Актуальность темы
исследования. Проводимая в России экономическая реформа привела к противоречивым тенденциям в социально-экономической сфере. Так, за годы реформ особенно на начальном этапе в условиях высокого уровня инфляции произошло снижение эффективности хозяйствования и объемов производства. Соответственно снизился и уровень жизни большинства населения. При этом уменьшился уровень реальной заработной платы и пенсий на фоне роста открытой и скрытой безработицы. Противоречивость ситуации состоит в том, что субъекты в составе РФ неоднородны по экономическому потенциалу, что влияет на социальную сферу региона и уровень жизни населения. С этим также связана дифференциация доходов населения в межрегиональном, а также в межотраслевом аспектах, поскольку существует неравномерность распределения факторов производства по территории России.
Реализация государством своей социальной функции зависит от выполнения им принятых на себя социальных гарантий. Социальные гарантии в количественном выражении представляют собой определенные минимальные стандарты. В свою очередь возможности производства и потребления услуг ЖКХ, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта напрямую зависят от количественного и качественного состава соответствующих объектов социальной сферы.
Главным и перспективным содержанием функционирования социальной сферы должно в полной мере стать освоение правильно выстроенной системы приоритетов и механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели.
В процессе проведения экономической реформы в социальной сфере существенно усилилась роль такого субъекта, как непосредственный потребитель социальных услуг. Происходит не только трансформация объекта в субъект, но и постепенно формируется субъект с платежеспособным спросом на качественные услуги. Это во многом изменяет и характер всех социальных отношений в обществе, а именно, это постепенный отказ государства от жесткого детерминирования поведения человека в социальной сфере, т. е. регламентация набора услуг. Еще одним важным аспектом является разгосударствление социальной сферы и освобождение государства от функций производства социальных услуг. Оно отводит себе роль в одних случаях только законодателя, который устанавливает правила, в других случаяхпосредника.
Оценивая эволюцию социальной сферы, нужно четко разграничить понятие бесплатность и доступность. Это принципиальное положение, которое в значительной мере определяют направления реформирования в отраслях социальной сферы. Государству необходимо определиться, какую часть расходов по финансированию социальной сферы останется за государством, а какая будет переложена непосредственно на население. При этом следует учитывать, что население в РФ чрезвычайно различается и по потребностям, и по экономическим возможностям. В связи с чем государственная поддержка в отношении различных групп населения должна быть дифференцирована.
До последнего времени, значительное количество предложений и рекомендаций по развитию социальной сферы было связано с федеральным и региональным уровнем их применения, что нашло свое отражение в работах таких видных российских ученых как Г. А. Ахинов, А. М. Бабич, М. Э. Дмитриев, Е. Н. Жильцов, Е. В. Егоров, К. И. Микульский, И. Н. Мысляева, В. Ю. Морозов, А. Г. Новицкий, Ю. В. Пешехонов, Н. А. Платонова, Б. В. Ракитский, Л. И. Ржаницина, И. Г. Рождественская, А. Б. Сульповар, А. Н. Шохин, Л. И. Якобсон и других. В тоже время, по нашему мнению, сравнительно небольшое внимание уделялось роли местного самоуправления в предоставлении социальных услуг, тогда как муниципалитеты могли бы играть более существенную роль в финансировании социальных программ и управлении ими, что позволит свести до минимума материальные и, главное, социальные издержки реструктуризации социальной сферы, которые неизбежно возникают в условиях ресурсной недостаточности.
Все вышеизложенное и определило тему диссертационной работы.
Цель диссертационного исследования — обоснование и разработка экономических механизмов, обеспечивающих повышение эффективности государственной и муниципальной поддержки функционирования социальной сферы в условиях реформирования экономики России.
В соответствии с данной целью работы сформулированы основные направления:
— определить основные экономические механизмы государственной поддержки функционирования социальной сферы в условиях дальнейшего реформирования экономики России;
— рассмотреть социальные последствия экономической политики и определить основные направления реформ в социальной сфере;
— дать анализ основных направлений реформ в бюджетной системе РФ и подготовить рекомендации по повышению роли местного самоуправления в развитии объектов социальной сферы;
— дать предложения по повышению эффективности управления объектами социальной сферы на уровне муниципалитетоввыработать рекомендации по подготовке инвестиционных предложений для объектов социальной сферы;
— подготовить предложения и рекомендации по выбору стратегии развития объектов в отраслях социальной сферы.
Объектом исследования выступает социальная сфера.
Предметом исследования — организационно-экономические механизмы государственной и муниципальной поддержки функционирования объектов в социальной сфере.
Теоретико-методологическую базу исследования составляют труды зарубежных и отечественных исследователей рыночной экономики в целом, социальной сферы, сферы платных услуг. В основе примененной методологии — системный анализ как научный метод изучения процессов функционирования объектов социальной сферы в условиях современной рыночной экономики. В диссертации используются приемы и средства статистического, экономического и логического анализа, методы экспертных оценок, сравнения и группировок, принципы системности и развития.
Информационную базу исследования составили статистические данные Государственного комитета по статистике Российской Федерации. При рассмотрении отечественного опыта использовались правовые базы данных федерального и регионального уровней, включая федеральные законодательные акты, Указы Президента, постановления Правительства РФ, социально-экономические программы и отраслевые концепции, ведомственные правовые акты по предмету и объекту исследования. Эмпирическую основу исследования составили результаты обследований учреждений и организаций социальной сферы, экспертные оценки, включая авторские.
Научная новизна :
— уточнены основные экономические механизмы, обеспечивающие государственную поддержку функционирования социальной сферы в условиях развития рыночных отношений. Деятельность органов государственной власти (федеральной и региональной) и органов местного самоуправления может быть рыночной (например, государственные предприятия либо учреждения, продающие соответствующие социальные услуги на рынке) и нерыночной, что предполагает предоставление благ бесплатно или по цене ниже себестоимости на их производство. Участие государства целесообразно в тех случаях, когда ситуация объективно требуется согласование действий и существует необходимость распределять усилия, издержки и преимущества, которые связаны с этими действиями, между отдельными социальными группами.
— разработаны рекомендации по повышению роли местного самоуправления в развитии объектов в социальной сфере. Предлагаемые рекомендации могут быть реализованы либо путем полной или частичной коммерциализации объектов социальной сферы, в том числе и за счет привлечения инвестора, либо путем реструктуризации объектов социальной сферы в рамках программно-целевого подхода, который позволяет сконцентрировать ограниченные ресурс, для достижения поставленных целей.
— подготовлены предложения по повышению эффективности управления на муниципальном уровне, которые предполагают изучение и анализ мнений, настроений и реакций населения на действия органов местного самоуправления по обеспечению функционирования и развития объектов в отраслях социальной сферы.
— определены основные подходы к выбору кооперативной стратегии развития объектов в социальной сфере, что предполагает более эффективное использование имеющегося на объектах социальной инфраструктуры (членов кооперации) производственного потенциала путем наиболее рациональной его загрузки, использования возникающих локальных резервов всеми членами кооператива и соответствующей калькуляции на всех пользователей затрат по восстановлению этого потенциала. При этом за счет кооперационных взаимодействий объектов социальной сферы удается откликаться на изменение конъюнктуры спроса, а также значительно улучшать суммарные финансовые показатели: увеличением чистого дохода, запаса прочности и улучшением показателя рентабельности собственных средств.
— даны рекомендации по подготовке инвестиционных предложений по привлечению потенциальных инвесторов для объектов социальной сферы на муниципальном уровне. Инвестиционное предложение должно включать в себя описание прошлого и будущего данного объекта социальной сферы, стратегию его развития, возможности роста, риски и прогноз финансового состояния на 3−5 лет, кроме того, должно быть описание потребности в финансировании, включая время, предлагаемую структуру капитала и т. д.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в обобщении и оценке сложившейся ситуации в отраслях социальной сферы, разработке классификаций институциональных структур социального обслуживания населения. С теоретической и практической точек зрения представляет интерес методология оценки и основные тенденции развития объектов в отраслях социальной сферы. В практическом плане актуальны рекомендации по расширению участия органов местного самоуправления в реформировании социальной сферы, в частности, подготовке предложений для привлечения потенциальных инвесторов, а также рекомендации по выбору кооперационной стратегии развития объектов в социальной сфере.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были обсуждены и получили положительную оценку на следующих научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы практического маркетинга в сфере сервиса» (Москва, 2003) — Ш Ассамблее российских деловых кругов «Инвестиции в экономику России: практика и перспективы» (Москва, 2002) — Международной научно-практической конференции «Наука — сервису» (Москва, 2003).
Результаты диссертационного исследования использовались Федеральными и региональными органами власти РФ, а также в практике деятельности муниципальных образований Пензенской области при разработке концепций социального и экономического развития. Теоретические и аналитические материалы диссертации использованы в учебном процессе.
МГУС при подготовке дисциплин «Государственное регулирование экономики» и «Менеджмент в сфере услуг», что подтверждается справками о внедрении.
По теме диссертации опубликованы 4 печатных работы, включая брошюры и статьи, общим объемом 3,5 п.л., в том числе лично автора — 1,5 п.л.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Определяя целесообразные пределы и формы государственного и муниципального регулирования развития социальной сферы, важно проявить взвешенный подход, избегая идеологических стереотипов как этатистского, так и рыночного толка. Всевозрастающий объем экономических ресурсов, направляемых на покрытие общественных социальных расходов, делает все более актуальным проблему их эффективного использования, что предполагает подходы с позиции как макро-, так и микроэкономического анализа. Макроэкономический подход, как известно, включает в себя анализ распределения ресурсов на покрытие общественных социальных расходов с точки зрения достижения устойчивости и сбалансированности основных макроэкономических показателей, таких как ВНП, уровень инфляции и безработицы, размеры налоговых ставок и ставок банковского процента, а также уровней инвестиционной активности и бюджетного дефицита. Не меньшее значение имеет и микроанализ общественных социальных расходов, проводимый с позиции первичного экономического звена, а именно домашнего хозяйства, что предполагает оценку механизмов формирования и структуры семейного бюджета, поскольку существует тесная зависимость (в том числе и в форме конституционных гарантий) между расходами семьи на приобретение социальных услуг и статьями бюджетной системы на соответствующие виды социальных расходов. Многие из тех проблем, которые прежде решались с помощью механизмов государственной власти, будут в новых условиях решаться без их посредства. Однако имеются специфические вопросы, при всех обстоятельствах требующие непосредственного внимания государства. Они возникают там, где в существенной мере сталкиваются противостоящие друг другу интересы различных социальных групп и институтов. Создание ассоциаций и т. п. не разрешает конфликтов подобного рода, способствуя скорее их выявлению, а рыночные взаимодействия не охватывают всего их спектра и, кроме того, сами предполагают правовое, иными словами, государственное регулирование.
В этой связи в диссертационном исследовании обоснуется положение о том, что с ролью государства должны ассоциироваться в первую очередь определенные способы правового упорядочения взаимоотношений в обществе, в том числе и в социальной сфере. Наряду с установлением общих «правил игры» участие государства целесообразно в тех случаях, когда ситуация объективно требует согласованных действий, и необходимо распределять усилия, издержки и преимущества, которые связаны с этими действиями, между отдельными социальными группами.
В диссертационном исследовании показано, что аппарат органов власти и управления в отраслях социальной сферы ранее не столько выполнял функции, непосредственно связанные с выработкой и реализацией конкретной целенаправленной политики его развития, сколько занимался решением текущих организационных и хозяйственных вопросов и методическим руководством учреждениями. Именно поэтому, очевидно, встал вопрос о целесообразности его переориентации на оказание этим звеньям услуг — информационных, координационных, снабженческих, рекламных преимущественно на возмездно-договорной основе. Между тем требуется различать две задачи. Одна из них — государственное и муниципальное руководство, реализация государственной политики, другая — хозяйственное обеспечение основных направлений деятельности в социальной сфере.
Специфика организаций и учреждений социальной сферы создает ситуацию, при которой рыночные и нерыночные формы функционирования в пределах отрасли тесно переплетены. В диссертации обосновывается положение, что в Российской Федерации накладываются еще и территориальные особенности, поскольку функционирование объектов социальной сферы осуществляется всегда на определенной территории с характерными для нее природно-климатическими, экономическими и социальными условиями жизнедеятельности. Совпадение процессов производства и потребления услуг делает учет территориальных особенностей крайне важным при определении принципов финансирования и организации сферы социального обслуживания населения. При этом функционирование одной и той же подотрасли может в одних режимах ориентироваться на рыночный механизм, а в других (например, Крайний Север) возможно в основном на принципах централизованного финансирования.
Во второй главе диссертационного исследования на основании проведенного анализа автором делается вывод о том, что проводимая в России в переходный период экономическая реформа привела к противоречивым тенденциям в социально-экономической сфере. С одной стороны снизились эффективность хозяйствования и объемы производства в условиях высокого уровня инфляции, особенно на старте экономических реформ. Соответственно снизился и уровень жизни большинства населения. При этом уменьшился уровень реальной заработной платы и пенсий на фоне роста открытой и скрытой безработицы. Противоречивость ситуации состоит в том, что субъекты в составе РФ неоднородны по экономическому потенциалу, что влияет на социальную сферу региона и уровень жизни населения. С этим также связана дифференциация доходов населения в межрегиональном, а также в межотраслевом аспектах, поскольку существует неравномерность распределения факторов производства по территории России.
Вместе с тем в диссертационном исследовании рассмотрена в качестве примера Пермская область. Экономика области относится к индустриальному типу, включает в себя более 500 крупных и средних предприятий различных отраслей. По объему промышленного производства в 2002 году Пермская область занимала тринадцатое место в Российской Федерации и пятое место в Приволжском федеральном округе и на Урале, а по объемам производства промышленной продукции на душу населения — четвертое место в Уральском экономическом районе.
Пермская область играет значимую роль в процессе формирования федерального бюджета, входя в число немногочисленных регионов-доноров, и занимала в 2002 году десятое место по сумме поступлений налогов и сборов в бюджетную систему страны.
Ресурсный потенциал и показатели экономического развития обусловили рост благосостояния жителей региона. На основании этого в диссертации сделан вывод о том, что в РФ сложилась неоднозначная социально-экономическая ситуация. В некоторых субъектах федерации, в частности, в Пермской области, растет уровень жизни населения. Увеличивается реальная заработная плата и среднедушевые денежные доходы. Таким образом, повышается платежеспособный спрос населения данного региона, и улучшаются возможности по оплате платных социальных услуг.
В диссертации обосновывается необходимость бюджетного и внебюджетного финансирования социальной сферы. Однако, главным источником инвестирования в отраслях социальной сферы остается государство и муниципалитеты. По мнению автора в настоящее время можно выделить два основных направления инвестиционной активности.
Во-первых, использование государством и муниципалитетами лизинговых схем. Относительно социальной сферы объектами лизинга могут служить транспортные средства всех ее отраслей и главным образом инфраструктуры (общественный и специализированный транспорт), специальные машины и оборудование предприятий жилищного и коммунального хозяйства, бытового обслуживания, школьное и медицинское оборудование и аппаратура и т. п.
Государственные и муниципальные бюджетные источники финансирования лизинга являются особенностью его использования в нерыночном секторе социальной сферы. Развитие лизинга в этом секторе может быть актуальным направлением государственной поддержки в условиях ограниченности бюджета.
Во-вторых, государство и муниципалитеты осуществляют инвестиции в социальную сферу в форме целевых инвестиционных программ, в частности программах социальной направленности.
Выше было сказано, что одним из способов осуществления государством и муниципалитетами инвестиций в социальную сферу являются целевые инвестиционные программы. Эти программы связаны также с долгосрочным планированием развития тех или иных отраслей социальной сферы. По мнению автора диссертационного исследования программно-целевой метод является основной формой участия государства и муниципалитета в качестве непосредственного инвестора. Являясь перспективным, этот метод позволяет комплексно решать проблемы здравоохранения, образования, социального обеспечения. Реализация программно-целевого метода как регулирующего фактора экономического роста связана с учетом состояния государственных финансов и бюджетной системы. При этом инвестирование в форме целевых инвестиционных программ является также фактором, который может обеспечить вывод социальной сферы из кризиса. Роль государства и муниципалитетов как непосредственного инвестора сохраняется, поскольку отрасли социальной сферы могут быть непривлекательны для частного инвестора. Когда инвестирование в социальную сферу осуществляется почти целиком за счет собственных источников, то возникает его недостаточность, которая обуславливает дальнейшее сокращение масштабов инвестирования.
В диссертационной работе отмечается, что до последнего времени, значительное количество предложений и рекомендаций по развитию социальной сферы было связано с федеральным и региональным уровнем их применения. В то же время, по мнению автора по социальной защите населения сравнительно небольшое внимание уделялось роли местного самоуправления в предоставлении социальных услуг, тогда как муниципалитеты могли бы играть существенную роль в финансировании социальных программ и управлении ими.
В то же время заслуживает внимание тезис о том, что местное самоуправление способно эффективнее решать вопросы местного значения, связанные также и с оказанием соответствующих социальных услуг, однако определенной и объективной трудностью, возникающей перед органами муниципальной власти, является недостаток финансовых средств, которыми они могут распоряжаться для осуществления своих функций. Более того, возможности органов местного самоуправления пополнять свои бюджеты за счет введения дополнительных местных налогов на сегодняшний день весьма ограничены.
Основная идея предлагаемых в рамках данного диссертационного исследования рекомендаций состоит в дальнейшей экономии финансовых ресурсов, недостаток которых заставляет муниципалитеты недопроизводить соответствующие услуги и наращивать кредиторскую задолженность перед объектами социальной сферы. Предлагаемые рекомендации, по мнению автора, могут быть реализованы двумя основными способами.
Первый способ заключается в полной или частичной коммерциализации объектов социальной сферы.
Основной задачей, которую необходимо решить при участии муниципалитета является поиск и привлечение инвестора, способного осуществить капиталовложения в тот или иной объект социальной сферы. Механизмы коммерциализации могут быть различными.
Второй способ связан с реструктуризацией системы управления муниципальными объектами социальной сферы и, как следствие, с экономией бюджетных ресурсов.
По мнению диссертанта оценка опыта (в т.ч. зарубежного) муниципального развития показывает, что максимальный эффект может быть достигнут при использовании муниципалитетами комплексного программноцелевого подхода. Программно-целевой подход позволяет сконцентрировать ограниченные ресурсы и объединить усилия, чтобы достичь поставленных целей. Особую значимость этот подход приобретает при развитии объектов социальной сферы.
Одним из результатов разработки программ развития социальной инфраструктуры является подготовка инвестиционных предложений для потенциальных инвесторов в объекты социальной сферы.
Инвестиционное предложение для объектов в социальной сфере это документ, который предназначен для того, чтобы ознакомить потенциальных инвесторов с новыми идеями и перспективами развития объектов социальной сферы на муниципальном уровне. Этот документ должен обеспечивать возможность профессионального взаимодействия органов местного самоуправления и инвесторов. Потенциальные инвесторы хотят хорошо представлять себе историю деятельности объекта социальной сферы и его текущее состояние, стратегию, перспективы и планы развития, потенциал и способность руководства такого объекта реализовать эти планы наилучшим образом.
Важнейшая задача инвестиционного предложения для объектов социальной сферы состоит в том, чтобы убедить потенциальных инвесторов в том, что информация, предоставляемая в инвестиционном предложении, исчерпывающая, достоверна и убедительна, что специалисты, подготовившие это предложение, компетентны, и заинтересовать потенциального инвестора в инвестициях в тот или иной объект социальной сферы муниципального образования.
Профессионально разработанное инвестиционное предложение поможет решить проблему инвестирования и довести, в перспективе, данное предложение до конкретного бизнес-плана. Разработка бизнес-плана, в свою очередь, может также осуществляться специалистами-разработчиками инвестиционного предложения, что позволит муниципалитету сократить расходы по поиску и привлечению других разработчиков.
Проведенный нами анализ деятельности предприятий и организаций социальной сферы за последний период показал, что ряд из них достаточно успешно приспособились к новым условиям и максимально полно реализовали возникшие предпосылки роста. Если сопоставить текущие результаты их деятельности с результатами их функционирования за прошлые периоды, очевидной становится тенденция роста их числа. Следует заметить, что процесс формирования объектов социальной сферы, рост их числа и формирование их в качестве особого сектора характеризуется значительной неравномерностью и асинхронностью в сравнении с тенденциями развития в экономике в целом. В значительной степени рост не бюджетных объектов социальной сферы был обусловлен удачным выбором стратегии их развития, адаптированной к соответствующей экономической ситуации.
Каковы же особенности современной стратегии развития предприятий и организаций социальной сферы?
К их числу можно отнести следующие:
1. Смещение стратегических целей на объекты социальной сферы в сторону совершенствования функций управления и организации своей деятельности.
2. Стратегия усиления микроэкономических взаимодействий на внутриотраслевом уровне.
3. Стратегия усиления горизонтальных взаимодействий малых предприятий.
4. Новые кооперативные стратегии развития малых промышленных предприятий.
Кооперативные структуры в малом бизнесе представляют собой альянсы малых предприятий, объединяющихся в целях снижения собственных трансакционных издержек. В результате каждое малое предприятие — член кооперативной структуры — вследствие подобного объединения получает дополнительную прибыль, что и определяет его экономический интерес как участника рассматриваемой структуры.
Для того чтобы кооперативные структуры были устойчивыми и функционировали достаточно продолжительное время, внутри подобных структур должна существовать «сила взаимного притяжения» — иными словами, каждый из членов альянса должен получать достаточную выгоду, превышающую преимущества автономного функционирования. С точки зрения кибернетики образование и функционирование кооперационных альянсов можно объяснить достигаемым синергическим эффектом: то, чего не может достичь малое предприятие в одиночку, оно получает при совместном функционировании с другими малыми предприятиями альянса за счет новых способов использования производственных факторов. При этом для устойчивости кооперативных структур важно, чтобы общий эффект от кооперации покрывал возможные ущербы, возникающие в результате колебаний конъюнктуры и других негативных воздействий внешней среды.
Видами взаимодействий рассматриваемой монопрофильной кооперационной структуры предприятий социальной сферы являются: а) совместное использование результатов маркетинговой деятельности и рекламыб) совместное приобретение и эксплуатация редко используемого оборудованияв) применение субаренды как способа рационального использования свободных производственных площадейг) применение финансового рычага (взаимокредитование «под оборот») — д) комплексное воздействие факторов кооперационных взаимодействий.
Измерение кооперационных эффектов, возникающих при реализации данных механизмов, может осуществляться с помощью системы индикаторов, включающей такие показатели, как увеличение прибыли, снижение (экономия) издержек, уменьшение потребности в инвестициях, сокращение времени реализации целей и т. д. Следует отметить, что часть этих показателей является зависимой. Так, уменьшение времени достижения цели может быть сведено к изменению других индикаторов и охарактеризовано, например, как получение дополнительного дохода или снижение затрат. Точно так же уменьшение потребности в инвестициях можно интерпретировать как снижение затрат и т. д.
При анализе экономических механизмов кооперации для удобства обычно используются два основных индикатора — прибыль (доход) и затраты, при этом с помощью данных показателей оцениваются синергетические эффекты уменьшения инвестиций и времени.
Важно отметить, что изменение основных экономических индикаторов в процессе кооперирования предприятий происходит нелинейно, и наблюдается падение показателей в точке переходного периода. Нелинейность объясняется тем, что в начале процесса кооперирования требуется произвести необходимые затраты, а эффект от кооперации проявляется в конце процесса.
Проведенные нами расчеты с использованием реальной информации о деятельности конкретных предприятий и организаций социальной сферы подтверждают выводы финансово-экономического анализа об эффективности кооперационных взаимодействий структур и свидетельствуют о хороших возможностях применения полученных результатов и в других отраслях народного хозяйства.
