Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: Проблемы развития и взаимодействия

Появление и развитие института местного самоуправления в современной России стало одним из знаковых явлений в общем процессе ее демократических преобразований. Характерная для прежнего советского государства централизованная вертикаль власти, будучи несовместимой с новым общественным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с непосредственным руководством государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем и по правилам, установленным государством, решать вопросы, которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов, сел, поселков и па других населенных территориях. Но такая власть не может появиться внезапно, одновременно с ее декларированием в конституционных нормах. Процесс становления местного самоуправления в России имеет множество противоречий, обусловленных не только естественными для всякого развития трудностями роста, но и обстоятельствами, связанными с консервацией и даже реанимацией некоторых фрагментов прежней авторитарной системы управления. И происходит это не оттого, что изменяется соответствующим образом политическая воля государственного руководства, а в силу наличия пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполняются представлениями о прежней системе организации и функционирования местной власти.

К сожалению, ни прежний российский дореволюционный опыт развития местного самоуправления, ни соответствующий опыт развитых демократических стран не позволяет ввиду большой специфики наших демократических реформ и условии их проведения со всей необходимой полнотой этим опытом воспользоваться. Конкретная модель местного самоуправления, которую можно было реализовать на практике, законодателем также не создана. А значит, неизбежен путь проб и ошибок, который дезорганизует всю систему власти и управления в нашем обществе. В этой связи ощущается острая потребность в знаниях о том, в чем проявляется особенность власти местного самоуправления, и где проходит грань между местным самоуправлением и государственной властью. Важно понять, что представляет из себя система местного самоуправления, и как местное самоуправление должно взаимодействовать с государственной властью, каковы основы, сферы и формы этого взаимодействия. Не менее значимой и актуальной является проблема оптимизации функционирования местного самоуправления в режиме, максимально приближенном к интересам населения, государства и общества. От решения данных теоретических проблем зависят отпеты на многие злободневные вопросы практики муниципального строительства. Так, предметом очень острой научной и общественной дискуссии уже несколько лет является проблема разграничения компетенции государственных и муниципальных органов власти в Российской Федерации. Практики, работники аппаратов органов государственного управления и местного самоуправления спорят по поводу того, какие полномочия и за счет каких источников должны осуществлять эти органы власти.

О том, что решение данной проблемы приобретает острый политический характер, служит важной стратегической задачей государственной политики, свидетельствует и то внимание, которое обращают на нее в своей деятельности федеральные органы государственной власти.

Поскольку в федеральных, областных и муниципальных нормативных правовых актах полномочия органов местного самоуправления довольно часто зафиксированы в виде сфер деятельности, определить на практике, в чьей компетенции находится тот или иной конкретный вопрос, бывает довольно сложно. Это положение усугубляется и тем, что нормотворческая деятельность компетентных государственных и муниципальных органов по вопросам своего ведения порой не согласуется со статусом местного самоуправления, с конституционными принципами его организации и деятельности. Поэтому очевидно, что на практике невозможно разграничить полномочия государственных и муниципальных органов власти без добротной правовой основы. В свою очередь, как органы правотворчества, так и органы правоприменения нуждаются в теоретических изысканиях, где формулируются общие методологические подходы к урегулированию этих отношений.

Современный этап развития местного самоуправления в России характеризуется также усилением тенденции на огосударствление местного самоуправления. Особенно остро это проявляется в финансовой зависимости функционирования местного самоуправления от государственного (федерального, регионального) бюджета. Тем не менее споры по поводу достаточности или недостаточности средств муниципальных бюджетов для решения вопросов местного значения пока не отличаются плодотворностью, поскольку отсутствуют государственные социальные стандарты муниципальных образований, на которые государственные и муниципальные органы власти должны ориентироваться при составлении этих бюджетов.

Внутренняя структурная организация власти в муниципальных образованиях, как правило, рассчитана на сильную исполнительную власть в лице глав муниципальных образований, а представительные органы местного самоуправления фактически являются при этих главах совещательными органами. Довольно слабо, почти не заметно заявляет о себе территориальное общественное самоуправление, которое пока пе осознало своей роли и своих возможностей в местном самоуправлении. В целом, и население муниципальных образований, судя по низкой активности участия в выборах муниципальной власти, не очень заинтересовано в местном самоуправлении.

Многие субъекты Российской Федерации зачастую рассматривают местное самоуправление с узковедомственных, региональных позиций, стремятся приспособить его функционирование к решению, прежде всего, своих задач, укрупняя для своего удобства территории муниципальных образований и отказываясь от поселенческого принципа их формирования. Другие же субъекты Российской Федерации стремятся свести влияние местного самоуправления к минимуму, оставляя за населением право на создание своих муниципальных образований лишь в самых мелких населенных пунктах, при этом со своей стороны никак не инициируя и не поддерживая развитие там местного самоуправления.

Нельзя сказать, что федеральные структуры власти не обращают внимание на эти и другие проблемы местного самоуправления, но меры, которые они принимают в связи с этим явно не достаточны для формирования подлинного местного самоуправления. Первостепенная роль в решении этой задачи принадлежит ученым, занятым разработкой как специальных, прикладных, так и общих, концептуальных вопросов развития местного самоуправления.

Состояние разработки проблемы. Сравнительно небольшой промежуток времени, прошедший с момента учреждения института. местного самоуправления в России, еще не позволил с достаточной полнотой и основательностью изучить это явление. Между тем, вопросам местного самоуправления, так или иначе затрагивающим круг обозначенных проблем, уже посвящены работы таких ученых, как С. А. Авакъян, Г. В. Барабашев, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, А. Г. Воронин, И. В. Выдрин, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, В. В. Таболин, Ю. А. Тихомиров,.

В.И. Фадеев, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина, и многих других. При этом к исследованиям научно-методического, учебного характера, охватывающим всю проблематику организации и деятельности местного самоуправления в России, относятся такие издания, как: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М., 1997. Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. — М., 1999. Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М., 1999. Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление в современной России: Учебное пособие. — Ростов-на-Дону., 2001. Постовой Н. В. Муниципальное право: Учебник. — М., 1998; Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. — М., 1999 и другие.

Изучению природы власти и теории местного самоуправления посвящены, например, работы Краснова М. А.

Введение

в муниципальное право. — М., 1993. Сиддикова P.P. Местные органы власти и местное самоуправление (теоретические и организационно-правовые проблемы: Дисс. докт. юрид. наук. — М., 1993) — КоЕЮШиикова Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. — М., 2001. Конституционно-правовые аспекты организации и функционирования местного самоуправления исследовали в своей монографии «Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике» И. В. Выдрин (Екатеринбург, 1998), и в своей работе «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» М. З. Фейгин (Самара, 2000). Отдельные вопросы, связанные с разграничением компетенции государственных и муниципальных органов власти на основе действующего законодательства, поднимаются в работе И. И. Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия» (М., 1999). Проблемы использования форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления затрагивает в своей работе «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)» JI.A. Нудненко (Дисс. докт. юрид. наук. — М., 2001). Вопросам территориальной организации местного самоуправления посвящена работа «Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации» В. И. Фадеева (М., 1996). Эти и многие другие публикации явились предметом критического анализа и нашли свое отражение в настоящей диссертации. Вместе с тем необходимо признать, что пока отсутствует комплексное фундаментальное исследование, позволяющее уяснить отличия местного самоуправления от государственного управления, особенности развития и закономерности функционирования системы местного самоуправления во взаимоотношениях с государственной властью. Такая постановка вопроса в этой диссертации вызвала необходимость обратиться к работам ученых, специализирующихся в области системного исследования (Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М., 1980; Садовский В. Н. Основание общей теории систем. — М., 1974 и др.) и государственного управления (Тихомиров Ю. А. Управление делами общества. — М., 1984; Атаманчук Г. В. Государственное управление. — М., 2000 и др.).

В основе исследования вопроса о разграничении компетенции государственных и муниципальных органов власти лежат теоретические разработки таких авторов, как К. Ф. Шеремет (Компетенция местных Советов. — М., 1968), Б. М. Лазарев (Компетенция органов управления. — М., 1972), Ю. А. Тихомиров (Теория компетенции. — М., 2001) и др.

Предмет и цель исследования. Объектом настоящего исследования является процесс формирования института местного самоуправления в России. Предметом исследования служат отношения, связанные с самоидентификацией и оптимизацией местного самоуправления в процессе его развития и взаимодействия с государственной властью и Российской Федерации.

Цель исследования заключается в изучении особенностей местного самоуправления как нового для нашего государства института публичной власти, поиске оптимальной модели его функционирования, разграничении местного самоуправления и государственного управления и нахождении наиболее эффективных форм их взаимодействия.

В рамках поставленной цели сформулированы следующие задачи: с учетом собственного исторического и зарубежного опыта обобy' шить точки зрения и оценки ученых в отношении современной законодательной модели местного самоуправления в Россиипредставить образец системного восприятия местного самоуправления, охарактеризовать особенности и взаимосвязи элементов системы местного самоуправлениярассмотреть в сравнительном плане процессы местного самоуправления и государственного управления, выявив отличительные особенности местного самоуправленияна основе синергетического подхода указать на особенности развития системы местного самоуправленияпредставить методику разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления и государственных органовохарактеризовать виды и механизм включения государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправленияопределить виды и выявить наиболее эффективные формы взаимодействия и интеграции между государственными и муниципальными органами властиисследовать проблему оптимизации предметов веления и полномочий органов местного самоуправления с точки зрения их содержания и значенияс рассмотреть проблемы оптимизации местного самоуправления с точки зрения его организационно-территориальных и финансово-экономических основпроанализировать отдельные проблемы оптимизации ответственности в системе местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составляют системный, сравнительный и другие общеизвестные методы научного познания. Особое внимание в диссертации уделено междисциплинарному си-нергетическому методу исследования, который используется при изучении наиболее сложных общественных процессов с проявлениями самоорганизации, порядка и хаоса.

При подготовке настоящей работы, помимо научной литературы по проблемам местного самоуправления и исследований в области системного анализа и государственного управления, диссертантом было проанализировано и критически оценено соответствующее федеральное законодательство. Основными из источников материалов для изучения явились акты по местному самоуправлению, принятые законодательными органами субъектов Российской Федерации (было проанализировано содержание более 150 региональных нормативных правовых актов). Большое внимание в работе уделено также практике организации и осуществления местного самоуправления в Оренбургской области, в чем сам диссертант в качестве научного консультанта принимал непосредственное участие.

Научная новизна диссертации заключается в изучении местного самоуправления не только с точки зрения статуса его органов, но и как единства всех его компонентов, включая формы непосредственной демократии и территориальное общественное самоуправление. Для созревания местного самоуправления как самостоятельной публичной власти очень важно провести его разграничение с государственной властью, оптимизировать статус, структуру, условия функциоо нирования местного самоуправления, в связи с чем диссертантом предлагаются новые подходы к решению этих проблем. Очевидна и практическая значимость результатов этих исследований, которые направлены на вооружение как законодателя, так и правоприменителя новыми знаниями, позволяющими методологически правильно, в соответствии с конституционными нормами строить свой правотворческий и правоприменительный процесс в сфере регулирования отношений местного самоуправления.

Более подробно новизна диссертационного исследования сформулирована автором в ряде практических рекомендаций и теоретических положений, выносимых на защиту. К ним относятся следующие:

1. Система местного самоуправления, не тождественная ее органам. Элементами системы местного самоуправления являются: а) наделенное властными полномочиями местное населениеб) представительство публичной власти местного самоуправленияв) представительство общественно-территориальной власти населения. Данные элементы соответственно проявляются через свои компоненты: а) формы непосредственного волеизъявления населения (референдум, выборы, опросы и т. п.) — б) органы местного самоуправленияв) органы территориального общественного самоуправления.

В научной литературе и законодательстве данные элементы (компоненты) воспроизводятся в основном как обособленные (самодостаточные) явления. В связи с этим для усиления идентификации и повышении эффективности этой формы публичной власти автором предлагается использовать целостное, системное видение местного самоуправления. В диссертации указывается на интегративные свойства и качества системы местного самоуправления, роль и функциональное назначение каждого из элементов системы. Особое внимание мри этом обращается на важность иптегративиых связей органов местного самоуправления с населением и территориальным общественным самоуправлением, в отсутствие которых органы местного самоуправления, не будучи в системе государственных органов, могут сформировать собственные корпоративные системы, далекие как от интересов государства, так и от интересов местного населения.

2. Несмотря на значительную общность целей, задач и функций местного самоуправления и государственного управления, управленческое воздействие каждого из этих процессов отличается своеобразием, предопределяемым наличием в местном самоуправлении как государственных, так и общественных начал. Хотя внутри системы местного самоуправления и существуют субъекты и объекты управления, в целом, по отношению к государству местное самоуправление должно рассматриваться как самоуправляемая система, где объект и субъект управления совпадают.

Местное самоуправление в отличие от государственного управления свободно от жестких регламентарных рамок функционирования, централизованного управления и ярко выраженного политического содержания, свойственного деятельности государственных органов. Способность местного самоуправления к самоорганизации своего функционирования, в том числе оптимизации структуры, при непосредственном участии в этом процессе местного населения и территориального общественного самоуправления предполагает наличие как государственно-правовых, так и иных властных регуляторов функционирования местного самоуправления, находящихся внутри ее системы. Обращается внимание и на другие отличительные признаки и детали местного самоуправления и государственного управления.

3. Современное хаотичное состояние развивающегося института местного самоуправления в России требует синергетического подхода к его изучению. В условиях, когда не возможно, да и не целесообразно законодательным путем экстраполировать те или иные конкретные модели организации местного самоуправления «сверху», важно создать благоприятные условия для проявления обусловленных инициативой и творчеством самого населения «здоровых ростков» местного самоуправления, вовремя их заметить и поддержать. Это не исключает, а наоборот, предполагает активную роль в этом процессе законодателя, который призван наряду с созданием надежных гарантий местного самоуправления указать желательные и необходимые направления его развития.

4. В рамках тематики диссертационного исследования наиболее важное значение имеет изучение органов местного самоуправления, поскольку именно их функционирование является во многом определяющим для развития системы местного самоуправления в целом. В связи с проводимой по инициативе Президента РФ работой по разграничению предметов ведения и полномочий между государственными органами власти и органами местного самоуправления автором предлагается методика такого разграничения. Суть этой методики заключается, во-первых, в уточнении и унификации содержания термина «вопросы местного значения», который в законодательстве отождествляется с исключительной компетенцией органов местного самоуправления. Во-вторых, в последовательной дифференциации сфер, участков и инструментов, с помощью которых удается найти собственные полномочия органов местного самоуправления в таких сферах их реализации, которые очень тесно переплетены с осуществлением государственных функций.

5. Анализируя правотворческую практику разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, автор, обращая внимание на противоречивость и декларативность соответствующего действующего законодательства, наряду с мерами по устранению данных недостатков предлагает дифференцировать формы и способы их разграничения в зависимости от ряда названных в диссертации обстоятельств. Для реализации идеи разработки проекта федерального закона о разграничении предметов ведения и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в работе предлагаются структура и узловые моменты, которые целесообразно отразить в предполагаемом проекте закона.

6. Касаясь вопроса об осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, наряду с делегированием государственных полномочий диссертант обращает внимание на существующие в практике законодательного регулирования случаи безотзывного закрепления государственных полномочий за органами местного самоуправления, без указания на государственный характер этих полномочий и передачи необходимых для их реализации материальных и финансовых средств. На данные полномочия, которые автор называет инкорпорированными должен полностью распространяться государственный режим реализации этих полномочий.

Рассматривая причины и условия «несанкционированного» появления в действующем федеральном законодательстве инкорпорированных государственных полномочий, диссертант предлагает по возможности унифицировать процедуру инкорпорации с процедурой делегирования государственных полномочий, включив в качестве обязательного условия реализации этих полномочий органами местного самоуправления их государственное финансирование. Автор также считает, что наряду с инкорпорацией государственных полномочий возможна, а где-то и просто необходима, инкорпорация форм реализации государственных полномочий применительно к реализации собственных, наиболее важных полномочий органов местного самоуправления. Так, инкорпорация правотворческих государственных процедур и требований к их осуществлению будет способствовать предохранению от «девальвации» правовых норм, принимаемых органами местного самоуправления по вопросам своего ведения, органическому их включению в общую систему нормативных правовых актов России.

7. Анализируя правовые основы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, диссертант предлагает свою позицию по ряду проблем, ставших наиболее острыми и актуальными в практике делегирования таких полномочий. Так, пределы делегирования государственных полномочий целесообразно регулировать как установлением запретов на делегирование отдельных полномочий, так и определением принципов делегирования. Государственные полномочия не должны делегироваться конкретным органам местного самоуправления, поскольку это косвенным образом влияет на самостоятельность местного самоуправления в решении своих вопросов. Не следует предоставлять государственным органам право отменять принятые органами местного самоуправления по делегированным государственным полномочиям акты по мотиву их нецелесообразности, поскольку это является вмешательством в оперативную деятельность органов местного самоуправления и негативно отражается на их авторитете перед населением. Автором дается классификация оснований и условий прекращения делегированных государственных полномочий.

Обращается внимание на необходимость выверенного использования как делегирования, так и инкорпорации государственных полномочий, поскольку это сильно влияет на систему местного самоуправления, деформируя ее в сторону государственных институтов власти.

8. Изучая практику взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, автор отмечает, в частности, недостатки реализации права законодательной инициативы органов местного самоуправления в законодательных органах субъектов Российской Федерации, обращает внимание на противоречащую законодательству практику создания совместных государственно-муниципальных органов, предлагая иные, более приемлемые формы такого сотрудничества.

С целью классификации форм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в зависимости от условий проявления воли сторон автором предлагается теоретическая схема такого взаимодействия, включающая в себя добровольную, явочную и дискреционную формы. Особое внимание при этом автор уделяет анализу дискреционных форм взаимодействия, понимая под ними реализацию государственными органами своих властных полномочий в отношении органов местного самоуправления в сфере соблюдения действующего законодательства, реализации делегированных государственных полномочий, государственного регистрационного учета муниципальных образований и регистрации их уставов, предоставлении органами местного самоуправления в государственные органы предусмотренной действующим законодательством информации и др.

9. Затрагивая проблему оптимизации местного самоуправления, диссертант предлагает институционализировать разделение полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные. Это поможет оптимизировать как внутреннюю организацию органов местного самоуправления, так и внешнее взаимодействие их с государственными органами власти. С целью оптимизации предметов ведения автор предлагает дифференцировать вопросы местного значения в зависимости от степени участия в их нормативно-правовом регулировании государственных и муниципальных органов власти, что придаст этому регулированию определенную системность, поможет избежать многих коллизий и пробелов в действующем законодательстве о местном самоуправлении.

10. Для оптимизации внешнего функционирования муниципальных органов с целью приведения в соответствие круга задач, возложенных законодательством на органы местного самоуправления, с их реальными возможностями предлагается при определении видов полномочий учитывать наличие объектов регулирования, бюджетных и иных материальных средств, квалифицированных кадров и др. Сам круг решаемых местным самоуправлением задач и вопросов объективно требует наличия двухуровневой системы муниципальных образований, что не исключает возможности создавать для этого совместные муниципальные структуры или передавать решение отдельных вопросов частным предприятиям.

11. Для оптимизации внутреннего функционирования местного самоуправления принципиально важным является статус и правовые основы взаимоотношений выборного представительного органа и главы муниципального образования. Диссертант считает недостаточными установленные федеральным законодательством гарантии властных полномочий выборного представительного органа, поскольку на практике в региональном законодательстве и уставах муниципальных образований они нивелируются с полномочиями глав этих муниципальных образований. Необходимо также более четко установить иерархию правотворческой деятельности муниципальных образований, сделав ее фактически прерогативой выборных представительных органов местного самоуправления, отказав главам муниципальных образований в праве издавать нормативные правовые акты по вопросам ведения муниципальных образований.

12. В диссертации предлагается теоретическая трактовка объема полномочий органов местного самоуправления, которая, по мнению автора, должны включать в себя следующие параметры: территориальный уровень, на котором функционируют органы местного самоуправления, сила и насыщенность управленческого полномочия элементами внешнего воздействия на управляемый объект, количество объектов, на которые осуществляется управленческое воздействие. В этой связи во избежание возможных перекосов и несогласованности в управленческом воздействии органов местного самоуправления предлагается по образцу с системой государственных органов придерживаться их деления на органы общей и специальной компетенции. Кроме того, с целью снижения нагрузки на органы местного самоуправления предлагается активно использовать управленческий ресурс органов территориального общественного самоуправления, делегируя им отдельные полномочия.

13. Анализируя способы и формы реализации муниципальных полномочий, автор приходит к выводу о необходимости оптимизации административных методов управления, а также использования актов применения права только в случае невозможности самостоятельной реализации субъектами своих прав без опосредованного участия в этом управленческих структур. Среди наиболее оптимальных и эффективных форм реализации полномочий органов местного самоуправления выделяются программы, которые благодаря своим особенностям позволяют скоординировать действия органов местного самоуправления для решения определенных задач.

14. Отдельные предложения вносятся автором по оптимизации режима реализации полномочий и территориальной основы местного самоуправления. Исходя из соображений функциональной состоятельности муниципальных образований, необходимо ограничить нижний предел возможности их создания требованиями о наличии в населенных пунктах, на базе которых создаются муниципальные образования, определенной численности населения. Вместе с тем автор не одобряет тенденции, связанной с отказом от поселенческого принципа формирования муниципальных образований. Необходимо установить два уровня муниципальных образований с учетом требований об определенной численности населения, разделив между ними вопросы местного значения, исходя из степени участия государства в их нормативно-правовом регулировании.

15. Очень значительную роль в процессе оптимизации местного самоуправления играет материально-финансовая основа местного самоуправления. При помощи данного фактора государство, не прибегая к прямому правовому регулированию, может обеспечивать достаточный и желаемый для него режим и сферу проявления местного самоуправления. В этой связи первоочередной задачей государства является принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, который послужит важнейшей гарантией финансово-экономических прав местного самоуправления.

Финансовая и материальная зависимость местного самоуправления, как от частного капитала, так и от государства, не должна быть чрезмерной, поскольку под давлением этой зависимости начинает изменяться и спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий. В диссертации обращается внимание на необходимость совмещения в хозяйственной деятельности местного самоуправления коммерческих и социальных интересов, на возможности снижения стоимости решения экономических вопросов муниципальных образований за счет привлечения к этому общественных формирований населения.

16. На основе анализа соответствующих постановлений Конституционного Суда РФ автор обосновывает юридический характер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Пробел в законодательстве, касающийся ответственности перед населением представительного органа местного самоуправления (существовавший в отдельных регионах порядок роспуска представительного органа местного самоуправления на референдуме признан не конституционным), диссертант предлагает заполнить введением института выражения населением недоверия этому органу (без учета последствия в виде его роспуска). В целях повышения эффективности местного самоуправления важно унифицировать механизм ответственности перед населением как органов, так и должностных лиц местного самоуправления, в части, обеспечивающей усиление интеграционных процессов органов местного самоуправления с населением.

Диссертант обращает внимание на ряд существенных пробелов и противоречий в действующем законодательстве по вопросам ответственности, связанной с делегированием государственных полномочий, и применением мер ответственности государством к органам и должностным лицам местного самоуправления в виде их роспуска (отрешения от должности), внося свои предложения по их устранению.

В плане оптимизации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами автор предлагает усовершенствование гарантий на получение ими информации для защиты своих прав, а также процедуры обеспечения и защиты коллективных прав граждан.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что она впервые рассматривает местное самоуправление в единстве составляющих ее компонентов (органов местного самоуправления, форм непосредственного волеизъявления местного населения, территориальных органов общественного самоуправления). Автором разработана концепция оптимизации функционирования и развития местного самоуправления как целостной системы. В рамках этой общей концепции разработаны концептуальные подходы взаимодействия государственных органов и местного самоуправления. Предложенные теоретические подходы к осознанию взаимосвязей и закономерностей функционирования и развития системы местного самоуправления не только расширяют и углубляют представления о местном самоуправлении как явлении общественной жизни, но и создают основы, увеличивают возможности правотворческой и правоприменительной деятельности по совершенствованию института местного самоуправления, его идентификации и оптимизации.

Наряду с фундаментальными теоретическими положениями, расширяющими горизонт дальнейшего исследования местного самоуправления, в работе есть немало частных теоретических выводов и новаций, позволяющих углубить знания и усовершенствовать функционирование местного самоуправления в отношении отдельных механизмов и направлений его развития.

При обобщении и анализе правотворческой практики по организации и деятельности местного самоуправления диссертантом представлено множество предложений практического характера, которые могут быть использованы представителями государственных и муниципальных органов власти.

Материалы и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем местного самоуправления, применения в своей деятельности органами государственной власти и местного самоуправления, а также для преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации» на юридических факультетах высших учебных заведений.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования апробированы на всероссийских научно-практических конференциях: «Юридическая наука и практика России на пороге тысячелетия: итоги и перспективы», 22—23 декабря 2000 г., Москва- «Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности», 15—17 марта 2001 г., Москва- «Правовая реформа в России: итоги и перспективы», 18—19 декабря 2001 г., Москва и других общероссийских и региональных межвузовских конференциях.

Отдельные результаты исследований обсуждались на депутатских слушаниях на тему: «Об организации местного самоуправления в.

Оренбургской области", состоявшихся 9 октября 1998 г. в Законодательном собрании Оренбургской области, использовались при реформировании местного самоуправления в Оренбургской области в 2000 году.

Теоретические и практические положения и выводы диссертации использованы при подготовке учебных программ и преподавании учебных курсов «Муниципальное право Российской Федерации», «Муниципальное право зарубежных стран» на юридических факультетах высших учебных заведений г. Оренбурга.

Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в монографии «Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации: проблемы идентификации, взаимодействия и развития», а также в научных статьях.

Структура диссертации включает в себя введение, три главы, заключение и библиографию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Идентификация местного самоуправления в системе властных отношений, оптимизация взаимоотношений местного самоуправления с государственным управлением, оптимизация внутренних процессов организации местного самоуправления — все это проблемы, тесно взаимосвязанные друг с другом, решение которых направлено в конечном счете на укрепление института местного самоуправления и его совершенствование.

По результату исследования этих проблем в настоящей диссертации к научным разработкам и выводам автора можно отнести следующее:

1. Как самостоятельная форма публичной власти местное самоуправление содержит в себе большой потенциал, направленный на усиление участия населения в решении его жизненно важных вопросов без помощи и опеки со стороны государственных органов. Залог становления и развития местного самоуправления, как разновидности публичной власти, отличающейся от государственной, в сочетании в ней государственных и общественных начал.

2. История и опыт развития местной власти в России и за рубежом показывает, что развитие этой власти идет очень противоречиво. При этом большое многообразие форм организации местной власти и интенсивный режим ее реформирования даже в странах с устоявшимися демократическими традициями не позволяют однозначно определить приемлемую для России модель местного самоуправления. Вместе с тем сама природа этого явления не допускает навязывания населению готовых к употреблению схем и моделей местного самоуправления, исключающих самоорганизацию и творческую активность в нем самого населения.

3. Местное самоуправление не может быть сведено только к его муниципальным органам власти. С точки зрения целостности этого явления, важно его восприятие как системы. Установленная законодателем совокупность таких компонентов системы местного самоуправления, как органы местного самоуправления, формы непосредственной демократии местного населения, территориальные органы общественного самоуправления, не является случайной п имеет ряд интегративных свойств. В свою очередь, данные компоненты являются лишь формой выражения властных начал, которые в различной степени присущи таким элементам системы местного самоуправления, как а) непосредственно наделенное властными полномочиями населениеб) представительство публичной власти населенияв) представительство общественно-территориальной власти населения.

4. Для идентификации системы местного самоуправления важна определенность соответствующих параметров его элементов. В этой связи население, как субъект правоотношений, не может иметь аналогов и заменителей в виде, например, местного сообщества, а персональный состав населения расширяться за счет лиц, не отвечающих содержанию этого понятия.

5. Каждый из компонентов системы местного самоуправления привносит в систему свое особое качество, без которого система не могла бы существовать. Структурообразующим компонентом, отличающимся цикличностью своего проявления в периоды обновления структуры, содержания либо каких-то важных параметров системы, являются формы непосредственного волеизъявления населения. Благодаря органам местного самоуправления система приобретает четкие правовые ориентиры своего функционирования и используемые на постоянной основе средства воздействия на управляемые объекты. Территориальное общественное самоуправление, которое, несмотря на свой общественный характер, обладает признаками публичности, облегчающими ее интеграцию с органами местного самоуправления, придает системе местного самоуправления свойство саморегуляции. По мнению диссертанта, только синтез всех этих компонентов, а не только органы местного самоуправления, может дать новую, указанную в конституции Российской Федерации форму публичной власти.

6. В основе разграничения местного самоуправления и государственного управления как процессов лежат различия в представляемых интересах, принципах, функциях, организационной структуре и методах осуществления управления. В отличие от государственного управления, которое функционирует в постоянном, неизменном режиме по заданному в правовых нормах алгоритму, система местного самоуправления функционирует как бы в двух режимах, один из которых задан государством в законодательных актах, другой — населением.

7. В отличие от органов государственного управления органы местного самоуправления должны гораздо в меньшей мере использовать административные методы управления, а применять иные механизмы управления, основанные на равенстве и свободе сторон.

8. Процесс становления местного самоуправления в России в условиях «рамочного» федерального законодательства, где все зависит от инициативы мест, трудно прогнозируем и управляем. Но при отсутствии готовых рецептов по созданию оптимальной модели местного самоуправления самым лучшим выходом является создание для этого свободного демократического режима отношений. Временно хаотичное состояние системы местного самоуправления имеет также свои закономерности проявления и развития, которые необходимо познавать с использованием синергетического метода исследования.

9. Процесс разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления и государственных органов не должен носить только характер ревизии действующего законодательства.

В диссертации предлагается ряд методических подходов, которыми целесообразно руководствоваться как правотворческим, так и правоприменительным органам. Вместе с тем диссертант считает неприемлемым введение для общих вопросов государства и местного самоуправления категории «предметы совместного ведения», а также принятия специальных законов о разграничении полномочий государственных и муниципальных органов власти по тем или иным сферам деятельности.

10. Хотя действующим законодательством предусмотрен только один способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, который принято называть делегированием, на самом деле повсеместно, особенно на федеральном уровне правотворчества, сложилась практика прямого включения (инкорпорации) государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления. Диссертантом предлагается «легализовать» это явление, отнеся его к способу передачи государственных полномочий органам местного самоуправления и унифицировав его с существующей процедурой делегирования государственных полномочий.

Инкорпорации могут подлежать не только сами полномочия, но и государственные формы их реализации (правотворчество, правоприменение).

11. На основе критического анализа действующего регионального законодательства диссертантом предлагаются определенные меры по совершенствованию механизма и условий делегирования государственных полномочий, а также по порядку прекращения этих полномочий. Недостатками существующих механизмов делегирования государственных полномочий являются: отсутствие четких пределов делегирования этих полномочий, неопределенность способов их финансирования, а также способов контроля государственных органов за реализацией делегированных государственных полномочий.

12. В диссертации представлен широкий обзор форм сотрудничества и поддержки местного самоуправления со стороны государства, так необходимых для эффективного развития системы местного самоуправления, вносятся предложения по совершенствованию практики реализации органами местного самоуправления права законодательной инициативы в представительных органах власти субъектов Российской Федерации, создания совместных с государственными органами структур, регистрации уставов муниципальных образований. При этом в зависимости от условий проявления воли государственных и муниципальных органов власти автором выделяются добровольная, явочная и дискреционная формы их взаимодействия.

13. Для оптимизации функционирования местного самоуправления, как самостоятельной формы публичной власти, важно разделить все полномочия органов местного самоуправления на обязательные и факультативные. В основу этого деления необходимо включить такие факторы, как нахождение этих полномочий в сфере функционирования государственных органов, степень государственного правового регулирования, обеспечение посредством этих полномочий жизненно важных потребностей населения не ниже государственных социальных стандартов.

14. В диссертации предлагаются критерии и способы, при помощи которых можно оптимизировать виды полномочий органов местного самоуправления. Предлагается освободить органы местного самоуправления от наиболее затратных и трудоемких полномочий, передав их на договорной и иной основе частным структурам управления, а также дифференцировав предметы ведения по уровням муниципальных образований.

15. Структурная оптимизация деятельности органов местного самоуправления предполагает повышение роли в управлении местными делами выборных представительных органов местного самоуправления и нейтрализацию монопольного влияния на все процессы местного самоуправления со стороны глав администраций муниципальных образований.

16. Предлагается теоретический подход к осмыслению с целью оптимизации местного самоуправления такого понятия, как «объем полномочий органов местного самоуправления». По мнению диссертанта, объем полномочий определяется территориальным уровнем, на котором функционируют органы местного самоуправления, силой и насыщенностью управленческого полномочия элементами внешнего воздействия на управляемый объект, а также количеством объек.

Ф тов, на которые осуществляется управленческое воздействие.

17. Применительно к проблеме оптимизации деятельности местного самоуправления важно определить, каким образом проявляется правотворческая форма этой деятельности, и может ли такая деятельность отличаться от правотворческой деятельности государственных органов. Важно также, какой характер должна иметь правоприменительная и контрольная деятельность органов местного самоуправления. В работе затрагиваются и другие, не менее значимые аспекты оптимизации деятельности местного самоуправления, такие, как режим реализации полномочий органов местного самоуправления, территориальная основа местного самоуправления.

18. Существенным компонентом оптимизации местного самоуправления помимо правового является материальный фактор, посредством которого государство может программировать достаточный и.

Ф желаемый для него режим проявления местного самоуправления. На основе анализа законодательства и практики межбюджетных и материальных отношений диссертант приходит к выводу о том, что государством фактически проводится политика, направленная на ослабление материально-финансовой базы местного самоуправления и усиления его экономической зависимости от государства, что несовместимо с соответствующими конституционными нормами. Вместе с тем само местное самоуправление не использует должным образом свой общественный резерв хозяйственных сил и возможностей.

19. При рассмотрении проблемы сбалансированности ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, юридическими и физическими лицами диссертантом вносятся предложения по оптимизации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, по совершенствованию механизма ответственности за осуществление делегированных государственных полномочий, по защите прав физических лиц на предоставление им информации о деятельности органов местного самоуправления, о защите и об ответственности за нарушение коллективных прав граждан.

По сравнению с авторитарным устройством государственной власти демократическая организация с активными элементами гражданского общества представляет собой несравненно более сложную систему власти, и это на первых порах вызывает определенные трудности в усвоении основных принципов и механизмов действия демократических институтов. Порой происходит откат на старую, прежнюю орбиту отношений. Стереотипы мышления, помноженные на привычку решать управленческие проблемы наиболее простым административным способом, отнюдь не способствуют развитию местного самоуправления.

Большое значение в этой связи приобретает теоретическое осмысление местного самоуправления как явления общественной жизни. Большинство теоретических споров сейчас сводится к критике статьи 12 Конституции Российской Федерации, отделяющей местное самоуправление от государственного аппарата. Разумеется, необходимо согласиться с теми авторами, которые указывают на почти полное тождество государственных и муниципальных органов власти и не видят в муниципальной власти какую-то особую природу. Но иначе и не может быть. Ведь муниципальная власть в России родилась не заново, а формируется эволюционным путем из местной государ

• ственной власти. В связи с этим представляется, что предмет наиболее продуктивных теоретических изысканий кроется в проблемах создания для этой пока еще местной государственной власти таких условий, чтобы она в своем проявлении смогла открыть новые возможности, которые бы стали результатом некой интеграции с гражданским обществом. Потенциал интеграции государства с гражданским обществом пока мало изучен, поскольку еще очень мало точек.

• соприкосновения этих явлений. Местное самоуправление, даже чисто ситуационно, находясь на стыке между государственными и общественными институтами власти, очень удобно расположено для такого рола интеграции. Но пока местное самоуправление остается лишь оболочкой, за которой находятся те же государственные структуры, успех процесса интеграции будет довольно проблематичен.

Значит, надо менять местную власть, отделяя ее в необходимой ^ мере от государственных структур и настраивая деятельность, прежде всего, органов местного самоуправления на задачи, интересы и цели, которые более близки населению и гражданскому обществу в целом.

Конечно, процесс этот не должен носить характер кампании. Все то, что касается государственных интересов, должно быть не в добровольном, а в императивном порядке обеспечено через компетенцию органов местного самоуправления. Но при этом необходимо каждый % раз подчеркивать, что это именно государственные функции и государственные полномочия, и органы местного самоуправления осуществляют их по поручению государства. Определенность во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов власти приведет к более четкому пониманию местного самоуправления как власти населения, устранит характерные для государственной власти барьеры недоверия к органам местного самоуправления со стороны жителей соответствующих муниципальных образований. В свою очередь, освобожденное от внешнего влияния государственных органов на процесс организации своей деятельности, местное самоуправление уже под влиянием не столько внешних, сколь внутренних факторов будет оптимизировать свою структуру, функции, предметы ведения и полномочия органов. Это приведет к совершенствованию механизма управления местными делами, сделает его тоньше и эффективнее. Вполне естественно, что тогда возникнет необходимость в корректировке и форм взаимодействия местного самоуправления с государственными органами. Во многих случаях административные методы воздействия государственных органов на органы местного самоуправления будут заменены на более совершенные, горизонтальные формы взаимодействия.

Конечно, сейчас очень сложно предугадать, как будет развиваться местное самоуправление в России, но хочется надеяться, что, благодаря совместным усилиям ученых, законодателей и практиков, оно займет достойное место в строящемся демократическом обществе.