Актуальность темы
исследования. В последние годы многими странами были приложены серьезные усилия по модернизации системы управления общественными финансами. В развитых странах новые подходы предусматривают усиление внимания к проведению ответственной бюджетно-налоговой политики, среднеи долгосрочному бюджетному планированию в целях обеспечения финансовой стабильности и эффективности государственных расходов и повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В частности, в России, которая находилась в более сложных условиях переходной экономики, этот процесс начинался с восстановления эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000;х годов переключился на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую создание стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты. Отличительной чертой российской системы бюджетного федерализма стало значительное несоответствие между децентрализацией бюджетных расходов и централизацией налогово-бюджетных полномочий, что к тому же усугубилось субъективностью при формировании финансовых отношений центра с регионами, а также непрозрачностью многих региональных и местных бюджетов.
Это ведет к снижению интереса у руководства субъектов Федерации к развитию собственной налоговой базы и обеспечению роста региональной экономики, неэффективности использования бюджетных ресурсов, смещению проблемы бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень и т. д.
Пути преодоления подобных трудностей связываются с развитием фискального федерализма. Усиление роли унитарных органов власти в регулировании финансовой системы сопровождается увеличением значимости региональных бюджетов. Это способствует расширению самостоятельности и ответственности регионов в использовании имеющихся у них ресурсов. В условиях меняющегося законодательства, определяющего принципиально новые подходы к управлению государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и их регулированию, важным фактором становится повышение качества организации и осуществления управления, основными элементами которого являются внедрение принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, и система внутреннего контроля.
И здесь одними из важнейших вопросов обеспечения эффективного и ответственного управления общественными финансами выступают анализ сущности формирования и управления общественными финансами государства, на основе которого осуществляется разработка рекомендаций по их совершенствованиюмеханизм формирования и управления региональными общественными бюджетами в экономике современной России, обеспечение которого возможно на основе комплексного изучения развития ситуации в регионах.
На основе накопленного к настоящему времени практического опыта сформулированы многие ставшие общепризнанными принципы, стандарты и критерии, которые представляют собой надежную основу для дальнейшего прогресса в сфере управления общественными финансами.
Вместе с тем, многим разработанным к настоящему времени подходам к модернизации системы управления общественными финансами, несмотря на их высокое качество и практическое значение, недостает взаимной увязки, способной обеспечить четкость изложения и комплексность охвата и сделать их использование более действенным. Поскольку экономика страны пока не достигла устойчивого развития, исследование проблем и ошибок предыдущих этапов экономического реформирования позволит в будущем принимать более ответственные и эффективные решения.
Сложность адаптации региональной бюджетной системы к изменяющимся экономическим условиям, необходимость формирования научно 4 обоснованных подходов в вопросе эффективного управления бюджетными средствами в регионе определяют актуальность научного исследования. В связи с этим данная тема требует дополнительного глубокого изучения.
Степень разработанности проблемы. Проблема формирования и управления бюджетными ресурсами, в том числе и ее региональный аспект, всегда была в поле зрения как отечественных, так и зарубежных ученых-экономистов.
Методологической основой диссертационного исследования послужили классические работы отечественных ученых-экономистов. В дореволюционной России проблемы эффективного управления бюджетными ресурсами и реформирования данной системы рассматривались М. Балугьянским, И. Блио-хом, С. Витте, И. Озеровым, М.Сперанским. В период плановой экономики СССР поиском эффективных методов государственного управления занимались ученые И. Л. Абалкин, JI.A. Дробозина, Ф. Д. Кожурин, B.C. Павлов, Б. М. Сабатини, М. М. Ходорович, Б. С. Хореев и ряд других.
В настоящее время вопросами региональной экономики заняты Л. Г. Баранова, А. И. Гаврилов, А. Г. Гранберг, Г. В. Гутман, Н. А. Колесникова, Т. Г. Морозова, П. М. Нестеров, В. Б. Шуба и другие.
Вопросам функционирования современной бюджетной системы посвящены научные труды А. А. Астахова, О. И. Бетина, П. И. Вахрина, О. В. Врублевской, С. Ю. Глазьева, В. П. Горегляд, JI.M. Ковалевой, Г. В. Поляка, М. В. Романовского, В. Б. Христенко и прочих.
Однако проблематика формирования и управления общественными финансами (региональный аспект) настолько широка, разнонаправленность внутренних тенденций этих процессов очевидна, а выводы так дискуссионны, что остается широкий простор для исследования, анализа и возможных новых видений решения данной проблемы. В современных условиях вопросы управления общественными финансами региона мало исследованы и не имеют научного обоснования. Названные проблемы определили выбор цели и задач исследования.
Цель и задачи исследования
Целью настоящей работы является исследование общих закономерностей и особенностей управления общественными финансами в регионе, разработка комплекса практических мер по повышению эффективности их управления.
В соответствии с целью исследования основными задачами являются:
1. Исследовать принципы управления общественными финансами.
2. Изучить сущность реформирования общественных финансов в России.
3. Рассмотреть модель бюджетного планирования общественных финансов в регионе.
4. Провести мониторинг регулирования региональной налогово-бюджетной политики.
5. Рассмотреть механизм управления региональными общественными финансами на примере Липецкой области и разработать предложения по его внедрению на региональном уровне.
6. Обосновать необходимость организации контроля как института регулирования общественных финансов в регионе.
Предмет исследования. Предметом исследования являются экономико-управленческие отношения, возникающие в ходе создания и развития системы управления общественными финансами в регионе.
Объектом исследования является управление региональными общественными финансами.
Теоретической и методологической основой диссертации послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области экономики, реформирования общественных финансов в России, проводимой бюджетной политики, проблем эффективного управления государственными и муниципальными финансами на современном этапе, а также материалы научно-практических конференций и семинаров по исследуемой тематике и материалы периодической печати.
В качестве методологической базы диссертации использованы общенаучные принципы познания экономических явлений: диалектический, морфо6 логический, системный подходы. Применены методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, моделирования изучаемых процессов посредством сопоставления и сравнения, а также приемы статистического и экономико-математического анализа. Диссертационное исследование опиралось на фундаментальные принципы системного и комплексного подходов к проблемам деятельности органов власти и управления региона.
Содержание диссертационного исследования соответствует специальностям: 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (5. Региональная экономика- 5.17. Региональное стратегическое планированиерегиональные программы развитияэкономические проблемы федерализмаэкономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерациипроблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспектеэкономические проблемы местного самоуправления) — 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит (Часть 1. Финансы- 2.6. Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).
Информационной базой при разработке темы послужили официальные статистические данные Росстата и Липецкстата, Правительства РФ, экономические обзоры, информационные и аналитические материалы исследовательских учреждений, информационных агентств.
Научная новизна исследования состоит в комплексном изучении и теоретическом обобщении различных аспектов сложной научной проблемы, связанной с управлением общественными финансами в регионе, разработке основных принципов эффективного управления региональными общественными финансами.
В результате анализа данных проблем получены следующие результаты: По положениям, относящимся к специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством:
— доказана необходимость внедрения базового перечня принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами в ре7 гионах, включающего финансовую прозрачность, стабильность и долгосрочную устойчивость бюджетов, эффективную и справедливую систему межбюджетных отношений, консолидацию бюджета и бюджетного процесса, среднесрочное финансовое планирование, бюджетирование, ориентированное на результаты, эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг;
— предложена последовательность проведения реформирования общественных финансов в регионах, позволяющая достичь сбалансированного и устойчивого прогресса, финансовой и методологической поддержки проводимых на субнациональном или ведомственном уровне бюджетных реформ;
— разработаны рекомендации по совершенствованию системы управления межбюджетными отношениями как основного фактора повышения эффективности бюджетного менеджмента региона в условиях современной России, включающие введение бюджетно-налогового паспорта региона и т. д.;
По положениям, относящимся к специальности 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит:
— доказана целесообразность внедрения в экономику субъекта РФ подсистемы казначейского исполнения бюджета — как базы для укрепления достигнутых результатов работы и стабильно-динамичного социально-экономического развития региона;
— разработаны предложения по внедрению механизмов управления общественными финансами на региональном уровне, заключающиеся во введении процедур формирования трехлетнего финансового плана и реестра расходных обязательств, в целях обеспечения повышения прозрачности и качества принимаемых бюджетных решений и их устойчивости в среднесрочной перспективев совершенствовании системы показателейпроведении мониторинга и представлении отчетности о достижении результатов;
— обоснована необходимость организации системы контроля как института регулирования общественных финансов в регионе, базирующегося на федеральном и региональном законодательстве, позволяющего создать единое поле финансового регулирования. 8.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в возможности использования основных положений и выводов диссертации для дальнейшего научного анализа при разработке региональной политики формирования и управления общественными финансами, в создании и деятельности подсистем казначейского исполнения бюджетов РФ. Практическое применение результатов работы способно активизировать бюджетный менеджмент региона^ и повысить его эффективность за счет совершенствования управления государственными и муниципальными финансами, оперативного учета, контроля и планирования, повышения их мобилизации и снижения риска нецелевого расхода. Разработанные концептуальные основы регионального управления общественными финансами являются важнейшим инструментом социально-экономического развития любого субъекта РФ. Их внедрение в практическую деятельность управления Федерального казначейства по Липецкой области полностью подтвердило значимость предложенной системы. Теоретические обобщения и практические выводы могут быть использованы при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления, а также менеджмента и финансов.
Апробация работы. Основные предложения и выводы диссертационной работы внедрены в практическую деятельность управления Федерального казначейства по Липецкой области. При этом создана подсистема казначейства региона на принципах единства кассы, которая активно способствует действенному управлению в режиме реального времени, обеспечивает целевое использование бюджетных ресурсов, «прозрачность» бюджетных назначений, что способствует укреплению социально-экономического потенциала Липецкой области в целом.
Публикации по теме диссертации. Автором опубликовано 4 работы общим объемом 1,6 п.л. (авторский объем — 1,4 пл.).
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы. Работа содержит рисунки, таблицы и приложения.
Выводы и предложения В. А. Татаринова, развивающие положения утвержденного в 1810 году, но не доведенного до логического конца Плана финансов М. М. Сперанского, легли в основу реформирования финансового устройства России на принципах единства кассы, единой системы бюджетного учета и отчетности, эффективной системы контроля за денежными операциями и законностью расходования средств.
Этот исторический экскурс показывает, что системы организации контроля, с одной стороны, должны быть адекватными и взаимоувязанными с системами организации бюджетного процесса в целом, а с другой стороны, преобразования в бюджетном процессе должны обеспечивать прозрачность и подконтрольность (то есть системы должны быть взаимно поддерживающимися).
Данные положения необходимо учитывать при постановке задач, а также в процессе проведения современной бюджетной реформы в России. И если заглянуть в прошлое страны, нельзя согласиться с тем, что нынешнюю бюджетную реформу называют «бюджетной революцией», поскольку результат революций — установление нового порядка, несовместимого со старым. Сегодняшние изменения в бюджетном процессе являются не революционными, а эволюционными, направленными на укрепление базовых бюджетных принципов и уточнение целей бюджетирования, отвечающих потребностям современного общества.
В рамках реализации принципа бюджетирования, ориентированного на результат, полномочия участников бюджетного процесса должны существенно измениться. Так, в настоящее время все внимание участников бюджетного процесса сосредоточено на обеспечении контроля за соответствием объема отпущенных из бюджета средств объему ассигнований, утвержденных в бюджете. Эта задача уже практически решена.
Однако при такой организации бюджетного процесса и контроля за его осуществлением общество не сможет увидеть и понять, достигнуты ли те цели, которые ставились при формировании бюджетной политики. Поэтому органам исполнительной власти, отвечающим за реализацию отраслевой (и бюджетной) политики, предлагается дать определенную свободу в бюджетных полномочиях, которую они могут использовать для достижения конкретной цели. Те изменения, которые предполагается внести в бюджетное законодательство, призваны сделать ведомство (или ГРБС) главным участником бюджетного процесса. Министерство финансов Российской Федерации или финорганы субъектов Федерации и муниципалитетов) являются участ.
141 никами бюджетного процесса, организующими процесс составления и исполнения бюджета и, естественно, управляющими ликвидностью соответствующего счета. Основная их задача — обеспечить постоянное наличие финансовых ресурсов и правильно управлять ими. Финансовые органы сектора государственного управления в первую очередь должны стать «министерствами денег», а отраслевые министерства — «министерствами политики и полномочий».
В этой связи должна существенно измениться и организация исполнения бюджета, например, в части формирования сводной бюджетной росписи. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета должна стать документом, который Министерство финансов Российской Федерации ведет по очень укрупненным показателям, соответствующим закону о бюджете. Именно их должен отслеживать Минфин России и органы Федерального казначейства с тем, чтобы все участники бюджетного процесса выполняли свои полномочия в рамках законодательно установленных ограниченийименно здесь должен быть первый этап контроля. Кроме того, финансовые органы всех уровней должны обеспечить ведение кассового плана как документа, связанного с прогнозированием и управлением ликвидностью счетов публично-правовых образований.
Таким образом, значение, которое сейчас придается сводной бюджетной росписи, существенно меняется. Нет необходимости ее дезагрегирования до уровня элементов экономической классификации, поскольку законодатель этого не устанавливает. Соответственно должен быть предложен совсем другой подход к так называемым ведомственным росписям.
Здесь ведомству следует предоставить более широкие полномочия. Ведомство может либо установить детальную роспись для своих подведомственных учреждений (до элементов экономической классификации), либо ввести некоторые агрегированные показатели, либо установить для одних учреждений детальные показатели, а для других — агрегированные. А Федеральное казначейство будет только следить за непревышением верхней границы.
142 потолка" - расходов, установленных сводной росписью, и доводить указания ведомства до его подведомственной сети. Таким образом, функции главных распорядителей бюджетных средств как управленческой единицы должны быть расширены в части управления подведомственными учреждениями в зависимости от целей и задач политики, которую они реализуют.
Мы полагаем, что необходимо более четко законодательно закрепить ранее существовавший и имевший большое значение в жизни бюджетной системы документ — смету расходов бюджетного учреждения. Такая смета должна стать элементом управленческого механизма, через который тот, кто объявил политику и несет ответственность за ее исполнение, мог бы воздействовать на конечный субъект, ее реализующий.
Следует признать, что если реформирование бюджетного процесса нацелено на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат (то есть акценты смещаются с управления ресурсами на управление результатом), то организация контроля, по крайней мере, та методология, которая заложена в Бюджетном кодексе Российской Федерации, и ее нормативное регулирование не в полной мере отвечают изменениям, которые сейчас реализуются через поправки в бюджетном законодательстве.
На коллегии Минфина России при рассмотрении поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации одним из недостатков обсуждаемого документа была признана несбалансированность основных положений проекта с разделом о государственном (муниципальном) контроле и положениями об ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
В качестве примера уже существующих в Бюджетном кодексе внутренних противоречий можно привести его положения об изъятии незаконно использованных средств. Данное положение реализовывалось в ситуации, когда финансирование бюджетополучателей осуществлялось путем перечисления средств на счета, открытые ими в кредитных организациях. Теперь и счетов этих уже нет, и у учреждений не средства, а права на использование ассигнований и представление платежных документов для проведения опе.
143 раций по их оплате с единого казначейского счета, а понятие «изъятие» осталось. Конечно, эти положения нужно менять, в том числе путем повышения административной и уголовной ответственности должностных лиц.
Кроме того, нуждаются в корректировке некоторые положения Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», в том числе те, которые определяют область действия контрольных полномочий Счетной палаты. Согласно ст. 12 эти полномочия распространяются на любые организации «вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета». Получается, что любая организация, оказывающая услугу или выполняющая работу, оплата которой производится из средств федерального бюджета, может быть объектом контроля со стороны Счетной палаты Российской Федерации.
Следует отметить, что отношения в данной сфере для контрагента по договору с бюджетополучателем регулируются не бюджетным, а гражданским законодательством. Проверять нужно тех, кто размещает заказы, а не тех, кто их выполняет. При проверке необходимо выяснять, размещены ж заказы в пределах доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств, надлежащим ли образом проведены конкурсные процедуры, приняты ж надлежащим образом акты выполненных работ (оказанных услуг), поставлены ж на учет и по какой цене активы, полученные в результате выпожения договора (особенно это касается таких нематериальных активов, как интеллектуальная собственность), и, в конечном счете, — насколько результаты принятых работ (услуг) соответствуют общественно-значимым целям.
В Бюджетном кодексе слабо описан так называемый политический контроль — контроль законодательной власти. Кодексом установлено, что парламентский контроль осуществляется посредством анализа отчетов главных распорядителей бюджетных средств, а также их докладов, хотя во всем мире именно доклад и отчеты министерств и ведомств перед парламентом (парламентскими комиссиями) являются основным элементом парламентского контроля. В этом процессе министерства и ведомства рассказывают о том,.
144 что они смогли сделать, чего добились в рамках реализации поставленных целей. Парламентские дебаты — главная функция парламентского контроля, в том числе финансового, и это нужно внедрять в российскую практику. Хотя создание подобных элементов парламентского контроля, скорее, вопрос традиций и культуры, которую нужно развивать в молодом демократическом государстве.
Кроме того, система контроля не может быть хорошо развита без адекватной нормативной базы. Основная беда российской системы контроля в том, что изначально появляется коллизиционное нормативное поле, которое создаст благоприятные условия для различных интерпретаций как со стороны проверяемого, так и со стороны проверяющего.
Целью бюджетной реформы, как заявлено в концепции, является смещение акцентов на развитие среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, что предполагает наделение менеджеров, находящихся в непосредственной близости к предоставлению государственных услуг, полномочиями по управлению расходами и результатами.
Такие изменения в бюджетном процессе должны сопровождаться:
— изменением культуры управления бюджетными средствами. Госслужащие должны стать не только и не столько администраторами средств, сколько менеджерами, отвечающими за достижение результатов;
— делегированием полномочий и обязанностей «сверху вниз», на уровень менеджеров — государственных служащих, управляющих осуществлением бюджетных расходов и обеспечивающих достижение запланированных результатов;
— созданием четкой системы подотчетности менеджеров за достижение плановых показателей, характеризующих результаты бюджетных расходов, и избавлением менеджеров от мелочного контроля за их действиями;
— внедрением эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых сведений в удобной для них форме;
— внедрением новых правил бюджетного учета, основанного на методе начисления;
— созданием действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством недопущения нарушений и повышения эффективности управления расходами, а также изменения объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативных правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудит эффективности бюджетных расходов.
Очевидно, что успех бюджетной реформы, предполагающий наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров (работ) и услуг, иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.
Только комплексный подход в реализации бюджетной стратегии, учитывающий неформальные ограничения (традиции, обычаи, социальные условности), развивающий институты формальных правил (законы и другие нормативные правовые акты) и вводящий институты принуждения, обеспечивающие соблюдение формальных правил (казначейство, органы внешнего финансового контроля), позволит реализовать эффективную бюджетную политику.
В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с не-сформированностью целостной системы контроля за государственными финансами. Сейчас финансовый контроль — это, скорее, набор госорганов, ведомств и служб, выполняющих определенные контрольные функции. Более 260 законов, указов, постановлений регулируют их контрольную деятель.
146 ность, что не только не облегчает взаимоотношения между ними, но зачастую вносит элементы хаоса и дезорганизации". Статус и полномочия контрольных органов определяются многочисленными правовыми актами, зачастую допускающими дублирование и параллелизм при выполнении некоторых функций.
Кроме того, действия органов финансового контроля не скоординированы. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и эффективного использования государственных средств ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата, финансово-надзорные органы Минфина РФ, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, повторяют друг друга.
Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи, и поэтому их сфера деятельности ограничена. Подобной спецификой характеризуются налоговые и таможенные органы, органы валютного контроля. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации также, правда достаточно условно, можно отнести к органам финансового контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов и распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаются не только финансовых вопросов. Предельно ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и его территориальных органов. Основная проблема заключается главным образом в распределении контрольных полномочий при организации последующего контроля между Счетной палатой, финансово-надзорными органами Минфина России, ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в определенной степени органами Федерального казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля.
Таким образом, можно констатировать, что слабым звеном в организации системы государственного финансового контроля является недостаточно проработанная нормативно-правовая база, имеющая ряд недочетов, в числе.
147 которых: неопределенность полномочий органов, наделяемых контрольными функциямипересечение функций контрольных органов и дублирование их контрольной деятельностинечеткость круга объектов контролянеопределенный порядок реагирования объектов контроля на выявленные нарушения.
Значимость государственного финансового контроля настолько велика, что Международная неправительственная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) разработала целый ряд стандартов контрольно-ревизионной деятельности, которые рекомендованы к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством. Их цель — унификация контрольной деятельности и увеличение доверия к ее результатам. Международные стандарты аудита определяют основополагающие методы финансового контроля, способствуют повышению его качества в соответствии с возрастающими многообразными требованиями в области международной аудиторской деятельности, а также направлены на повышение эффективности в борьбе с коррупцией и финансовым мошенничеством.
Специфика переходного периода оказывает влияние на формирование контрольных органов и контрольной системы в целом. Проводимая в России в этом направлении работа пока не имеет четких ориентиров и в результате недостаточно эффективна. В то же время в стране продолжают развиваться и укрепляться органы государственного финансового и негосударственного (независимого аудиторского и общественного) контроля. Единая концепция осуществления финансового контроля отсутствует до сих пор. Отдельные элементы финансового законодательства встречаются в статьях Конституции, но они не складываются в целостную систему. Вопрос о финансовом контроле и органах, его осуществляющих, затронут лишь в п. 5 ст. 101 Конституции (об образовании Счетной палаты Российской Федерации). Не раскрыт он и в Федеральном законе № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 15 декабря 1997 г. (в редакции от 3 ноября 2004 г.). В ст. 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» Бюджетного ко.
148 декса, введенного в действие с 1 января 2000 года, не предусмотрено понятие «финансовый контроль" — в ст. 150−152, 157 нет четкого перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, упоминается лишь Счетная палата Российской Федерации.
Напрашивается вывод о том, что системного правового регулирования в области финансового контроля нет. Следовательно, возникает объективная потребность разработки и принятия соответствующей законодательной базы, и важную роль здесь должен сыграть федеральный закон о государственном финансовом контроле. Необходимо ускорить подготовку и принятие такого закона, уточнить отдельные его положения, предусмотрев методологически определенное понятие о государственном финансовом контроле, формулировку видов выявляемых недостатков и нарушений, а также принимаемых по ним финансовых санкций, мер привлечения к ответственности виновных лиц. Кроме того, в законе следует четко обозначить систему органов государственного финансового контроля.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свои полномочия самостоятельно. В то же время согласно закону они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, находясь при этом под контролем государства.
Итак, перед разработчиками законодательной базы государственного финансового контроля стоит задача урегулировать следующие правоотношения:
— контроль за федеральными финансовыми средствами, находящимися в распоряжении федеральных органов, а также передаваемыми в любых формах субъектам Федерации и органам местного самоуправления;
— контроль за финансовыми средствами субъектов Федерации, в том числе передаваемыми органам местного самоуправления.
Следует решить и другой стратегический вопрос: нужно ли принимать всеобъемлющий закон о государственном финансовом контроле? Разделять сферы правового регулирования целесообразно только тогда, когда они абсо.
149 лютно несовместимы. В данном случае такой несовместимости нет. Поэтому, видимо, требуется единый закон, в котором будут учтены все элементы и особенности контрольной деятельности. Такой закон мог бы лечь в основу соответствующего раздела Бюджетного кодекса, а также бюджетных и других финансовых законов субъектов Федерации.
В настоящее время наиболее широко известны и признаны две формы контроля за использованием государственных финансовых ресурсов вообще и исполнением бюджетов в частности — это парламентский и административный контроль. Однако в них не учитывается наличие в уже действующей системе финансового контроля новых органов, не зависящих от обеих ветвей власти, — счетных и контрольно-счетных палат. Значит, в Положение о формах бюджетно-финансового контроля необходимо добавить независимый контроль. Тогда система финансового контроля будет приведена в соответствие с аналогами в демократических государствах, где образуются независимые от исполнительной и законодательной ветвей власти контрольные органы в форме счетных палат (Германия, Франция, Италия и т. д.) либо ведомств государственных контролеров или аудиторов (США, Канада, Индия, Австралия и т. д.). Кстати, в некоторых российских регионах контрольно-счетные палаты уже получили такой статус, основанный на равноудаленности от всех ветвей власти. Иначе говоря, в законе целесообразно закрепить положение о том, что бюджетно-финансовый контроль осуществляется в форме парламентского, административного и независимого контроля.
Анализ правовых норм, определяющих виды, формы и органы контроля, позволяет сделать вывод о том, что законодательно не определены:
— понятия «финансовый контроль» и «система финансового контроля»;
— единые принципы финансового контроля;
— перечень контролирующих и надзорных органов, относящихся.
— к органам финансового контроля;
— порядок взаимодействия органов финансового контроля.
Допустимо сформулировать основную задачу, стоящую перед правовым государством: создать на всей территории Российской Федерации единое поле финансового контроля, базирующееся на практичном (с точки зрения применимости) законодательстве с достаточно четко определенным понятийным аппаратом. Можно констатировать, что в России сложились основные элементы системы государственного контроля, однако они пока далеки от совершенства. В числе особо актуальных проблем — отсутствие четкого определения основных признаков, которые применяются при квалификаций нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций, незаконного, неэффективного и нерационального использования средств. К тому же в отсутствие механизма применения контрольными органами мер принуждения нарушители бюджетного законодательства остаются безнаказанными.
В заключение следует отметить, что бюджетная реформа в России проводится параллельно с административной, в рамках которой должны внедряться стандарты государственных услуг, и реформой госслужбы, задача которой — модернизация навыков государственных служащих и условий госслужбы. Все эти изменения необходимо учитывать при создании и совершенствовании механизмов контроля.
Проведение административной реформы, реформирование межбюджетных отношений и финансово-бюджетной системы в целом — основные факторы, определяющие современное состояние государственного финансового контроля. Этими же факторами обусловливаются основные направления дальнейшего развития государственного финансового контроля.
Первая группа таких изменений затрагивает само содержание финансово-бюджетного контроля. Проводимая бюджетная реформа, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, смещение акцентов бюджетного процесса с управления затратами на управление результатами предопределяют изменение содержания государственного финансового контроля.
Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал необходимость усиления контроля за законностью, эффективностью и результативностью расходования средств государственного бюджета. Органы государственного финансового контроля на всех уровнях принимают необходимые меры для решения данной задачи, однако добиться реального усиления контроля только экстенсивными методами невозможно.
В настоящее время само понятие эффективности использования бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством, оно лишь упоминается в Бюджетном кодексе Российской Федерации среди принципов бюджетной системы. Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом порядок и методика определения эффективности расходования бюджетных средств отсутствуют как в законодательстве, так и в иных нормативных правовых актах [2, с. 27].
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, по сути, означает, что государство и общество дают кредит доверия органам исполнительной власти. Фактически прекращается опека распорядителей бюджетных средств, им предоставляются большие полномочия, но и от них ожидаются конкретные социально значимые результаты. При таком подходе обычный контроль целевого расходования средств должен быть заменен аудитом эффективности и оценкой результативности соответствующих проектов.
Однако ни Счетная палата Российской Федерации, ни Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как контролирующие органы не могут самостоятельно производить расчеты, что было бы, если бы бюджетные учреждения, пусть даже в рамках поставленной перед ними цели, приобрели не одни виды товаров, а другиесколько было бы сэкономлено государственных средств.
Росфиннадзор является органом, осуществляющим правоприменительные функции. И если утвержденная методика расчета эффективности расходования бюджетных средств отсутствует, контрольный орган не может сам установить ее. Практически единственная область, где такая методика сейчас существует, — государственные закупки. В данной связи важнейшим становится вопрос подготовки методики определения эффективности бюджетных расходов.
Вторая группа изменений связана с организацией контроля, его институциональным аспектом. Эффективность системы финансово-бюджетного контроля предполагает унификацию регламентов и стандартов деятельности разных контрольных органов. Иными словами, речь должна идти об установлении единых подходов и правил проведения контрольных мероприятий. В этой связи актуальным становится принятие системы национальных стандартов государственного финансового контроля, которые должны определять единые принципы контрольной работы, устанавливать единые требования к организации и проведению разного рода контрольных мероприятий, оформлению их результатов.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в рамках своих полномочий осуществляет контроль и надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Это новое направление деятельности Росфиннад-зора, ранее у контрольных органов Минфина России таких полномочий не было. Здесь и необходимы нормативы, содержащие проверяемые унифицированные требования к процедурам организации и осуществления финансового контроля.
Среди важных шагов организационного характера необходимо отметить также совместную работу (счетной палаты Российской Федерации, Минфина России и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по созданию унифицированного классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Такой документ позволит единообразно квалифицировать нарушения, выявляемые различными органами государственного финансового контроля.
В связи с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат, возрастает объем контрольных работ, а значит, возникает погрешность в проведении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такие функции частично выполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Они осуществляют контроль за исполнением бюджета, анализ отклонения бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности расходования средств.
В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не проводят оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля правильности расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования по бюджетном году. Потребность в проведении независимой экспертизы особенно остро ощущается на муниципальном уровне.
По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления данную функцию могли бы выполнять независимые аудиторские организации. В частности, это может касаться аудиторского подтверждения достоверности финансовой отчетности органов исполнительной власти,.
154 проверки систем внутреннего контроля .-mix органов, а в некоторых случаяхи аудита результативности управления общественными финансами.
Реализация административной реформы предполагает принципиально новый подход к координации деятельности различных органов государственного финансового контроля или связанных с ним президентского контроля, осуществляемого Контрольным управлением Президента Российской Федерации, финансового контроля от лица парламента как представительного органа власти, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации, и финансового контроля, осуществляемого Федеральной службой финансово-бюджетного надзора — федерального органа исполнительной власти, созданного в соответствии с указом Президента Российской Федерации. Здесь имеется в виду не только координация планов контрольной работы, но и согласование общих подходов к проведению определенных мероприятий, а в определенных случаях — программ их проведения, причем актуальность такого согласования существенно повышается в связи с реализацией национальных проектов.
Эффективной мерой может стать проведение совместных проверок разных государственных контрольных органов по одному национальному проекту. Систематическое информационное взаимодействие, обмен результатами проведенных проверок, создание общей информационной базы позволит комплексно проанализировать результативность использования национальных ресурсов для достижения стратегических целей, формулируемых руководством страны.
Внедрение новых технологий позволит решить задачу эффективности контроля, довести систему контроля до каждого муниципального образования, обеспечить учет и анализ возрастающего количества данных, а также высокое качество и стандарты государственного финансового контроля, системный мониторинг хода реализации программ в рамках национальных проектов.
Третья группа изменений касается совершенствования законодательного и нормативного правового регулирования государственного финансового.
155 контроля. Одной из основных задач Минфина России является нормативноправовое обеспечение деятельности Федеральной службы финансовобюджетного надзора. В настоящее время завершается приведение в соответ ствие с законодательством порядка осуществления финансового контроля Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, порядка взаимодействия этой службы с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, МВД России и ФСБ России при назначении и проведении ревизий (проверок). В целях установления ответственности за нецелевое использование средств бюджетов государственных внебюджетных фондов разработан и в настоящее время находится на стадии согласования законопроект «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
В соответствии с решением Коллегии Минфина России начата подготовка поправок в Бюджетный кодекс и иные законодательные акты Российской Федерации по вопросам функционирования системы государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом необходимо учесть, что в регулирование бюджетного процесса закладывается внутренний механизм контроля. Кроме того, в результате принятых в последние годы мер действующие Бюджетный кодекс и бюджетная классификация уже сегодня обеспечивают «технологичный контроль», выражающийся в предоставлении или присвоении каждому направлению ассигнования федерального бюджета, предусмотренному на цели реализации национальных проектов, самостоятельного уникального кода бюджетной классификации. Такой код дает возможность отслеживать все операции в процессе исполнения федерального бюджета.
Одной из важнейших составляющих в решении задачи по совершенствованию системы государственного управления является практическое развитие методологии и технологий государственного ведомственного контроля. И здесь уместно рассмотреть комплекс мер, направленных на реализацию.
156 административной реформы в Казначействе России и обоснование путей совершенствования ведомственного контроля в процессе ее осуществления.
В качестве решения данной проблемы считаем необходимым предложить план мероприятий, предусматривающий решение новых задач по развитию системы ведомственного контроля в Федеральном казначействе на среднесрочный период, включающий:
1. Развитие бюджетного аудита, понимаемого как неразрывное единство трех важнейших составляющих этой дефиниции: аудита эффективности использования бюджетных ресурсов («аудит эффективности»), аудита содержания и процесса применения административных процедур с целью минимизации возникающих рисков («риск-аудит») и аудита постановки внутреннего контроля у проверяемого субъекта («аудит контроля»).
2. Проверка качества организации системы управления в территориальном органе Федерального казначейства с учетом ориентации на конечный результат: корректность декомпозирования и доведения до сотрудников результирующих показателей эффективности профессиональной деятельности, объективность оценки, выполнение доведенных показателей по субъекту проверки в целом (включая анализ результатов деятельности его руководителя).
3. Дальнейшее совершенствование инструментария проверочной деятельности, в частности более широкое проведение камеральных проверок и самопроверок.
4. Повышение степени транспарентности и действенности контрольных мероприятийобязательность обсуждения результатов каждой комплексной и тематической проверки на заседаниях соответствующих контрольных советов, создание и ведение ведомственного классификатора выявленных нарушений, практическая реализация механизма «обратной связи» с целью минимизации рисков повторного возникновения указанных нарушений (путем совершенствования нормативной базы, доработки применяемых прикладных программных продуктов и т. п.).
5. Комплексное формирование нормативно-методической базы системы ведомственного контроля, составными элементами которой должны быть периодически обновляемые программы комплексных проверок территориальных органов Казначейства России, методики организации проверочных мероприятий, оформления их результатов и подведения итогов и т. д.
6. Углубление взаимодействия с органами государственного финансового контроля всех уровней и правоохранительной системой (на основе соответствующих законодательных, нормативных актов, а также заключаемых соглашений) с возможной перспективой формирования единого информационного ресурса, доступного в соответствии с установленными сегментами компетенции не только собственно субъектам государственного финансового контроля, но и заинтересованным правоохранительным органам.
Таким образом, применение предлагаемого комплекса мероприятий по совершенствованию механизмов выравнивания общественными финансами по результатам и применение и совершенствование института контроля позволят более эффективно осуществлять регулирование и управление экономикой региона, что весьма важно в современных экономических условиях.
