Развитие методов эколого-экономической оценки формирования среды обитания урбанизированных территорий

Актуальность работы.

Обеспечение устойчивого социально-экономического развития при сохранении природной основы существования человечества признано международным сообществом ключевой проблемой современности [1]. Стремление наполнить политику устойчивого развития конкретным содержанием подтверждено участниками всемирного саммита в Йоханнесбурге [2]. Искоренение бедности, изменение структуры производства и потребления, защита окружающей среды и управление природными ресурсами как основа экономического и социального развития являются важнейшими целями и необходимыми условиями устойчивого развития. Особенно актуальной эта проблема является для стран с переходной экономикой, в которых в последние десятилетия серьезные проблемы в управлении природными ресурсами переплелись с социальными, экологическими и экономическими проблемами [3]. Для России решение вышеперечисленных проблем осуществляется в условиях регионализации системы управления. Регионы и города РФ не обеспечены единым методологическим подходом для обеспечения перехода к устойчивому развитию. Поэтому собственные подходы к управлению устойчивым развитием разрабатываются и внедряются в субъектах федерации и крупных городах [4]. В решении экологических и социально-экономических задач территорий РФ нередко возникает разрыв между наукой управления, основанной на системном анализе, и практикой, исходящей из политических приоритетов и необходимости решать неотложные проблемы. В результате эффективность решения долгосрочных задач оказывается невысокой. Таким образом, в условиях острого дефицита финансовых ресурсов происходит их перерасход из-за применения неэффективных методов управления. Среди причин такой практики существенную роль играет неэффективное использование или игнорирование информации. Широко распространен мифологизированный подход к информации, когда точному знанию предпочитают укоренившиеся заблуждения.

В условиях широкого внедрения информационных систем и технологий повышение эффективности использования информации становится не только актуальным, но и реальным [3,5].

Трудности в использовании информации носят объективный характер. Лица, принимающие решения (ЛПР) обычно не готовы использовать в своей работе все имеющиеся информационные ресурсы для повышения качества управленческих решений [5]. Наиболее часто преодоление этой трудности предлагается осуществить чисто техническими средствами на основе внедрения унифицированных компьютерных технологий. Однако опыт практического внедрения новых информационных технологий показал недостаточность такого подхода. Главные проблемы связаны с отсутствием единого подхода к эколого-экономической оценке среды обитания при решении как стратегических, так и оперативных задач. Принятие стратегических решений в управлении устойчивым развитием территорий практически всегда является уникальным, творческим процессом, основанным на опыте, интуиции и эрудиции. Поэтому действительно серьезной проблемой представляется разработка и внедрение методологии подготовки управленческих решений, которая привела бы к внедрению в принятие решений не только готовых программных продуктов, но и единого, системного подхода ко всей информации в целом. В этом случае информатизация приведет к повышению эффективности управления устойчивым развитием территорий.

В большинстве агломераций и мегаполисов России информация не востребована для принятия управленческих решений по обеспечению устойчивого развития территорий. Это происходит по целому ряду причин.

Одна из них заключается в том, что социо-эколого-экономическая система, включающая формирующуюся рыночную экономику, переходные социальноэкономические отношения и неразвитое гражданское общество, находится в переходном состоянии и поэтому не обрела пока адекватную систему управления. Преодоление этого противоречия произойдет и уже происходит по мере развития наук об окружающей среде и методологии использования 5 научных результатов в управлении окружающей средой территорий в рыночных условиях с учетом интересов различных социальных групп.

Во-вторых, для значительного объема информации требуется разработка специальных методов обработки и анализа информации на муниципальном и региональном уровнях, а также проведение организационных мероприятий для дальнейшего ее использования [3 — 6]. Собственные подходы к управлению природными и иными ресурсами разрабатываются отдельными регионами и городами [6−8]. Однако работа в этом направлении затруднена тем, что федеральные органы власти не обеспечили территории РФ единым методологическим подходом для работы с информацией об устойчивом развитии. Это побуждает регионы и агломерации к внедрению самостоятельно разрабатываемой методологии эколого-экономической оценки.

В-третьих, отсутствует системность в изучении и внедрении огромного зарубежного опыта, в первую очередь международных организаций, США и стран Европы в области управления информационными ресурсами. Ряд пилотных проектов, проведенных в РФ при поддержке международных и зарубежных организаций не получил дальнейшего развития, так как изначально не был встроен в систему управления устойчивым развитием регионов и городов.

В-четвертых, решение задач эффективного использования информации в управлении устойчивым развитием территорий должно быть востребовано деятельностью ЛПР, что предполагает наличие системного подхода и определенной управленческой культуры в деятельности ЛПР. Необходимы не просто навыки по работе с современными информационными системами. Необходимо изменение образа мыслей и действий, что в последние годы и происходит с приходом новых специалистов, с вовлечением в процесс принятия решений социальных партнеров. Такое изменение предполагает, в частности, вовлечение в процесс принятия стратегических решений как бизнессообщества, так и жителей территорий с представляющими их интересы общественными организациями.

Как третье, так и четвертое противоречие тесно связаны с человеческим фактором, с необходимостью повышения мотивации ЛПР на основе адекватного уровня образования, повышения квалификации и вовлечения всех социальных партнеров в процесс принятия решений.

Степень научной разработанности проблематики.

Значительный вклад в создание общетеоретического базиса оценки формирования среды обитания внесли теоретики корпоративного менеджмента, чьи идеи начиная с восьмидесятых годов начали внедряться в управление территориями. В настоящее время общетеоретические представления об устойчивом развитии стран и регионов закреплены в документах ООН Специфика стран с переходной экономикой потребовала уточнения и развития общетеоретических представлений, об устойчивом развитии. Практическое внедрение разрабатываемых подходов для РФ пока откладывается. Для субъектов федерации отсутствует как единый методологический подход, так и убедительный практический опыт. Единый подход к устойчивому развитию городов закреплен в конференциях HABITAT, а также ассоциации устойчивых городов Европы. В процесс разработки и реализации программ устойчивого развития в настоящее время вовлечено около 10 000 муниципальных образований мира. Однако города России практически не вовлечены в этот процесс. Это обстоятельство делает чрезвычайно актуальным как разработку теоретических основ устойчивого развития агломераций и городов, так и путей усиления мотивации, организации выполнения программ устойчивого развития, а также их мониторинга и оценки.

В последние десятилетия произошло существенное развитие теории и практики управления. Основное внимание уделялось развитию подходов к управлению информацией, управлению персоналом, оперативному и стратегическому управлению [6,9−28]. Важным шагом стало введение в управленческую деятельность понятия устойчивого развития, которое существенно меняет традиционное для нашей страны представление о формировании и реализации целей развития. Полемика, ведущаяся в научных 7 кругах по поводу смысла понятия sustainable development и его перевода «устойчивое развитие» не ставит под сомнение то, что базисом развития человечества является окружающая природная среда и что выработка и реализация стратегических целей устойчивого развития возможна лишь при тесном социальном партнерстве властей, бизнеса и организаций гражданского общества. Обеспечение равных прав на благоприятную окружающую природную среду как между различными поколениями, так и между различными социальными слоями предполагается на основе социального партнерства, направленного на выявление общих интересов по сохранению окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов. Устойчивое развитие территорий видится как результат конструктивного взаимодействия органов власти, бизнес-сообщества, а также населения и выражающих его интересы общественных организаций. В этом случае меняется понятие ЛПР, происходит изменение круга потребителей информации [5]. Для обеспечения равенства прав нынешнего и будущих поколений социальное партнерство может заключаться в более тесном взаимодействии ЛПР и экспертов, исследователей, специалистов в информационно-аналитической сфере.

В связи с компьютеризацией управленческой деятельности особенно актуальным становится повышение эффективности использования информации.

Всю совокупность приемов и методов работы с информацией можно определить как информационный подход. Целью применения информационного подхода при работе с экологической информацией является исследование окружающей среды или подготовки решений по управлению качеством среды. Управление качеством окружающей среды в отличие от традиционного менеджмента в экономической сфере в качестве объекта приложения управленческих решений рассматривает окружающую природную среду, подчиняющуюся физическим, химическим и биологическим закономерностям. В то же время управленческая деятельность — это феномен социальный и экономический. Информационный подход рассматривает во взаимосвязи социальные, экономические и 8 экологические проблемы с целью управления зависящими от антропогенной нагрузки характеристиками окружающей природной среды. Повышение эффективности управления качеством окружающей среды может быть достигнуто за счет использования приемов и методов получения новой информации на основе моделирования сложных социо-эколого-экономических систем [10, 32−35].

Заметный прогресс в управленческой науке связан с развитием управления проектами [29−31]. В рамках управления проектами серьезное внимание уделяется адаптации информационных систем для осуществления уникальных проектов. При анализе осуществимости проектов реализуется подход интегрированной оценки социальных, экологических и экономических характеристик, что позволяет осуществить экономически обоснованный выбор для достижения экологических и социальных целей. Этот подход является альтернативным традиционно используемому в РФ ведомственному подходу, в основе которого лежит идея нормирования [36]. Действительно, традиционные управленческие процедуры, такие как экспертиза, государственный контроль, лицензирование, мониторинг основаны в РФ на нормировании воздействий и качества окружающей среды. Соответственно, информация, основанная на нормировании, в основном оперирует такими параметрами, как число превышений предельно допустимых концентраций и уровней, процент нестандартных проб и тому подобное. Такие показатели могут быть с успехом использованы для анализа деятельности отраслей экономики, ведомств, но возникают проблемы при оценке разрабатываемых и реализуемых сложных социально-экологических программ и мероприятий. Возникает необходимость учесть влияние проекта на смежные сектора. Для объективной оценки важно, чтобы учет хотя бы частично опирался на количественные показатели, выходящие за пределы узкой отраслевой сферы.

Такие перспективы возникают при использовании концепции риска. В настоящее время концепция риска широко применяется в США и ряде европейских стран. В последние годы этот подход начинает внедряться в России 9.

37−50]. Выполнен ряд проектов по применению концепции риска для анализа влияния загрязнения окружающей среды на здоровье населения. Для решения междисциплинарных проблем в 1999 г. было принято совместное Постановление Главного государственного врача и Главного государственного инспектора по охране окружающей природной среды о внедрении в РФ оценки риска здоровью [38].

Изменившаяся социально-экономическая и экологическая ситуация, переход от ведомственного подхода в планировании социально-экономического развития регионов и крупных городов привели к формулированию принципиально иных целей и задач развития и необходимости создания региональных и муниципальных систем управления, а также внедрения новых управленческих методов. При этом снижение численности населения, деградация и истощение природных ресурсов, ограниченность финансовых и иных ресурсов, направляемых на развитие, в число приоритетных задач ставят пространственную оптимизацию социально-экономических систем и повышение эффективности использования природных ресурсов. Обострение социального неравенства, в том числе в использовании природных ресурсов и обеспечении прав на благоприятную окружающую среду, создает угрозу долгосрочным интересам общества. Социальное партнерство должно основываться на более тесном взаимодействии социальных партнеров с экспертами, исследователями и специалистами в информационно-аналитической сфере. Особой актуальностью такое взаимодействие обладает для городов и регионов различных масштабов.

Новым направлением поддержки управления на региональном и городском уровнях является мониторинг сложных социо-эколого-экономических систем. Сложившиеся при директивном планировании методы контроля оказались неэффективными в условиях рыночной экономики. Системы оценки и мониторинга социально-экономических проблем лишь в последние годы находят применение в управленческой деятельности, причем высокая активность проявляется учеными и крупнейшими международными организациями в разработке систем социально-экономического мониторинга городов и регионов. ю.

Таким образом, актуальнейшая проблема современности — переход к устойчивому развитию городов и регионов разного уровня, — может быть решена в первую очередь за счет обоснованного оперативного и стратегического управления. Основными направлениями повышения эффективности управления являются использование стратегического менеджмента, включающего разработку концепций устойчивого развития, активизацию социального партнерства и иных инструментов мотивации, проведение организационных мероприятий, внедрение систем оценки и мониторинга, основанных на выборе адекватных показателей и моделей, а также использовании информационных приемов, методов и технологий.

Таким образом, развитие приемов и методов эколого-экономической оценки формирования среды обитания урбанизированных территорий является логическим продолжением выполненных ранее научных работ.

Цель исследования состоит в развитии подходов, приемов и методов оценки состояния и направлений развития урбанизированных территорий, включая оценку стратегий развития территорий и социоэколого-экономических программ. Оценка должна включать критерий развития, характеризующий баланс инвестиционных, экологических и демографических показателей.

Для достижения цели диссертационного исследования необходимо было решить следующие задачи:

— провести анализ экологических, природоресурсных и связанных с ними социальных и экономических проблем урбанизированных территорий Нижегородской области и Волжского бассейна;

— изучить пространственную структуру и тенденции изменения экологически уязвимых территорий городов;

— предложить методические подходы оценки политики социоэколого-экономического развития, включая: оценку типа развития и применить их для разработки концепции долгосрочного развития урбанизированных территорий;

— сформировать систему показателей и критериев эколого-экономической оценки проектов и программ;

— разработать предложения по применению эколого-экономической оценки формирования среды обитания в управлении природопользованием и при разработке градостроительной документации.

Объект исследования, предмет исследования.

Объектом исследования является среда обитания, природные ресурсы и связанные с ними социальные, экономические и экологические отношения на урбанизированных территориях.

Предметом исследования являются количественные и качественные характеристики социальных, экологических и экологических отношений, приемы и методы оценки среды обитания, инструменты оперативного и стратегического управления развитием урбанизированных территорий.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической основой работы являются системный анализ социоэколого-экономических систем и интегрированные методы управления, оценка рисков, математическое моделирование, включая гидродинамические модели динамики загрязняющих веществ в окружающей среде. Использованы проектный анализ, теория стратегического менеджмента.

Методологическая основа исследования — это совокупность методов индикативного управления, управления проектами, управления рисками и состоянием социоэколого-экономической среды.

Информационная база.

Информационной базой исследования явились материалы ежегодной статистической отчетности муниципальных образований и предприятий, проектные градостроительные материалы, доклады о состоянии окружающей.

12 среды городов, результаты целевых социологических исследований и наблюдений за показателями социоэколого-экономической системы.

Положения, выносимые на защиту.

1. Анализ общих закономерностей возникновения, развития и разрешения экологических проблем урбанизированных территорий, осуществляемый на основе показателей состояния среды обитания, показателей потоков и эмиссий, показателей отклика на загрязнение среды и показателей эффективности управления охраной окружающей среды и природопользованием, является основой подготовки эффективных управленческих решений.

2. Инструментами разработки и оценки концепций и программ социоэколого-экономического развития являются:

— индекс типа развития, включающий демографический и инвестиционный показатели,.

— пространственно неоднородные показатели уязвимости территорий,.

— потенциальный и чистый предотвращенный ущерб природе и обществу.

3. Эколого-экономическая оценка формирования среды обитания должна использоваться в градостроительных регламентах, а также в системах информационно-аналитической поддержки управления природопользованием.

Научная новизна работы заключается в следующем.

— На основе классификации типов социально-экономического и градостроительного развития городов предложена классификация стратегий и планов развития городов, включая наиболее актуальный для городов России переход от стагнационного и проблемного типов развития — к оптимизирующемуся.

— Выявлена количественная связь между деловой активностью, интенсивностью транспортных потоков и рисками здоровью в наиболее уязвимых зонах.

— Предложена система показателей для эколого-экономической оценки микротерриторий, включая их площадь, популяционный риск, потенциальный и предотвращенный ущерб от загрязнения атмосферного воздуха и поверхностных вод, а также система показателей эколого-экономической оценки целевых программ.

Практическая ценность.

Результаты исследований автора по теме диссертационной работы использованы в деятельности природоохранных органов Нижнего Новгорода и Нижегородской области, при разработке генерального плана и Правил землепользования и застройки для Нижнего Новгорода, информационных систем Комитета охраны природы и управления природопользованием Нижегородской области и государственного комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Нижнего Новгорода. Результаты диссертации внедрены в Комитете охраны природы и управления природопользованием по Нижегородской области, в Главном управлении архитектуры и градостроительства администрации Нижнего Новгорода и в ННГАСУ.

Исследования, положенные в основу диссертационной работы выполнены в рамках ФЦП «Возрождение Волги» по теме 4/98 В «Разработка методики учета потенциального ущерба здоровью и окружающей среде для обоснования управленческих решений на основе микротерриториальной оценки риска», в рамках НТП «Научное, научно-методическое, материально-техническое и информационное обеспечение системы образования» по теме 2358 «Разработка модели устойчивого экологически безопасного развития крупных промышленных центров Волжского бассейна». Предложения по использованию результатов эколого-экономической оценки и экологического зонирования разработаны в рамках научно-исследовательских работ: «Разработка межведомственной управленческой структуры администрации Нижегородской области по руководству и эксплуатации автоматизированной системы мониторинга и подготовке управленческих решений по экологической политике области на основе информации, получаемой от автоматизированной системы мониторинга „ОЗОН“ и областных природоохранительных служб» и «Разработка нормативного правового акта города Нижнего Новгорода -„Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде“», выполненной по заказу Главного управления архитектуры и градостроительства администрации Нижнего Новгорода.

Апробация диссертации.

Основные научные результаты и положения диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на международных, всероссийских и региональных научных конференциях и совещаниях: Первом Всероссийском съезде по охране природы (1995 г.) — Международном семинаре OECD (Организация по экономическому сотрудничеству и развитию) по природоохранным инвестициям в России (Россия, Нижний Новгород, 1996 г.) — Международных научно-промышленных форумах «Великие реки-1999;2006» (Россия, Нижний Новгород, 1999;2006) — международной конференции «Экология и жизнь» (Россия, Великий Новгород, 2000) — международных конференциях Pacem in Maribus (Украина, Киев, 2003; Австралия, Таунсвилль, 2005) — международной конференции Программы ООН по окружающей среде «From the Hilltops to the Oceans» (Австралия, Кейрнс, 2004).

Выводы.

Анализ общих закономерностей возникновения, развития и разрешения экологических проблем урбанизированных территорий, осуществляемый на основе показателей состояния среды обитания, показателей потоков и эмиссий, показателей отклика на загрязнение среды и показателей эффективности управления охраной окружающей среды и природопользованием, является основой подготовки эффективных управленческих решений.

Инструментами разработки и оценки концепций и программ социоэколого-экономического развития являются: индекс типа развития, включающий демографический и инвестиционный показатели, пространственно неоднородные показатели уязвимости территорий, потенциальный и чистый предотвращенный ущерб природе и обществу.

Глава 3. Оценка реализации программ социо-эколого-экономического развития территорий и ее применение в управлении развитием территорий.

3.1.Развитие подходов к разработке стратегической политики устойчивого развития на примере Нижегородской агломерации.

Разработка концепции устойчивого развития осуществляется на основе дивергентного анализа и трансформации. Учет внешних факторов содержит главные неопределенности. Для обеспечения устойчивого пространственного развития важно провести анализ связей территории рассматриваемого масштаба с более крупными, на основании чего выявить главные угрозы и преимущества пространственных связей. Анализ сводится к установлению существующего и перспективного типа развития (быстрый рост, рост, реконструкция и санация), а также роли внешних факторов. Выбор модели и наиболее вероятного сценария развития определяется исходя из ресурсных ограничений, остроты существующих и перспективных проблем, а также на основе общих принципов устойчивого развития. Завершение этапов дивергенции и трансформации является наиболее подходящим моментом для формулирования и изменения стратегии. Это ключевой момент в разработке модели устойчивого развития. Трансформация означает появление концептуальной модели, вслед за которой разрабатываются логическая и физическая модели. Эти особенности в разработке политики устойчивого развития реализуются применительно к ключевым характеристикам социо-эколого-экономических систем демографическим и инвестиционным.