Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования: по материалам Республики Татарстан

Актуальность темы

исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особое внимание уделяют принципам развития системы местного самоуправления.

Так, самостоятельность местного самоуправления как один из конституционных принципов взаимоотношения данного института власти с государством предполагает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий вправе решать вопросы местного значения, в т. ч. определять структуру своих органов и организацию их работы. Для этого органам местного самоуправления не требуется согласовывать свои решения с органами государственной власти равно как органы государственной власти не вправе ни отменять, ни приостанавливать их исполнение.

Не менее значимым конституционным принципом выступает многообразие организационных форм местного самоуправления. Согласно п.п.1,2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образованияналичие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного) органа муниципального образования является обязательным.

Таким образом, федеральный законодатель, с одной стороны, закрепляет круг обязательных органов местного самоуправления, а с другой — не устанавливает их исчерпывающего перечня и тем самым не препятствует населению муниципальных образований в Российской Федерации самостоятельно определять их разновидности.

Большую роль в определении организационной структуры местного самоуправления играет не только население муниципальных образований, но и соответствующие представительные органы.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает разнообразные виды учредительной юридической деятельности на территории муниципального образования с участием соответствующего представительного органа: территориальное общественное самоуправление или самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значенияпринятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополненийопределение порядка принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учрежденийопределение порядка участия муниципальных образований в организациях муниципального сотрудничества.

Наиболее исследованной из перечисленных видов учредительной деятельности, осуществляемым представительным органом муниципального образования, выступает разработка и принятие устава муниципального образованийвсе иные виды учредительных юридических процедур нуждаются в предварительном обобщении правотворческой и правоприменительной практики по субъектам Российской Федерации, а также последующем теоретическим осмыслении.

Еще одним видом учредительной юридической деятельности, осуществляемым представительным органом муниципального образования и требующим глубокого теоретического исследования в связи с обновлением законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, является внутренняя самоорганизация самого представительного органа, а также определение порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности и иных вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как и принятие устава муниципального образования, данный вид учредительной юридической деятельности представительного органа муниципального образования охватывает весь период его функционирования, имеет первичный и определяющий характер для иных юридических процедур в названном органе местного самоуправления.

Наконец, об актуальности темы диссертационного исследования свидетельствует тот факт, что на сегодняшний день не существует устоявшегося мнения относительно понятия учредительного юридического процесса и его применения в науке муниципального права.

Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что в науке муниципального права отсутствуют общепризнанные понятия и определения, которые касались бы учредительной юридической деятельности представительных органов муниципальных образований. Недостаточно также разработаны теоретические представления о видах и содержании учредительного юридического процесса в представительных органах муниципальных образований. Названные аспекты в организации и деятельности этих органов впервые разрабатываются автором диссертационного исследования.

Вместе с тем в юридической литературе по теории права XX в. было высказано предложение о выделении учредительного юридического процесса как автономной правовой деятельности, специфической разновидности юридического процесса.

По названной проблеме автор использовал труды следующих отечественных правоведов по теории юридического процесса: Алексеева С. С., Баландина В. Н., Бахраха Д. Н., Горшенева В. М., Дюрягина И. Я., Калмыкова Ю. Х., Касумова Ф. З., Лазарева В. В., Ларина A.M., Лукьяновой Е. Г., Малько A.B., Марченко М. Н., Матузова Н. И., Мельникова Ю. И., Недбайло П. Е., Панова И. В., Павлушиной A.A., Протасова В. Н., Решетова Ю. С., Савицкого В. М., Сорокина В. Д., Сенякина И. Н., Строговича М. С., Тихомирова Ю. А., Черданцева А. Ф., Шагиевой Р. В. и других авторов.

Теоретическую основу исследования также составили труды ученых по вопросам конституционного и административного права: Авакьяна С. А., Алехина А. П., Баглая М. В., Васильева A.C., Васильева В. И., Кармолицкого A.A., Козлова Ю. М., Костюкова А. Н., Коренева А. П., Лазарева Б. М., Лунева Н. Е., Лукьяновой Е. А., Манохина В. М., Ноздрачева А. Р., Пискотина М. И., Петрова Т. Е., Петрова Ю. А., Старилова Ю. Н., Чиркина В. Е. и др.

Различным аспектам организации деятельности представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления посвятили свои работы: Баранов В. М., Безуглов A.A., Булаков О. Н., Выдрин И. В., Гоголев П. В., Давыденко O.A., Дитятковский М. Ю., Кашо B.C., Князев С. Д., Кобзаненко В. А., Кокотов А. И., Костюков А. Н., Курманов М. М., Кузнецов A.A., Кутафин O.E., Леонтенков A.B., Лопаткина С. Н., Лютфалиев Р. Г., Мирошниченко Е. В., Михалева Н. В., Навальный C.B., Нудненко Л. А., Пилипенко С. Г., Пылин В. В., Савронская О. Л., Сергеев A.A., Солонин А. Ю., Сорокин A.C., Сорокин С. П., Цуканов А. Н., Четвертакова Е. С., Шугрина Е. С. и другие.

Отдельные вопросы процессуальной деятельности представительных органов муниципальных образований в составе Республики Татарстан.

1 Горшенев В. М. О разновидностях юридического процесса //Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Ярославль, 1979. Вып. 1.-е. 4−7. освещались в диссертационной работе Юсупова A.A. «Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан"1.

Цели и задачи исследования. Целью представленной работы является определение понятия, видов и содержания учредительного юридического процесса в представительных органах муниципальных образований.

Для достижения цели исследования потребовалось разрешить следующие задачи:

— сформулировать общее определение учредительного юридического процессадать определение учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования;

— выявить общие и особенные черты учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования;

— установить виды учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования;

— определить содержание учредительного юридического процесса по формированию внутренней структуры представительного органа муниципального образования, отдельных муниципальных должностей, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления;

— проанализировать муниципальные правовые акты, регулирующие деятельность представительных органов муниципальных образований по формированию их внутренней структуры, отдельных муниципальных должностей, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления;

— осуществить сравнительно-правовой анализ развития федерального законодательства и законодательства Республики Татарстан, регулирующего.

1 Юсупов A.A. Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан". Дис. на соискание уч. степ, канд.юрид. наук. -Казань, 2006. порядок организации и деятельности представительных органов муниципальных образованийвыявить пробелы и коллизии в действующем законодательстве Российской Федерации и Республики Татарстанпредложить практические рекомендации по их устранению и дальнейшему совершенствованию.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе учредительной деятельности представительного органа муниципального образования по формированию собственной внутренней структуры, избранию (назначению) отдельных муниципальных должностей, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления.

Предметом исследования выступают нормы права, закрепляющие деятельность представительного органа муниципального образования по формированию своей внутренней структуры, избранию (назначению) отдельных муниципальных должностей, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных органов местного самоуправления, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных подзаконных нормативных правовых актах, Конституции, законах и иных нормативных правовых актах Республики Татарстан, правовых актах муниципальных образований в составе Республики Татарстан.

Методологическая основа исследования. В работе были использованы общенаучные и частные методы познания: конкретно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция, законы и нормативные правовые акты Республики Татарстан, уставы муниципальных образований, правовые акты представительных органов муниципальных образований в составе Республики Татарстан (регламенты, положения, постановления), а также практика их применения.

К нормативным источникам работы относятся модельные актыПримерный модельный устав муниципального района, Примерный модельный устав городского поселения, Примерный модельный устав сельского поселения, разработанные и утвержденные Республиканским Советом по местному самоуправлению в Республике Татарстан в 2005 году.

Научная новизна исследования заключается в том, что в ней впервые обосновывается применение в науке муниципального права понятие «учредительный юридический процесс» и формулируется его определение. На основе анализа законодательных норм и норм муниципальных правовых актов выявляются особенности и содержание учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В науке муниципального права должна получить свое признание и дальнейшее развитие концепция учредительной юридической деятельности (процесса) коллективных субъектов муниципального права на основе общей теории юридического процесса и его разновидностей.

2. Учредительная юридическая деятельность в муниципальном праве представляет собой самостоятельный вид процедурно-процессуальной деятельности уполномоченных субъектов, наделенных властными полномочиями по созданию, реорганизации и ликвидации органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, иных субъектов муниципального права.

Одним из ведущих субъектов учредительной юридической деятельности является представительный орган муниципального образования.

3. Нормативно-правовое регулирование учредительного юридического процесса в системе местного самоуправления обеспечивается всеми источниками муниципального права, однако, наибольшее значение и основной объем составляют муниципальные правовые акты.

4. Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования имеет внутренний и внешний аспект выражения: внутренний — отражается в окончательном оформлении представительного органа как выборного коллегиального органа местного самоуправления и его вступлении в осуществление своих задач, функций и компетенциивнешний — в формировании и преобразовании структуры органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также иных субъектов права.

5. Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования имеет свое назначение: обеспечивает организационную обособленность органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов правареализацию принципа разделения властей на местном уровнеприменение материально-правовых норм, закрепляющих полномочия представительного органа по вопросам внутренней самоорганизации, по созданию, реорганизации, ликвидации органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов праваприменение процессуально-правовых норм, регулирующих порядок осуществления полномочий представительного органа по вопросам внутренней самоорганизации, по созданию, реорганизации и ликвидации органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов праваих дальнейшую систематизацию и кодификацию.

6. Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования имеет свои характерные черты, принципы, объем и содержание. Характерные черты учредительного юридического процесса предопределяется общими признаками, присущими представительному органу как органу местного самоуправления, и особенными признаками, присущими представительному органу как органу власти, избираемому населением, состоящему из депутатов (представителей), решающему ключевые вопросы местного значенияпринципами учредительного юридического процесса выступают принципы организации и деятельности представительного органа муниципального образованияобъем учредительного юридического процесса зависит от круга органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов, образующих и преобразуемых представительным органом в соответствии с уставом муниципального образованиясодержание учредительного юридического процесса составляют организационно-правовые средства, способы и методы создания, реорганизации и ликвидации внутренних подразделений представительного органа, органов и должностных лиц местного самоуправления, иных субъектов права.

7. Результаты учредительной юридической деятельности в представительном органе муниципального образования отражаются в нормативных и иных правовых актах представительного органа.

8. Учитывая современное состояние в правовом регулировании учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования, автор выдвигает предложения по совершенствованию действующих федеральных законов и законов Республики Татарстан по вопросам местного самоуправления, принятию новых федеральных законов и муниципальных правовых актов.

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловливается возможностью использования содержащихся в диссертации положений, выводов и предложений в решении проблем теоретического и прикладного характера, затрагивающих организацию и деятельность представительных и иных органов муниципальных образований.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают, дополняют и уточняют определенные разделы науки муниципального права.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выработанные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы для: совершенствования законодательства (федерального, Республики Татарстан) — в практической деятельности представительных органов муниципальных образований и иных органов местного самоуправленияв научно-исследовательской деятельностив учебном процессе для преподавания курса муниципального права и спецкурсов по проблемам правового положения органов местного самоуправления.

Апробация работы. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права и прав человека Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина», где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных работах.

Предложения и выводы диссертации использовались при подготовке муниципальных правовых актов в муниципальных образованиях «город Нижнекамск», Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан и «Нижнекамский муниципальный район» в составе Республики Татарстан.

Структура диссертационной работы. Она обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и список использованной литературы.

Заключение

.

1. Разносторонняя деятельность органов публичной власти немыслима без ее облечения в процессуально-правовые формы. Иными словами порядок осуществления той или иной деятельности публичными органами власти в рамках установленных законом полномочий не может быть эффективно реализован, во-первых, без определения целей, задач, стадий, временных и прочих условийво-вторых, без выражения того или иного действия в правовых актах, сопровождающих процессуальную формув-третьих, без возможности использования государственного и общественного контроля.

2. Одним из основных видов юридического процесса следует признать учредительный процесс. Его участниками в публично-правовой сфере являются коллективные субъекты права, в том числе органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления.

3. Совокупность материально-правовых и процессуально-правовых норм в муниципальном праве, рассматривающих учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования, призваны определять как собственную самоорганизацию, так и его порядок (основания, правовые процедуры и их последовательность) в отношении формирования, реорганизации и ликвидации органов им должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

4. Источниками материально-правовых и процессуально-правовых норм, регулирующих учредительный процесс в системе органов и должностных лиц местного самоуправления, выступают Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы (конституционные, обычные), конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты в Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований и прежде всего уставы.

Нормативное регулирование учредительного юридического процесса в системе местного самоуправления также обеспечивается актами Конституционного суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, нормативными договорами и правовыми обычаями.

Законодательная и правоприменительная практика отдельных субъектов Российской Федерации (например, Республики Татарстан) свидетельствует о том, что эффективным средством нормативного регулирования могут выступать модельные подзаконные акты.

5. Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования имеет свои особенности, которые предопределяются не только спецификой местного самоуправления как общественно-политического явления, но и общими чертами, присущими представительному органу как органу местного самоуправления, а также особенными чертами, свойственными представительному органу, избираемому населением муниципального образования, состоящему из депутатов (представителей), решающему ключевые вопросы местного значения.

6. Учредительный юридический процесс в представительном органе муниципального образования имеет свое назначение, разновидности (по кругу органов и должностных лиц местного самоуправления), содержание и гарантии. Каждый из названных аспектов учредительной деятельности представительного органа требует дальнейшего исследования.

7. Наибольшее число учредительных юридических процедур складываются в представительном органе муниципального образования в связи с внутренней самоорганизацией представительного органа. Различают юридические процедуры по: а) избранию и досрочному прекращению полномочий руководящих звеньев представительного органа муниципального образования — председателя представительного органа (в Республике Татарстан — это глава или высшее должностное лицо муниципального района и городского поселения, высшее должностное лицо и одновременно руководитель исполнительного комитета в сельском поселении), заместителей председателя представительного органа, президиумаб) избранию, реорганизации и упразднению функционально-отраслевых подразделений — постоянных и временных комитетов и комиссий представительного органав) образованию, реорганизации и упразднению вспомогательных подразделений — рабочих, экспертных и иных совещательных групп в составе депутатов, представителей местной администрации, общественных объединений, организаций, предприятий, специалистов, экспертов, жителей муниципальных образованийг) образованию и преобразованию постоянных и временных депутатских групп, клубов и иных добровольных депутатских объединений в рамках представительного органа муниципального образованияд) формированию аппарата представительного органа.

Поскольку в муниципальных районах Республики Татарстан представительные органы состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, то соответствующие юридические процедуры по их избранию также составляют часть учредительного юридического процесса в представительном органе местного самоуправления.

8. Недостаточно проработанными в теории муниципального права являются такие понятия как «должностное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо органа местного самоуправления», а также их соотношение со смежными понятиями — «должностное лицо», «служащий», «муниципальный служащий», «муниципальное должностное лицо», «муниципальное выборное лицо».

Это обстоятельство не способствует четкому разграничению юридических процедур в представительном органе муниципального образования по формированию органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренное уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

9. В отношении порядка формирования исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления существует определенная последовательность учредительных юридических процедур, которая выражается в первичности формирования должности главы местной администрации (в Республике Татарстан — это руководитель исполнительного комитета) по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемым уставом муниципального образования, и вторичности утверждения структуры местной администрации (в Республике Татарстанэто исполнительный комитет). Дополнительно, решением представительного органа местная администрация наделяется статусом юридического лица, а его глава — правом на государственную регистрацию местной администрации.

Однако учредительные полномочия представительного органа муниципального образования в вопросах конституирования местной администрации как органа местного самоуправления являются ограничениями в силу действия принципа разделения властей на уровне административно-территориальных единиц в субъектах Российской Федерации. Данный принцип предопределяет право главы местной администрации разрабатывать и представлять на утверждение представительного органа муниципального образования устройство исполнительной власти на местах.

10. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, устанавливаемый представительным органом муниципального образования, определение общего числа членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании, а также назначение представительным органом всех членов (в сельском поселении) или 2/3 членов конкурсной комиссии (в муниципальном районе, городском округе), назначение по результатам конкурса главы администрации в совокупности составляют юридическую процедуру формирования названной должности в представительном органе муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования участвует в юридической процедуре расторжения контракта с главой местной администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения.

И. В том случае, если представительный орган формирует контрольный органа муниципального образования (в республике Татарстанэто контрольно-счетная палата, контрольно-ревизионные, ревизионные комиссии), то конституирующими правовыми процедурами в нем выступают утверждение руководителя контрольного органа и избрание его основного состава.

Представительный орган муниципального образования участвует в процедуре освобождения от должности руководителя контрольного органа и членов основного состава.

Кроме того, представительный орган муниципального образования наделяется иными полномочиями учредительного характера: он вправе утверждать положение о контрольном органепредусматривать в бюджете муниципального образования отдельной строкой расходы на обеспечение его деятельностиобсудить результаты и определять порядок их опубликования (обнародование).

12. Участие представительного органа муниципального образования в юридической процедуре конституирования избирательных комиссий включает в себя принятие решение о ее создании и наделении статусом юридического лица, процедуру назначения части состава муниципальной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации.

Представительный орган избирательной комиссии муниципального образования вправе инициировать правовую процедуру реформирования избирательной комиссии муниципального образования и участвовать в процедуре согласования с Избирательной комиссией субъекта Российской Федерации (в Республике Татарстан — это Центральная избирательная комиссия) вопроса о передаче (возложении) полномочий территориальной избирательной комиссии на избирательную комиссию муниципального образования.

Исключение составляют: процедура избрания председателя муниципальной избирательной комиссии, а также образование временной избирательной комиссии муниципального образования в период проведения избирательной кампании.

В отношении избирательной комиссии представительный орган муниципального образования обладает рядом полномочий учредительного характера: утверждает положение о статусе избирательной комиссииопределяет порядок ее финансированияустанавливает порядок замещения работниками аппарата избирательной комиссии должностей муниципальной службы.

13. К иным постоянно действующим органам местного самоуправления уставы муниципальных образований в Республике Татарстан относят финансово-бюджетные палаты, палаты имущественных и земельных отношений, преимущественно, в муниципальных районах и городских поселениях. Представительные органы муниципальных образований вправе лишь назначать председателей указанных палат, утверждать соответствующие положения об их статусе и предусматривать в бюджете муниципального образования расходы по обеспечению их деятельности.

14. Исследование современного состояния в регулировании учредительного юридического процесса в представительном органе муниципального образования позволило автору сделать следующие практические рекомендации: а) внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения минимальных сроков созыва на первое заседание представительного органа муниципального образованиясубъекта, полномочного созывать и вести первое заседание вновь избранного представительного органавнесения в перечень предметов исключительного ведения представительного органа муниципального образования вопросов о праве назначать выборных должностных лиц, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также принимать регламент и иные правовые акты по вопросам организации своей деятельности;

— повторно разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона «Об основах статуса выборных должностных лиц местного самоуправления»;

— поддержать предложение о разработке и принятия Федерального закона «О системе государственного финансового контроля в Российской Федерации" — б) использовать опыт Республики Татарстан в применении модельных нормативных правовых актов (законов, подзаконных) в урегулировании муниципальных отношений учредительного характерав) усилить роль регламента представительного органа муниципального образования в урегулировании учредительной деятельности.