Актуальность темы
исследования. Конституционное становление постсоветской России основано на повышенном внимании к частной форме собственности в экономическом и правовом развитии. Радикализм частноправового подхода обусловил появление как позитивных, так и негативных результатов. К наиболее значимым позитивным моментам можно отнести разрушение моноцентризма государственной собственности, создание правовой основы современной рыночной экономики.
В правовой сфере серьезным негативным результатом следует считать, во-первых, ставку на частноправовые институты в качестве основы регулирования отношений собственностиво-вторых, отсутствие необходимой конституционной регламентации общественных форм собственности, их места в экономической системев-третьих, недооценку тесной взаимосвязи государственной и муниципальной форм собственности и реального демократизма, полновластия народа, экономической основы публичных образований.
На сегодняшний день в Конституции России нет правового понятия общенародной или народной собственности. Публичная собственность в Российской Федерации представлена федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской Федерации и собственностью муниципальных образований. Эта собственность разобщена по разным уровням и субъектам. Она занимает значительное место в национальной экономике страны: реальная доля публичного сектора в экономике составляет свыше 60%. По мнению ряда ученых, учитывая каналы влияния государства, можно говорить о том, что в российской экономике публичная собственность имеет громадный экономический потенциал1.
1 См.: Россия -2015: оптимистический сценарий/ Отв. ред. Л. И. Абалкин. М., 1999. С. 191- Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. Доклад / Под. рук. Е. Г. Ясина. М., 2002. С. 40−41.
2 См. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. М., 2001,2002, 2003 гг.
Следует также отметить, что в последние несколько лет политическое руководство страны взяло курс на более активную позицию государства в экономических отношениях и соответственно на более внимательное отношение к проблеме публичной собственности .
Вместе с тем публичная собственность остается в известной мере непознанным объектом. Каково место публичной собственности в экономической системе в соотношении с частной собственностью? Так ли однозначен приоритет частной собственности в современном постиндустриальном социально ориентированном рыночном хозяйстве? Ответы на эти вопросы более относятся к выбору наиболее оптимальных экономических и социальных моделей. С юридической точки зрения важен ответ на вопрос о том, имеет ли публичная собственность свое место в правовой системе, является ли полновесным объектом конституционно-правового регулирования. Отмеченные факторы и обозначенные вопросы объясняют актуальность темы диссертационного исследования и обусловили ее выбор.
Состояние научной разработанности темы и круг используемых источников. Проблема исследования публичной собственности неразрывно связана с общими категориями «собственность» и «право собственности», соотношением частных и публичных начал в экономике и в правовом регулировании. Этим вопросам были посвящены труды ведущих юристов, начиная со времен римского права.
Наиболее развернутое представление о соотношении публично-правовых и частноправовых начал, о роли общественных форм собственности было сделано в эпоху становления капиталистического хозяйства. Этой теме уделяли внимание Г. Гегель, Л. Дюги, Р. Иеринг, Г. Кельзен, К. Маркс, П. Прудон, Ф. Энгельс и др. В русской дореволюционной правовой и философской литературе эти вопросы были представлена в трудах H.H. Алексеева, М. А. Бакунина, Д. Д. Гримма, Н. П. Дювернуа, И. А. Ильина, К. Д. Кавелина, Н.М.
Коркунова, Д. И. Мейера, С. А. Муромцева, И. А. Покровского, П. Н. Савицкого, Е. В. Спекторского, С. Л. Франка, В. М. Хвостова, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича и др.
Ввиду очевидного доминирования одной, государственной формы собственности, в советском правоведении тема соотношения частного и публичного была не актуальна. Институт государственной собственности являлся основным объектом исследования ведущих цивилистов страны. В своих работах А. В. Венедиктов, С. М. Корнеев, Д. М. Генкин и др. предоставили уникальный по содержанию анализ природы и содержания государственной собственности. Вместе с тем акцент в исследовании государственной собственности делался на ее классовых характеристиках. С другой стороны в этом анализе решалась задача обеспечения реализации полномочий публичного собственника в гражданском обороте.
В рамках государственного (конституционного) права практически не было монографических работ, посвященных общенародной (государственной) собственности как самостоятельной конституционной категории. Содержание понятий «собственность», «формы собственности» исследовались в рамках общих проблем общественного строя и экономической основы общества (И. Е. Фарбер, В. А. Ржевский, О. Е. Кутафин и др.).
Конституция России 1993 года закрепила равную правовую защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. В науке конституционного права институту собственности посвящен ряд исследований, но в основном конституционные характеристики собственности направлены на раскрытие потенциала права частной собственности как экономической основы нового рыночного хозяйства (Г.А.Гаджиев, В. В. Гребенников, В. В. Гошуляк, Н. Н. Соломатина и др.). В последнее время возрос научный интерес к проблемам публичной собственности. Появились исследования правового положения государственного имущества (И.В. Ершова, Н.И. Косякова) отдельных объектов государственного и муниципального имущества (М.Б. Егорова), а также вопросов управления государственной собственностью (Э. В. Талапина). Эти работы характеризуют отдельные формы и уровни публичной собственности с позиции гражданского, хозяйственного, административного, природоохранительного законодательства.
Вместе с тем в науке конституционного права недостаточно внимания уделяется комплексному анализу конституционного статуса государственной и муниципальной форм собственности, не проводится анализ единой конституционной основы этих форм собственности, особенностей их публично-правового регулирования, соотношения публичной и частной форм собственности в правовой системе общества.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных ученых по проблемам конституционного, гражданского, хозяйственного, административного права, истории и общей теории права.
В процессе исследования были проанализированы труды ученых по общим вопросам права собственности С. И. Аскназия, М. М. Агаркова, С. Н. Братуся, А. В. Венедиктова, М. Н. Власовой, В. П. Грибанова, Д. М. Генкина, О. С. Иоффе, С. М. Корнеева, И. А. Покровского, Б. Б. Черепахина и др. Изучены работы видных ученых — цивилистов: В. К. Андреева, Г. Н. Андреевой, М. И. Брагинского, Е. В. Богданова, Г. А. Гаджиева, В. А. Дозорцева, Н. Д. Егорова, В. П. Камышанского, А. Л. Маковского, В. П. Мозолина, Б. И. Пугинского, В. А. Рахмиловича, А. А. Рубанова, В. А. Рыбакова, Д. Н. Сафиуллина, К. И. Скловского, Е. А. Суханова, В. А. Тархова, Ю. К. Толстого, Р. О. Халфиной, М. Д. Шаргородского, Л. В. Щенниковой, В. Ф. Яковлева, труды зарубежных авторов: М. Бартошека, Ж. Л. Бержеля, Ж.-П.Жакке, Ж. Карбонье, Я. Лазара, Г. Лешлера Р.Саватье, П. Сандевуара, Сакаэ Вагацума, Э. Феррари, А. Шайо, и др. Анализ природы публичной собственности, соотношения публичных и частных начал проводился на основе изучения трудов специалистов по общей теории права: С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, A.B. Васильева, В. Б. Исакова, Е. А. Киримовой, В. В. Лазарева, A.B. Малько, Г. В. Мальцева, Л. С. Мамута, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, A.B. Мицкевича, Л. А. Морозовой, B.C. Нерсесянца,.
Т.Н. Радько, С. Н. Ревиной, В. М. Сырых, В. А. Толстика, И. Е. Фарбера, А. И. Экимова и др.
Рассмотрение проблем конституционного регулирования экономических отношений, отношений публичной собственности было основано на трудах С.
A. Авакьяна, A.C. Автономова, Г. Н. Андреевой, М. В. Баглая, Н. А. Бобровой, H.A. Богдановой, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, В. В. Гребенникова, В. Т. Кабышева, O.E. Кутафина, В. О. Лучина, А. Н. Медушевского, О. О. Миронова, Н. А. Михалевой, B.C. Основина, В. А. Ржевского, Ф. М. Рудинского, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Б. С. Эбзеева и др.
Анализ социально-экономических аспектов публичной собственности был проведен на основе трудов российских специалистов в области экономики, философии и социологии: JI. И. Абалкина, В. В. Алексеева, А. Ахмедуева, О. Т. Богомолова, А. В. Брежнева, JI. JI. Вегера, В. П. Вырелкина, С. А. Зинченко, П. Игнатовского, В. Н. Иноземцева, В. О. Исправникова, Г. Г. Котовского, А. П. Кузнецова, И. И. Кузьминова, Я. И. Кузьминова, В. В. Куликова, В. И. Кошкина,.
B.Н. Лексина, В. И. Лоскутова, Д. С. Львова, В.А. May, E.B. Орловой, Э. А. Позднякова, Е. Е. Тарандо, А. Н. Швецова, Г. К. Широкова, В. П. Шкредова, Л. И. Якобсона, Е. Г. Ясина и зарубежных: С. Дикина, Л. Мизеса, Р. Пайпса, Р. Познера, Д. Сакса, М. Фридмана, Ж. Фурнье и др. 3.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами конституционного права общественные отношения, связанные с формированием, присвоением, разграничением и распоряжением объектами публичной собственности.
Предметом диссертационного исследования являются определение места и роли публичной собственности в российской правовой системе, соотношение частных и публичных начал в правовом регулировании отношений собственности, конституционное законодательство в сфере регулирования экономической системы российского общества, особенности конституционного статуса, механизмов формирования, разграничения и распоряжения публичной собственностью, тенденции и важнейшие конституционные начала в регулировании отношений публичной собственности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ понятия публичной собственности как категории юридической науки, обоснование публичной собственности в качестве института (субинститута) конституционного права, определение особенностей механизма конституционного регулирования публичной собственности, а также иных правовых средств ее регулирования в условиях социально ориентированной рыночной экономики.
Указанные цели достигаются при разрешении следующих задач:
— исследование понятий экономической системы, экономической основы общества, категорий «собственность» и «формы собственности» с позиций ценностей конституционного строя;
— определение содержания категории «публичность», выявление характерных свойств публичной собственности как самостоятельной формы собственности;
— исследование проблемы соотношения частных и публичных начал в правовом регулировании отношений собственности, диалектики отношений публичной и частной форм собственности;
— обоснование публичной собственности как института (субинститута) конституционного права;
— выявление особенностей субъектов и объектов конституционно-правовых отношений публичной собственности;
— исследование взаимосвязи публичной собственности и экономической основы публичной власти, суверенитета государства, самостоятельности публичных образований;
— выявление характерных черт конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности, в том числе способов формирования и механизма разграничения публичной собственности, системы и полномочий органов публичной власти в этой сфере;
— определение системы и основных видов конституционных принципов регулирования отношений публичной собственности.
Методологическая база исследования. Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системный, диалектический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, социологический, социально-психологический, правового моделирования и др.
Категория собственности — чрезвычайно емкое и комплексное явление. Поэтому анализ публичной собственности был проведен прежде всего с использованием системного и диалектического методов, которые способствовали выявлению необходимых взаимосвязей различных экономических и правовых категорий, а также отраслей права, в том числе в процессе регулирования многоплановых отношений публичной собственности.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов власти муниципальных образований, органов государственной власти СССР, органов государственной власти зарубежных стран, с использованием личного опыта диссертанта в деятельности законодательного органа Российской Федерации.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют конституции и конституционные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, РСФСР, СССР, зарубежных стран, уставы муниципальных образований Российской Федерации, решения органов конституционного правосудиязаконодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, Указы Президента РФ, акты Правительства РФ, федеральных министерств по вопросам регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной форм собственности (публичной собственности).
Изучены и использованы статистические источники, законопроекты федерального уровня, обширная научно-монографическая правовая и экономическая литература.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой монографическую разработку новой для современной российской правовой литературы и российского законодательства категории «публичная собственность». В диссертации конструируется понятие публичной собственности как института (субинститута) конституционного права, дается системный анализ конституционно-правового механизма регулирования отношений публичной собственности, делается попытка более четкого разграничения публично-правового и частноправового регулирования отношений публичной собственности.
В диссертации обосновываются следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Понятия экономической системы, экономической основы общества следует по-новому переосмыслить и восстановить в конституционном законодательстве. Категории «экономическая система», «основа экономической системы», «экономическая основа деятельности органов публичной власти» имеют собственное смысловое содержание и роль в конституционно-правовом регулировании.
2. Отмечая безусловное значение цивилистического подхода в сфере права собственности, следует иметь в виду, что регулировании социально-экономических отношений собственности, связанных со свободой человека в обществе, с обеспечением меры социальной справедливости в большей мере относится к конституционно-правовому механизму воздействия.
3. Безусловная роль государственной и муниципальной собственности в развитии страны требует переосмысления соотношения частной и нечастной форм собственности в экономической системе общества, а также надлежащего конституционного признания и регулирования общественных форм собственности. и.
4. Публичная собственность объединяет государственную, муниципальную формы собственности и национальное достояние — отдельный и специфический по своему социально-политическому значению элемент публичной собственности. Национальное достояние составляют объекты, характеризующиеся своей уникальностью, значимостью для социального воспроизводства многонационального народа, народов, проживающих на соответствующей территории, населения муниципальных образований.
Публичная собственность — это отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований).
5. В конституционном строе общества предполагается равнозначное обеспечение публичной и частной форм собственности, их самостоятельного функционирования в рамках экономически оптимальных пропорций.
6. Своеобразие конституционных отношений в сфере публичной собственности позволяет сделать вывод об относительной самостоятельности права публичной собственности как субинститута конституционного права. Если основы конституционного строя рассматривать как подотрасль, то группу конституционных норм, закрепляющих основы экономических отношений, следует рассматривать как институт конституционного права. В этом институте публичная собственность может претендовать на место субинститута.
Субинститут публичной собственности является совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих отношения народа, народов, проживающих на соответствующей территории, населения муниципальных образований по поводу общественного блага в целях реализации публичного интереса с использованием, прежде всего, публичных образований, а также непосредственного волеизъявления народа и населения определенной территории.
7. Конституционно-правовой механизм регулирования и защиты объектов публичной собственности распространяется как на объекты, принадлежащие народу, Российской Федерации, субъекту Федерации, населению, муниципальному образованию на праве собственности, так и на иные вещные и обязательственные права, входящие в единый комплекс публичного имущества.
8. В работе впервые представлена система и характеристика видов конституционных принципов публичной собственности. Выделяются специальные принципы регулирования публичной собственности: 1) единства основы публичной собственности- 2) целевого назначения- 3) субсидиарной ответственности- 4) приоритета регулирования публичной собственности вне гражданского оборота- 5) публичности (открытости, гласности). I.
9. В качестве одного из важнейших критериев разграничения публичной собственности предлагается рассматривать степень взаимосвязи объектов публичной собственности и суверенных прав народа, Российской Федерации, самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. По этому основанию публичную собственность следует подразделять на три основные группы объектов: 1) национальное достояние- 2) объекты для обеспечения суверенных прав Российской Федерации, самостоятельных прав публичных региональных и муниципальных образований- 3) объекты для решения социальных и экономических задач публичных образований.
10. Разграничение публичной собственности в рамках предмета совместного ведения с учетом федеративных аспектов требует установления более четких принципов, критериев и процедур этого процесса, прежде всего на основе механизмов кооперации и согласования.
11. Необходимо повысить правовой уровень и системность в регулятивном воздействии на формирование, управление и распоряжение публичной собственностью. В этой связи требуется принятие системного федерального акта о статусе публичной собственности, где были бы закреплены: критерии отнесения имущества к государственной и муниципальной собственностиосновные параметры национального достояниястатус, цели и принципы использования и распоряжения этими объектамиосновные субъекты распоряжения и управления публичным имуществом, а также основные полномочия этих субъектов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы состоит в том, что в диссертации содержится системный анализ категории публичной собственности, обосновывается обособление нового института (субинститута) конституционного права «публичная собственность», раскрывается комплекс теоретических представлений, связанных с особенностями субъектного и объектного состава, правовым механизмом функционирования публичной собственности.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, представляют интерес для развития конституционно-правовых способов регулирования отношений публичной собственности, а также вопросов разграничения и взаимодополнения частноправовых и публично-правовых средств регулирования отношений публичной собственности.
Теоретические выводы исследования могут быть использованы в законотворческой деятельности, в научной работе, в процессе преподавания конституционного, административного, муниципального, гражданского, хозяйственного права, теории права и государства для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных научных трудах автора, в его выступлениях на заседаниях Съездов народных депутатов Российской Федерации, сессиях Верховного Совета России (1990;1993 гг.), в докладах на конференциях.
Результаты исследований по теме диссертации были использованы соискателем в процессе его участия в правотворческой деятельности в качестве народного депутата РСФСР, заместителя Председателя Высшего Экономического Совета при Президиуме Верховного Совета РФ, председателя Комиссии по экономической реформе Совета Республики Верховного Совета РФ, в качестве члена Совета по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве РФ (1998;2000). В том числе, в работе над Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (1990), Декларацией о правах и свободах человека и гражданина РСФСР, законами Российской Федерации о собственности, о приватизации, о банкротстве, проектом Конституции Российской Федерацией .
Результаты исследований были использованы в процессе чтения лекционного курса «Конституционное право Российской Федерации» на факультете права Государственного университета — Высшей школы экономики и в Институте прав человека Московского государственного социального университета. Материалы исследований также были использованы при подготовке и чтении специального учебного курса «Конституционно-правовое регулирование публичной собственности» на факультете права и факультете экономики Государственного университета — Высшей школы экономики.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 15 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
Заключение
.
1. Формирование новых правовых ценностей социально ориентированной рыночной экономики неразрывно связано с категорией собственности. Правовой институт собственности обладает уникальностью и богатством содержания. Ограничение института собственности рамками гражданского оборота и набором гражданско-правовых инструментов сужает правовое обеспечение развития отношений собственности в современном обществе.
2. Понятия экономической системы, экономической основы общества следует по-новому переосмыслить и восстановит в конституционном законодательстве. Категории «экономическая система», «основа экономической системы», «экономическая основа деятельности органов публичной власти» имеют собственное смысловое содержание и роль в конституционно-правовом регулировании.
Экономическая система характеризует действующую модель экономических отношений в данном обществе, основанную на определенном соотношении частных и нечастных форм собственности, роли государства в регулировании экономики, экономических механизмов присвоения и распределения материальных благ.
Основы экономической системы относятся к конституционно-правовому предмету регулирования и характеризуют важнейшие институты и принципы экономической системы, прежде всего формы и виды собственности, принципы конституционно-правового регулирования экономических отношений, правовые режимы важнейших объектов собственности, принципы формирования, разграничения, управления и распоряжения материальными благами.
Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, экономическая основа местного самоуправления отражают экономический ресурс осуществления публичных полномочий этих органов. Основной акцент в этих понятиях сделан на имуществе, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований.
Ряд новых для современного государствоведения понятий, например, таких как экономический порядок, в известной мере дополняют анализ осуществления отдельных элементов экономической системы. Экономический порядок характеризует результат государственно-правового воздействия на экономические отношения, отражает сторону активности публичной власти в экономической системе.
Принципиальным моментом в конституционном закреплении вопросов экономической системы имеет вопрос объема регулирования. Конституционно-правовое регулирование должно более широко воздействовать на важнейшие стороны экономической системы, в том числе, на такие элементы как социальные характеристики природы форм собственности, положения о национализации и приватизации, принципы распределения общественного продукта, статус публичных финансов.
3. Категории собственность, формы собственности в конституционном праве наиболее полно отражают объективность взаимосвязи экономического, социального и правового содержания института собственности.
Процесс отрицания жестких марксистских привязок конституции к природе экономических отношений не должен приводить к умалению важнейших социальных реалий. Это относится к диалектике экономики, власти и права, к социальной насыщенности конституционных экономических категорий, их связанности с природой власти — народа, государства, населения регионов и муниципалитетов.
Попытки свести всю многомерность феномена «собственности» к правомочиям собственника, правовой технологии осуществления этих прав провоцируют постановку неэффективных целей для достижения конституционных ценностей того же социального рыночного хозяйства. Поэтому, отмечая безусловное значение цивилистических конструкций в сфере права собственности, следует иметь в виду их ограниченный характер в регулировании социально-экономических отношений собственности, связанных со свободой человека в обществе, с обеспечением определенной меры социальной справедливости. Указанное содержание отношений собственности подлежат конституционно-правовому анализу и регулированию.
4. Различия в формах собственности являются важнейшим признаком и характеристикой современных индустриальных стран. В настоящее время безусловная роль государственной и муниципальной собственности в развитии страны требует конституционного переосмысления соотношения частной и нечастной форм собственности в экономической системе общества, а также надлежащего конституционного признания и регулирования общественных форм собственности.
Отсутствие должной конституционной регламентации общественных форм собственности, их природы, места в экономической системе наряду с частной собственностью обусловили в известной мере хищническое отношение к распоряжению народным богатством и пренебрежению к эффективному управлению государственной и муниципальной формами собственности.
5. Важнейшее место среди общественных форм собственности занимает публичная собственность. Публичную собственность следует рассматривать не в качестве собирательного определения. Она объединяет общим понятием государственную, муниципальную формы собственности и национальное достояние как отдельный и специфический по своему социально-политическому значению элемент публичной собственности. Публичная собственность отражает единство социально-политической природы государственной и муниципальной форм собственности. Это единство основано на общности публичных интересов и задач публичных образований перед народом и населением. Оно предопределяет единую ответственность за распоряжение и управление публичной собственностью.
В словосочетании «публичная собственность» прилагательное «публичная» означает принадлежащий какому-либо сообществу, прежде всего публичному (государственному или муниципальному) образованию, как совокупности всего населения и его представителю или различным совокупностям лиц, имущественный интерес которых уже отделен от конкретных личностей и трансформирован в интерес публичный. Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Для достижения этих целей предполагается использование публично-властных инструментов осуществления права публичной собственности. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами.
Публичная собственность отличается составом и качеством объектов, которые представляют собой: а) необходимые ресурсы для осуществления публичных функцийб) наиболее ценные объекты с точки зрения общественной значимостив) уникальные ценности (невосполнимые для общества). Ряд объектов публичной собственности характеризуются своей уникальностью, возможностью удовлетворения потребностей широкого круга потребителей, значимостью для социального воспроизводства. Совокупность таких объектов следует выделить в особую категориюнациональное достояние.
Национальное достояние как важнейшее свойство и самостоятельный элемент публичной собственности. Эта категория имеет колоссальное социальное звучание, является определяющей в характеристике экономической основы народовластия, суверенитета народа.
Публичная собственность — это отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований). Публичная собственность — это совокупность материальных благ предназначенных для удовлетворения публичных интересов.
В качестве признаков публичной собственности можно назвать: 1) цель — реализация публичных интересов- 2) территориальность осуществленияграницы территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования- 3) особенность субъектов — осуществление прав публичной собственности такими субъектами, как народ, народы, проживающие на соответствующей территории, население муниципального образования, а также особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (государство, государственные образования, муниципальные образования) — 4) особенность объектовнаиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения власти народа, суверенности государства и самостоятельности власти государственных образований и муниципалитетов- 5) органичная взаимосвязь с публичной властью, ее публично-властными образованиями и отдельными инструментами осуществления власти (референдум, выборы, опросы и т. д.).
Право публичной собственности в объективном смысле — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению государственной и муниципальной собственностью и «национальным достоянием многонационального народа России». Под правом публичной собственности может пониматься право народа, населения непосредственно или через органы государственной власти и/или местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться общественными благами (публичным имуществом) в целях удовлетворения публичных интересов.
6. Анализ эволюции соотношения публичного и частного в праве позволяет сделать следующие выводы: 1) природа публичного и частного в праве взаимосвязана с делением экономической, хозяйственной жизни общества на частное и публичное хозяйствование- 2) соотношение публичного и частного в праве предопределяет характер и различие в правовых режимах функционирования публичной и частной собственности, в то же время социально-экономическая природа разграничения публичной и частной собственности оказывает непосредственное воздействие на публичные и частноправовые средства регулирования общественных отношений.
7. Диалектический анализ частной и публичной форм собственности позволяет сделать следующие выводы: 1) оптимальное соотношение между частной и публичной собственностью является важнейшим фактором поступательного развития общества- 2) в конституционном строе общества предполагается равноценное существование публичной и частной форм собственности, обеспечение их самостоятельного функционирования в рамках экономически оптимальных пропорций- 3) предметом конституционного регулирования должны выступать основные формы собственности (частная и публичная), и социальные цели функционирования этих форм, а также набор средств и способов обеспечения их равноценности и своеобразия правовых режимов- 4) в конституционном законодательстве должны быть представлены механизмы обеспечения перехода одной формы в другую безболезненно для собственников и общественных интересов (основные принципы и положения приватизации, национализации и т. д.).
8. Соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений публичной собственности недостаточно сбалансировано. Природа публичной собственности требует преобладания публично-правового регулирования на основе конституционных норм и принципов.
Публичная собственность является самостоятельным объектом конституционного регулирования. Публичная собственность отличается тем,^ что наиболее близка к политической власти, к таким ценностям как I народовластие, суверенитет народа, нации, самостоятельности населени Сущность публичной собственности заключается в отношениях господства, присвоения и распределения общественного блага в целях удовлетворения публичных интересов. Публичная собственность несет в себе большой общедемократический потенциал. Социальная природа публичной собственности заключается в близости и доступности широким слоям населения.
Конституционная природа публичной собственности характеризует степень обладания общественным благом со стороны таких субъектов конституционных отношений как народ, народы, население, граждане. Справедливость в распределении общественного блага является истинным показателем реальной ценности демократического строя. Поэтому природа публичной собственности как конституционной категории раскрывается прежде всего вне рамок гражданского оборота.
9. Своеобразие конституционных отношений в сфере публичной собственности позволяет сделать вывод об относительной самостоятельности публичной собственности как субинститута конституционного права. Субинститут публичной собственности занимает определенное место в системе категорий конституционного права. Если основы конституционного строя рассматривать как подотрасль, то группу конституционных норм, закрепляющих основы экономических отношений, следует рассматривать как институт конституционного права. В этом институте публичная собственность может претендовать на место субинститута.
Субинститут публичной собственности является совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих отношения народа, нации, населения по поводу общественного блага в целях реализации публичного интереса с использованием, прежде всего, публичных образований, а также непосредственного волеизъявления народа и населения определенной территории.
10. Конституционно-правовое понимание объектов публичной собственности объединяет все те имущественные объекты, на которые распространяются суверенные права государства как собственника и как управляющего публичным имуществом, а также иных публичных образований как собственников публичного имущества. В число таких объектов включаются как объекты, принадлежащие народу, государству, субъекту Федерации, населению, муниципальному образованию на праве собственности, так и иные вещные и обязательственные права, входящие в единый комплекс публичного имущества.
11. Система конституционных принципов регулирования публичной собственности состоит из двух основных частей: общих конституционных принципов и конституционных принципов публичной собственности.
Первая группа включает принципы: а) правового государстваб) народовластия (демократизма) — в) приоритета прав и свобод человека и гражданинаг) разделения властейд) федерализмае) социального государстваж) экономического плюрализмамногообразия и защиты равным образом разных форм собственностиз) единства экономического пространстваи) поддержки конкуренции в их соотношении с публичной собственностью. Ко второй группе относятся принципы: 1) единства природы публичной собственности- 2) целевого назначения- 3) субсидиарной ответственности- 4) приоритета регулирования публичной собственности вне гражданского оборота- 5) публичности в использовании публичного имущества.
12. В качестве основного общего критерия разграничения публичной собственности можно предложить степень значимости для осуществления важнейших конституционных интересов. Публичную собственность следует подразделить на три группы объектов: 1) национальное достояние- 2) объекты для обеспечения суверенных прав государства, самостоятельных прав публичных региональных и муниципальных образований- 3) объекты для решения социальных и экономических задач публичных образований.
Объекты национального достояния требуют иного конституционного подхода. Собственником национального достояния могут быть сособственники — народ России, народы регионов, население муниципальных образований. Публичные образования, представляя собственника, должны будут не делить объекты публичной собственности, а совместно распределять полномочия по управлению ими. И в этой ситуации будет более понятно, почему в ведении федерального законодателя более 90 процентов объектов национального достояния.
13. Разграничение публичной собственности в рамках предмета совместного ведения с учетом федеративных аспектов требует установления более четких принципов, критериев и процедур этого процесса, прежде всего на основе механизмов кооперации и согласования, включая вопросы использования и распоряжения публичной собственностью.
В федеральном законодательстве необходимо закрепление не только принципов разграничения совместных полномочий в сфере публичной собственности, но также установление принципов согласованного регулирования отношений на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий.
14. Правовое регулирование отношений публичной собственности на сегодняшний день в основном сосредоточено в отраслевом законодательстве: гражданском, земельном, лесном, водном, бюджетном и т. д. Требуется повысить правовой уровень и системность в регулятивном воздействии на формирование, статус, управление и распоряжение публичной собственностью. В этой связи, необходимо принятие системного федерального акта о статусе публичной собственности, где были бы закреплены: состав государственного и муниципального имуществаосновные параметры национального достояниястатус, цели и принципы использования и распоряжения этими объектамиосновные субъекты распоряжения и управления публичным имуществом, а также основные полномочия этих субъектов.
