Конституционно-правовое регулирование референдума субъекта Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена ее научно-теоретической и практической значимостью. В научно-теоретическом плане изучение проблемы конституционно-правового регулирования референдума субъекта Российской Федерации диктуется тем, что данный правовой институт является сравнительно новым для российского конституционного права, который проходит этап своего становления. В настоящее время накоплен определенный опыт использования референдума в субъектах Российской Федерации, который требует своего научного осмысления.

Исследование института референдума на данном этапе развития нашей страны представляется необходимым, поскольку именно с помощью референдума граждане государства свободно осуществляют народовластие, которое является неотъемлемым признаком демократического правового государства.

Неравномерность, неоднородность развития законодательства о референдуме на региональном уровне ставит перед современной наукой конституционного права задачу разработки научно обоснованной концепции регионального законодательства о референдумах.

Эти обстоятельства и определяют растущий интерес исследователей к проблемам референдума субъекта Российской Федерации.

Степень изученности темы. Вопросам становления и развития института референдума посвящена обширная научная литература, которую можно разделить на несколько групп.

К первой группе относятся статьи, монографии, исследования, касающиеся общих вопросов референдума. Это работы таких современных российских исследователей как М. В. Баглай, Ю. А. Дмитриев, В. В. Комарова, Б. В. Круглов, Г. В. Синцов, В. А. Туманов, И. А. Филипова. В. В. Комарова, например, наиболее полно рассматривает вопросы закрепления референдума на федеральном уровне в Российской Федерации, его основные стадии, а Г. В. Синцов акцентирует свое внимание на проблемах конституционно-правового закрепления и регулирования указанного института права.

Вторая группа работ посвящена проблемам анализа референдумов в зарубежных странах, занимались А. Ангелов, В. Ф. Коток, В. В. Маклаков, В. Н. Мамичев, Б. Спасов, В. А. Туманов, Н. А. Трайнин, С. В. Троицкий. Они также посвятили проблемам референдума монографии. В. Н. Мамичев, например, проводит историко-правовое исследование референдума в законодательстве зарубежных стран и России, В. В. Маклаков посвятил свои монографии анализу законодательства о референдуме в странах Европейского союза, а также в буржуазных государствах.

В работах таких ученых-правоведов как Г. В. Барабашев, В. И. Дорогин, В. Т. Кабышев, Р. А. Сафаров, А. П. Фарберов, Г. Х. Шахназаров институт референдума в СССР занимает одно из ключевых мест.

Вместе с тем, недостаточно изученными продолжают оставаться вопросы, связанные с тенденциями развития законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации. Также, проблема становления и развития института референдума субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшей разработке. В связи с принятием Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан.

Российской Федерации", регулирующего отношения, связанные с референдумом, это стало еще более актуальным.

Цель представленной диссертации состоит в обобщении и критическом анализе законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, практики применения данного правового института в субъектах Российской Федерации, а также в рассмотрении истории развития правового института референдума в России и зарубежом.

В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования — законодательство Российской Федерации о референдуме субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования стали теоретические вопросы закрепления и реализации института референдума субъекта Российской Федерации, его современное состояние, тенденции развития и реализация его на практике. Данные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в его сравнении с федеральным законодательством.

Предмет исследования определяет и его основные задачи, которые заключаются в определении тенденций и закономерностей развития института референдума субъекта Российской Федерации, его реализация в законодательстве Российской Федерации и ее субъектованализе особенностей конституционно-правового развития института референдума субъекта Российской Федерациивыявлении несогласованности и противоречивости правовых норм конституционного и уставного законодательства о референдуме субъектов Российской Федерацииопределении юридической ответственности за нарушения законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые представлен комплексный анализ современного состояния, основных тенденций, закономерностей и противоречий развития законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации.

Научную новизну диссертации дополняют положения, выносимые на защиту. Они состоят в следующем:

1. Определение понятия референдума субъекта Российской Федерации как голосования на определенной территории, проводимого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, уставами, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований по наиболее важным вопросам государственной, общественной жизни или местного значения, являющегося непосредственным выражением народовластия;

2. Обоснование положения о том, что в настоящее время в Российской Федерации не существует единого, непротиворечивого института референдума субъекта Российской Федерации;

3. Вывод о том, что для квалифицированного проведения референдума необходимо, чтобы граждане заблаговременно получали по месту жительства информацию с текстом проекта решения, выносимого на референдум, и необходимым комментарием к нему, как это предусмотрено в законодательстве некоторых зарубежных стран (Швейцария, США, Австрия, Венгрия);

Исследование тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, указывающих на постоянный характер процесса совершенствования регионального законодательства о референдумеунификация законодательства субъектов Российской Федерации о референдумерасширение практики региональных референдумов, постоянно выявляющей недостатки законодательствасоздание «модельных» законов, носящих рекомендательный характер и корректирующих развитие законодательства о референдуме;

Исходя из анализа предмета референдума субъекта Российской Федерации, сделан вывод о необходимости закрепления в законодательстве перечня вопросов, решение которых должно производиться исключительно путем вынесения на референдум субъекта Российской ФедерацииУстановление того факта, что введение понятия консультативного референдума в некоторых субъектах Российской Федерации не противоречит Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так как на уровне субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут вводить дополнительные виды референдумов, но только в том случае, если решения, принятые на этих референдумах, не имеют юридической силы.

Методологической основой работы стали современные научные концепции референдума, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой.

Поскольку институт референдума является правовым институтом конституционного права, то оно играет систематизирующую, интеграционную и обобщающую роль в его становлении, закреплении, развитии и реализации на практике.

Среди методов исследования, используемых в диссертационном исследовании, следует отметить диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно — научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.

Теоретическая значимость диссертации обосновывается необходимостью анализа и обобщения конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, выявить основные тенденции и закономерности его развития. Теоретические положения и выводы, исходящие из анализа данного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о референдумах, демократии, правах и свободах гражданина, приведут к совершенствованию и развитию понятий аппарата науки конституционного права.

Практическая значимость диссертации диктуется необходимостью дальнейшего совершенствования федерального и законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъектов Российской Федерации.

Материалы диссертации можно использовать в учебном процессе при чтении курса конституционного права России, спецкурсов и спецсеминаров на юридических факультетах высших учебных заведений.

Основными источниками права, изучаемыми в диссертации, стали Конституция Российской Федерации, установившая основополагающие конституционно-правовые нормы по предмету исследованияфедеральные конституционные и федеральные законы, содержащие правовые нормы для субъектов Российской Федерациипостановления.

Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам конституционности положений федерального законодательства о референдумеконституции и уставы субъектов Российской Федерациизаконы субъектов Российской Федерации, касающиеся института референдума.

Апробация диссертационного исследования осуществлялась путем обсуждения его результатов на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского, в выступлении автора на Всероссийских научно-практических и международных конференциях (Пенза, 2004;2005 гг.), опубликования материалов диссертации в ряде научных статей. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Пензенского государственного университета и Пензенского государственного педагогического университета.

Структура диссертации определяется ее темой и содержанием. Работа состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения и списка источников права и научной литературы. Основные выводы и предложения представлены в самом содержании работы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Референдум субъекта Российской Федерации — это голосование на определенной территории, проводимое в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, уставами, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований по наиболее важным вопросам государственной, общественной жизни или местного значения, являющееся непосредственным выражением народовластия.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что референдум становится формой выражения народовластия только в случае его сочетания с другими институтами демократии, признания, закрепления и соблюдения, основных прав и свобод человека и гражданина.

Анализируя предмет референдума субъекта Российской Федерации, следует отметить, что закон должен прямо закреплять перечень вопросов, требующих обязательного решения исключительно в ходе референдума, так как «перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума, достаточно широк», и на публично-правовом уровне действует принцип -«дозволено только то, что прямо предусмотрено законом». Этот принцип характерен для стран романо-германской семьи, где приоритет отдается именно «букве» закона, а не сложившимся в обществе обычаям.

Российский законодатель, определяя предмет референдума субъекта Российской Федерации, последовательно придерживается принципа народного суверенитета, формулируя одновременно перечень вопросов, которые не могут стать предметом референдума. Он создал определенную систему материально-правовых норм, регулирующих вопросы предмета референдума.

Здесь необходимо отметить, что российский законодатель следует в данном случае традиции, заложенной еще в послевоенные времена и получившей свое отражение в ряде зарубежных конституций — Италии, Дании, Польше.

На наш взгляд, необходимо закрепить в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации нормы об обязательности принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерация путем референдума. По нашему мнению, это будет являться более демократическим способом принятия данных правовых актов.

Анализ федерального законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации показывает, что в нем допущены некоторые неточности, и часть его положений нуждается в корректировке.

Так, в ч. 3 ст. 46 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указано, что в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая «Интернет»).

Данная норма в такой формулировке распространяется, например, на научные публикации (книги, статьи) по избирательному праву, поскольку они подпадают под определение исследований, связанных с выборами. Определение проводимыми" не спасает ситуацию, поскольку, во-первых, указанные публикации (например, по теории избирательного права) связаны со всеми выборами вообще, в том числе и с «проводимыми», а во-вторых, все выборы являются в известном смысле «проводимыми», хотя бы с силу своей периодической повторяемости.

Недостатком процедуры, установленной п.п. 6−13 ст. 36 указанного Федерального закона, является то, что порядок принятия решений представительными органами государственной власти не вполне пригоден для принятия решения о соответствии или несоответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям ст. 12 указанного Федерального закона, а также для принятия решения о назначении референдума. Обязать депутатов указанных представительных органов проголосовать тем или иным образом по данным вопросам невозможно, равно как и привлечь их к какой-либо ответственности за непринятие предписанных законом решений. Кроме того, порядок проверки соответствия вопросов, предлагаемых для вынесения на референдум, требованиям Закона никак не урегулирован. Очевидно, что коллегиальный представительный орган непригоден для осуществления подобных проверок, указанные проверки несвойственны его обычной компетенции, что требует выработки механизма таких проверок и установления его в Законе. Также не установлено, какой правовой акт должен быть принят (издан) представительным органом по результатам данной проверки, а равно и то, должен ли такой документ вообще быть принят (издан).

В законодательстве субъектов Российской Федерации о референдуме при освещении вопросов назначения референдума субъекта Российской Федерации наиболее предпочтительным вариантом является установление, к полномочиям какого органа государственной власти (главы субъекта Российской Федерации или законодательного (представительного) органа государственной власти) относится назначение референдума субъекта Российской Федерации, так как закрепление основополагающих моментов в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации при одновременном наличии специального закона о референдуме позволяет усовершенствовать регулирование референдума в границах отдельного субъекта Федерации.

Расширение круга субъектов инициирования референдума не является нарушением федерального законодательства, так как предоставляет больше гарантий в реализации права на участие в референдуме.

В таких субъектах Российской Федерации, как Республике Калмыкии, Алтайском крае и некоторых других, вводится такое новое для регионального законодательства понятие, как консультативный референдум по предметам ведения субъекта Российской Федерации, который, наряду с обязательным референдумом, проводится на всей территории субъекта Российской Федерации с целью выяснения общественного мнения по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Результаты консультативного референдума не носят обязательного характера, а лишь учитываются органами государственной власти при принятии законов и иных решений.

Введение

понятия консультативного референдума в этом случае не противоречит Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так как на уровне субъектов Федерации органы государственной власти субъектов.

Федерации могут вводить дополнительные виды референдумов, главное, чтобы решения, принятые на этих видах референдумов не имели юридической силы. А Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не запрещает проведение консультативного референдума на уровне субъектов Федерации.

В Уставе Липецкой области (ст. 20) устанавливается как позитивный, так и негативный список вопросов референдума: «Референдум области или общее голосование населения области проводятся для принятия закона или решения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни области, входящим в компетенцию законодательной или исполнительной власти области. На областной референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов государственной власти области, а также о проведении их досрочных выборов либо об отсрочке указанных выборово формировании состава органов государственной власти и их персональном составеоб избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лицо бюджете и изменении финансовых обязательств областио принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населениядругим вопросам, предусмотренным федеральным законодательством».

В статье 32 Устава Орловской области закрепляется перечень вопросов, которые не могут быть решены путем референдума: «На областной референдум не могут быть вынесены вопросы: принятия и изменения Устава (Основного Закона) областипринятия и изменения областного бюджета, исполнения и изменения финансовых обязательств областивведения, изменения и отмены областных налогов и сборов, а также освобождения от их уплатыиные финансовые вопросывопросы принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения в связи с возникновением стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, других чрезвычайных обстоятельств, а также иные вопросы в соответствии с законом. Вопросы, выносимые на областной референдум, не должны противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права».

Из перечня вопросов, не подлежащих вынесению на референдум республика Саха (Якутия), Архангельская область исключили пункт о персональном составе органов государственной власти субъектов федерации. Астраханская область исключила из своего перечня пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Оренбургская область — пункт о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств области, а также пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. В то же время Республика Саха (Якутия) необоснованно включила в свой перечень положение об амнистии и помиловании и о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты. Республика Мордовия, Астраханская и Архангельская области необоснованно включили в свои перечни положения о налогах и сборах.

Необходимо отметить, что сроки проведения референдумов в субъектах Российской Федерации отличаются. Как указано в ст. 7, ч. 1 закона «О референдуме Республики Карелия», референдум может проводиться в срок не ранее 60 дней, но не позже 90 дней со дня принятия решения его проведения. Референдум в Республике Саха (Якутия), следуя ст. 17 закона «О республиканском референдуме», не может проводиться ранее одного месяца и не позднее четырех месяцев со дня принятия решения о его проведении.

Существуют также различия в сроках полномочий комиссий референдумов. Полномочия комиссий референдума Республики Саха (Якутия), как отмечается в ст. 18 закона «О республиканском референдуме», заканчиваются через месяц после опубликования итогов референдума. В то время, как полномочия территориальных и участковых комиссий референдума Республики Карелия, в соответствии со ст. 28, ч. 2 закона «О референдуме Республики Карелия», возникают с момента их образования и прекращаются по истечении 10 дней со дня опубликования окончательных результатов референдума.

Подвергнув сравнительному анализу значительный по объему нормативный материал, отражающий широкую географическую базу исследования, можно отметить постоянный характер процесса совершенствования регионального законодательства о референдуме. Постепенное сближение развития правовых систем субъектов Российской Федерации является, несомненно, объективной тенденцией. Причинами этого, по нашему мнению, является расширение практики региональных референдумов, постоянно выявляющей недостатки законодательства, с одной стороны, и создание «модельных» законов, носящих рекомендательный характер и корректирующих развитие законодательства о референдуме, с другой.

Можно выделить перечень наиболее часто встречающихся расхождений норм законов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством: а) включение в список ограничений по предмету референдума вопросов, касающихся принятия (изменения) конституций субъектов Российской Федерацииб) установление квот для сбора подписей в поддержку референдумав) разброс в количестве подписей, необходимом для инициирования референдума (превышаются установки Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» — в законах, принятых ранее и не измененныхзанижаются — в отдельных вновь принятых законах) — г) повышение требований к количеству проголосовавших за решение референдума для признания его принятымд) отсутствие или несоблюдение некоторых важных статей федерального законодательства в законах субъектов Российской Федерации о референдумее) различное время для голосования: в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации — с 8 до 22 ч., но есть и исключения в сторону увеличения временного интервала (Республика Татарстан — с 6 до 22 ч.) или его уменьшения (Республика Бурятия, Республика Хакасия, Республика Дагестанс 7 до 20 ч.) — ж) вопросы, не подлежащие вынесению на референдум.

Причиной вышеперечисленных отклонений, на наш взгляд, является отсутствие научно разработанной целостной концепции развития законодательства о референдуме, нацеливающей законотворчество на контактные цели и перспективы.

Вместе с тем, не все несовпадающие с федеральными нормами положения законов субъектов Федерации нуждаются в исправлении. Вполне допустимым является уменьшение количества подписей граждан, необходимого для возбуждения процедуры референдумаположения о времени голосования также не вступают в коллизию с федеральными нормами.

На наш взгляд, проведение референдумов в субъектах Российской Федерации о восстановлении выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации имеет смысл, и подобная инициатива должна быть поддержана законодательными органами субъектов российской Федерации.

Настораживает тот факт, что во многих субъектах Российской Федерации, в которых подобные референдумы были инициированы, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации признавали вопрос, выносимый на референдум, соответствующим Конституции и законодательству, а на заседания законодательных органов субъектов Российской Федерации этот же вопрос признавался несоответствующим Конституции.

По мнению автора, исходя из суверенитета народа, закрепленного Конституции Российской Федерации, граждане Российской Федерации, проживающие на территории конкретного субъекта Российской Федерации, имеют право высказать свое мнение на референдуме относительно того, хотят ли они, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избиралось путем голосования.

Широкое использование института референдума в субъектах Российской Федерации говорит о том, что данный правовой институт действительно является эффективным средством, с помощью которого граждане Российской Федерации реализуют гарантированные им Конституцией права и решают наиболее значимые вопросы общественной и государственной жизни.

Институт референдума является комплексным правовым институтом, юридическая ответственность за нарушение законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации наступает в только случаях, прямо предусмотренных федеральным и региональным законодательством Российской Федерации. Исходя из того, что количество правонарушений в сфере реализации права на участие в референдуме граждан Российской Федерации достаточно велико, следует ужесточить санкции за нарушение законодательства о референдуме. I.