основе к управлению акциями, находящимися в федеральной собственности доверительных управляющих — юридических лиц, имеющих в штате аттестованных специалистов, а также опыт соответствующей деятельности, безупречную деловую репутацию и предоставляющих надежное обеспечение выполнения своих обязательств в сфере управления.

В ходе рассмотрения практических и теоретических подходов к созданию холдинговых компаний доказано, что задачу максимизации чистых активов учредителя холдинговой компании (государства) можно попытаться решить путем создания целого ряда инвестиционнохолдинговых компаний, между которыми ' были бы распределены принадлежащие государству акции.

При этом будут решены следующие задачи:

Во-первых, сокращено количество объектов управления. В этом случае холдинги призваны содействовать установлению контроля над государственными предприятиями, поскольку министерства и ведомства, как правило, не способны прямо контролировать большое число фирм с государственным участием в силу ограниченной численности работающих в них чиновников.

Во-вторых, в той мере, в какой исполнительная власть освобождается от необходимости прямого управления государственным имуществом, она получает возможность сосредоточиться на выполнении тех экономических функций, которые ей свойственны в рыночной экономике — разработка и реализация монетарной, фискальной, антимонопольной, структурной и внешнеэкономической политики.

В-третьих, создаются дополнительные неинфляционные возможности финансирования исполнительной властью структурной перестройки экономики.

В-четвертых, деятельность инвестиционно — холдинговой компании может сыграть важнейшую роль в деле распространения в стране цивилизованных методов хозяйствования, современных методов бухгалтерского учета, финансового менеджмента, налаживанию качественной статистической отчетности.

И, наконец, деятельность инвестиционно — холдинговой компании станет мощным фактором, ускорддощим становление развития фондового рынка.

Отдельное внимание уделено проблеме определения тех государственных активов, которые следует передавать на баланс инвестиционно — холдинговой компании. Перевод в рыночный режим функционирования всех государственных активов, которые не являются естественными монополиями и не рассматриваются как ключевые для функционирования народного хозяйства, усилит структурную ломку и массовые банкротства. При этом важно избежать ситуации, которая сложилась сегодня со многими приватизированными предприятиями, оказавшимися с момента своего появления на свет в новом качестве фактически банкротами. Отсюда следует, что необходима тесная увязка процесса «маркетизации» госсектора со структурной политикой. Именно поэтому представляется необходимой ежегодная разработка исполнительной властью и утверждение законодательной специальной программы, которая бы определяла передачу в управление инвестиционно — холдинговой компании государственных активов.

Изучение имеющихся материалов о способах управления Г ПА, позволило сделать вывод, что каждый из них имеет ряд бесспорных преимуществ и неустранимых недостатков. Успех зависит от правильности выбора одного из способов в каждом конкретном случае. Для этого необходим переход к пообъектному управлению, когда выбор механизма управления зависит не только от размера пакета акций предприятия, но и целей, которые преследует государство, участвуя в капитале АО.

Так институт государственных представителей позволяет максимально контролировать интересы государства, что особенно важно для предприятий стратегического значения и управления контрольными пакетами акций. Механизм передачи пакетов акций в доверительное управление позволяет привлечь к управлению высококвалифицированных управляющих, адаптированных к работе в условиях рынка. Привлечение доверительных управляющих для работы на предприятиях где государство заинтересовано в первую очередь в стабильной и безубыточной работе производства (напр. градообразующие предприятия), позволит не только повысить эффективность управления, но и освободить исполнительную власть от ряда не свойственных ей хозяйственных функций, связанных с управлением.

В диссертации рассмотрены основные подходы к оценке экономической эффективности государственного сектора с точки зрения рентабельности и с точки зрения народнохозяйственной эффективности.

С точки зрения народнохозяйственной и социальной эффективности основными критериями будут выступать: обеспеченность общественными благами национальных потребностейвклад государственного сектора в обеспечение национальной безопасностивклад в области инфраструктуры, НИОКР, энергетики, экологии и т. д. развитие частного предпринимательства и повышение его конкурентоспособности.

На основе изучения существующие подходов к оценке эффективности использования государственной собственности предложено проведение оценки эффективности управления государственной собственностью по методике оценки эффективности инвестиционных проектов, с условием приоритетного рассмотрения социально-экономической эффективности проекта, оценки эффективности проекта на правительственном уровне и его бюджетной эффективности, которая включает региональную и отраслевую эффективность.

Существующие противоречия в интересах государства как акционера и государства как общественного института, который несет ответственность за благополучие своих граждан, могут заметно повлиять на процесс принятия экономических решений и оценку эффективности участия государства в капитале АО. Поэтому выбор метода оценки эффективности, включая использование различных финансовых коэффициентов, зависит от: целей управлениязадач проведения анализапотенциальных стандартов, объектов сравнения.

Исследование понятия эффективности применительно к процессу управления пакетами акций показало, что на практике критерием является ущерб либо упущенная выгода общества и государства как акционера вследствие изменения в активах предприятия, а также по результатам оценки расчетов предприятия с федеральным бюджетом. Остальные критерии оценки во многом зависят от размера ГПА, специфики отрасли в которой работает предприятия, значимости его для народного хозяйства страны в целом. Анализ отчетов Счетной палаты позволили сделать вывод, что влияние на эффективность управления предприятием величина пакетов акций влияет не в большей степени, чем качество менеджмента и работы представителей государства.

На этом фоне целесообразно увеличение роли Счетной палаты как самостоятельного контролирующего государственного органа. Повышение регулярности проверок, расширение полномочий Счетной палаты в сфере надзора, позволит возложить на нее во многом реализацию этой функции. Кроме того, по мнению автора, в ходе проверок отдельно необходимо рассматривать деятельность представителей государства, насколько результаты его работы соответствуют поставленным перед ним целям и насколько используются им полномочия для предотвращения нанесения ущерба интересам собственника — государства.

Таким образом, в работе сделан вывод о необходимости организационного оформления государственного сектора экономики. Для этого необходимо разработать федеральный закон об управлении государственным сектором экономики, предусмотрев в нем вопросы:

— определения собственника государственного имущество, как отдельной гражданско-правовой категории, и координации действий органов государственной власти в вопросах управления;

— учета, планирования, контроля деятельности и развития государственного сектора экономики;

— управления государственными пакетами акций, приобретенными не только в процессе приватизации, но и на иных условиях;

— условий и порядка передачи акций в доверительное управление;

— статуса государственных предприятий и учреждений, государственных холдингов, прав государства по отношению к ним;

— критерии (показатели) эффективности управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности.