Экономическая асимметрия развития регионов в условиях становления бюджетного федерализма

Актуальность темы

исследования. На современном этапе российских реформ, когда основной задачей становится переход к устойчивому росту, возникает необходимость существенного реформирования социально — экономических систем регионов в Российской Федерации. Сглаживание экономической асимметрии — один из важнейших вопросов государственного строительства. В условиях рыночной экономики государственное воздействие на выравнивание развития социально-экономической системы регионов возможно через механизм совершенствования межбюджетных отношений. Реформа бюджетной системы в целом и системы межбюджетных отношений в частности является составной частью глубоких социально-экономических преобразований в России. Успех экономической стабилизации во многом зависит от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четкого механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетах всех уровней. Субъекты Федерации сильно различаются по площади, численности и плотности населения, уровню экономического развития, природным и климатическим условиям, национальным и историческим особенностям. Все это обусловливает значительные различия в потребностях бюджетного финансирования и налоговых базах отдельных регионов.

Как показывает мировой опыт, не существует универсального механизма функционирования социально-экономической системы регионов, пригодного для всех стран. Напротив, эта сфера представляет огромное разнообразие национальных систем, которые часто противоречат стандартной теории оптимальной модели. Причины — сильное влияние политики и исторических особенностей формирования государств. Сложность процесса адаптации социально — экономической системы регионов к изменяющимся внешним и внутренним условиям, ключевая роль государственного регулирования при формировании условий для устойчивого экономического роста, а также необходимость выработки научно-обоснованных подходов при формировании механизмов управления межбюджетными отношениями в условиях эволюции федеративных принципов определяют актуальность научного исследования диссертационной проблемы.

Степень изученности проблемы. Изучение проблемы совершенствования управления социально — экономическими системами регионов и межбюджетными отношениями имеет большую предысторию. Основой для ранних исследований данного вопроса явилась теория благосостояния Пигу. Позже концепцию снижающейся предельной полезности экстраполировали на экономическую политику государства Б. Адакар, Р. Бхаргав, Дж.Максвелл. Различные аспекты установления справедливых пропорций в федеральном налогообложении рассматривались в работах Дж. Бьюканена и М. Клемента, а А. Скотт, Ч. Тьебо, Дж. Уайсман изучали вопросы об оптимальной степени децентрализации и допустимых пределах горизонтального выравнивания.

Фундаментальное значение в разработке теории фискального федерализма имели работы Р. Масгрейва, В. Оутса, П. Самуэльсона,. Ряд исследований распределения бюджетных полномочий и механизмов предоставления выравнивающих грантов, несмотря на значительную специфику конкретной страны, имели и важное теоретико-методологическое значение (Ф.Боудвэй, Х. Гроссекетлер, Т. Куршен, Г. Лехнер, Р. Мэтьюс, Т. Нечиба, В. Прост, Р. Рефьюз, Ф. Флэттерс, Х. Хаузер, Р.Швагер. Вопросы эволюции межбюджетных отношений рассматривались в трудах А. Моммена, В. Острома, М. Поланьи, Д. Элейзера, Ж.Шабо.

Исследованию проблем формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их взаимодействия и роли в социально экономическом развитии регионов в разные периоды истории нашей страны были посвящены труды многих отечественных ученых экономистов: А. Александрова, П. Алам-пиева, Н. Казанского, И. Озерова, В. Твердохлебова, М. Ходоровича, Г. Шехов-цова, Н. Ширкевича, где содержится анализ территориальных аспектов экономического развития и рассмотрены вопросы совершенствования бюджетного права.

Различные аспекты новых подходов к формированию межбюджетных отношений нашли отражение в работах О. Бетина, С. Глазьева, Г. Грицюк, В. Го-регляда, А. Игудина, П. Кадочникова, А. Колесова, В. Кудрина, В. Лексина, Г. Поляка, С. Синельникова-Мурылева, И. Трунина, В. Четверикова, А. Швецова и др. В основном названные и другие авторы обращались к вопросам сглаживания экономической асимметрии с позиций определения оптимальных форм и достаточных размеров финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации. В этом же направлении преимущественно рассматривались и проблемы местных бюджетов.

В целом для многих работ свойственно рассмотрение механизма взаимодействия бюджетов разных уровней обособленно от функционирования социально-экономической системы регионов. Остаются недостаточно раскрытыми вопросы регулирования межбюджетных отношений в условиях нестабильности, хронического бюджетного дефицита, перераспределения собственности между государственным и частным сектором, центром и регионами. Большинство авторов рассматривают финансовые и юридические аспекты данной проблематики, но не достаточно систематизирован и не разработан концептуальный подход к методологии управления межбюджетными процессами в современных условиях и разработке соответствующего инструментария их регулирования. Необходимость исследования комплексного подхода к проблемам сглаживания экономической асимметрии развития регионов в условиях бюджетного федерализма предопределили выбор темы диссертационной работы.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка теоретических аспектов и методов государственного регулирования межбюджетных отношений федерального центра и субъектов федерации в условиях становления бюджетного федерализма, направленных на сокращение экономической асимметрии их развития.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:

— Обосновать теоретические основы формирования социально — экономической системы регионов в условиях становления бюджетного федерализма и уточнить принципы сглаживания экономической асимметрии их развития в условиях государственного регулирования межбюджетных отношений;

— Исследовать влияние реформирования межбюджетных отношений на экономическую асимметрию развития регионов и предложить инструменты усиления государственного воздействия на ее сокращение;

— Оценить экономическую асимметрию развития социально — экономической системы Тамбовской области и проанализировать воздействие финансовой децентрализации на формирование местных бюджетов;

— Усовершенствовать механизм управления межбюджетными отношениями в условиях становления бюджетного федерализма;

— Разработать инструментарий сглаживания асимметрии формирования местных бюджетов.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения формирования механизма управления экономическим выравниванием развития регионов в условиях бюджетного федерализма.

Объектом исследования является социально — экономическая система регионов Российской Федерации.

Информационная база исследования. В качестве информационной базы исследования были использованы законодательные и нормативные акты РФ и субъектов Российской Федерации (на примере Тамбовской области), материалы периодических изданий, монографическая релевантная литература, материалы международных, российских и региональных сетевых конференций, размещенных в Internet. Данные государственного комитета по статистике Российской Федерации и Тамбовской области.

Теоретические и методологические основы исследования. В процессе исследования использовались теоретические разработки отечественных и зарубежных экономистов, идеи различных школ и направлений. Основными методами исследования являются: абстрактно-логический, экономико-статистический, экономической диагностики, сравнения, группировки.

Научная новизна исследования Новизна научных результатов, полученных автором в ходе данного исследования, заключается в том, что на основе комплексного анализа:

— уточнено понятие и содержание социально-экономической системы региона, которое следует рассматривать с позиций обеспечения условий наиболее эффективного функционирования всех экономических субъектов, расположенных как на территории региона, так и за его пределами, имеющих экономические взаимосвязи с первыми. Показаны различия между моделями фискального, бюджетно-налогового и конкурентного федерализма и доказано, что в условиях российской модели фискального федерализма государственное регулирование должно создавать условия оптимального, эффективного функционирования всех подсистем региона в целом (производственной, инфраструктурной, институциональной, бюджетной) — разработана система регулирования экономической асимметрии развития регионов в условиях становления бюджетного федерализма, нацеленная на обеспечение экономического выравнивания и развития регионов и создания условий для выхода экономики на траекторию устойчивого роста. На эмпирическом материале показано, что экономическая симметрия развития территорий в условиях трансформационного сдвига возможна только на базе четкого разграничения доходных и расходных полномочийпредложены инструменты усиления государственного воздействия на сокращение экономической асимметрии в условиях бюджетного федерализма, которые заключаются в обеспечении соответствия доходов бюджетов каждого уровня объему возложенных на них расходных полномочий;

— выявлено влияние реформирования межбюджетных отношений на экономическую асимметрию развития регионов, которое проявляется в сдвиге структуры доходов в пользу региональных бюджетовопережающем темпе роста расходных полномочий по сравнению с источниками доходов, что вызвало усиление межбюджетной асимметрииоценено воздействие финансовой децентрализации на формирование местных бюджетов (на примере Тамбовской области), которое заключается в усилении централизации финансовых ресурсов для выравнивания расходов уровней бюджетной обеспеченности по регионам и местным бюджетамусовершенствован механизм управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации, позволяющий сгладить экономическую асимметрию развития регионов. В его составе выделены основные элементы, регулирующие процесс отношений между органами власти разных уровней по поводу разграничения основных видов расходов, а также налогов и других платежей, поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределение средств из бюджета одного уровня в другой;

— разработан инструментарий сглаживания экономической асимметрии формирования: местных бюджетов через: изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета в пользу жизнеобеспечения человеказакрепление налогов за каждым видом бюджетарасширение внебюджетных источников финансированияусиление контроля за приоритетными, целевыми бюджетными ассигнованиямирасширение экономических принципов в использовании экономического потенциала региона.

Практическая значимость исследования заключается в углублении методических подходов и усовершенствования механизма управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации. Реализация предложений по повышению эффективности межбюджетных отношений в муниципальных образованиях позволит снизить внутрирегиональную дифференциацию доходных и расходных полномочий на уровне местного самоуправления. Результаты исследования могут быть использованы органами государственной власти при формировании программ обследования бюджетов субъектов Федерации, при совершенствовании бюджетной системы Тамбовской области в рамках реализации закона «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации». Предложения по совершенствованию механизма управления межбюджетными отношениями в условиях становления бюджетного федерализма, а также инструменты сглаживания асимметрии формирования местных бюджетов используются в практике деятельности Тамбовской областной и ряде районных администраций (акты прилагаются).

Результаты выполненного исследования могут быть использованы в процессе преподавания дисциплин: «Бюджетная система РФ», «Региональная экономика», «Экономическая теория», «Финансы», «Основы бюджетного федерализма».

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались на заседаниях кафедры «Финансы и кредит» Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина, на международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (г. Петрозаводск, 2004).

Публикации. По проблемам диссертационного исследования опубликовано 4 работы, объемом 2,12 условных печатных листа.

Структура и объем диссертации

Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 157 наименований, 10 приложений.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ.

Экономическая роль государства в современных условиях заключается в реформировании отношений собственности и вертикали федеративного устройства, в осуществлении институциональных преобразований и достижении сбалансированности между экономической эффективностью и социальной справедливостью в обществе. Переход российского государства к современному типу федеративного устройства с ориентацией на реализацию фискального федерализма, изменил модель и содержание государственного управления региональным хозяйством и обеспечил переход к экономическим методам регулирования регионального развития с использованием конкурентных механизмов формирования предпринимательской среды и инвестиционного климата. Переход к фискальному федерализму в РФ сопровождается тем, что каждый регион — субъект Федерации становится экономической подсистемой с сильной взаимосвязью своих основных элементов. Значительно возрастает влияние доходов и платежеспособного спроса на региональное производство, потребление, инвестиции, развитие социальной сферы. Изменяется соотношение ресурсоемкое&tradeи затратоемкости региональных бюджетов, а также влияние производства на занятость, миграцию населения и доходы. При этом региональный обмен осуществляется на рыночной основе, и регион, как рынок, испытывает влияние внешних конкурирующих факторов, что хорошо согласуется с концепцией федерализма, создающего рынок.

Социально-экономические системы региона следует рассматривать с позиций обеспечения условий наиболее эффективного функционирования всех экономических субъектов, расположенных как на территории региона, так и за его пределами, имеющих экономические взаимосвязи с первыми. В условиях бюджетного федерализма государственное регулирование должно создавать условия оптимального, эффективного функционирования всех подсистем региона в целом (производственной, инфраструктурной, институциональной, бюджетной).

Важно указать, что каждому иерархическому уровню развития социально-экономических систем региона объективно присущи собственные экономические, социальные, геополитические интересы. Если между интересами и возможностями воспроизводственного цикла нет должного соответствия, то возникают соответствующие противоречия, которые, переплетаясь, взаимодействуя и обуславливая, друг друга, концентрируются в сложные экономические, социальные, политические и другие проблемы. Решение которых зависит от внешних и внутренних функций.

Среди внешних функций следует выделить специализацию (промышленную, внешнеэкономическую, инновационную) социально-экономических систем региона. Внутренними функциями социально-экономических систем региона являются: хозяйственная, социальная, экологическая и функция управления.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование социально-экономической системы регионов, насколько становление бюджетного федерализма будет отвечать требованиям времени.

Экономическая сущность бюджетного федерализма определяется сочетанием ряда принципов, его характеризующих:

— единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

— сочетание централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

— самостоятельность бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;

— активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения. '.

В настоящее время различается несколько моделей федерализма: фискального, бюджетно-налогового и конкурентного. Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов, по уровням бюджетной системы страны. В рамках проекта ШТАБ, реализованного группой российских и зарубежных ученых в 1997 — 2000 годах, предлагается новая трактовка реформирования федеративных отношений в России на основе так называемого конкурентного федерализма. Его задача заключается в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и по вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящимся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения.

Российская Федерация относится к асимметричным федерациям, это обусловлено, во-первых, наличием нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые). Во-вторых, существенными различиями субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам — численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условия, национальным и историческим особенностям. В-третьих, ресурсной разбалансированно-стью региональных и местных бюджетов.

В результате проведенного исследования выделены следующие принципы сглаживания экономической асимметрии развития регионов в условиях государственного регулирования межбюджетных отношений:

Территориальное соответствие (соответствие зоне обслуживания). Бюджетные услуги закрепляются за тем, уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень) — проживающего на территориях всех) или нескольких муниципальных образований (региональный уровень) — в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).

2) Максимально возможное приближение к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги принцип субсидиарности). В основе такого подхода положение о том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.

3) Эффект масштаба — наиболее эффективная реализация государственных, муниципальных полномочий. Целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации указанных полномочий с учётом интересов населения.

4) Адекватность бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти. Разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлагаются на каждый уровень власти (федеральный, региональный и местный). Обеспеченность бюджетными ресурсами для реализации расходных полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти (принцип соразмерности).

Для анализа уровня, а также тенденций асимметрии как одного из критериев оценки действующего механизма межбюджетных отношений, на наш взгляд, требуется не один, а комплекс показателей,. включая: удельный вес вклада каждого субъекта Федерации в общий объем налоговых и неналоговых (без безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета) доходов всех субъектов Федерациидолю бюджетных расходов каждого региона в общей сумме таких расходов всех субъектов Федерациидушевые собственные (закрепленные на постоянной основе) бюджетные доходыдушевые налоговые и неналоговые бюджетные доходыдушевые бюджетные расходысоотношение превышения душевых бюджетных расходов над душевыми налоговыми и неналоговыми бюджетными доходами к общей сумме бюджетных расходов региона в расчете на одного жителястепень неравенства в душевой бюджетной обеспеченности, степень зависимости территориальных бюджетов от вышестоящих звеньев бюджетной системы исходя из уровней получаемых безвозмездных перечисленийдоля расходов на капитальные вложения в общем объеме бюджетных расходов каждого региона.

Из восьми показателей, используемых для комплексной оценки асимметрии в разных вариантах, по шести из них при всех вариантах за период 1998.

2002 гг. имело место ее увеличение. Как показал анализ, при сопоставлении минимальных и максимальных значений душевых собственных бюджетных доходов и душевых налоговых и неналоговых бюджетных доходов снижение асимметрии было связано с существенным в 2002 г. против 1998 г. повышением минимальных значений душевых собственных доходов, опередившим рост (за этот же период) максимальных значений этого показателя.

Особенностями последних лет являются сдвиги в структуре доходов консолидированного бюджета регионов в пользу собственно региональных бюджетов. Это обусловлено тем, что регионы стали в большей степени принимать на себя расходные полномочия муниципалитетов. Эксперты в области межбюджетных отношений считают, что вместе с усилением централизации финансовых ресурсов увеличиваются и расходы на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности по регионам и муниципалитетам.

Проведённый анализ социально — экономического положения Тамбовской области позволяет достаточно уверенно предполагать, что регион является вполне типичным для Центрального федерального округа. Поэтому результаты анализа социально — экономического положения муниципальных образований в области могут иметь типовой характер для других регионов Центра России. При этом необходимо отметить, что Тамбовская область имеет явный аграрный уклон. Города и районы Тамбовской области различаются по социально — экономическому положению под воздействием таких внутренних факторов, как ресурсно — сырьевой (оценка по совокупному природно — ресурсному потенциалу с точки зрения бюджетной достаточности), производственный (результат деятельности в основных сферах народного хозяйства региона), демографический или трудовой (наличие трудовых ресурсов, их образовательный уровень, возраст), инфраструктурный (транспортно — географическое положение региона), инвестиционный (зависит от производственного потенциала региона) и других. Социально-экономическое положение муниципальных образований Тамбовской области оценивалось за 2001 и 2002 г. г. по следующим показателям: естественный прирост (убыль) населения, производство промышленной продукции на душу населения, среднемесячная заработная плата работников предприятий, ввод в действие общей площади жилых домов на 1 жителя, урожайность, зерновых культур с 1 га убранной площади. Итоги рейтинговой оценки представлены в таблице 3. По выбранным показателям оценки уровня социально-экономического развития в 2002 году 10 районов и городов области имеют высокий уровень развития, а 8 низкий. При этом следует отметить, что в 2002 году по сравнению с 2001 годом ухудшилась ситуация в Рассказовском и Инжавинском районах остальные районы сохранили свои позиции.

Общая направленность реформирования межбюджетных отношений, их адаптирование, с одной стороны, к рыночной модели хозяйствования, а с другой — к сглаживанию экономической асимметрии развития регионов, предполагает решение следующих взаимосвязанных проблем: отсутствие целостной законодательной базы, регулирующей бюджетные отношения между уровнями власти и обеспечивающей нормативную основу реализации принципов межбюджетных отношений, пронизывающих всю систему бюджетного устройства страны- - разграничение бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектамирациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями властиналичие встречных потоков в системе межбюджетных отношений РФпостроение единой системы бюджетного выравнивания.

Процесс управления межбюджетными отношениями базируется на определенном механизме. Механизм управления межбюджетными отношениями представляет собой систему основных элементов регулирующих процесс отношений между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов, а также налогов и других платежей (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределение средств из бюджета одного уровня в другой.

Реформирование механизма управления межбюджетными отношениями должно исходить из необходимости обеспечения достижения определенных стандартов в предоставлении государственных услуг населению на всей территории страны. В части расходных полномочий необходимо до минимума сократить сферу «совместно финансируемых» расходов и как можно более детально разграничить между властями разных уровней права и обязанности по: а) нормативно-правовому регулированиюб) финансовому обеспечениюв) собственно финансированию конкретных видов общественных услуг.

Механизм управления межбюджетными отношениями должен позволить осуществлять изменения в системе бюджетного устройства РФ, для проведения на региональном и местном уровнях самостоятельной бюджетно-налоговую политикичетко разграничить расходные и доходные полномочий бюджетов всех уровней на основе законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти всех уровнейусовершенствовать налоговое законодательство в целях оптимального распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы преимущественно путем увеличения числа налогов, закрепляемых за определенным уровнем бюджетной системы. В целях обеспечения реальной налоговой автономии органов местного самоуправления необходимо чтобы местные бюджеты формировались в основном за счет местных налогов.

Инструментами сглаживания асимметрии формирования местных бюджетов являются:

— изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета в пользу жизнеобеспечения человека. В основу нормированного распределения ресурсов должна быть заложена объективная система показателей. Размеры минимальных социальных норм должны исходить из реальных минимальных социальных потребностей и возможностей общества в конкретном историческом периоде нашего государства. Эти нормы должны, во-первых, зафиксировать сложившийся сейчас уровень социальных потребностей, во-вторых, дать гарантии получения минимального размера финансовых ресурсов для социальной сферы, в-третьих, защитить минимальные социальные потребности от лоббирования финансирования не жизненно важных расходов.

— закрепление в законодательном порядке за местными бюджетами большей, чем сейчас, доли основных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и др.). Это повысило бы размер их собственных доходов и заинтересованность всех уровней власти в общих налогах, укрепило бы единство бюджетной системы.

— привлечение внебюджетных источников в муниципальные внебюджетные фонды. Во всех странах есть спонсоры, долевое участие предпринимателей в финансировании общегородских объектов и мероприятий. Территориальные внебюджетные фонды должны быть сохранены, но необходимо усиление контроля представительных органов власти за их использованием.

— усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований.

— расширение коммерческих принципов в использовании экономического потенциала территорий муниципальных образований, предусматривающих эффективное использование земли, создание муниципальных коммерческих структур, проведение конкурсов при предоставлении муниципального заказа и т. д.