Трансформация экономики муниципального хозяйства в условиях современной России

Актуальность темы

исследования. С переходом к рыночным отношениям в России предпринимается попытка восстановления исторической преемственности муниципальной власти. В процессе распределения государственной собственности и последующей плановой приватизации был сформирован специфический состав муниципального имущества, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень вопросов местного значения и возложил их исполнение на муниципальный орган управления.

Перечень вопросов местного значения подразумевает решение различных социально-экономических задач муниципальными органами управления, решение которых предполагает осуществление хозяйственной деятельности. Статья 30 упомянутого Федерального закона предоставляет органам местного самоуправления право создавать на базе муниципальной собственности предприятия и учреждения.

В отличие от муниципальных учреждений, которые призваны оказывать услуги социального характера и содержатся в основном за счет бюджетных средств, муниципальные предприятия являются коммерческими организациями, и их хозяйственная деятельность предполагает извлечение прибыли. В условиях формирования рыночной экономики в России муниципальным предприятиям была передана значительная часть муниципальной собственности на праве хозяйственного ведения и возложена функция по обеспечению потребителей социально значимыми услугами.

По мере развития рыночных отношений в стране хозяйственная деятельность муниципальных структур управления посредством унитарных предприятий оказалась менее эффективной в сравнении с хозяйственной деятельностью субъектов частного сектора экономики. Учитывая социальную значимость деятельности муниципальных предприятий, были предприняты меры по реформированию муниципальной экономики. Реализация реформы способствовала разрушению монополии в некоторых сферах деятельности муниципального хозяйства и привлечению для оказания социально значимых услуг представителей частного бизнеса. Однако основное ядро жилищно-коммунальной сферы в виде предприятий, оказывающих коммунальные услуги и являющихся естественными локальными монополиями, осталось без должного внимания.

Как результат, российские муниципальные предприятия, задействованные в производстве коммунальных услуг, находятся в кризисном финансовом состоянии, «съедая» значительную долю местных бюджетов, многие из них доведены до банкротства, износ инженерных сетей достигает критической черты — 70%.

В условиях отсутствия единой государственной политики в области реформирования коммунальной сферы муниципального хозяйства, муниципальные органы управления вынуждены самостоятельно искать пути реорганизации управления коммунальными предприятиями и их имущественными комплексами. В сложившейся ситуации отдельные муниципальные образования передают имущество, задействованное в производстве коммунальных услуг, частному бизнесу на условиях ограниченности вещных прав (аренда, доверительное управление), при этом сохраняя муниципальные унитарные предприятия с их дебиторскими и кредиторскими задолженностями, что противоречит действующему законодательству. Другие придерживаются политики приватизации муниципальных предприятий, теряя при этом муниципальную собственность и рычаги управления производством социально значимых услуг. Подобная работа ведется эмпирически, спонтанно, без четко выработанной методологической концепции, а принимаемые меры зачастую оказываются малоэффективными и могут привести к отказу функционирования систем жизнеобеспечения муниципальных образований.

Учитывая вышеизложенное и последние тенденции, связанные с увеличением количества муниципальных образований в стране и расширением компетенций органов местного самоуправления, особую значимость приобретает смена принципиального подхода к управлению муниципальным имуществом, от которого зависит жизнеобеспечение местного сообщества. В рамках данного процесса необходима разработка эффективной системы управления этим имуществом со стороны муниципальных органов управления, которая позволит вывести из кризисного состояния коммунальную сферу. Этим и обусловлена актуальность темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы управления и функционирования муниципального хозяйства в России рассматривались еще в дореволюционное время и в период НЭПа в трудах основоположника российской муниципальной науки JI. А. Велихова, а также в работах Б. Б. Ве-селовского, С. Т. Григорьева, Ф. А. Данилова, В. Ф. Тотомианца и др. В советский период, в связи с ликвидацией муниципальной власти и муниципальной собственности, проблемы организации муниципального хозяйства отечественными исследователями не рассматривались. Только после развала СССР и восстановления в стране муниципальной власти вопросы организации муниципального хозяйства снова обрели свою актуальность. Среди современных исследователей можно выделить труды А. Е. Шас-титко, В. Г. Варнавского, Р. В. Бабуна, Э. Э. Маркварта, А. Г. Воронина, В. Е. Рохчина, А. Н. Широкова, Т. Т. Авдеевой, Г. Ю. Ивлевой, Ю. А. Соловьева, И. В. Ефимчука, Е. Н. Альбах и др.

Однако, в силу того, что муниципальные образования осуществляют свою хозяйственную деятельность в динамичной среде, обусловленной переходным периодом, многие проблемы, возникающие в процессе выполнения муниципальными органами власти своих задач, являются мало исследованными, а исследованные — теряют свою актуальность.

Здесь следует также отметить, что обобщение и систематизация взглядов позволяют сделать вывод об отсутствии среди исследователей общего подхода к организации муниципального хозяйства. Одни отмечают, что производство социально значимых благ должно быть сосредоточено на муниципальных предприятиях, другие — в руках частного сектора экономики при условии контроля со стороны муниципальных управленческих структур. Сторонники муниципальных предприятий утверждают, что муниципальные унитарные предприятия — это самая надежная организационно-правовая форма с точки зрения управляемости и гарантий бесперебойного производства и оказания услуг для населения. Одновременно муниципальные предприятия при надлежащем уровне хозяйствования могут быть существенным источником пополнения городского бюджета. Противники хозяйствования посредством муниципальных предприятий говорят о принципиальной невозможности их эффективной работы, неконкурентоспособности муниципальных предприятий по сравнению с частным сектором и предлагают свести количество этих предприятий к минимуму, передав производство большинства муниципальных услуг в частные руки. При этом одни исследователи указывают на необходимость приватизации муниципальных унитарных предприятий, другие допускают только передачу управленческих функций в частный сектор при сохранении имущества в собственности муниципалитета. Последняя модель организации муниципального хозяйства, по нашему мнению, является наиболее перспективной, что подтверждает опыт западных стран, где подобная схема производства общественных благ широко распространена и функционирует весьма эффективно. Исследованию именно этого направления развития муниципального хозяйства в значительной мере посвящена диссертационная работа.

Цель и задачи исследования

.

Целью диссертационной работы является разработка управленческих подходов к организации муниципального хозяйства в условиях современной России.

Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:

— Исследовать муниципальную собственность как экономическую основу деятельности муниципального хозяйства.

— Исследовать природу муниципального хозяйства, определить его значимость для муниципального образования, проанализировать особенности экономических отношений субъектов муниципального хозяйства.

— Проанализировать тенденции развития российских муниципальных хозяйств, выявить «проблемные» сферы муниципального хозяйства, нуждающиеся в реформировании.

— Проанализировать экономическую политику государства в области реформирования муниципального хозяйства, выявить причины несостоятельности отдельных ее положений.

— Предложить развитие муниципального хозяйства в направлении муниципально-частного партнерства.

— Разработать механизм реформирования муниципального хозяйства в условиях современной России.

Объектом исследования является социально-экономическая система Российской Федерации в территориальном аспекте (муниципальное хозяйство).

Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования и развития муниципального хозяйства.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Теоретической основой диссертации послужили труды ученых экономистов, занимающихся разработкой фундаментальной концепции экономической теории, вопросов функционирования монополистических образований. При рассмотрении конкретных проблем использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие исследуемые процессы, материалы периодической печати, статистические исследования.

В качестве методологической базы диссертации использовались диалектические принципы, позволяющие выявить основные характеристики исследуемых явлений и процессов, определить тенденции их развития и становления. В процессе исследования были применены такие научные методы, как структурно-функциональный анализ и синтез, индукция и дедукция, системный подходэкономико-статистический, традиционные методы группировки, сравнения, обобщения.

Работа выполнена в рамках специальности 08.00.05. — Экономика и управление народным хозяйством (5.9. Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем. 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управленияразработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Научная новизна исследования. К числу самостоятельных научных результатов, полученных автором в процессе изучения экономики муниципального хозяйства в условиях современной России, относятся следующие элементы:

1. Уточнено понятие муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство — это хозяйство, способствующее удовлетворению общих потребностей населения муниципального образования в улучшении и совершенствовании условий проживания, основанное на муниципальной собственности, имеющее нерыночный характер, с обязательным осуществлением контролирующих функций социально-экономическим институтом муниципального образования.

2. Уточнены основные направления деятельности муниципального хозяйства в российской экономике:

• жилищно-коммунальная сфера, деятельность которой направлена на жизнеобеспечение местного сообщества;

• социально-культурная сфера, которая имеет непосредственное стратегическое назначение и во многом предопределяет социально-экономическое развитие муниципального образования;

• материально-бытовая сфера, деятельность которой направлена на предоставление малоимущим категориям населения рыночных товаров на бесплатной основе.

3. Выявлены особенности организации российских муниципальных хозяйств, которые заключаются в предоставлении услуг потребителям как на бесплатной основе, так и за определенную платуфинансовой поддержке потребителей, относящихся к малоимущим категориям населенияв контроле и регулировании экономических субъектов муниципальными структурами управленияв наличии обратной связи между участниками муниципального хозяйства.

4. Определены причины несостоятельности экономической политики государства в области развития жилищно-коммунального хозяйства: не учтены институциональные особенности российского муниципального хозяйства, т. е. развитие данного направления должно быть предопределено нерыночным характером.

5. Предложено направление развития муниципально-част-ного партнерства, как возможного варианта преодоления кризисной ситуации в жилищно-коммунальной сфере муниципального хозяйства, которое включает в себя передачу частному бизнесу муниципальных предприятий и их имущественных комплексов на правах аренды, концессии и доверительного управления. Проанализировано возможное влияние каждой формы партнерства на развитие жилищно-коммунальной сферы.

6. Рекомендована вариантность реформирования жилищно-коммунальной сферы: сохранение в муниципальной собственности инфрастукту-ры объектов жизнеобеспечениярегулирование хозяйственной деятельности субъектов муниципального хозяйства независимым социальным институтомсостязательность частных исполнителей при входе в отрасльучастие органов управления в инвестировании в модернизацию основных фондов и т. д., учитывающие российские особенности хозяйствования и факторы, способные повлиять на партнерство муниципальных органов управления и частного бизнеса.

Информационной базой исследования послужили справочно-ста-тистические материалы, экономические обзоры, подготовленные отечественными, иностранными и международными организациями, материалы периодической печати, информационные и аналитические материалы исследовательских учреждений, информационных агентств.

Обоснованность и достоверность научных положений и выводов автора базируются на использовании законодательных и нормативных документов, постановлений Правительства РФ, а также на критическом анализе и обобщении широкого перечня работ зарубежных и российских экономистов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в возможности реального применения муниципальными органами власти механизмов муниципально-частного сотрудничества в развитии муниципального хозяйства.

Рассмотренные в работе вопросы помогут муниципальным органам власти эффективно организовать управление муниципального хозяйства и не допустить возможные ошибки в процессе решения вопросов местного значения.

Апробация диссертационной работы. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались на заседаниях кафедры национальной экономики и статистики Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина, ежегодных Державинских чтениях (г. Тамбов), обсуждались и получили одобрение в докладах на региональных и межвузовских научно-практических конференциях в г. Тамбове в 2003;2005 гг.

Результаты исследования внедрены в практику работы:

— ТГУ им. Г. Р. Державина в создании направления по исследованию и изучению тенденций развития муниципального хозяйства;

— МГУП «Мосводоканал» (Управление логистики и маркетинга в сфере развития муниципального хозяйства).

Публикации по теме диссертации. Автором опубликовано 4 научных работы, общим объемом 1,8 п.л. в том числе авторских 1,6 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка литературы. Работа иллюстрирована таблицами и рисунками.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Дальнейшее развитие России как правового и демократического государства в значительной мере будет определяться тем, насколько эффективно будет функционировать система местного самоуправления и местного хозяйствования, насколько муниципальные органы власти сумеют обеспечить удовлетворение потребностей населения в общественных благах, качество и беспрепятственный доступ к которым во многом определяет условия проживания, их соответствие современным требованиям. В свою очередь, это будет зависеть от того, как будет использоваться муниципальная собственность в целом и насколько эффективно будет осуществляться управление субъектами муниципального хозяйства, производящими общественные товары.

Проведенное в диссертационной работе исследование данной проблемы позволило получить следующие основные результаты:

1. Муниципальная собственность является экономической основой муниципального хозяйства. С одной стороны, она представляет собой имущество, необходимое для решения вопросов местного значения. Этим имуществом являются денежные средства, средства производства и т. д. С другой стороны, муниципальная собственность представляет собой общественные отношения, которые определяют порядок использования благ, полученных от эксплуатации муниципального имущества. Государство закрепило все права собственности за населением муниципального образования, которое посредством выборных муниципальных органов власти распоряжается собственностью в целях решения вопросов местного значения. Закрепление за населением прав собственности означает, что каждый представитель местного сообщества в рамках муниципального образования имеет право пользоваться результатами эксплуатации собственности, т. е. произведенными благами.

2. Сформированный в процессе распределения государственной собственности, плановой приватизации и муниципализации ведомственных социальных объектов состав муниципального имущества указывает на специфическое его предназначение, что подтверждается дальнейшим законодательным закреплением вопросов местного значения, которые уполномочены решать муниципальные органы управления. Назначение использования сформированной имущественной базы — это выполнение муниципальными органами управления властных полномочий и обеспечение населения определенным набором благ. Этими благами являются жилищно-коммунальные услуги и услуги социально-культурного и материально бытового характера.

3. Закрепление за населением муниципального образования прав собственности, что подразумевает доступ каждого представителя к потреблению, обособляет производство товаров в муниципальном хозяйстве от частного производства, где потребители ограничены в доступе к потреблению необходимостью оплаты.

4. Товары, производимые в муниципальном хозяйстве, имеют особую социальную значимость для населения и всего муниципального образования в целом:

— удовлетворение потребностей, без которых невозможно нормальное проживание местного сообщества;

— беспрепятственный доступ к социально-культурным услугам, поскольку их потребление имеет стратегическое значение для успешного развития всего муниципального образования;

— удовлетворение потребностей в рыночных товарах определенной части местного сообщества, которая по каким-либо причинам не может оплачивать их потребление.

Наличие беспрепятственного доступа к потреблению товаров, имеющих вышеперечисленные свойства, определяет условия проживания на территории муниципального образования, их соответствие современным требованиям, которые определяются в процессе общественного развития.

5. Исследование взаимоотношений экономических субъектов муниципального хозяйства позволяет сделать вывод, что муниципальное хозяйство представляет собой целостную систему, характеризующуюся многообразием экономических связей, которые обеспечивают ее целевое функционирование в зависимости от потребностей населения в общественных товарах.

6. Исследование общих современных тенденций развития российских муниципальных хозяйств позволяет нам обозначить положительную динамику в развитии многих сфер, направленную на формирование эффективной системы производства общественных благ, соответствующую современным требованиям. В последние годы увеличено бюджетное финансирование в рамках решения различных социальных проблем. Значительно увеличены расходы на медицину, образование, культуру, спорт, начали выделяться средства на социальные программы, направленные на поддержку определенных категорий населения. Изменился подход к управлению муниципальным имуществом. Если в начале переходного периода все производство общественных благ было сосредоточено на хозяйствовании унитарных предприятий и учреждений, которые показали свою неэффективность, то в последнее время наблюдается тенденция передачи управленческих функций частному бизнесу. Частный бизнес, преследуя цель получения прибыли, вынужден оптимизировать производство, что не происходило при хозяйствовании унитарных предприятий и учреждений. В практику хозяйствования законодательно вводятся различные механизмы, позволяющие более эффективно вести муниципальное хозяйство: индивидуализация потребления в рамках небольшой группы потребителей, более точное определение категорий населения, нуждающихся в социальной помощи, в виде адресных субсидий, конкурсный отбор частных исполнителей, желающих производить общественные блага.

Однако, несмотря на позитивные изменения в функционировании муниципальных хозяйств, по-прежнему остается нерешенным ряд проблем, основная часть которых приходится на коммунальную сферу, услуги которой в силу их потребительских и производственных особенностей особенно важны для социально-экономического развития муниципального образования и формирования условий проживания, соответствующих современным требованиям.

7. Исследование государственной политики развития коммунальной сферы позволило выявить предпосылки существующего кризисного положения. До недавнего времени основные направления реформирования регламентировались Концепцией реформы ЖКХ, утвержденной в 1997 году, которая во многом и определила существующее состояние коммунальной сферы. Во-первых, в Концепции производство коммунальных услуг приравнивается к частному производству. Разработанные законодателем способы реформы направлены на переход функционирования коммунальной сферы на рыночные принципы, что не представляется возможным, поскольку коммунальные услуги производятся в общественном секторе экономики, а их производство на рыночных принципах сделает невозможным беспрепятственное потребление. Во-вторых, развитие конкуренции в естественных монопольных отраслях, посредством создания альтернативных производств вообще недопустимо и практически невозможно. Наличие локальных естественных монополий обусловлено эффектом от масштаба и технологическими особенностями производства, что позволяет производить коммунальные услуги по более низкой цене, что не имело бы места, если производство осуществлялось множеством производителей.

8. В качестве возможного варианта преодоления кризисной ситуации в коммунальной сфере нами предлагается развитие данного сектора в направлении муниципально-частного партнерства. Изучение опыта западных стран, где подобные схемы в организации муниципальных хозяйств используются достаточно долгий период времени, позволяет говорить нам о перспективности развития в данном направлении. Сотрудничество в области развития жилищно-коммунальной сферы государственных управленческих структур и частного сектора экономики является взаимовыгодным. Частный бизнес получает возможность извлечь дополнительную прибыль, а муниципальные образования решают проблему эффективного управления муниципальной собственностью и получают возможность привлечения дополнительных ресурсов в модернизацию инфраструктуры объектов жизнеобеспечения, что в сложившихся российских условиях имеет большую актуальность. Исследования каждой из форм сотрудничества с частным бизнесом, показывают, что их применение позволяет по-разному решать инвестиционные вопросы и по-разному распределяет хозяйственные риски между участниками, что важно при выборе муниципальными органами управления той или иной формы сотрудничества при решении задач местного значения, поскольку позволит оптимально решить задачу организации коммунальной сферы в зависимости от существующих проблем.

9. Изучение факторов, влияющих на возможность развития партнерских отношений с частным бизнесом на основе зарубежной практики, и их сопоставление с российскими условиями хозяйствования, позволяют сделать вывод, что в России существуют достаточные предпосылки для развития муниципально-частного партнерства. Однако скорое успешное развитие коммунальной сферы в новом направлении значительно зависит от помощи государства в разрешении вопросов реструктуризации задолженности унитарных предприятий и вопросов модернизации коммунальной инфраструктуры, которые являются существенным препятствием для привлечения частного бизнеса, а их решение собственными силами на местах представляется затруднительным.

10. Исследование муниципального хозяйства современной России и факторов, влияющих на развитие муниципально-частного партнерства в коммунальной сфере, позволило нам разработать механизм реализации реформы коммунальной сферы муниципального хозяйства, основными элементами которого являются:

1) организационно-правовое обеспечение;

2) формирование системы рыночных отношений в коммунальной сфере;

3) социальная поддержка населения муниципального образования;

4) мероприятия по ресурсосбережению;

5) реорганизация системы финансирования коммунальной сферы;

6) совершенствование системы управления коммунальной сферы.

Приведенные выше мероприятия в рамках реализации реформы коммунальной сферы муниципального хозяйства имеют важное значение для успешного реформирования коммунальной сферы в направлении развития муниципально-частного партнерства в условиях современной России и обеспечат такое функционирование коммунальных производств, которое наилучшим образом решало бы проблему в формировании условий проживания на территории муниципального образования, соответствующих современным требованиям.