Актуальность темы
диссертационного исследования.
Демократические преобразования, происшедшие в России, создали новую систему организации государственной власти. Основой такой системы стали принципы правового государства, такие как: верховенство права, приоритет прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения властей, независимость суда, приоритет международного права и др., а также введение в стране института президентской власти. Среди названных принципов важнейшим является принцип разделения властей, закрепленный в десятой статье Конституции РФ, который, по мнению автора, только декларирован и фактически не реализован в практике государственного устройства России. Это утверждение требует проведения специального теоретико-правового исследования. С декабря 1993 года, когда принцип разделения властей впервые в истории Российского государства был закреплен в Конституции, накоплен определенный опыт его функционирования, который, несомненно, требует обобщения и юридической оценки.
Особенность рассматриваемого конституционного принципа в России состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. Это обстоятельство и обусловило потребность в сравнительно-правовом и теоретико-практическом анализе рассматриваемого принципа в России.
Каждое из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации государственной власти.
Сравнительный анализ осуществления принципа разделения властей, реализованный в демократически развитых государствах и России позволяет сделать обобщенные выводы и спрогнозировать развитие близких по содержанию процессов эволюции этого принципа. В России далеко не гладко происходит становление не только института разделения властей, но и парламентаризма, а также формирования независимой судебной системы, органов исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечения их сбалансированности как в статике (при формировании), так и в динамике (при функционировании).
Органы государственной власти и местного самоуправления не могут функционировать вне рамок общей системы публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с Президентом России как главой государства. Поэтому актуальным является исследование института президентской власти с учетом обеспечения разделения властей и определения места Президента в системе разделения властей, при этом необходим учет особенностей взаимодействия Президента с другими органами государственной власти. Такой анализ позволяет дать оценку не только механизму взаимоотношений трех ветвей власти и Президента, но и оценить устойчивость, необратимость демократических преобразований в России и потребность дальнейших позитивных изменений, необходимых нашему обществу.
В диссертации проводится исследование возникновения и развития принципа разделения властей, соотношение теории и практики разделения властей в России, сравнительно-правовой анализ статуса президентской власти при существующей форме государственного правления в Россиирассматривается значительно число правовых актов, опыт и политико-правовые предварительные итоги становления принципа разделения властей за годы принятия всенародным голосованием Конституции Россиивносятся конкретные предложения, направленные на развитие принципа разделения властей в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования
.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, реальной практики федеральных и региональных законодательно-представительных органов Российской Федерации, указов Президента России, подзаконных актов Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов России и муниципальных образований государства провести комплексное исследование проблем становления принципа разделения властей как важнейшего, основополагающего и краеугольного принципа правового государства, разработать на этой базе предложения, направленные на совершенствование законодательного регулирования этого принципа, дать обобщенные предложения по внесению поправок в Конституцию РФ и предложений по пересмотру Конституции РФ.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач: изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темына основе теории и практики мирового опыта разделения властей, взглядов российских, советских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу принципа разделения властейобосновать необходимость жесткого разделения властей на федеральном, региональном и местном уровне в современной Россииопределить правовой статус, место и роль Президента РФ в системе разделения властей как главы исполнительной власти РФобосновать наделение дополнительными полномочиями Конституционный Суд РФ для укрепления законности, правопорядка и обеспечение реального равенства всех граждан перед закономопределить роль и место прокуратуры в системе надзора и контроля за соблюдением принципа разделения властей в РФсформулировать предложения по реальному обеспечению независимости.
V судов в РФосуществить сопоставление и сравнение теории разделения властей, созданной мировой правовой мыслью, с практикой её применения в современной Россииоценить реальное обеспечение разделения властей в современной России и правовые последствия отхода от принципа разделения властейдать предложения по поправкам и пересмотру Конституции РФ.
Объект исследования — правоотношения и общественные.
I отношения, связанные с развитием конституционного принципа разделения властей в современной России.
Предмет исследования — конституционный принцип разделения властей, составляющие принципа разделения властей, анализ их содержания, основные направления реализации и совершенствования, а также механизм правового регулирования и организационного обеспечения нормативно-правовых норм принципа разделения властей.
Методология и методы исследования.
Основу диссертационного исследования составляет общенаучный диалектический метод познания, а также — исторический, системно-научный, социологический, логический, сравнительно-правовой методы.
Анализ законодательства, изучение правоприменительной практики, обобщение организационного опыта, выработка предложений и выводов осуществлялись на основе системного, логического, сравнительно-правового, историко-правового и социологического методов познания. Необходимость комплексного изучения предмета исследования побудила автора обратиться к сравнительно-историческому методу, который позволяет выяснить связь, преемственность между различными состояниями изучаемых процессов и явлений.
Принятие Конституции в 1993 году ознаменовало начало перехода России от тоталитарной к демократической общественно-политической системе, основанной на формировании гражданского общества и признании приоритета прав и свобод человека и гражданина. В процессах, происходящих сейчас в России, едва ли не самой быстро развивающейся отраслью права является конституционное право, которое определяет и закрепляет основополагающие принципы демократии и организации власти.
Одним из основополагающих принципов организации власти является принцип разделения властей. В нашей стране принцип разделения властей был впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже был введён в Конституцию 1993 года.
После провозглашения России суверенным государством в соответствии с волей народа была проведена демократизация ряда институтов конституционного права. В Конституции России были исключены из официального названия государства слова «советское» и «социалистическое». Был введён институт президентства, учреждён двухпалатный Верховный Совет и Конституционный суд. Тогда как разделение властей было проведено непоследовательно, система власти сохраняла всевластие советов.
Как отмечает Марат Викторович Баглай: «При отсутствии диктата КПСС Советы начали чинить препятствия исполнительной власти, срывая проведение реформ. Тон в этом задавал Съезд народных депутатов России, избранный в годы диктатуры партии и под её решающим влиянием, а также созданный из состава Съезда Верховный Совет РСФСР"1.
1 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации, М, Норма-Инфра, 1998 г., с. 58.
Серьёзные разногласия между Президентом и Верховным Советом, возникшие в 1992;1993гг., завершились острым конституционным кризисом, который привёл 3−4 октября 1993 года к вооружённому столкновению обеих сторон. Написанная и принятая под грохот орудий Конституция включила в себя принцип разделения властей (впервые в истории конституционного права России, СССР). Авторы Конституции 1993 года по всей вероятности, испугавшись событий осени 1993 года, ввели вместе с десятой статьёй — одиннадцатую, которая противоречит по содержанию десятой, ввиду того, что институт президентства не относится ни к одной из 3-х ветвей власти, хотя фактически Президент РФ участвует в формировании исполнительной и судебной ветвей власти и непосредственно влияет на надзор за законностью (назначение и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ).
Прежнюю Конституцию (1977года) совсем недавно повсеместно упрекали в том, что она не содержит принципа разделения властей. Но и в нынешней Конституции этот принцип отсутствует. Это подтверждается следующим.
Во-первых, власть в значительной степени сосредоточена в руках Президента РФ.
Во-вторых, Совет Федерации Федерального Собрания РФ формируется таким образом, что происходит слияние законодательной и исполнительной ветвей власти. В Совет Федерации входят представители исполнительной власти субъектов РФ. Эти два момента и вытекающие из них другие обстоятельства позволяют заключить, что выполнение практически всех положений Конституции РФ зависит от воли губернаторов (глав исполнительной власти на местах), и Президента РФ, стоящего во главе государства.
Это хорошо охарактеризовал член Комитета Конституционного надзора СССР в 1990;1991 годах, профессор Толстой Ю. К.: «В нынешней.
Конституции от принципа разделения властей не осталось и следа, поскольку вся власть сосредоточена в руках Президента. Словом, господа-демократы, за что боролись, на то и напоролись"2.
Уместно здесь вспомнить исторически значимые положения ст. 16 Декларации Великой Французской революции: «Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции». Причем можно заметить, что «пользование правами» осуществить без разделения властей тоже не возможно.
Крушение авторитарных и тоталитарных режимов обычно приводит к восстановлению или установлению принципа разделения властей. Так, согласно части 1 статьи 114 Конституции Португальской республики 1976 года «органы государственной власти должны соблюдать принцип разделения властей и взаимосвязи, установленные Конституцией"4. По Конституции Греции законодательная власть принадлежит парламенту и Президенту республики, а исполнительная — президенту и правительству (ст. 26)5.
Согласно части 2 статьи 66 Конституции Испании: «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть государства, утверждают его бюджеты, контролируют действия Правительства и имеют прочные полномочия, которыми их наделяет Конституция». Второе предложение статьи 97 гласит: «Правительство осуществляет исполнительную власть и регламентную функцию» в соответствии с Конституцией и законами, а статья 117 устанавливает, что правосудие исходит от народа и осуществляется от имени короля судьями и магистратами"6.
Триумфальное шествие" принципа разделения властей отмечено в последнее десятилетие повсеместно на земном шаре: в странах бывшего.
2 Толстой Ю. К. Из пережитого. Спб, изд.-во СпбГУ, 1999 г. Ю. К. Толстой — член Комитета Конституционного надзора СССР в 90- 91гг.).
3 Хрестоматия по всеобщей истории государства и права, Т.2., М, Юристь, 1996 г., с. 87.
4 Конституционное право зарубежных стран. Отв. ред. Страшун Б. А., т.1, М, БЕК, 1993 г., с. 184.
5 То же, стр. 183.
6 Конституционное право зарубежных стран. Отв. ред. Страшун Б. А., т. 3, М, БЕК, 1993 г., с. 117. социалистического лагеря", бывших республик СССР, странах Азии, Африки7*.
Сравнительно-правовой анализ конституций зарубежных стран позволяет сделать вывод, что наиболее жесткое разделение властей осуществлено на американском континенте. Здесь сказывается влияние США, где впервые в 1787 году была принята Конституция страны, сегодня состоящая из преамбулы, 7 статей и 27 поправок, которые были приняты более чем за двухсотлетнюю историю страны. По Конституции США полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу СШАисполнительная власть принадлежит Президенту, а судебная власть осуществляется Верховным судом США и нижестоящими судами, учреждаемыми Конгрессом. Этот вариант принципа разделения властей стал именоваться «системой сдержек и противовесов"8.
Многие специалисты считают, что «своим небывалым экономическим успехом, высоким уровнем жизни, могуществом и силой наравне с законом «О гомстедах», реформами Франклина Делано Рузвельта США обязаны своей простой и надёжной правовой базе. Фундаментом этой базы являются основные принципы конституционного права, во главе с принципом разделения властей, закреплённым в 1,2,3 статьях Конституции США9,10. 7 * (1) Аль Ржуоб Али Хасан. Монарх и парламент государства Иордания. Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н., М, МГУ, 1994 г., с. 8.
2) Пирлиев Баттыяр. Становление и развитие высших органов государственной власти Туркменистана. Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н., М, МТЮА, 1995 г., с.б.
3) Савчук И. Г. Государственно-правовой механизм Гвинейской республики на современном этапе, М, МГИМО, 1994 г, с. 5.
4) Итуен Тьен Лонг. Акты правительства, министерств и ведомств СРВ. Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н., М, Институт государства и права РАН, 1994 г., с. 4.
5) Тадессе Давид Мерехи. Проблемы становления и функционирования института конституционного контроля в Эфиопии. Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н., Иванова, 1999 г., научный руководитель — Зиновьев Н.Е.
6) Ву Хонт Аль. Эволюция избирательной системы Вьетнама. Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н., М, МГУ, 1994 г.
7) Ореев Дурдымухамед. Правовой статус должностных лиц и их ответственность. Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н., Ашхабад, Туркменский государственный университет, 1994 г. *(8)Хван Л.Б. Административно-правовые проблемы деятельности государственного налогового комитете республики Узбекистан. Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н., Ташкент, Академия государственного и общественного строительства, 1998 г.
8 Конституционное право зарубежных стран. Отв. ред. Страшун Б. А., М, БЕК, 1993 г., с. 182.
9 Черчиль У. Интервью газете Гардиан- 10.12.1949 г.
10 Бурлацкий Ф. М. Вожди советника. М., Изд. полит, литературы. 1990 г., с. 157.
Жестко разделена власть в Мексике, в Конституции которой провозглашен принцип: «Никогда не могут быть объединены две силы или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предоставляться одному лицу, кроме установленных Конституцией случаев» (ч.1 ст.49)11.
Принятая в 1997 году Конституция Польши в статье 10 твердо, на американский манер, закрепляет принцип разделения властей. Устройство республики Польша основывается на разделении и равновесии законодательной, исполнительной и судебной власти. Законодательную власть осуществляет Сейм и Сенат, исполнительную — Президент.
Республики Польша и Совет Министров, а судебную — суды и трибуналы .
Отход от принципа разделения в России можно проиллюстрировать через содержание этого принципа.
Во-первых, законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом. Сегодня в РФ законы принимаются Федеральным Собранием РФ, в состав которого входит Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной власти субъектов РФ и находящихся под их влиянием представителей законодательно-представительных органов субъектов РФ.
Во-вторых, Президент РФ, не относящийся ни к одной из ветвей власти, имеет право на издание правовых актов, относящихся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, действующих в долговременном плане. Правоустанавливающие акты Президента, выполняющие роль законов, поэтому обладающие высшей юридической силой по отношению к другим актам государства, квази временно восполняют пробелы в законе, а фактически действуют достаточно продолжительное время.
11 Лафитский В. И. Конституция Мексиканской республики, М, МГУ, 1993 г., с. 74.
12 Конституция республики Польша. Конституционное право зарубежных стран, т. З, под ред. Страшуна Б. А., М, БЕК, 1993 г, с. 685.
В-третьих, исполнительная власть должна заниматься исполнением законов и быть не только подотчетной, но и подконтрольной парламенту, особенно, в части расходования бюджетных средств.
В-четвертых, между законодательными и исполнительными органами власти должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений на одного из них, а тем более всей полноты власти.
В-пятых, судебная власть должна быть независима, руководствоваться только Конституцией, ратифицированным Россией международными договорами, федеральным законодательством, законами субъектов РФ, защищая, прежде всего интересы человека и гражданина, и в пределах своей компетенции действовать самостоятельно.
В-шестых, ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властьюорганы исполнительной власти не должны формировать органы судебной власти, а субъекты РФ не должны влиять на формирование правоохранительных органов.
В-седьмых, споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через определенную законом правовую процедуру, т. е. Конституционным судом РФ на федеральном уровне и конституционными (уставными) судами — на уровне субъектов РФ.
В-восьмых, конституционное законодательство России должно предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы для всех властей.
В Конституции РФ такое содержание принципа разделения властей не закреплено.
Более того, такие правила не установлены и на уровне субъектов РФ, хотя статья 77 Конституции обязывает субъекты РФ «устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и законодательных органов государственной власти».
На первый взгляд может показаться, что соблюдение принципа разделения властей не является сложной процедурой из-за очевидной наглядности его требований и предписаний. Однако практика свидетельствует об ином.
Столкновение экономических и политических интересов сплошь и рядом принимает форму борьбы полномочий, прав и компетенций, что ведёт к злоупотреблению власти, произволу, хаосу, концентрации власти в одних руках (в руках группы лиц), к грубому нарушению главной функции государства: охраны прав и свобод человека и гражданина. Создание реального действенного правового механизма разрешения таких конфликтов важнейшее условие политической стабильности и исключения конституционных кризисов. Это можно обеспечить только через обеспечение разделения властей в РФ.
Основные положения, сформулированные в работе, основаны на анализе исторических правовых памятников конституционного нормотворчества, действующих конституций зарубежных стран, современного отечественного конституционного законодательства.
Общетеоретическими основами этой работы стали политико-правовые идеи мыслителей древности Платона, Аристотеля, Цицерона, Полибия положения классических социальных теорий прошлого и настоящего — естественного право Гуго Гроция, Спинозы, теорий суверенитета Ж. Бодена, Г. Елиника и народного суверенитета Ж.-Ж. Руссо, Томаса Джефферсонаположения разделения властей Д. Лильберна, Д. Локка, Ш. Монтескье, Д. Мэдисона, А. Гамильтона, Б. Франклина.
В работе использованы труды российских мыслителей второй половины XIX — начала XX века: В. М. Гессена, М. Н. Каткова, Б. А. Кистяковского, Н. М. Коркунова, П. И. Новгородцева, Л. И. Петражицкого, К. П. Победоносцева, Э. Э. Понтовича, Н. И. Палиенко, Б. Н. Чичерина, Г. Ф.
Шершеневича, B.C. Соловьева, Г. В. Плеханова, И. А. Покровского, JI.A. Тихомирова, Е. К. Трубецкого, H.H. Ворошилова и других.
С сегодняшних позиций анализу подвергнуты труды К. Маркса, Ф. Энгельса, В. Ленина.
Определенное внимание в работе уделено теории защищенности правом интереса Р. Иеринта и её соединение с общесоциальной функцией права Н. М. Коркунова.
Теоретическая база исследований пополнялась за счет тщательного изучения современной отечественной литературы, отражающий уровень разработки проблемы, в частности работ: Авакьяна С. А., Азарова Н. И., Аксёнова A.A., Бачило И. Л., Безуглова A.A., Белкина A.A., Горобца В. Д., Громовой О. Н., Егорова С. А., Ефимичева С. П., Звягина Ю. Г., Зиновьева A.B., Кайнова В. И., Ковалёва A.M., Крылова Б. С., Лафитского В. И., Лукашука И. И., Лысенко В. А., Марченко М. Н. Мишина A.A., Некрасова С. И. Овсепяна Ж.И., Окунькова Л. А., Потугалова О. В., Рахманиной Т. Н., Ромашова P.A., Скокова A.M., Суркова Д. А., Теренецкого Г. Н., Тиуновой (Ескиной) Л.Б., Трусова А. И., Хузина В. В., Чеботарева Г. Н., Чиркина В. Е., Шаблинского И. Г., Энтина Л. М. и других11*.
В работе использовались труды современных зарубежных авторов, специализирующихся по данной проблеме: Дж. Коукли, П. Катано, Ж.-М. Бесе, Ж. Бурдона, Ж.-Б. Оти, Ж.-Ф. Лаша, Д. М. Тадессе, С. Лобрано, Ф. Сайни и других.
13 * (1) Дмитриев Ю. А. Концепция народовластия в современной России. Автореферат на соискание ученой степени д.ю.н. М., НИИ прокуратуры, 1992 год, с. 6.
2) Усс А. Будущее российского парламента — коренная реформа или гармоничное развитие. Газета «Известия», 11.12.1999 г.
3) Выдрин И. В. Местное самоуправление в РФ. Автореферат на соискание ученой степени д.ю.н., Екатеринбург, Уральская государственная юридическая академия, 1998 г., с. 11.
4)Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в РФ. Автореферат на соискание ученой степени д.ю.н., М, РАГС при Президенте РФ, 1998 г., с. 11.
5)Шаблинский И. Г. Конституционные реформы в России и принцип разделения властей. Диссертация на соискание ученой степени д.ю.н., М, РАН, Институт государства и права, с. 87.
6)Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств, М, 1995 г., с. 176.
7)Лысенко В. И. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражен в Конституции. И Журнал российского права. 1997 г., № 4, с.ЗЗ.
В области конституционного право особенно хочется отметить работы авторов14*: Акакьяна С. А., Белкина A.A., Горобца В. Д., Зиновьева A.B., Кайнова В. И., Крылова Б. С., Лафитского В. И., Марченко М. И., Миронова О. О., Мишина A.A., Некрасова С. И., Николаевой Л. А., Овсепяна Ж. М., Окунькова A.A., Страшуна Б. А., Суркова Д. Л., Тиуновой (Ескиной) Л.Б., Тихомирова Ю. А., Тяремецкого Г. И., Фетисова A.C., Черкашина Е. И., Чиркина В. Е., и других, которые посвящены созданию системы социальной защиты прав человека и гражданинаограничению прав Президента в РФ, созданию условий для формирования гражданского обществанеуклонному выполнению и совершенствованию принципов правового государстваобеспечению реального народовластия. В этих работах достаточно полно и убедительно говорится о необходимости стабильного и динамичного правового регулирования конституционных процессов переходного периода, который переживает Россия, посредством реализации принципа разделения властей. Принцип разделения властей — не панацея от всех наших бед, но игнорирование его или грубое пренебрежение им коренным образом влияет на все правовые устои российского общества.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней осуществлена попытка на современном этапе развития России дать сравнительно-правовую оценку степени реального обеспечения принципа разделения властей, правовых последствия несоблюдения принципа разделения властей, показаны неблагоприятные обстоятельства неопределенности роли и места Президента РФ в структуре федеральных органов государственной власти, даны рекомендации по пересмотру.
14 * (1) Кайнов В. И. Институт президентства. Санкт-Петербург, Высшая административная школа Правительства Санкт-Петербурга. 1997 год.
2) Окуньков Л. А. Президент РФ, Конституция и политическая практика. М., 1996 год, с. 236.
3) Чиркин В. Е. Президентская власть. И Государство и право. 1997 год. № 5, с. 15.
4) Зиновьев A.B. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы. // правоведение. 1997 год. № 3, с. 4.
5) Тихомиров Ю. А. Развитие теории Конституционного права. // Государство и право, 1998 год, № 7. к (6) Миронов О. О. Конституция не может быть неизменной. И Государство и право. 1998 год, № 4, с. 17.
7) Зиновьев A.B. Конституционное право России. СПб., «Герда», 2000 г.
8) Николаева Л. А. Круглый стол. // Государство и право. 1994 год. № 5, с. 36.
Конституции РФ и внесению поправок в Конституцию РФ в русле требований этого важнейшего конституционного принципа правового государства. Осуществлена комплексная попытка интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин в изучении возникновения и развития принципа разделения властей в современной России.
На защиту вносятся следующие основные положения по коррективе концепции разделения властей, базирующиеся на теории и практике современного конституционализма, присущие демократическому, правовому государству: 1. сравнение классических положений мировой теории и практики конституционного права разделения властей показывает, что в современной России этот принцип правового государства не в полной мере реализован в федеральном законодательстве, и, прежде всего, в Конституции РФ, а именно: в РФ должен быть изменен порядок формирования Совета Федерации. В Совет Федерации Федерального Собрания не должны входить представители исполнительной власти субъектов РФправо Президента РФ издавать законодательные акты, имеющие правоустанавливающие нормы, противоречит принципу разделения властей. Законы должна издавать только законодательная властьместо Президента РФ должно быть определено в системе разделения властей. Президент РФ должен возглавить исполнительную власть, либо Конституция РФ не должна предусматривать институт президентствакадры судебных и правоохранительных федеральных органов не должны формироваться с участием законодательной и исполнительной ветви власти субъектов РФвлияние исполнительной власти на формирование законодательной ветви власти должно быть исключено;
2. разделение властей — важнейший конституционный принцип, регламентирующий условия возникновения определенных правоотношений, неисполнение содержательной части которых ведет к беззаконию, произволу, появлению коррупции и др. негативным явлениям, и, как следствие, к невозможности защиты прав и свобод человека и гражданина;
3. отступление от жесткого выполнения конституционного принципа разделения властей отражается на реализации принципов отраслей правав этих условиях пассивен надзорный орган государства — прокуратура России;
4. обеспечение территориальной целостности и политической независимости России возможно только через реализацию принципа разделения властей;
5. возможные пути обеспечения принципа разделения властей в современной России могут быть реализованы только за счет устранения конституционных противоречий путем внесения поправок в Конституцию или её пересмотра в целом.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют те разделы конституционного права, теории и истории государства и права, которые посвящены изучению исследуемого принципа правового государства. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы РФ и её субъектовв качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области с целью внесения поправок в Конституцию России или её пересмотрапри анализе актуальных проблем совершенствования Российского государства, института президентства в Россиив преподавании конституционного права, а также отраслевых юридических дисциплин и специальных курсов по юридической тематикепри переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих, а также при профессиональной подготовке руководящего состава органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования.
Результаты исследования прошли рецензирование, обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственного права СевероЗападной академии Государственной службы. Положения, содержащиеся в диссертации получили апробацию на Международном семинаре «Проблемы деятельности органов местного самоуправления в Европе» (СПб, 2000 г.), итоговых научно-исторических конференциях профессорско-преподавательского состава Северо-Западной академии Государственной службы (СПб, 1999 г., 2000 г., 2000 г.), научно-практическом семинаре «Конкуренция на рынке страховых услуг. Реализация федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (СПб, 2001 г.), круглом столе Санкт-Петербургской избирательной комиссии «О нарушении некоторыми участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации (СПб, 2001 г., 2002 г.).
Выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в процессе чтения лекций по курсу муниципального права, правовым основам местного самоуправления в России, финансового права, читаемых автором в СевероЗападной академии Государственной службы и Международном банковском институте (СПб).
Структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, 14 параграфов, заключения и списка литературы.
Заключение
.
Жесткость любой механической системы зависит в конечном итоге от двух характеристик системы: прочностных свойств материала, который используется в данной системе и количества этого материала. Статическое и динамическое равновесие системы зависит от уравновешенности всех сил, действующих на систему.
Российское государство, подобно сложной механической системе, должно обладать жесткостью и находиться в динамическом равновесии, двигаясь равномерно или равноускоренно в цивилизованное правовое пространство.
Жесткость государства может быть обеспечена только наличием крепких хорошо организованных политических объединений партий, партии должны быть многочисленными. Уравновешивать государственную систему могут только Конституционные принципы, важнейшим среди них является принцип разделения властей.
Подобные аналогии механики и общественной жизни применяли: И. Ньютон, член палаты лордов: «Силы короля, парламента, правительства и суда должны быть уравновешенны. Главный вектор этих сил должен быть равен нулю" — Д. Лагранж: «Надежность работы органов государственной власти сродни работе механической пружины. Здесь все зависит от жесткости материала и его циклической прочности" — К. П. Победоносцев проводит аналогию работы механизма и парламентаГ. Герц, С. Якоби и др. проводили сравнение работающей электрической системы с органами государственной власти322,323,324,325.
Разделение властей, с одной стороны, держит одну из ветвей власти с помощью двух других на жестком поводке, а значит и на контроле и, с.
322 История механики. М., Наука, 1971 год, с. 112.
323 Там же, с. 159.
324 Победоносцев К. П. Великая ложь нашего времени. Антология мировой правовой мысли, т.5. М., Мысль, 1999 год, с. 34.
325 История математики, т.2. М., Наука, 1972 год, с. 37, с. 186. другой стороны, дает право любой ветви власти в своей области прав осуществлять все, что разрешает закон.
Наличие трех ветвей власти без их разделения бессмысленно и нецелесообразно. Это также как уголовное право не нужно без уголовного процесса, гражданское право без гражданского процесса и т. д., и т. п.
Теория и история конституционного права мировой и отечественной правовой мысли называет разделение властей общепризнанным принципом цивилизации и демократии. Разработке принципа разделения властей посвящено огромное количество работ, история разработок и исследований охватывает столетия и тысячелетия. Идея разделения властей связана с поиском и созданием человечеством правового государства. Буржуазные революции XVII—XVIII вв.еков утвердили разделение властей как неотъемлемую часть демократических преобразований в обществе.
В первых Конституциях (США — 1787 года, Франция 1789 года) был впервые закреплен этот принцип, который, уравновешивая три основные ветви власти, осуществляет главную функцию государства: охраняет права и свободы человека, посредством контроля за каждой ветви власти двух других ветвей.
В Россию разделение властей пришло вместе с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР 1990 года и Конституцией 1993 года.
Признание и осуществление принципа разделения властей затрагивает самым прямым образом структуру государства, механизм деятельности государственного организма, соотношение между властными органами государства.
В плюралистическом обществе разделение властей способствует наиболее полному представительству в государстве различных слоев общества, а также тому, чтобы наилучшим образом воплотить плюралистическую демократию, учесть различные интересы и мнения, определенным образом их консолидировать, уравновесить"326.
Разделение властей рассредоточивает власть, не дает ей концентрироваться в одних руках, служит препоной для узурпации власти и предупреждения произвола. Когда один и тот же орган издает законы и их исполняет, да еще и осуществляет суд или его себе подчиняет, создается реальная почва для самовластия и беззакония. Ветви власти «не должны соединяться в руках одного органа, т. е. должны быть разграничены (разделены)"327.
Разделение властей предупреждает установление личной власти, авторитаризма, тоталитаризма, организационно поддерживает демократическую форму государствазаконы, обладающие верховенством и принимаемые высшим представительным органом, обязательны для правительства и судаони должны быть обязательны и для главы государства, возглавляющего исполнительную власть.
При анализе и оценке доктрины разделения властей — как второго важного принципа правового государства, — на мой взгляд, следует согласиться с мнением А. М. Барнашова, который предлагает различать два аспекта, отражающих ее противоречивый характер328.
Во-первых, обоснование идеи разделения властей следует проводить в рамках государственного механизма как единой системы органов на основе рационального разделения труда.
Во-вторых, трактовать доктрину разделения властей следует как условие уничтожения деспотизма и произвола, недопущения злоупотреблений властью и ее узурпации, как необходимую предпосылку умеренного правления, обеспечения порядка, законности, как гарантию прав и свобод личности.
Для обеспечения свободы недостаточно одного лишь распределения.
326 Тихомиров Ю. В. Основы философии права. М., 1997. с.ЗЗО.
327 Зорькин В. Д. Основные ветви государственной власти: их разграничение и соотношение, Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. М., 1990 год, с. 99.
328 Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988, с. 8. власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, взаимное равновесие таких органов, чтобы ни один из них не мог получить преобладания над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого. В результате различные власти, организованные подобным образом, не подчинены друг другу, однако находятся в тесной связи и взаимодействии между собой.
Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима. Он предусматривает систему «сдержек и противовесов», направленную на то, чтобы свести к минимуму возможные ошибки в управлении, односторонность подхода к решаемым вопросам. Взаимное сдерживание, «равновесие» судебных, правотворческих и исполнительных органов государственной власти является традиционным аспектом исследования правового государства.
Данный принцип призван обеспечить, в конечном счете, рационализацию и оптимизацию деятельности государства, всех его структур, и на этой основе повышение эффективности всего механизма управления государственными делами.
В президентских республиках разделения властей жесткое, последовательное, дополненное системой сдержек и противовесов.
В государствах с парламентской формой правления разделение властей поддерживается балансом сдерживания одной власти другой (парламент может выразить недоверие правительству, а глава государства может распустить парламент).
В полупрезидентских республиках и, прежде всего в России, реализация принципа разделения властей ослаблена: ^ тенденциями поглощения ряда полномочий законодательной власти исполнительной властью- ^ неопределенностью места Президента РФ в системе органов государственной властираздробленностью законодательной ветви властизависимостью суда по функционированию и назначению от исполнительной власти и администрации Президента РФотсутствие организованных политических партий, отстаивающих интересы народа на пути к правовому государствудругими причинами.
Соотношение теории и практики всегда определяет практике первенство, ибо практика — критерий истины. По отношению к познанию практика выполняет несколько ролей.
Во-первых, она, являясь источником познания, даёт необходимый фактический материал, подлежащей обобщению и обработке. Поэтому практика не дает никому оборваться от реальной жизни.
Во-вторых, практика — сфера приложений знаний, она — цель познания.
В-третьих, практика — мерило результатов познания. «Только те результаты, которые прошли через огонь, воду и медные трубы» практики могут претендовать на объективное значение, на независимость от заблуждений, произвола, намеренных искажений фактов"329.
Отечественные ученые новейшего времени внесли решающий вклад в развитие теории разделения властей. Особенно следует отметить работы, опубликованные после принятия Конституции 1993 года и приобретенного опыта по реализации положений Конституции.
Труды Авакьяна С. А., Бачило И. Л., Белкина A.A., Ефимова С. П., Зиновьева A.B., Кайнова В. И., Керимова Д. А., Крылова Б. С., Лысенко В. А., Мишина A.A., Страшуна Б. А., Тиуновой (Ескиной) Л.Б., Тихомирова Ю. А., Чеботарева Т. Н., Чиркина В. Е., Энтина Л. М. и других дали критическую, реальную оценку реализации принципа разделения властей в России.
Приведенное исследование показывает, что конкретное содержание.
329 А. Эйнштейн. Библиотека жизнь замечательных людей. М., Наука, 1965 год, с. 144. принципа разделения властей в России имеет ряд серьезных изъянов, а именно:
— законы не обладают высшей юридической силой (по оценке В.А. Ковалева-министра юстиции РФ 90-е годы в РФ исполняют только 40% федеральных законов330) — законы принимаются не только законодательными (представительными) органами. Указы, имеющие силу закона, принимает Президент РФ. Законы принимают в Совете Федерации представители исполнительной властиисполнительная власть имеет право на нормотворчество (Постановления Правительства) — исполнительная власть подотчетна сразу двум органам государственной власти — Президенту и Парламенту;
— баланс полномочий между законодательной и исполнительной властью сегодня как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и на местном уровне таков, что он переносит центр принятия властных решений на исполнительную власть;
— судебные органы зависимы по порядку назначения от исполнительной власти, администрации Президента РФ и лично Президента РФ;
— судьи назначаются на определенный срок, что ставит их в зависимость от других ветвей власти;
— органы государственной власти сливаются вместе в Совете Федерации и законодательных (представительных) органах субъектов РФ, а также на местном уровне;
— власти вмешиваются в прерогативы других властей путем создания механизмов зависимости депутатов законодательных (исполнительных) органов от исполнительной;
— взаимные противовесы всех ветвей власти в России к настоящему.
330 Известия от 14.07.97 года. времени до конца законодательно не обработаны;
— в спорах о Конституции Конституционный Суд России, принимая решения, не добивается их выполнения, особенно в вопросах соответствия законодательства субъектов РФ Конституции и федеральному законодательству.
Россия — демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. В этом предложении заложен алгоритм всех преобразований, которые происходят и будут происходить в России. Путь к свободе, а значит, и праву труден и тернист, у него как в науке «нет широкой столбовой дороги, лишь тот достигнет ее сияющих вершин, кто будет вверх по ее каменистым уступам"331. Нам предстоит пройти этот путь.
Следует помнить, «свободы не будет, если власть сосредоточена в одних руках"332.
В этих условиях мы получаем квазидемократическое, квазиправовое, квазиреспубликанское, квазифедеративное государство. Вот, чем является сегодня Россия. Государство существует ради государства. Сегодня в России нет приоритета права над государством! Вопрос о соотношении права и государства в исторической практике и правовой науке в разные времена решался по-разному. В целом необходимо отметить, что в основе взаимодействия государства и права могут лежать два вида их функциональной связи — либо приоритет первого над вторым, либо, наоборот, приоритет второго над первым. В реальной жизни правогенез и политогенез «переплетаются различным образом, устанавливая приоритет одного или другого начала, или же пребывают в состоянии равновесия"333.
Государство может рассматриваться как явление первичное, а правовторичное. Суть такого подхода, как подметил известный российский правовед Г. Шершеневич, состоит в том, что нормы права рассматриваются в.
331 Маркс К., Энгельс Ф. ПСЧ, т.9. М., Политиздат, 1960 год, с. 135.
332 Монтескье Ш. Л. О духе законов. М., Мысль, 1999 год, с. 138.
333 Боер В. М., Городинец Ф. М., Янгол Н. Г. Правовое государство. Идея, концепция, реальность. СПб., 1996, с. 34. виде «требований государства». Государство при этом, «являясь источником права, очевидно, не может быть само обусловлено правом. Государственная власть оказывается над правом, а не под правом"334.
Этатистский подход к решению вопроса о соотношении государства и права, предполагавший однозначный примат первого над вторым, нашел наиболее полное выражение в Российской истории, в период функционирования советского государства и права. По В. И. Ленину, право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права335. Это высказывание послужило теоретической базой соотношения тоталитарного государства и сопутствующего ему права.
Но, как справедливо отмечает О. В. Макаров, возможно такое право, например, частное, которое вполне может быть реализовано без государства, и задача государства здесь заключается не столько в принуждении к соблюдению норм права, сколько в создании надлежащих условий для их осуществления. Ленинское представление ведет к выводу о том, что право устанавливается государством, а всё, оказавшееся за пределами государственного усмотрения, имеет неправовой характер.
Сути тоталитарного государства соответствовала социалистическая нормативистская концепция права — понимание права как продукт государственной деятельности, как системы установленных государством норм, направленных на регулирование общественных отношений.
Таким образом, источник права — воля государства, а точнее воля принимающих норм права субъектов. «Социалистическое право, — писал А. Я. Вышинский, — есть. способ подчинения людей и классов установленным господствующим в данном обществе классом порядкам, выгодным и угодным этому классу"336. Законность здесь есть точное и непреложное соблюдение исходящих от государства норм права, а не чьих-то.
334 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. 1. М., 1910, с. 300.
335 Ленин В. И. ПСЧ, т.ЗЗ. М., Изд. полит, литературы, 1969 год, с. 59.
336 Вышинский А. Я. Теория судебных доказательств. М., 1950 год, с. 157. субъективных прав и свобод337.
Другой подход, соответствующий концепции правового государства, состоит в том, что право является определяющим по отношению государству. Правовое государство начинается там, где законодатель понимает принципы ограничения своей воли реальными объективными правовыми отношениями, в основе которых лежит свобода и равенство участников.
Приоритет права над государством закономерен, историко-генетически обоснован: экономические и социальные отношения порождают право -«Сущность права отражает основную, решающую его связь с социальной структурой и материальными производственными отношениями, социально-культурными условиями, приоритетами и ценностями человеческой личности"338.
Однако в России сегодня государство выступает «как орудие эксплуатации народных масс"339.
Обладая общественной властью и правом взыскания налогов, чиновники становятся как органы общества над обществом. Создаются особые законы о святости и неприкосновенности чиновников. Все органы власти связаны одной целью, как можно дольше грабить и обманывать народные массы"340.
Примерами могут служить федеральный закон «О статусе депутатов Государственной Думы» или закон Санкт-Петербурга «О лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга», которые предусматривают существенное финансовое обеспечение прежде всего депутатского корпуса и распространяются на тех лиц, и на те периоды времени, когда лоббирующая сегодня эти законы часть депутатов, входила или в законодательно-представительные органы власти или трудилась в структурах.
337 Макаров O.B. Соотношение права и государства. // Государство и право, 1995, № 5, с. 18.
338 Теория права и государства. Под ред. Манова Г. Н. М., Юристь, 1996 год, с. 95.
339 Ленин В. И. Государство и революция. ПСС., т.ЗЗ. М., изд. политической литературы, 1969 год, с. 12.
340 Там же, с. 76. исполнительной ветви власти.
Демократия для ничтожного меньшинства — демократия для богатых"341 -вот таков «демократизм» современной России.
Принятие Конституции 1993 года само по себе определило обязанности государства следовать конституционным порядкам — иначе существование основного закона лишается смысла. Реализация гуманистических основ конституционного строя — основная задача преобразований российского государства. Это возможно только при четкой организации государственной власти, определяющей и закрепляющей конкретные полномочия за каждой из ветвей государственной власти.
Отступление от основ конституционного строя и, в частности, от принципа разделения властей гарантирует невыполнение принципов конституционализма, правового государства. В этих условиях право всегда будет вторично для государства, а необходимо для общества обратное.
Изложенное в диссертационной работе можно обобщить следующими выводами:
1) разделение властей — общепризнанный мировой цивилизацией конституционный принцип правового государства;
2) главной целью разделения властей является создание таких условий, когда каждая из ветвей власти станет независимой и достаточно сильной, чтобы удерживать противодействие, если необходимо, двух оставшихся ветвей власти, система «сдержек и противовесов» ветвей власти должна обеспечиваться: — различными источниками формирования ветвей власти: -наличием отлагательных норм при принятии законов, — различным порядком назначения и смещения должностных лиц, — различными сроками полномочий ветвей власти;
341 Там же, с. 88.
3) разделение властей — это не только разделение полномочий между тремя ветвями власти, но и обеспечение независимости одной ветви власти от другой;
4) в РФ нет жесткого разделения властей на федеральном, региональном и местных уровнях;
5) место Президента РФ в системе органов государственной власти должно быть определено, Президент должен возглавлять исполнительную властьПравительство РФ;
6) Президент РФ должен иметь право издавать подзаконные правовые акты управления, которые касаются только сферы деятельности исполнительной власти, и не иметь права издавать правоустанавливающие акты;
7) без разделения властей не возможно обеспечить основы конституционного строя РФ:
— гуманистические основы конституционного строя;
— конституционные характеристики российского государства;
— основы организации государственной власти и местного самоуправления;
— экономические и политические основы конституционного строя;
8) без разделения властей нет независимого суда;
9) независимость правоохранительных органов и, прежде всего, прокуратуры не может быть обеспечена без разделения властей;
10) принципы и нормы всех отраслей права можно реализовать в полном объеме только при обеспечении разделения властей;
11) бороться с коррупцией, обеспечивать законность и правопорядок в РФ можно только на базе разделения властей;
12) территориальную целостность и неприкосновенность РФ можно сохранить только через разделение властей;
13) объективная и независимая деятельность средств массовой информации возможна только при разделении властей;
14) гомеостазис экономического, социального и политического развития страны может быть обеспечено только при жестком разделении:
— органов государственной власти РФ на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти;
— органов местного самоуправления на представительную и исполнительные ветви власти;
15) обеспечение разделения властей в современной России может быть достигнуто следующими возможными путями:
— а) эволюционным путем, через принятие поправок в Конституцию России, направленных на решение следующих проблем*: а) формирование Совета Федерации Федерального Собрания РФ без представителей исполнительной власти. Все члены Совета Федерации должны избираться населением субъектов РФ одновременно (выборы в Совет Федерации не должны по времени совпадать с выборами депутатов Государственной Думы) — б) ограничение полномочий Президента и, прежде всего, в вопросах законотворческой деятельностив) усиление роли прокуратуры по надзору за деятельностью органов государственной властиг) обеспечение реальной независимости кадров судебных и правоохранительных органов от органов государственной власти и местного самоуправленияд) жесткое разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФе) переход к формированию законодательных (представительных) органов РФ всех уровней только на партийной основеж) определение места Президента РФ, как главы исполнительной власти и руководителя партии;
Замечания автора диссертационной работы. Несмотря на то, что конституционный принцип разделения властей не может быть обеспечен за счет внесения поправок в главы 3−8 действующей Конституции РФ, в реальной обстановке современной России эволюционный путь обеспечения з) поднятие статуса русского языка как фундамента по обеспечению целостности и неприкосновенности Российского государстваи) обеспечение реального равенства всех субъектов РФк) наделение Конституционного Суда РФ полномочиями по расследованию преступлений и привлечению к ответственности высших должностных лиц государства;
— б) путем пересмотра Конституции РФ за счет: а) принятия федерального конституционного закона о Конституционном Собранииб) обеспечения созыва такого Конституционного Собрания, которое отражало бы интересы всех слоев общества и, численный состав которого был бы пропорционален численности населения субъектов Россиив) определения России как президентской республикиг) определения равного правового статуса всех субъектов РФд) конституционного закрепления признаков народного суверенитета за каждой из ветвей властие) определения субъекта права по внесению поправок в новую Конституцию.
По мнению автора работы, без таких конституционных преобразований Россия не сможет закончить начатое строительство правового государства и занять подобающее ей место среди развитых демократических стран. этого принципа — один из наиболее вероятных путей конституционного реформирования.
