Формирование и регулирование доходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений

Актуальность темы

исследования определяется необходимостью поиска путей обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Противоречия между возрастающими задачами местного самоуправления и финансовыми возможностями для их практической реализации вызывают необходимость совершенствования и укрепления финансовой базы органов самоуправления на местах, основу которой составляют местные бюджеты. Однако принятые за годы реформ нормативно-правовые акты не создали пока местному самоуправлению адекватного механизма реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости в процессе осуществления межбюджетных отношений. Продолжается централизация устойчивых и наиболее легко контролируемых налогов в федеральном и региональном бюджетах.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ и «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 22.08.04 г. № 120-ФЗ внесли коррективы в формировании доходов местных бюджетов. Это выразилось в изменении толкований понятия «собственные доходы» и отказе от практики применения «регулирующих налогов» с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений. К числу собственных доходов местных бюджетов отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также средства финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Одновременно с этим сокращен и без того незначительный перечень местных налогов. Применение единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в условиях имеющихся различий в уровнях социально-экономического развития муниципальных образований, обуславливает необходимость выравнивания их бюджетной обеспеченности. Решение данного вопроса в рамках сложившейся системы межбюджетных отношений предусматривается в основном через механизм финансовой поддержки. Тем самым, по-прежнему сохраняется зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. Все это ведет к финансовой нестабильности — важному фактору, отрицательно влияющему на социально-экономическое развитие территорий.

Несмотря на определенные достижения в регулировании финансовых взаимоотношений центра и регионов, практика бюджетного регулирования субъектов РФ и муниципальных образований нуждается в дальнейшем совершенствовании. Межбюджетное регулирование на уровне субъектов РФ служит обеспечению бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них расходных полномочий. Но нормативно-правовые акты и действия органов власти субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнонаправленные предложения по предоставлению местным властям большей автономии с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой муниципальных образований со стороны региона с другой.

Решению этой проблемы могло бы способствовать законодательно установленная децентрализация налогово-бюджетных полномочий. В то же время особенности экономики субъектов РФ требуют, чтобы эта децентрализация сопровождалась дополнительными мерами по общему финансовому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заинтересованности органов местного самоуправления в проведении рациональной и ответственной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности муниципальных властей. Органы местного самоуправления должны оказывать реальное влияние на собственные доходные источники, а также обеспечивать наибольшую возвратность налоговых платежей населения соответствующего муниципального образования через систему представляемых ему социально-бытовых услуг.

Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных государств. При этом мировой опыт не дает универсальных решений — государственное устройство, распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуальны. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учет её достижений и уроков предоставляется полезным, позволяет определить те направления, по которым следует двигаться для формирования оптимальных финансовых отношений между всеми органами власти.

Целью диссертационного исследования является анализ теоретических и практических аспектов финансового обеспечения муниципальных образований, разработка рекомендаций по укреплению местных бюджетов, а так же по совершенствованию механизма межбюджетных отношений на региональном уровне. Для достижения цели диссертационного исследования определены следующие основные задачи:

— обобщить теоретические подходы к содержанию межбюджетных отношений и на этой основе дать оценку методов формирования доходов местных бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления;

— выявить фактороы, влияющие на формирование финансовой самостоятельности местных бюджетов в современных условиях;

— раскрыть особенности межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов на региональном уровне и определить новые методические подходы к организации бюджетного регулирования в регионе;

— обобщить опыт формирования и регулирования местных бюджетов в развитых зарубежных странах;

— конкретизировать источники и способы укрепления местных бюджетов;

— разработать рекомендации по совершенствованию методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Предметом исследования явились экономические отношения и бюджетные взаимосвязи, складывающиеся в процессе формирования и исполнения местных бюджетов.

Объектом исследования являются местные бюджеты Российской Федерации в условиях реформирования. межбюджетных отношений.

Теоретическую, методологическую и информационную основу диссертационного исследования составили теоретические исследования, научные концепции, изложенные в работах российских и зарубежных ученых.

В отечественной литературе проблемы функционирования бюджетов различного уровня исследованы в научных трудах Александрова A.M., Боголе-пова М.И., Дьяченко В. П., Лаврова А. М, Озерова И. Х., Панскова В. Г., Поляка Г. Б, Перфильева С. В., Родионовой В. М., Подпориной И. В., Ширкевич Н. А., Христенко В. Б. Роль бюджета в развитии национальных экономик зарубежных стран исследована в трудах Р. Бирда, Р. Боудвея, К. Валлих, Д. Кинга, У. Оутса, X. Циммермана и др.

Информационную основу диссертации составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, статистические материалы Финансового управления администрации Брянской области и города Брянска, финансовых органов других субъектов РФ, а также другие официальные источники информации.

При проведении исследования использовались методы системного, структурного и функционального анализа, математические и статистические методы сопоставления.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и практических рекомендаций по формированию и регулированию доходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Научной новизной обладают следующие конкретные результаты: — обоснован новый подход к содержанию понятий «местный бюджет» и «межбюджетные отношения» в соответствии с их экономической сущностью и процессом бюджетного регулирования;

— разработаны предложения по расширению состава неналоговых доходов с целью усиления заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов муниципалитетов;

— обоснована целесообразность усиления в формировании доходов местных бюджетов роли налогов, имеющих «территориальную привязанность» (налога на имущество и земельного налога), и налогов, влияющих на предпринимательскую активность населения муниципального образования и его занятость в производственной сфере (налоги, уплачиваемые по специальным налоговым режимам);

— подготовлены рекомендации по представлению финансовой помощи муниципальным образованиям на основе долевого участия в ней бюджета субъекта Российской Федерации, исходя из приоритетов: максимизации налогового администрирования органов местного самоуправления и инвестиционной привлекательности территорий в условиях реформирования межбюджетных отношений;

— разработаны предложения по совершенствованию методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе комплексного сочетания принципов пропорционального выравнивания уровня обеспеченности территорий, индексов налогового потенциала и бюджетных расходов муниципалитетов;

— обобщен опыт формирования и регулирования местных бюджетов в экономически развитых странах, который с учетом местных особенностей может быть применен в России, в частности использование НДС в качестве источника формирования местных бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Реализация практических рекомендаций, содержащих в диссертации, позволит повысить действенность и результативность бюджетной политики субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки органами государственной власти субъектов РФ нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения в регионе.

Теоретические и практические разработки диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Финансы» в процессе подготовки экономистов по специальности «Финансы и кредит».

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были освещены автором на научно-практической конференции, организованной Курским филиалом ВЗФЭИ по теме: «Социально-экономическое развитие России: проблемы, тенденции, перспективы», состоявшейся 29 апреля 2003 года, и на научно-практических и международных конференциях проходивших в г. Брянске «Экономика, управление и финансы в социальной сфере», состоявшейся в январе 2004 года, «Проблемы современной экономики» в феврале 2004 г, «Современные проблемы социально-экономического развития Брянской области» в январе 2005 года.

Практические рекомендации автора по совершенствованию методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Брянской области на основе использования принципа «пропорционального выравнивания» уровня обеспеченности территорий использованы в деятельности областного финансового управления Брянской области, что подтверждено справкой о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертации изложены в 5 научных статьях общим объемом 3.4 печатного листа.

Объем и структура диссертации. Диссертация изложена на 185 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Иллюстративный материал включает таблицы, графики и схемы. /.

Заключение

.

С демократизацией государственного управления и разгосударствлением собственности связано выделение самостоятельного уровня власти — местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в муниципальных образованиях. Местные органы власти, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляя контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов опираются, главным образом на местный бюджет.

На основании теоретического исследования нами дано авторское понимание формулировки понятия «местный бюджет». Местный бюджет — это система образования и расходования денежных средств, предназначенная для финансового обеспечения муниципального образования, для которого законодательно определена сфера его доходных и расходных полномочий, обеспечивающая жизнедеятельность местного сообщества и выполнение задач и функций органов местного самоуправления.

Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий, иметь право влияния на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций. На практике реализовать данный принцип достаточно сложно. Не способствует этому и правовая база, несовершенство которой выражается в наличии противоречий между актами федерального законодательства, несоответствием в ряде случаев федеральных и региональных законов, а также неразработанностью правовых основ на уровне самих муниципальных образований в области местного самоуправления.

Особую остроту в настоящее время приобрела проблема переустройства местных бюджетов. За годы проведения кардинальных преобразований практически ничего не изменилось. Не получил своего развития процесс децентрализации доходов, связанный с расширением полномочий органов местного самоуправления в распоряжении источниками доходов. На фоне передачи к низовым звеньям бюджетной системы дополнительных расходных функций произошло сужение сферы формирования доходных поступлений с их участием. В развитии бюджетной системы местного уровня четко обозначались две разнонаправленные тенденции — на децентрализацию расходов, с одной стороны, и централизацию доходов, с другой. Функционирование местных бюджетов приобрело противоречивый характер, несовместимый с целью создания эффективной, децентрализованной системы бюджетных отношений на местном уровне управления.

Финансово-правовая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих уровней власти, проблемы сбалансированности их бюджетов повышают интерес к механизмам бюджетного регулирования. Механизмы регулирования реализуются через отношения между бюджетами разных уровней, то есть через межбюджетные отношения.

На основе обобщения понятия «межбюджетные отношения» в отечественной научной литературе и законодательных актах РФ нами было дано собственное определение межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения — это отношения, возникающие между органами государственной власти, органами власти субъектов РФ м местного самоуправления по поводу разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, при управлении бюджетным процессом страны, при перераспределении средств в ходе бюджетного регулирования, а также объединении средств для финансирования расходных полномочий в интересах разных уровней власти.

Исследование показало, что внутренними факторами, осложняющими функционирование местных бюджетов в России, являются сложность налоговой системы, отсутствие реального налогово-бюджетного федерализма. Проблема неплатежей, низкая собираемость налогов, сохранение дефицитности бюджетов определяют внешнюю среду, в которой формируются межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации и непосредственно местные бюджеты. Перечисленные факторы оказывают влияние и на формирование бюджетной устойчивости муниципальных образований, их способность выполнять установленные законодательством функции. Проводимая в стране бюджетная политика не позволяет гарантировать формирование достаточно устойчивой доходной базы местных бюджетов функционирование местного самоуправления и формирование его материальной и финансовой базы сталкивается с множеством проблем.

1. Несмотря на большое количество нормативных актив различной юридической силы действующий в последние годы механизм формирования доходов местных бюджетов Российской Федерации не обеспечивает в полной мере реализацию конституционно закрепленного принципа их финансовой самостоятельности.

2. Собственные доходы не являются основными источниками формирования муниципальных бюджетов, их удельный вес составляет ~ 19% от общего объема доходов муниципалитетов. Это приводит к снижению заинтересованности муниципалитетов в расширении и укреплении налогооблагаемой базы территорий и росту иждивенческого настроения муниципальных органов власти.

3. По объекту и экономическому значению ведущее положение в доходах муниципалитетов занимают отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов.

4. Система местного налогообложения характеризуется узкой налогооблагаемой базой, незначительностью по суммам поступлений налогов. Доля средств, собираемых с помощью местных налогов и сборов колеблется от 0,5% до 1,3% в общем объеме доходов местных бюджетов. Тенденцией является утрата при изменении налогового законодательства имеющихся постоянных нормативов распределения поступлений доходов по отдельным налогам между региональными и местными бюджетами.

5. Рост финансовой помощи, выделяемой местным бюджетам РФ свидетельствует о недостаточно эффективном механизме бюджетного регулирования в современных условиях.

6. Несмотря на то, что методика предоставления трансфертов постоянно совершенствуется, она по прежнему имеет существенные недостатки. До сих пор методика распределения средств РФФПМО не утверждена в законодательном порядке.

7. Недостаточно разработаны вопросы финансового регулирования на уровне субъекта федерации при формировании политики по отношению к бюджетам муниципальных образований.

8. Отсутствует четкое разграничение объектов собственности между уровнями власти и определение места органов самоуправления в управлении ею, что тормозит процесс становления и укрепления местного самоуправления и его материальной базы — местных бюджетов.

Для решения проблем, связанных с укреплением финансовой базы местных бюджетов и поиска эффективной системы бюджетного регулирования в условиях реформирования межбюджетных отношений необходимо:

1) Устранить излишнюю централизацию доходов на региональном уровне, привести в соответствие с конституционными функциями местного самоуправления перечень расходных обязательств муниципальных образований, обеспечить муниципалитетам достаточную финансовую базу для самостоятельного развития. Положительное решение указанных вопросов во многом зависит от позиции субъекта Федерации и желание самих муниципальных образований развиваться в соответствии с принципами бюджетного федерализма.

2) Изменить порядок формирования доходов местных бюджетов и принять основополагающие законодательные документы, где бы эти вопросы нашли отражение. Формирование муниципалитетов не должно зависеть от исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.

3) Предусмотреть закрепление в законодательном порядке за местными бюджетами большей, чем в настоящее время, доли основных налогов (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на добавленную стоимость, акцизы и др.). Это способствовало бы повышению размеров собственных доходов местных бюджетов, ликвидировало бы противоречия, имеющиеся в современных межбюджетных отношениях, и способствовало бы укреплению низового звена бюджетной системы.

4) Увеличить долю собственных доходных источников местного бюджета до 70%, в том числе долю местных налогов увеличить законодательным путем до 25% - 35%, что сократит финансовые потоки и количество дотируемых муниципальных образований.

5) При разграничении налогов учитывать такие факторы как естественная природа налогов, социальная роль каждого конкретного вида налогов для соответствующей территории, функциональное назначение и целевая направленность отдельных налогов. Учитывая приведенные факторы, в частности, особую значимость фактора местоположения и высокую зависимость стоимости облагаемого имущества от деятельности органов местного самоуправления, вполне оправданным является придание статуса местных налогов всем имущественным налогам и введение налога на недвижимость.

6) Перейти к исчислению земельного налога в зависимости от рыночной оценки земли. Это позволит увеличить размер этого налога и повысить заинтересованность местных органов власти в его поступлении в их бюджеты.

7) Перечень местных налогов расширить путем конституирования в качестве таковых единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единого налога, уплачиваемого по упрощенной системе налогообложения. Муниципальным органам власти предоставить право устанавливать и уточнять размер базовой доходности путем утверждения корректирующих коэффициентов, учитывающих местные условия деятельности малого бизнеса.

8) В систему местных налогов перевести налог на игорный бизнес, фактически относящийся к размеру так называемых налогов на вмененный доход. Это обусловлено, прежде всего соображениями экономической эффективности.

9) Наиболее рационально и эффективно использовать муниципальную собственность для увеличения неналоговых доходов:

— Разработать программу приватизации части муниципальных предприятий, функции которых могут выполнить частные структуры — это озеленение улиц, услуги жилищно-коммунального хозяйства и так далее. Это приведет к экономии бюджетных средств и к расширению круга плательщиков местных налогов.

— Полнее использовать экономический потенциал земли и природных ресурсов. Земля как объект рыночных отношений имеет уникальное значение во всей системе предпринимательской деятельности, поскольку является основным и естественным фактором в любой сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующим в производстве всех других товаров и благ. Именно решение проблем, связанных с организацией земельных отношений, включающих такие элементы как земельная рента, учет и оценка земли, арендная плата, налог на землю, ценообразование, защита прав землепользователей, инвесторов и иных участников земельных отношений, обоснование спроса и предложения на земельные участки и так далее, их грамотная проработка, контроль за их решением приведут к росту поступлений денежных средств в распоряжение органов местного самоуправления.

Полагаем, что наряду с вышепредложенными рекомендациями укреплению финансовой базы муниципальных образований будут способствовать следующие мероприятия:

1. Мобилизация финансовых ресурсов в форме денежных доходов и накоплений населения, предприятий, организаций через выпуск муниципальных облигационных займов. Денежные средства могут быть инвестированы в промышленный сектор экономики с целью создания новой и укрепления действующей налогооблагаемой базы, в объекты коммунального и социального назначения. Привлечение денежных средств через выпуск муниципальных ценных бумаг может быть использована по финансированию проектов, которые после завершения строительства будут иметь собственные доходные источники. Такие облигации можно выпускать в случаях строительства водопровода и канализации, жилья, теплосетей, муниципальных автомобильных стоянок и т. п.

2. Определение права внешних заимствований для органов местного самоуправления путем принятия решения представительным органом власти. Данные инвестиции, заемные и кредитные ресурсы необходимо направлять в развитие местной инфраструктуры и инвестиционные проекты. Утверждение предельных объемов заимствований, выдачи гарантий, учета заимствований, их погашения и другие, связанные с этим вопросы должны регламентироваться нормативными актами муниципального образования и решениями его представительных органов власти.

3. Организация муниципальных целевых внебюджетных фондов. В этих фондах будут объединены средства предприятий и местных органов власти на развитие социально-бытовой инфраструктуры, а также буду усиливаться связи местных органов власти с предприятиями, расположенными на подведомственной им территории. Целевые фонды будут содействовать освобождению предприятий от выполнения несвойственных им функций по развитию инфраструктуры муниципального образования.

Необходимо принять меры для оптимизации долговой политики муниципальных образований, которые должны способствовать укреплению их финансовой базы. В этом качестве мы предлагаем:

— запретить привлечение кредитов коммерческих банков для финансирования текущих расходов.

— принять закон о регулирования муниципального долга.

Бюджетное регулирование преследует цель укрепить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Для создания эффективной системы бюджетного регулирования нами разработаны следующие предложения:

— применение «отрицательных трансфертов» целесообразно лишь в тех случаях, когда проблема «выравнивания» бюджетных доходов за счет территорий (где они чрезмерны по причинам, не зависящим от инициативы их органов власти), не может быть решена через дифференцированные нормативы отчислений от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет;

— использование бюджетных кредитов целесообразно осуществлять в ограниченном объеме;

— систему финансовой помощи субнациональных бюджетов необходимо направить на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов. При этом само выравнивание должно преследовать одну цель — выравнивание возможностей предоставления гражданам основных бюджетных услуг, вне зависимости от места их проживания;

— механизм выделения субвенций из фонда софинансирования социальных расходов в зависимости от результатов проводимых структурных реформ может быть эффективен в случае разработки по каждой социальной услуге системы оценки уровня социальной защищенности населения до и после проведения реформы с учетом социальной структуры населения и уровня его доходов. В целях исключения «самодеятельности» регионов в данном вопросе методики оценки должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне и обязательны к применению во всех регионах. В диссертации разработаны предложения по совершенствованию методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Брянской области. Рекомендации заключаются в оценке реальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований на базе объективных расходных потребностей (индексов бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексов налогового потенциала). С помощью этих показателей создаются такие условия, при которых ни одно дотационное муниципальное образование после распределения дотации не может не только опередить, но даже догнать по этому показателю какой-либо из муниципалитетов, не получающих финансовую поддержку из областного бюджета. В перспективе, если обоснованность расчета расходов бюджетов муниципальных образований будет подтверждаться нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, методика «пропорционального выравнивания» бюджетной обеспеченности муниципальных образований приобретет новое качественное значение. Выравнивание среднедушевого уровня будет подтверждать конституционное положение о том, что все члены общества имеют равный доступ к социальным благам.

Реализации данных предложений позволит повысить эффективность механизма формирования и регулирования доходов местных бюджетов, способствующего укреплению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления и решению проблем развития территорий.