Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России

Образование является важнейшей подсистемой социальной сферы государства, обеспечивающей процесс получения человеком систематизированных знаний^ умений и навыков в целях эффективного — их использования в профессиональной деятельности. Система образования является сложным социально-экономическим и • научно-техническим комплексом народного хозяйства.

Экономические и политические реформы, проводимые в нашей стране, привели * к изменению в подходах к образованию какважнейшему социальному институту. Активное вторжение рыночных отношений в образовательную сферу, её ориентация на интересы личности, придание образовательным учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственных форм обучения поставило перед системой управления образованиемновые, ещё вчера казавшиеся несвойственными ей задачи. Практика показывает, что управление образовательным процессомв условиях перехода к рыночной экономике i гораздо сложнее, чем при командно-административной системе. Это связано как с расширением прав и ответственности образовательных учрежденийорганов управления образованием на местах, так и с необходимостью более гибкой адаптации к переменам в обществе. Радикальным изменениям подвергаются все уровни системы управления образованием: федеральный, региональный, муниципальный.

Особое значение при этом приобретает анализ проблем правового регулирования образовательных отношений на муниципальном уровне. Объясняется это тем обстоятельством, что демократизация и децентрализация как один из ведущих принципов развития образования в России: возлагают на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем образования: Это способствует развитию местных инициатив, интенсификации инновационных процессов, интеграции усилий и средств государства, частного предпринимательского сектора и общественности.

В то же время деятельность муниципальных органов управления образованием связана со многими трудностями, возникающими в том числе вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, а также организационных и социально-экономических механизмов их функционирования и взаимодействия с другими социальными структурами, ограниченности! ресурсногообеспечения. Функции и полномочия муниципальных органов управления образованием, регулирование их имущественного комплекса, решение финансовых и кадровых в опросов в значительной мере определилось лишь к середине девяностых годов прошлого века в результате реформы местного самоуправления, не завершённой до сих пор

В связи с этим весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определением полномочий органов местного самоуправления в области образования. Полное и всестороннее закрепление в правовых нормах этих полномочий органов местного самоуправления: позволяет установить основные направления t и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за их деятельностью, а также дает возможность анализировать эту деятельность с точки зрения её соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективных механизмов обеспечения конституционного права каждого на образование и создания необходимых условий для деятельности образовательных учреждений 2.

Необходим анализ правового регулирования ресурсного обеспечениямуниципальной системы образования. Без надлежащего кадрового, финансо.

1 См.: Назаров В. JI. Модернизация муниципальной системы образования. — М., 2002. -С. 5.

2 См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Волгоград, 2004. — С. 4. вого, информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.

Всё сказанное обусловило выбор темы диссертации, связанной: с анализом правового регулирования муниципальных образовательных отношений, с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, местного самоуправления, права и образования.

Степень разработанности темы. Принимая во внимание комплексный характер (данного исследования, всю совокупность работ, имеющих отношение к данной тематике, целесообразно разделить на три группы.

К первой группе относятся исследования, проведённые в рамках философских, политическихэкономических, социологических, педагогических наук. Это работы Ю. С. Алфёрова, М. В. АртюховаС. И. Барзилова, JI. Я: Барсуковой, JI. Е. Блехера, ДМ. Вердиева, М. Т. Гарунова, Б. С. Гер-шунского, Л. ПГубенко, Е. М. Дзаноговой, В. М. Жураковского, JI. А. Кура-кова, С. В. Курова, Т. Н. Макаровой, В. Л. Назарова, В. Н. Никитенко, В. МФилиппова, А. Т. Чернышова и др:

Вторая группа включает общетеоретические исследования проблем образовательного праваС. С. Алексеева, М. И: Байтина, А. И. Демидова, В. Н. Кудрявцева, В: В: Лазарева, А. В: Малько, М. Н. Марченко, Н: И. Мату-зова, И: Н. Сенякина, Д. В. Шутько, А. И. Щиглика, JI. G. Явича и других учёных. Непосредственную научную базу составили труды учёных по конституционному, административному, муниципальному праву А. А. Алёхина, И. В. Бабичева, М. В. Баглая, Д. Hi Бахраха, И. JI. Бачило, В. П. Безобразова, К. G. Вельского, М. И. Брагинского, G. Н. Братановского, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Hi И. Грачёва, О. К. Застрожной, А. П. Кабалкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, М. НКозюка, Г. Н. Комковой, Н. М. Конина, Н. М Коркунова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, И. Д. Левина, И. И. Лука-шова, В. К. Мамутова, А. В. Мингеса, В. М. Манохина, Ю Н. Мильшина, Bi И: Новосёлова, Н. Mi Пирумовой, А. Н. Писаревой, В. С. Прониной,.

О. Г. Румянцева, В. Д. Симухина, В. Д: Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, ВИ: Фадеева, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета, В. А. Юсупова и др.

В последнее время появились исследования по отдельным аспектам организации и деятельности муниципальной системы образования. Это работы В: П. Алексеева, С. Н. Братановского, А. М. Кононова, А. К. Куранова, А. А. Макушина, В. JI. Назарова, Б. Ю. Рыбина, О. В. Соколовой, В. М. Сырых, В. И: Шкатулла.

Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование образовательного законодательства и практику муниципальных органов управления образованием и муниципальных образовательных учреждений, они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы. Однако, как уже отмечалось, их исследования, хотя и затрагивают те или иные юридические аспекты муниципальной системы образования, вместе с тем не дают целостного представления о механизме регулирования в ней. Поэтому есть необходимость в выработке единой > концептуальной модели, которая включала бы в себя в диалектическом? единстве соотношение таких общественных институтов, как государство — местное самоуправление — право — образование. Как представляется, настоящая работа может стать одним из шагов в этом направлении.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере муниципальной системы образования.

Предметом исследования выступает муниципальная система образования вРоссии, проблемы правового регулирования организации идеятельности образовательных учреждений, входящих в эту систему.

Целью работы < является комплексное, с позиций системного подхода < исследование и характеристика содержания образовательной функции в деятельности > органов местного самоуправления, определение понятия муниципальной системы образования, выявление основных тенденций её развития, а также выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию её организации и функционирования.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— анализ сущности и структуры муниципальной системы образования в России;

— изучение, обобщение и анализ имеющегося теоретического и эмпирического материала по данной проблеме с учётом тенденций развития? российского общества и государства;

— исследование организационно-правовых форм объектов муниципальной системы образования (образовательных учреждений) и разработка путей оптимизации их деятельности;

— выявление закономерностей разграничения предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления в сфере образования;

— рассмотрение особенностей кадрового и финансового обеспечения муниципальной системы образования;

— выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования образовательных отношений в муниципальной системе образования;

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познанияАвтором также использованы специальные методы: формально-логический, системный, структурно-функциональный и другие общенаучные методы исследования, а также научные методы — аналогии, поиска закономерностей, сравнительного правоведения и т. д.

Нормативно-правовую базу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты. В диссертации также использованы нормативно-правовые акты зарубежных стран.

Для обеспечения достоверности проведённого исследованияв работе содержитсяанализ правовых актов и архивных документов ряда муниципальных органов управления образованием и муниципальных образовательных учреждений. При анализе проблем муниципальной системы образования были организованы и проведены необходимые социологические исследования.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных системных исследований правовых проблем муниципальной системы образования в России в современных условиях. Диссертация содержит совокупность аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.

В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной i проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учётом достижений теории и практики управления и развития законодательства об образовании:

На защиту выносятся следующие основные положения" и выводы, которые характеризуют новизну проведённого исследования.

1. При исследовании современной муниципальной системы образования было установлено, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти и управления осуществляется в определённых границах, на которые разделяется вся территория государстваВ отличие от принципа административно-территориального устройства, который был положен в основу советской системы государственного управления образованием, муниципальная система образования строится на основе так называемого поселенческого принципа территориальной организации.

Т. Само понятое муниципальной системы образования в специальной литературе трактуется в узком >и широком смысле. В первом случае под ней понимается система муниципальных образовательных учреждений. Вторая точка зрения (которая полностью разделяется автором) — это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления образованием в интересах населения муниципального образования, его комплексного развития.

3. Учитывая установленную * в диссертации конституированнуюи организационно-правовую связанность, муниципальной системы образования, с одной стороны, с государственной системой образования (в субъекте Российской Федерации), с другой — с системой местного самоуправления, в работе рассмотрены проблемы разграничения полномочий между указанными системами и муниципальной системой образования.

4. Организационно-правовые реформы муниципальной: системы образования требуют адекватной организации и преобразования второго структурного уровня системы — органовуправления i образованием, которые предусматривают необходимость проведения активных организационно-правовых действий, включая: а) осуществление полного структурно-штатного обеспечения муниципальных органов управления образованием для реализации задач и функций этих органовб) полноценное правовое обеспечение организации идеятельности муниципальных органов управления образованием (уставы, положения об органах управления, должностные инструкции, положения о должности и т. д.) — в) широкое внедрение нетрадиционных, в первую очередь, программно-целевых структур, способствующих высокоэффективному проведению образовательной деятельности (оргкомитеты, штабы, советы и т. д.) — г) создание специализированных служб функционально-структурного совершенствования;

5. Необходимой предпосылкой создания высокоэффективных организационных структур в муниципальной системе образования является рациональное распределение и сочетание управленческих функций, их анализ и группировка. Основываясь на изучении позиций ряда учёных, в диссертации самостоятельно выработан комплексный функционал муниципального уровня управления образованием. При этом особое внимание было уделено исследованию значения и роли функции совершенствованияорганизационной структуры аппарата управления муниципальной системы образования.

6. В качестве определяющего критерия дифференциации образовательных учреждений муниципальной системы образования служит система образовательных программ и государственных стандартов. По мнению > автора, самодостаточность и определённость указанного критерия имеет первостепенное значение в силу того, что: во-первых, именно конкретная образовательная программа определяет структуру, содержание обучения и воспитанияво-вторых, государственные образовательные стандарты, согласно КонституцииРФвводятся применительно к образовательной программев-третьих, Закон РФ «Об образовании» прямо отождествляет образовательный процесс с реализацией образовательных программ и обеспечением содержания и воспитания обучающихся, воспитанниковв-четвёртых, сама образовательная организацияопределяется как образовательное учреждение, реализующее одну или несколько образовательных программв-пятых, название обусловливает правовое положение, в соответствии с которым: закрепляется лицензирование, аттестация, государственная аккредитация образовательных учреждений на основе оценки соблюдения установленных требованийв том числе применительно к образовательным программам1.

1 См.: Дащинская 3. П. Типология образовательных учреждений: правовой аспект// Право и образование. — 2002. — № 6. — С. 42.

7. Не в полной мере использован кадровый потенциал муниципальной системы образования. К правовым средствам его реализации следует отнести следующие: формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и переподготовки педагогических кадров, совершенствования оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации), усиление социальной защищённости работников сферы образования.

Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения кадрового состава российской системы образования, представляется необходимым разработка и издание Федерального закона «О статусе педагогических работников».

8. Государственное финансирование муниципальной системы образования имеет хронически дефицитный характер. Совершенствование системы налогообложения в муниципальной системе образования в известной мере могло бы способствовать смягчению финансовой ситуации. Оценивая возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг, представляется целесообразным образовательным учреждениям разработать локальные нормативно-правовые акты — положения о платных образовательных услугах.

Теоретическое и практическое значение проведённого исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами! как общетеоретического, так и практического характера. Материалы диссертации расширяют научные представления о правовой природе организации и деятельности муниципальной системы образования, подчёркивают значимость местного самоуправления в образовательной сфере. Они могут служить методологическими и теоретическими посылками для отраслевых исследований в юридической науке.

Проведённое исследование позволило также внести ряд предложений по совершенствованию российскогозаконодательства, системы нормативно-правовых актов местного самоуправления.

Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы:

— в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем функционирования муниципальной системы образования;

— при подготовке лекций, учебников, другой учебно-методической литературы по некоторым разделам конституционного и муниципального права, политологии, социологии и других учебных дисциплин;

— в практической деятельности муниципальных органов управления образованием.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в монографии и научных статьях, используются в учебном процессе при проведении занятий по муниципальному праву Российской Федерации в Волгоградском институте экономики, социологии и права.

Результаты исследования и рекомендации практического характера сообщались в докладах и обсуждались на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и на заседаниях круглого стола, проводимых на базе Волгоградского института экономики, социологии и права.

Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

(концептуальные выводы).

Исследуя организационную структуру и направления функциональной деятельности муниципальной: системы образования, можно отметить следующее:

1. Муниципальное образовательное учреждение — это образовательное учреждение, находящееся в муниципальной собственности, финансируемое из муниципального бюджета и функционирующее в интересах данного территориального общества. При этом < важно подчеркнуть, что законодательно не ограничен уровень образовательных учреждений, которые могут быть муниципальными.

Наряду с муниципальными образовательными учреждениямина территории любого муниципального образования есть образовательные учрежденияне находящиесяв прямом ведении местного самоуправления. Это дошкольные образовательные учреждениясодержащихся на балансе предприятий и организаций, образовательныеучреждения областного подчинения, ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образованиягосударственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др.

По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого управленческого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство > ит. д. Однако ей законодательно дано — право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования.

Взаимодействуют все образовательные учреждения и между собой. В результате такого взаимодействия на территории муниципального самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех образовательных учреждений, находящихся на территории местного самоуправления, независимо от их формы собственности и подчинённости. Муниципальная система образования в её наиболее распространённом понимании, которую, на наш взглядцелесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

Однако г совершенно «очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель взаимодействия субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его основных функций. Отношения между образовательными учреждениями и муниципальными органами в j рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера,. без чего невозможно t обеспечить. устойчивое и планомерное развитие муниципального * образования как территориальной и человеческой общности.

Для того чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплексана уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющийвключить составляющие его элементы, в процесс управления развития всей их совокупности как целостного единства в интересах населенияданной территории, представляется * необходимым создание в структуре муниципальной администрации или при ней особого структурного подразделения— координационной структуры.,.

Приналичии^ такой структурымуниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы,. то есть муниципальной системой образования становится вся совокупность образовательных учреждений и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

Такой подход к рассмотрению муниципальной системы образования позволяет дать следующие её определение.

Муниципальная система• образования — это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, её комплексного развития.

2. Учитывая установленную в диссертации конституированную и организационно-правовую связанность муниципальной системы образования, с одной стороны, с государственной системой < образования (в1 субъектах Российской Федерации), с другой — с системой местного самоуправления, представляется актуальнойпроблема разграничения компетенции между указанными системами и муниципальной системой образования.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и во осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. К ним: относится: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесённых к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской • Федерации, организация дополнительного — образования и общедоступность бесплатного дошкольного образования на муниципальной территории, а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 11 ст. 15 и п. 13 ст. 16).

Муниципальная система образования существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.

Их различие обусловлено тем, что местное: самоуправление, в рамках которого складывается? муниципальная система образования, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая и образование, характерны два основных признака:

— их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

— население — через полномочные структуры — является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют её общую направленность.

К компетенции федеральных государственных органов управления образованием относятся:

— формирование организационной структуры образования;

— разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведётся профессиональная подготовка;

— разработка государственных образовательных стандартов;

— прогнозирование развития сети образовательных учреждений и др.

Основными направлениями деятельности (функции) органов государ ственного управления (в субъектах Федерации) являются:

— определение региональной политики в области образования;

— разработка законодательства субъекта РФ в области образования и контроль исполнения государственного законодательства.

Муниципальный уровень управления образованием не обладает какой-либо компетенцией в решении г этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача — обеспечить функционирование установленной государством системы образования.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного j самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. Это означает, что государственно-общественный характер управления образованием, провозглашённый Законом об образовании как один ю принципов государственной политики на муниципальном уровне, по существу приобретает форму общественного управления.

Государственная составляющая при этом представлена главным образом законодательно-нормативной базой и политическими документами, которые обеспечивают основу функционирования и развития образования на муниципальном уровне.

Необходимо разграничение полномочий и всамой системе местного самоуправления: между органами местного самоуправления и муниципальными органами управленияобразованием. Исходной парадигмой в решении данного вопроса является то, что указанное разграничение возможно путём принятия соответствующих нормативных актов (постановлений) органов местного самоуправления.

Имеющийся в диссертации сравнительный анализ компетенционных полномочий органов местного самоуправления и муниципальных органов управления образованием позволяет сделать вывод о том, что муниципальная система образования является самоуправляемой системой, управление в которой регламентировано пределами её компетенции. Одновременно указанная система является открытой для воздействия со стороны других органов управления и самоуправления.

3. Методология исследования организационной структуры муниципальной системы образования предполагает анализ не только её первого варианта — системы в целом, но и её второго уровня — внутренней структуры муниципальных органов управления образованием.

Оптимизация структуры муниципальных органов управления образованием невозможна без рационального распределения и сочетания функций, их анализа и группировки, выяснения того, где они могут быть лучше выполнены, устранения дублирующих и внутренне противоречивых, не связанных между собой функций.

Все функции муниципальных органов управленияобразованием могут быть дифференцированы на два вида: общие и специальные. Общие персонифицируются в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. В специфических функциях отражены особенности управленческой работы именно s муниципальных органов управления образованием, содержательное отличие от других органов системы местного самоуправления.

Проведённый всесторонний функциональный анализ позволяет перейти к научно обоснованному построению? организационнойструктуры аппарата управления муниципальной системы образования. Изучение структур исследованных нами муниципальных органов управления образованием позволяет сделать вывод, что они не столько отражают внутриаппаратные связи, сколько зависят от деятельности управляемых объектов. Кроме того, эти структуры корреспондированны национальнымитрадициями и региональными условиями, они тесно связаны с государственными органами и общественными организациями. В управленческом аппарате одноуровневого звена могут образовываться различные структурные подразделения. Возможно существование образовательных управленческих подразделений с организационнойструктурой, не имеющей ни одной штатной должности (наблюдательные советы, попечительские советы, советы директоров образовательных учреждений среднего профессионального образования).

В организации аппарата управления большинства муниципальных органов управления образованием учитывается требование не только полной реализации функций управления, но и оптимального управленческого > цикла. Органы, которые должны решать сложные комплексные проблемы муниципального образования, проектируют с учётом возможного привлечения к работе большого числа специалистов: Например, в соответствии с Положением об Управлении образования г. Саратова последнее создаёт при управлении научные координационные советы, привлекает экспертов. Для решения научных проблем и задач практики могут быть образованы экспертные советы из видных учёных.

Структуры муниципальных органов * управленияобразованием, штатное распределение должностей содействует налаживанию системы связей и контроля решений, определяет роль каждого руководителя и исполнителя. Для сбора и обработки информации в органах управления создаются специальные подразделения (архивные, машинные бюро, группы< компьютерного"обеспечения) или в штат вводятся должности вспомогательного персонала: секретари, делопроизводители, диспетчеры. Аппарат управления? муниципальным образованием строится! с учётом обеспечения необходимого качества принимаемых решений Hat коллегиальнойоснове. Анализ положений Закона, РФ «Об образовании», специальных научных исследований, а также практики деятельности^ органов: управления образованиемдаёт основание считать оптимальным* вариантом организационной структуры муниципального органа управления образованием^ наличие двух блочно-целевых структур: 1) общей организации функционирования и развития муниципальной системы образования- 2) обеспечения функционирования! и развития муниципальной системы образования.

4. Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования муниципальной системы образования является создание рациональных организационных структур образовательных учреждений и эффективное, правовое регулирование их деятельности.

Правовой статус образовательных учреждений определяетсястатьями- 12, 32, 41, 42 и др. Закона РФ «Об образовании». В соответствии с указанными нормамиопределены признаки образовательного учреждения как субъекта образовательных отношений: 1) обязательная регистрация его как образовательного учреждения- 2) реализация? однойили нескольких образовательных программ или осуществление воспитания детей- 3) достижение основной уставной цели — организации образовательного процесса для осуществления гражданином Российской Федерации конституционного права на образование.

Как юридическое лицо, образовательное учреждение имеет в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении, обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, обладает организационным единством, закреплённым в уставе, самостоятельно отвечает по своим обязательствам (ст. 48 ГК ПФ).

Полномочия органов местного самоуправления по* созданию муниципальных образовательных учреждений связаны, прежде всего, с их деятельностью по регистрации таких учреждений. В соответствии с п. 1 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» муниципальное образовательное учреждение регистрируется уполномоченным органом в заявительном порядке в соответствии с законодательством.

Согласно п. 7 указанной статьи лицензия на право образовательной деятельности выдаётся государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления, наделённым соответствующими полномочиями законодательством субъекта Российской Федерации, на основании заключения экспертной комиссии.

С момента государственной регистрации образовательное учреждение считается созданным. Данные государственной регистрации вносятся в единый государственный реестр. В регистрации может быть отказано лишь в случае нарушения установленного законом порядка образования или несоответствия закону учредительных документов. Отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме. Необоснованный отказ в регистрации может быть обжалован в суде, поэтому представляется необходимым в ч. 2 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» включить санкцию о возможности увольнения руководителя органа, уполномоченного на регистрацию образовательного учреждения, за незаконный отказ в регистрации этого учреждения. В ч. 3 для повышения эффективности нормы целесообразно включить запрет требовать другие документы, не предусмотренные этой частью. В ч. 4 следует предусмотреть обязанность уполномоченного органа выдавать муниципальному образовательному учреждению регистрационные свидетельство.

Ликвидация муниципального образовательного учреждения может осуществляться: по решению его учредителя либо органа i юридического лица, уполномоченного на то учредительскими документамипо решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии либо деятельности запрещённой законом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям. Нанаш взгляд, дополнительными основаниями могут быть, как минимум, следующие положения и обстоятельства, защищающие прежде всего обучающихся: систематическое нарушение прав обучающихсянесоблюдение нормативов, создающих условия для обучениясистематическое психическое и физическое насилие над обучающимисянизкое качество обучения (если при аттестации государственным органом 40% обучающихся не освоили программу).

Одним из основных компетенционных источников организации деятельности муниципального образовательного учреждения является учредительный договор. Другим не менее важным правовым актом, регламентирующим функционирование образовательного учреждения, является его устав.

Анализ действующих уставов, проведённый! нами в ряде муниципальных образовательных учреждений Поволжского региона (Самарская, Саратовская, Волгоградская области), позволяет назвать следующие типичные недостаткиих содержания: а) неточно определяется организационно-правовая форма образовательного учреждения, например, оно называется негосударственным. В то же время конкретное образовательное учреждение может быть муниципальным, частным, либо созданным общественной или религиозной организациейб) неполно фиксируются задачи образовательного учрежденияв) не перечисляются все основания для отчисления обучающихсяг) недостаточно точно определяется порядок управления образовательным учреждениемд) не закрепляются все виды локальных актов, издаваемых образовательными учреждениямие) неполно перечисляются права и обязанности участников образовательного процессаж) не фиксируются все виды предпринимательской деятельностикоторую будет осуществлять образовательное учреждение, виды платных услуг.

В качестве определяющего критерия дифференциации образовательных учреждений муниципальной системы образования служит система образовательных программ и государственных стандартов. Образовательные программы являются ядром российской г системы образования. В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона РФ «Об образовании» они определяют содержание образования определённого уровня и направленности. G позиций механизма правового регулирования образовательных отношений образовательную программу необходимо рассматривать как объект, в связи с которым возникают указанные отношения и который подлежит реализации субъектами этих отношений.

Однако в подходе к типологии образовательных учреждений муниципальной системы образования кроется известная проблемность: деление образовательных программ не совпадает с классификацией образовательных уровней (п. 1, п. 3, п. 5, ст. 9- п. 4 и п. 5 ст. 27 Закона РФ «Об образовании»). При этом если в основе классификации образовательных программ лежит их уровень и направленность, то дифференциация образовательных учрежденийосуществляется на типы, виды и категории.

В целом, следует отметить, что законодательство об образованииюридически не закрепляет критерии определения типа образовательного учреждения, констатируя (п. 6 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), что его тип, вид и категория определяются в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ и устанавливается при государственной аккредитации. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 3 ст. 8) предусматривает, что структурные подразделениявысшего учебного заведения могут реализовывать образовательные программы к начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального образования при наличии у вуза соответствующей лицензии. Тем самым < формируется" своего рода комплекс: разнотиповых образовательных учреждений. Правовую ответственность за надлежащую реализацию всех образовательных программ: независимо от их уровня несёт само образовательное учреждение: В практике аккредитационной деятельности тип образовательного. учреждения устанавливаетсяв первую очередь, по наиболее высокому уровню реализуемых программ. Таким образомможно сделать вывод, что основная типология образовательных учреждений муниципальной системы образования," не считая учреждений интернатного типа и коррекци-онных, формируется в соответствии с уровнем образовательных программ.

51 Формирование рыночных отношений в России, демократизация системы образования на одно из первых мест выдвигает целенаправленную кадровую работу.

Правовое регулирование кадровой работы в муниципальной системе образования" складывается: 1) из профессионального отбора кандидатов на должность, в муниципальные органы управлениям образованием и образовательные учреждения- 2) расстановки кадров- 3) нормативной"регламентации статуса работника муниципальной системы образования- 4) обучения и организации! переподготовки и повышения квалификации- 5) оценки деятельности служащих. Каждый элемент кадровой работы осуществляется в определённых правовых рамках и имеет свои характерные особенности.

Основными способами" замещения должностей в. аппарате управления муниципальной системы образования являются: 1) назначение на должность-собственникомили уполномоченным органом- 2) избрание на должность, трудовым коллективомс предварительной) санкции собственника- 3) найм руководителя, оформляемый заключением договора (контракта) непосредственно собственником или уполномоченным им органом, либо советом образовательного учреждения, уполномоченным на то собственником или трудовым коллективом- 4) замещение должности в порядке делового соперничества (конкурса).

Важным при приёме на работу в организации и учреждения муниципальной системы образования представляется чётко определить и законодательно * закрепить критерии-требования, в соответствии с которыми допускаются или, наоборот, не допускается участие лица в образовательном процессе.

Одним! из аспектов организационно-правового регулирования-кадровой работы в муниципальной системе образования является нормативная регламентация статуса работниковэтой системы. Основными нормативными актами, в которых зафиксированы, права и обязанности работниковмуниципальных органовуправления образованиеми> другие наиболее значимые юридические моменты, являются’должностное положение и инструкции, типовые правила внутреннего распорядка и другие регламентационные акты.

Эффективность функционирования муниципальной системы образованияв- значительной степени зависит от уровня подготовки её работников. Особую роль «при этомв- формировании высококвалифицированного кадрового состава играет системапереподготовки и повышенияквалификации управленческих работников- (руководителей и специалистов-педагогов) системы.

Структурное, преобразование системы педагогического образования на принципах непрерывности развития личности? педагога, и преемственности различных звеньев его подготовкиповышения' квалификации и «переподготовки требует создания интегрированной системы, комплексовучебных заведений. В них могут входить педагогический лицей, педагогический? колледж, педагогический институт, университет педагогического мастерства.

Совершенствование деятельности руководителей и педагогов невозможно без обоснованных оценок их труда. Сочетание материальных и моральных стимулов труда ставит вопрос о необходимости правовой регламентации-этих оценок.

Задачи, решаемые посредством оценки кадров, существенно зависят от стиля руководства. При административно-командном руководстве основная задача оценки состоит в томчтобы выявить недостатки в работе служащих и сделать выводы о степени их соответствия занимаемой должности. Оценка здесь является одним из компонентов механизма «кнута и пряника». При демократическом руководстве, конечно, решается и эта задача, но она не главная. Основная задача состоит в. том, чтобы: а) оцениваемый был убеждён в объективной оценкиб) воспринимал её как полезную для себяв) знал, что нужно сделать, чтобы устранить выявленные недостаткиг) хотел их устранитьд) руководитель знал, какая помощь необходима оцениваемому работнику, и последний был уверен, что эта помощь будет оказана.

Основными направлениями в совершенствовании правового регулирования оценки кадров муниципальной системы образования должны стать: а) выработка научно обоснованных критериев для оценки их деятельностиб) рациональная нормативная регламентация самого процесса по производству оценки.

Предложенная в диссертации комплексная оценка деятельности работников муниципальной системы образования может, на наш взгляд, служить базой ивдальнейшем конкретизироваться для различных подсистем и уровней указанной системы с разработанным комплексом количественных показателей (коэффициентов), дающих возможность определить социально-экономический эффект от деятельности того или иного работника аппарата управления муниципальной системы образования.

Заслуживает внимания вопрос нормативной регламентации самого процесса проведения оценки. Основной организационно правовой формой оценки труда служащих муниципальной системы образования является * должностная аттестация. Порядок проведения аттестации требует чёткого правового закрепления. Определяющим документом при этом должно стать Положение об аттестации, разрабатываемое на основе- «Типового положения об аттестации педагогических и руководящих работников государственных, муниципальных учреждений и органюаций образования Российской Федерации», в котором необходимо указать цели, сроки и графики, состав аттестационной комиссии, права и обязанности аттестуемых и другие юридически значимые моменты.

Весь комплекс работ по всесторонней оценке деятельности работников муниципальной системы образования — первоначальная оценка кандидата на занятие должности, систематическая аттестация в установленные интервалы времени, итоговая i оценка — должен найти своё отражение в едином правовом акте.

6. При исследовании проблем кадрового обеспечения муниципальной системы образования нельзя обойти вниманием низкую социальную защищённость её работников;

Эффективность действия правовых норм в области социальной защиты педагогических работников снижена из-за устарелости этих норм,. принятых в период советской государственности, отсутствия системности в их регулировании, «расхождения» законодательного и подзаконного регулирования, отсутствия должного финансирования.

Особое значение для муниципальной системы образования сегодня приобретают организационно-правовые и финансовые меры, способные повысить материальное положение и упрочить социальный статус педагогических работников. Имеетсяв виду механизм приведениязаработной платы в соответствие с реальными расходами педагогических работников, а также создания фондов или иных организационно-финансовых структур, способных оказывать помощь в приобретении жилья, частном финансировании обучения детейпедагогических работниковвыплачивать субсидии и тому подобные меры. Право на бесплатное предоставление жилой площади в домах муниципальной собственности в сельской местности должно быть подтверждено разработкой механизма получения] кредитов на строительство и покупку жилья.

Необходимо также сократить рабочее время педагогов. Установленное п. 5 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» предписание, ограничивающее продолжительность рабочего времени до 36 часов, как представляется, мало учитывает, что качественное осуществление профессиональной педагогической деятельности предполагает потребность в постоянной подготовке вне часов учебных занятий. При этом работа сверх ставки должна оплачиваться как сверхурочная, ведь именно таковой по нормам трудового права она и является. Однако данную работу следует рассматривать как исключительную меру, вызванную объективной нехваткой профессиональных кадров.

Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения^ кадрового состояния системы образования, представляется необходимым разработать и издать Федеральный закон «О статусе педагогических работников».

7. На основании Закона РФ «Об образовании» (ст. 31) к финансово-экономическим полномочиям органов местного самоуправления в сфере образования относятся полномочия: по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных нормативов финансирования системы образованияпо регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образованияпо контролю условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательных учреждений.

В основе деятельности органов местного самоуправления по реализации указанных выше финансовых полномочий в области образования лежат положения ст. 40 Закона РФ «Об образовании», закрепляющие государственные гарантии получения гражданами Российской Федерации образования.

Основой таких гарантий в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере: не менее 10 процентов национального дохода, а также защищённость соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений. ежеквартально подлежат индексацию в соответствии с темпами инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трех процентов расходной части федерального бюджета.

В целях привлечения инвестиций в систему образования, государство предусматривает специальную систему налоговых льгот предприятиям, учредителям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам (включая иностранных граждан), вкладывающимсвои средства, в том числе в натуральной форме, в развитие системы образования Российской Федерации. Государство создаёт необходимые условия для развития: сети учреждений дополнительного образования и оказывает материальную поддержку данным учреждениям, в томчисле финансовую.

В соответствии с требованиями ст. 31 Закона РФ «Об образовании» муниципальные образовательные учреждения финансируются учредителями, в том числе органами местного самоуправления. Важно отметить, что поскольку бюджетные ассигнования, направляемые на образование, воспроизводятся местными органами власти за счёт налогоплательщиков, особую значимость, приобретают положения п. 1 этой статьи, вводящие норму о ежегодной публикации среднестатистических данных о соответствии финансирования в образовательных учреждениях федеральным и местным требованиям. Эта норма обеспечивает гласность в использовании средствналогоплательщиков, направляемых на образовательные цели, ставит под общественный контроль рациональность бюджетных расходов на образование.

Важнейшие гарантии, обеспечения подлинной самостоятельности органов местного самоуправления и эффективного решения ими вопросов в области образования содержатся также в положениях Федерального закона от 28 августа! 1995 года? «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: о недопустимости изъятия органами t государственной власти Российской? Федерации и ее субъектов суммы превышения доходов над расходамиместных бюджетов (п. 2 ст. 36) — об утверждении законами субъектов Федерации минимально необходимых расходов местных бюджетов и обязательном закреплении за местными бюджетами доходных источников, необходимых для покрытия минимальных местных бюджетов, в том числе в области образования (ст. 37) — о праве органов местного самоуправления реализовывать решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы или уменьшающие доходы местных, бюджетов, в пределах переданных им из вышестоящих бюджетов в качестве компенсации средств (п. 2 ст. 38).

В целом аналогичные правовые положения содержит и новый Федеральный закон от 16 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Особое место при рассмотрении вопросов финансирования муниципальной системы образования в диссертации уделяется t анализу платных дополнительных услуг, оказываемых муниципальными образовательными учреждениями.

Ст. 45 Закона РФ «Об образовании» устанавливает, правила, регламентирующие предоставление муниципальными образовательными учреждениями этих услуг. Указанные учреждения представляют платные дополнительныеобразовательные услуги в следующих целях:

— насыщения рынка образовательными услугами;

— повышения качества жизни;

— повышения профессионального мастерства педагогов;

— более полного обеспечения права человека на образование;

— получения дополнительных доходов.

Оценивая возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг, представляется необходимым муниципальным образовательным учреждениям разработать локальный нормативный актПоложение о платных образовательных услугах. В этом положении можно перечислить цели услуг, дать их определение, установить цены услуги, распределение полученного дохода, зафиксировать права, обязанности, ответственность участников этих отношений, критерии качества услуг и другие условия.

Основные содержательные моменты предпринимательской деятельности муниципальных образовательных учреждений определяется ст. 47 Закона РФ «Об образовании». Статья устанавливает право на предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, а также правила реализации этого права, конкретизирует права образовательного учреждения, установленные в ст. 32 закона.