Непосредственная демократия в Российской Федерации и роль органов внутренних дел в ее реализации

Актуальность темы

исследования. Опыт последнего десятилетия показывает, что становление демократическо-правовой государственности на российской почве встречает много трудностей. Определение Российской Федерации (РФ) в Конституции РФ 1993 г. как демократического государства основывается в первую очередь на признании народа в качестве источника власти. Видимо, недостаточно только провозгласить государство демократическим (это делают и тоталитарные государства), главноеобеспечить его устройство и деятельность соответствующими правовыми институтами, реальными гарантиями демократизма. Необходимо развивать правовую систему Российской Федерации, ее государственность, строить социальное, правовое и демократическое государство — все это неизбежно обязывает теоретиков и практиков проявлять больший интерес к проблемам непосредственного участия народа в решении наиболее важнейших вопросов жизни государства.

В бывший советский период функционирования нашего государства такие формы непосредственной демократии как свободные выборы, референдум, всенародные обсуждения законопроектов, свобода слова и собраний провозглашались и закреплялись на конституционном уровне. Однако во многом это было лишь бюрократической формальностью. В действительности же ни одна из этих форм практически не была осуществлена с полным соблюдением демократической процедуры.

В настоящее время, когда Конституция провозглашает Российскую Федерацию правовым государством, соблюдение всех демократических процедур становится неотъемлемым условием для приближения к этому идеалу. Согласно Конституции РФ, «выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Необходимыми условиями реализации названных конституционных положений являются: политическая, правовая и общая культура многонационального народачеткое разграничение полномочий властейдействительно свободные выборы и уверенность избирателей в невозможности фальсификации их итогов. Демократия начинается не там, где время от времени проводятся парламентские выборы, а там, где их результаты, если они получены при соблюдении закона и свободном волеизъявлении граждан, признаются непререкаемыми и где никто не может поднять руку на избранный народом законодательный орган и его высокие полномочия1.

А это может быть обеспечено в первую очередь наличием в государстве такого законодательства, которое бы полностью соответствовало требованиям подлинной непосредственной демократии. Кроме того, должен быть выработан четкий механизм действий государственных органов по созданию условий для беспрепятственного осуществления гражданами РФ всех закрепленных законодательством форм непосредственной демократии. Немаловажная роль отводится в этой связи органам внутренних дел (ОВД), чьей непосредственной обязанностью является соблюдение и защита прав человека и гражданина.

Наше государство только учится демократии. Подтверждением тому является и далеко не совершенная нормативная база, регулирующая осуществление форм непосредственной демократии, и частые случаи нарушения неотъемлемых прав граждан как со стороны других граждан, так и со стороны государственных органов и органов местного самоуправления. Рейнхольд Нибур сказал: «Способность человека быть справедливым делает демократию возможной, но склонность человека к несправедливости делает.

1 Пискотин М. И. Выбор избирателей обжалованию не подлежит //Российская Федерация сегодня. 1996. № 1.С.6 демократию необходимой"1. Демократия так же несовершенна, как и сами люди. Поэтому она как явление историческое, социальное, юридическое всегда будет привлекать внимание ученых и практиков.

Степень разработанности темы исследования.

Одним из факторов, обусловивших выбор темы диссертации, явилось состояние ее исследования. Вопросам осуществления гражданами форм непосредственной демократии в советской и российской науке уделялось достаточно большое внимание. Их исследовали такие видные ученые как Г. В. Барабашев, В. Т. Кабышев, В. Ф. Коток, Т. И. Крыжантовская,.

A.Г.Мурашин, С. В. Поленина, Б. А. Страшун, Н. П. Фарберов, М. Ф. Чудаков, Г. Х. Шахназаров, К. Ф. Шеремет и др. Однако, несмотря на огромный вклад вышеперечисленных ученых в теоретическое осмысление принципов, функций, форм и институтов непосредственной демократии, следует признать тот факт, что к современным реалиям они не всегда применимы.

В настоящее время серьезный вклад в изучение форм непосредственной демократии принадлежит таким отечественным правоведам как С. А. Авакьян, В. В. Альхименко, М. В. Баглай,.

B.Н.Белоновский, А. В. Белоновский, Ю. А. Веденеев, Н. В. Витрук, Б. Н. Габричидзе, Ю. А. Дмитриев, А. В. Иванченко, С. Д. Князев, В. В. Комарова, А. Е. Козлова, Л. С. Мамут, Ю, А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, В. Н. Чиркин и др.

Отдельным вопросам, раскрывающим сущность обеспечения общественной безопасности и общественного порядка органами внутренних дел в России и за рубежом в процессе реализации непосредственной демократии, посвящены труды А. П. Герасимова, Ф. Е. Колонтаевского, Л. Л. Попова и др.

Вместе с тем, в научных исследованиях не нашли отражения вопросы, связанные с проблемой разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в части осуществления форм непосредственной демократии, а.

1 Крывелев И. А. Современное богословие и наука. — М., 1959. С. 47. также не раскрывались правовые и организационные основы деятельности ОВД в процессе реализации непосредственной демократии. Кроме того, последние изменения, внесенные в законодательство о выборах и референдумах в 1999;2001 гг. довольно поверхностно освещены и проанализированы в специальной литературе.

Диссертант ознакомился также с работами зарубежных авторов, посвященных непосредственной демократии, так как некоторые ее формы получили широкое распространение в Европе и Америке.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе непосредственного осуществления народом государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются формы непосредственной демократии в РФ, их нормативное закрепление, механизм реализации, а также средства и способы обеспечения реализации указанных форм в деятельности органов внутренних дел.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследованияразработка юридического содержания и механизма осуществления форм непосредственной демократии в РФ, выявление места и роли органов внутренних дел в их реализации.

Для достижения цели исследования необходимо было решить следующие задачи:

— сформулировать теоретические положения о непосредственной демократии, ее генезис в мировой истории и истории России;

— определить понятие различных форм непосредственной демократии и уровней правового пространства, на которых они осуществляются;

— изучить действующее законодательство о формах непосредственной демократии в России, провести анализ нормативно-правовых актов субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления;

— выявить пробелы в правовом регулировании осуществления непосредственной демократии в Российской Федерации, разработать предложения о путях его дальнейшего совершенствования;

— определить основные направления, организационно-правовые формы деятельности ОВД по обеспечению реализации гражданами РФ форм непосредственной демократии.

В контексте такого анализа ставилась задача выработки предложений по обновлению законодательства об осуществлении непосредственной демократии, по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения ее реализации.

Методология и методы исследования. Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений, его категориальный аппарат, принципы научного познания.

В процессе проведенного исследования применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, проводился анализ российского законодательства и судебной практики, международно-правовых актов, принимались во внимание данные исторической науки, философские воззрения, использовались, в частности, методы логического, формально-юридического, функционального, сравнительного и системного анализа.

Были также проанализированы научные труды по теории права и государства, отраслевым юридическим дисциплинам — конституционному, уголовному, уголовно-процессуальному, административному праву, а также материалы административной деятельности органов внутренних дел.

Анализ статистических данных позволил выявить степень доверия населения демократическим институтам и степень активности граждан Российской Федерации при осуществлении ими различных форм непосредственной демократии.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке понятия непосредственной демократии, юридического содержания ее форм, применении новых подходов к совершенствованию избирательного законодательства, выявлении особенностей механизма их реализации, формулировании основных направлений участия органов внутренних дел в обеспечении реализации этих форм.

В диссертации формулируются и выносятся на защиту следующие положения:

1. На основе социологического подхода непосредственная демократия представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе решения населением определенных вопросов государственной и общественной жизни путем непосредственного властного волеизъявления. Это позволяет рассматривать непосредственную демократию в узком и широком смысле.

Непосредственная демократия в узком смысле — это общественные отношения, складывающиеся в процессе принятия населением решений по вопросам государственной и общественной жизни путем непосредственного властного волеизъявления, которое подлежит всеобщему исполнению и не нуждается в каком-либо утверждении.

Непосредственная демократия в широком смысле представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни, путем непосредственного властного волеизъявления, которое может носить обязательный, рекомендательный или консультационный характер и должно быть обязательным для исполнения или рассмотрения органами государственной власти.

2. На основе нормативного подхода непосредственная демократия представляет собой деятельность человека и гражданина, урегулированную нормами права, закрепленными в нормативно-правовых актах и образующими комплексный межотраслевой институт непосредственной демократии. Эти нормы устанавливают право на осуществление государственной власти путем прямого властного волеизъявления, определяют понятие и принципы,. цели и задачи, формы и субъекты, механизм реализации и ответственность государства и граждан за нарушение этого права. Нормативный подход позволяет рассматривать осуществление непосредственной демократии на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.

3. В демократическом правовом государстве представительная и непосредственная демократия должны существовать в гибком соотношении. Особо важно найти меру, степень сочетания представительной и прямой демократии. В разных странах, в разные исторические периоды эта мера неодинакова и определяется историческими и культурными традициями, уровнем общественного, экономического и политического развития государства.

4. Существующая практика и некоторые результаты научных исследований допускают вмешательство субъектов РФ в сферу исключительной компетенции Российской Федерации, установленную ст. 71 Конституции РФ. Однако законодательное регулирование непосредственной демократии в части установления и нормативного закрепления пассивного и активного избирательного права, права на участие в референдуме, осуществления свободы собраний, митингов, шествий, демонстраций и гарантий осуществления этих прав человеком и гражданином находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В то же время реализация форм непосредственной демократии требует разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в части выбора избирательной системы, финансирования выборных кампаний и кампаний по проведению референдума и в некоторых других вопросах.

5. Избирательное законодательство Российской Федерации не всегда отвечает объективным реалиям, так как существует много противоречий в теории и практике непосредственной демократии, однако законодательные органы накопили достаточный опыт правотворческой работы. Это является основанием для комплексного совершенствования избирательного законодательства РФ и как следствие издание единого Избирательного кодекса Российской Федерации.

6. Механизм реализации таких форм непосредственной демократии как митинги, шествия, демонстрации и пикетирования требует нормативного закрепления на федеральном уровне в виде специального Федерального закона.

7. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению реализации гражданами РФ форм непосредственной демократии должна носить не периодический, а постоянный характер, и обеспечивать не только защиту прав и свобод граждан, но и повседневное создание условий для их свободной реализации.

8. Методические рекомендации по организации обеспечения сотрудниками ОВД правопорядка и общественной безопасности в период избирательной кампании, кампании по проведению референдума могли бы явиться отправной точкой для нормативного регулирования такой деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в расширении общетеоретических представлений о формах непосредственной демократии, направленных на существенное обновление законодательства о механизме их осуществления, а также на совершенствование деятельности ОВД по обеспечению реализации этих форм.

Разработка указанных вопросов имеет значение для развития конституционного права, муниципального, административного права, административной деятельности ОВД, отраслевых наук, правотворчества и правоприменения.

Теоретические положения, сформулированные в работе и выводы по ним, могут быть использованы в преподавании следующих учебных дисциплин: «Теория права и государства" — «Конституционное право Российской Федерации" — «Конституционное право зарубежных стран" — «Муниципальное право" — «Административная деятельность органов внутренних дел" — «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел» в юридических вузах, в том числе в высших образовательных учреждениях системы МВД России, а также при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций по данной проблематике.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Работы автора (лекция, учебно-методические материалы) внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России и Орловского юридического института МВД России.

Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных автором научных статьях. Отдельные положения диссертации легли в основу докладов, сделанных автором на научно-практических конференциях, проводимых в Академии управления МВД России, в Орловском юридическом институте МВД России.

Результаты некоторых исследований были применены на практике в процессе работы в участковой избирательной комиссии в период проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва в 1999 году, а также выборов Президента Российской Федерации в 2000 году.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование теоретических основ, правового регулирования непосредственной демократии в Российской Федерации, а также роли и места органов внутренних дел в осуществлении непосредственной демократии позволяет нам сделать следующие выводы.

Во-первых, рассмотрение непосредственной демократии в историко-теоретическом смысле не нашло своего достаточно широкого отражения в современном отечественном правоведении и нуждается в дальнейшем исследовании.

Во-вторых, в настоящее время можно с полным основанием утверждать, что в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях широко используются такие формы непосредственной демократии как выборы, референдумы, митинги, шествия, демонстрации и пикетирования. На региональном и местном уровнях граждане используют еще и такую форму как народная правотворческая инициатива.

Однако проведенный анализ нормативного регулирования народовластия в Российской Федерации выявил целый ряд существенных недостатков в правовом регулировании выборов, референдумов, народной правотворческой инициативы, митингов, шествий, демонстраций и пикетирований. Основной, на наш взгляд, является проблема разграничения компетенции РФ и ее субъектов в части осуществления всех вышеперечисленных форм непосредственной демократии. В первую очередь это проявляется в несоответствии регионального и местного законодательства федеральному, что порождает грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Решение данной проблемы мы видим в отнесении к исключительной компетенции Российской Федерации регулирования непосредственной демократии в части установления и конституционного закрепления пассивного и активного избирательного права, права на участие в референдуме, осуществления свободы собраний, митингов, шествий, демонстраций и гарантий реализации этих прав человеком и гражданином. В свою очередь в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов должны находится вопросы, связанные с выбором той или иной избирательной системы, порядком формирования избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума, финансированием избирательных кампаний и кампаний по проведению референдума, защитой нарушенных избирательных прав, права на участие в референдуме, свободы собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирований.

Помимо конституционного закрепления вышеприведенных положений, необходимо также обновить федеральную законодательную базу, применив при этом комплексный подход к совершенствованию имеющихся в этой сфере нормативно-правовых актов. В результате такого совершенствования основы избирательного законодательства и законодательства о референдуме могут быть закреплены в Избирательном кодексе РФ, регулирующем все основные вопросы организации, проведения выборов и референдумов в Российской Федерации. Целесообразно было бы включить в данный кодекс как материальные, так и процессуальные нормы. Мы полагаем, что подобная кодификация способствовала бы более наглядному представлению избирателей об их правах и обязанностях, правилах предвыборной агитации, процедуре голосования, мерах ответственности за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме. В свою очередь Избирательный кодекс РФ упростит работу государственным органам по организации и проведению избирательных кампаний, по обеспечению механизма реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, по квалификации деяний, нарушающих эти права и процессу привлечения виновных к ответственности.

Кроме того, федеральные законы должны устанавливать особенности выборов в отдельные органы государственной власти и проведения референдумов.

В-третьих, существующий механизм реализации митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирований, по мнению диссертанта, также нуждается в совершенствовании. Для этого необходимо радикальное обновление правовых норм о митингах, демонстрациях и пикетированиях, приведение их в соответствие с международно-правовыми актами о правах и свободах человека. Целесообразно было бы урегулировать основные вопросы проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирований специальным федеральным законом, в котором определить конкретные признаки этих форм непосредственной демократии, их отличие друг от друга, механизм реализации, ответственность всех участников данных отношений от должностных лиц исполнительной власти, работников органов внутренних дел, до организаторов и участников митингов, шествий, демонстраций и пикетирований.

Следующий важный вывод, к которому мы пришли в результате проведенного исследования, заключается в том, что органы внутренних дел играют немаловажную роль в осуществлении гражданами Российской Федерации избирательных прав и права на участие в референдуме, в связи с чем, как нам представляется, необходимо внести изменения как в нормативные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел в процессе реализации этих форм непосредственной демократии, так и в структуру организации системы МВД России и его подразделений. Целесообразно было бы создать специальное подразделение в системе МВД России, которое определило бы направления деятельности ОВД по осуществлению гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме, а также координировало бы деятельность нижестоящих Подразделений в процессе реализации этих прав.

В качестве отправной точки для нормативного регулирования такой деятельности диссертантом подготовлены Методические рекомендации по организации обеспечения сотрудниками органов внутренних дел правопорядка и общественной безопасности в период избирательной кампании, кампании по проведению референдума.

Немаловажно обратить внимание и на роль органов внутренних дел на транспорте (в первую очередь транспортной милиции) в предупреждении и пресечении митингов и пикетирований на объектах железнодорожного транспорта. Нормативно-правовое обеспечение деятельности ОВД на транспорте требует дальнейшего совершенствования. В настоящее время вопросы организации и деятельности транспортной милиции по предупреждению и пресечению несанкционированных акций протеста на железных дорогах и подъездных путях не урегулированы действующим законодательством, хотя необходимость в таком регулировании очевидна.

Подготовку и принятие нормативного документа, регулирующего порядок организации и деятельности ОВД (в том числе и транспортной милиции) при проведении митингов, шествий, демонстраций пикетирований следует сегодня рассматривать как одну из важнейших задач законодателя. Подобный документ, на наш взгляд, должен содержать нормы, регулирующие два направления в деятельности ОВД, связанных с реализацией гражданами свободы митингов, шествий, демонстраций и пикетирований. К таким направлениям относятся: 1) взаимодействие органов внутренних дел с другими правоохранительными органами, общественными формированиями, должностными лицами и гражданами- 2) непосредственная деятельность органов внутренних дел, направленная на организацию охраны общественного порядка и безопасности людей при проведении митингов, шествий, демонстраций и пикетирований.

В целом же осуществление непосредственной демократии в Российской Федерации послужит дальнейшему формированию правового государства и гражданского общества.