Актуальность темы
исследования. В современных условиях важнейшими задачами юридической науки является разработка теоретических основ политической системы и российской государственности, обеспечения прав и свобод граждан, .правопорядка и законности в стране, в том чи-и при прохождении служащими государственной службы.
Демократическое обновление государственного аппарата, института государственной службы в Российской Федерации предполагает совершенствование их организационного, правового и кадрового обеспечения. При этом государственная служба в органах внутренних дел рассматривается не как самостоятельная категория данного организационно-правового института государства, а как ее разновидность, поскольку распространение на личный состав органов внутренних дел общих положений государственной службы не устраняет 0 специфических особенностей при ее прохождении.
Предложенная тема актуальна в научном и практическом аспектах. Прежде всего необходимость данного исследования продиктована тем обстоятельством, что принятие Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» законодательно закрепило правовые основы формирования и деятельности корпуса государственных служащих демократического правового государства. Последнее, в свою очередь, обусловило разработку законодательной базы по правовому регулированию службы отдельных категорий государственных служащих, в частности, проекта Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» .
Общеизвестно, что обязательным условием методологии научного познания является исследование проблемы с позиций историзма. Следовательно, осмысление исторического опыта, ретроспективный анализ исследуемой проблемы позволит при подготовке проектов законодательных и нормативных актов избежать ошибок, негативных сторон, имевших место в советской государственной службе, использовать в новых правовых реалиях позитивные стороны этого организационно-правового института.
Особая актуальность рассматриваемой проблемы обусловливается временным интервалом (1917;1930 гг.), т. е. периодом, когда работал самостоятельный Народный комиссариат внутренних дел РСФСР, ^ органы милиции в соответствии с Конституциями союзных и автономных республик находились в их исключительном ведении, в меньшей мере ощущалось «давление» общесоюзных органов, в том числе и со стороны ОГПУ СССР. Одновременно данный исторический отрезок времени охватывает периоды «военного коммунизма» и проведения новой экономической политики,'что влияло не только на организацию и содержание деятельности органов милиции, но и на правовые основы административно-служебных отношений в процессе прохождения службы, статус ее работников. Отметим также, что в эти годы произошло становление основ советской государственности, были проведены важнейшие реформы в государственном строительстве, реорганизованы Советы всех уровней, систематизировано и кодифицировано законода тельство, реорганизованы Красная Армия, ВЧК-ОГПУ, милиция, другие правоохранительные органы, начала формироваться командно-административная система управления, советская номенклатура.
Объект исследования — правовые отношения при прохождении служащими — работниками милиции государственной службы, т. е. правовые реалии, определявшие и регулировавшие службу в советской милиции в 20-е гг.
Предмет исследования — совокупность правовых норм, установленных законодательными и иными нормативно-правовыми актами и организационных основ, определявших принципы и порядок приема и назначения на должность, прохождения службы и увольнения, госу-Ф дарственного обеспечения личного состава, статус работника милиции в системе административно-правовых отношений.
Цель исследования — воссоздать целостную картину процеса становления и развития организационно-правового института государственной службы в милиции в период деятельности самостоятель.
• ного НКВД РСФСР, т. е. с октября 1917 г. по 15 декабря 1930 г., что определило постановку следующих задач исследования:
— выявление, обобщение и систематизация общих принципов, условий и правовых механизмов государственной службы в РСФСР в условиях становления и развития советской государственности;
— ретроспективный анализ взглядов ученых на содержание принципов советской государственной службы;
— анализ и оценка содержания гражданской государственной службы, ее закономерностей и тенденций, характерных отличий от особого вида государственной службы (армии, ВЧК-ОГПУ, милиции, мест заключения);
— выяснение статуса работника милиции в сфере административно-правовых отношений при прохождении государственной службы;
— оценка государственного обеспечения (социальной защиты) работников милиции и его влияния на действенность служебной деятельности работников милиции и уголовного розыска;
— рассмотрение роли и места профсоюзных организаций работников милиции и уголовного розыска в защите социальных прав своих членов;
— раскрытие содержания деятельности организационных структур по работе с кадрами (воспитательных и кадровых подразделений) в органах милиции по реализации правовых актов., регулирующих прохождение государственной службы личным составом;
— возможности использования накопленного опыта (позитивного и негативного) при разработке проектов законодательных и нормативных документов по прохождению службы в органах внутренних дел в современный период.
Научная новизна исследования определяется сущностью решаемой проблемы и заключается в том, что впервые в рамках монографического исследования на обширном нормативном., теоретическом и фактическом материале, в том числе на архивных источниках, исследуется комплексная историко-правовая проблема государственной службы в милиции в 20-е гг. в непосредственной ее связи с особенностями социально-экономического и политического развития Советского государства.
В диссертации исследован генезис организационно-правового института государственной службы в РСФСР в тот исторический отрезок времени, когда не было разработано ее целостной концепции и научного содержания понятия «советский государственный служащий» — проведен научный анализ классификации советской государственной службы на гражданскую государственную службу и ее особый вид (армия, милиция, места заключения) — выявлены как общие принципы, условия, тенденции и закономерности становления и развития гражданской государственной службы, так и характерные черты ее особого вида, в первую очередь в милиции, дана им правовая оценка с точки зрения современных знанийвыделены особенные принципы для характеристики прохождения службы личным составом армии, милиции, мест заключения, в том числе раскрыто содержание доминирующего принципа классовости при комплектовании милициисистематизированы общие требования к занятию должности государственного служащего и специфические для личного состава особого вида государствен-• ной службы (военнослужащих, работников милиции и мест заключения) — исследованы с позиций правовой науки нормативно-правовые основы становления и развития специфической категории государственных служащих — номенклатуры в условиях становления административно-командной системы управления в государствераскрыты кадровые основы государственной службы в милиции, в том числе: сформулированы принципы отбора и назначения кадров в милицию, показаны источники и способы комплектования, обобщены системы аттестования кадров, профессионального обучения и подготовки работников — милиции, работы с резервом кадровизучено неполное и полное единоначалие в армии, милиции, местах заключения, раскрыто изменение ф административно-правового статуса работника милиции при прохождении службысистематизировано по видам государственное обеспечение, объем предоставляемых работникам милиции льгот и привилегий в социальной сферев сравнении с военнослужащимивыявлены правовые механизмы защиты социальных прав и интересов работников милиции их профсоюзными организациями, показана действенность данного общественного объединения в переходный период развития государствасформулированы принципы воспитательной работы среди личного состава милиции, установлена зависимость ее эффективности от наличия в структурах управления соответствующих служб, института политико-воспитательных работников на местахисследовано правовое положение лиц" реалиБовывавших воспитательную функцию руководителя милициипредложена периодизация государственной службы в милиции в 20-е гг., а также аттестования кадров, профессионального обучения и подготовки, воспитательной работы, государственного.
• обеспечения личного состава.
По итогам исследования сделаны выводы, которые расширяют представления об отечественной истории периода 20-х гг., позволяют сформулировать положения о приоритетных направлениях современного правового регулирования государственной службы, внести предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере.
Степень разработанности проблемы. Проблема государственной службы многоаспектна и ей посвящена достаточно обширная литература, которую можно условно подразделить на два блока. Первый — работы, посвященные непосредственно советской государственной службе. В него входят работы таких ученых, как Г. В. Атаманчук,.
4 Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, И. Л. Вачило, К. С. Вельский, В. В. Володин, В. А. Воробьев, Б. Н. Габричидзе, А. И. Демидов, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, А. В. Малько, В. М. Манохин, Н. И. Матузов, О. О. Миронов, В. И. Новоселов, Е. В. Охотский, И. В. Панова, И. Н. Пахомов, М. И. Пискотин, Н. П. Поборчия, Ю. А. Розенбаум, Ю. Н. Старилов, А. К. Уледов, Н. И. Фаянс, Л. В. Фаткин, Б. С. Эбзеев, В. А. Юсупов, И. Д. Черник, Д. А. Ямпольская, являются общие теоретика-правовые проблемы советской государственной службы, и лишь в некоторых из них имеются разделы, главы, параграфы, раскрывающее ее историка-правовые основы (1).
1 Власов В. А. Советский государственный аппарат. — М., 1959; Гимпелъсон E.V. Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством (ноябрь 1917;1920 гг.). — М., 1977; Он же. «Военный коммунизм»: политика, практика, идеология.
— М., 1973; Он же. Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. М., 196вГосударственный аппарат. Историка-правовые исследования. — Свердловск. 1975; Государственная служба в.
Отношениям, присущим процессу прохождения службы в органах внутренних дел, посвящены работы: В. К. Бабаева, В. М. Безденежных, А. Б. Борисова, С. В. Ванюшина, Л. М. Ведерникова, И. И. Веремеенко, Ф. А. Григорьева, М. И. Еропкина, Г. Г. Зуйкова, В. И. Казанцева, Л.М.Ко-лодкина, Ф. Е. Колонтаевского, Б. П. Кондрашова, А. М. Кононова, А. П. Коренева, А. В. Кудрявцева, В. М. Кукушина, В. Г. Кутушева, В. М. Курицына, Х. Х. Лойт, В. Ф. Некрасова, Л. Л. Попова, А. Н. Роши, А.Т.Ски-большинство же работ опубликовано в последние десятилетия советс-лягина, Ю. П. Соловей, A.M.Столяренко, Г. А. Туманова, А. А. Фатулы, Е. А. Черенкова, В. В. Черникова, В. С. Чернявского и др.
По времени издания работы распределяются неравномерно. Первые основательные разработки проблемы относятся к 50−60 гг. (2), кого государства (3). В постсоветский период вышел в свет ряд.
России:Опыторганизации и кадрового обеспечения /Под ред. Н. П. Пищулина. — Н. Новгород, 1994; Ирошников М. П. Создание советс-# кого центрального государственного аппарата: Совет Народных Комиссаров и народные комиссариаты. Октябрь 1917 — январь 1918 г. -М., 1967; Он же. Осуществление мечты: В. И. Ленин и государство Советов. Йсторическо-документальные очерки. — Л., 198OКоржихина Т. П. История государственных учреждений СССР: Учебник. — М., 1986; Нелидов A.A. История государственных учреждений СССР. — М., 1962; История государственного управления в России. /Под ред. А. Н. Марковой. — М., 1997; Морозов В. М. Создание и укрепление советского государственного аппарата (ноябрь 1917; март 1919 гг.).
— М., 1957; Морозов Л. Ф., Портнов В. П. Социалистический контроль в СССР: Исторический очерк. — М., 1984; Шамаров В. М. Правовые и организационные основы государственной службы в РСФСР (1917;1930 гг.). — М., 1998.
2 См., например: Студеникин С. С. Советское административное право. — М., 1945; Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть. — Л., i960- Советское административное право /Под ред. В. Д. Сорокина. — Л., 1966; Власов В. А., Студеникин С'.С. Советское административное право. — М., 1959; Манохин В. М. Советская государственная служба. — М., 1966; Административное право. -М., 1968; Служащий советского государственного аппарата. — М., 1970. '.
3 Власов В. А. Советский государственный аппарат. — М., 1959; Гимпельсон Е. Г. Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством (ноябрь 1917;1920 гг.). — М., :1977; Он же. «Военный коммунизм»: политика, практика, идеология.
— М.1973; Ирошников М. П. Создание советского центрального государственного аппарата. Совет Народных Комиссаров и народные копубликаций монографического плана (4) и защищены отдельные диссертации по названной теме (П.П.Сергун, Ю. П. Соловей, Ю.Н.Стари-лов, Х. Х. Лойт, А. А. Гришковец, Л. В. Смирнов. А.В.Никифоров). Подчеркнем, что диссертационные исследования, как правило, освещают государственную службу в Российской Федерации в новых политических и социальных условиях.
Вторая группа — литература по истории советской милиции, освещающая как разностороннюю ее деятельность, так и и отдельные аспекты прохождения службы в ее рядах в исследуемый период. За последние три десятилетия по истории советской милиции издано значительное количество научных трудов. Представляется, что эти труды условно можно разделить на три подгруппы.
К первой подгруппе относятся работы, которые были написаны в непосредственными участниками событий. Как правило, это аналитические обзоры, проблемные и информационные статьи на страницах периодической печати либо в ведомственных изданиях НКЕЗД РСФСР. Публикации не отличаются глубиной обобщения материала, многие их миссариаты. Октябрь 1917 — январь 1918 г. — М., 1967; Он же. Осуществление мечты: В. И. Ленин и государство Советов. Историчес-ко-документальные очерки. — Л., 1980; Морозов В. М. Создание и укрепление советского государственного аппарата (ноябрь 1917; март 1919 гг.). — М., 1957; Морозов Л. Ф. Портиов В.П. Социалистический контроль в СССР. Исторический очерк. — М., 1984.
4 Кондратов Б. П., Черенков Е. А., Черников В. В. Новое законодательство о прохождении службы в органах внутренних дел. — Н. Новгород. 1992; Лазарев В. М. Государственная служба. — М., 1993; Бахрах Д. И. Административное право Часть общая: Учебник. — М., 1993; Кадровое обеспечение государственной службы /Под ред. В. А. Кулиниченко. — Ростов-на-Дону. 1994; Алехин A.B., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть 1: Учебник. -М., 1995; Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. — М., 1996; Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел: состояние и теория развития. — Саратов, 1998 ^ Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. — Омск, 1993; Лойт Х. Х. Кадровая политика в органах внутренних дел Российской Федерации: история, современные проблемы и пути развития. — СПб., 1998. выводы спорныДля исследователей сегодня они интересны фактическим материалом (5).
Во вторую подгруппу включена литература, изданная в период с 1965 г. по 1992 г. В этих публикациях на высоком научно-теоретическом уровне освещаются этапы развития органов милиции, многогранная ее деятельность. В работах, вышедших в указанные годы, большое место занимают вопросы правового положения работников милиции, профессиональной подготовки и воспитания кадров, государственного обеспечения (социальной защиты) личного состава, организации кадровой работы в органах и подразделениях и пр. Отличительной их чертой является подача материала, основанного на анализе нормативно-правовых документов, решений партийных органов, статистических данных. Большинство работ вводит в научный оборот малоизвестные архивные документы. В работах широко используются материалы периодической печати. Вместе с тем ряду этих трудов присущ обпцяй недостаток: государственная служба работников милиции как специальный организационно-правовой институт не рассматривалась, а проблема освещалась через призму проведения Коммунистической партией кадровой политики в органах милиции (6). Поэтому.
5 См., например: За 8 лет: Материалы по истории советской рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска за 1917;1925 гг.
— Петроград, 1925; Милиция в 1921 году (Два отчета управления милиции)." М., 1922; Семенов А. Несколько этапов в жизни Ленинградской милиции за 1917;192? годы// Административный вестник. 1927. N 10−11- Постников. Школь но-воспитательное дело в милиции // Власть Советов. 1924. N 5: Он же. Учеба милиции в прошлом и настоящем //Рабоче-крестьянская милиция. 1924. N 2- Кренов. Постановка профессионального развития сотрудников Ленинградского губрозыска //Рабоче-крестьянская милиция. :1924. N 5.
6 Колодкин Л. М. Палченко О.С. Работа с кадрами государственного аппарата и ее особенности в системе МВД СССР. — Киев, 1983; Казанцев В. И., Рота А. И. Ленинские принципы работы с кадрами и их реализация в органах внутренних дел. — М." 1989; Колодкин Л. М., Фатула A.B. Организация работы с кадрами органов внутренних дел .
— М., 1990. в этих рлботах имеет место лакировка действительности, сокрытие просчетов и упущений партийно-советского руководства в этом вопросе, определенная тенденциозность в освещении работы с кадрами. Тем не менее в целом работы, изданные в вышеуказанный период следует оценивать положительно (7). Были защищены ряд диссертаций (8).
К третьей группе относятся публикации, которые освещают проблему в условиях демократизации и открытости общества, снятия грифа секретности со многих документов и источников и введения их в научный оборот (9).
7 СмТ^ например: История советской милиции в 2-х т. — М., 1977; Советская милиция: история и современность.- М., 1987; Московская краснознаменная милиция. Страницы истории. — М., 1988; Мулукаев P.C. Организационно-правовые основы становления советской* милиции (1917;1920 гг.). — М., 1975; Малыгин А. Я., Мулукаев P.C. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. — М., 1978; Биленко C.B. Советская милиция России (1917;1920 гг.). — М., 1975; Прокопенко В. И. Романов я В. М. Советская милиция (1917;1920 гг.).- М. 1965; Николаев П. Ф. Советская милиция Сибири (1917;1922 гг.). — Омск, 1967; Гольдман B.C. Из истории организации школ и курсов милиции РСФСР в 1917 -1925 годах //Труды Высшей школы М00П СССР. — М., 1968. Вып. 20- Кизилов И. И. НКВД РСМСР (1917;1930 гг.). — М., 1969. Старцев В. И. Очерки по истории Петроградской Красной Гвардии и рабочей милиции. — Л. 1965.
8. Мулукаев P.C. Организационно-правовые проблемы становления советской милиции (1917;1920 гг.). Автореф. дис.докт. юрид. наук. — М.: Академия МВД СССР. 1979; Малыгин А. Я. Развитие кадровой функции органов милиции в период строительства социализма в СССР «(1917;1936 гг.) Автореф. дис. .канд. юрид. наук. -М. 1980; Малыгин А. Я. Государственно-правой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Автореф. дисдокт. юрид. наук. — М.: Академия МВД РФ. 1992; Петрожицкий В. М. Организационно-правовые основы социальной и правовой защиты сотрудников милиции РСФСР (1917;1941 гг.). Автореф. дисканд. юрид». наук. — М.: Академия МВД РФ. 1997.
9 Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. -М., 1996; Мулукаев P.C., Карташов H.H. Милиция России (1917;1993 гг.). Историко-правовой очерк. — Орел, 1995; Малыгин А. Я. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров органов внутренних дел Советского государства. — М., 1995; Зыбин С. Ф. Аппараты по работе с личным составом в органах внутренних дел (истори-• ко-правовой аспект). — СПб., 1996: Милиция и полиция России: страницы истории. — М., 1995.
На защиту выносятся следующие основные положения:
— полный отказ в РСФСР от правового института государственной службы дореволюционной России, регулировавшего административ но-правовые отношения при ее прохождении, массовое «вычищение» чиновников государственного аппарата, взятие на вооружение в качестве основополагающего принципа государственной службы принципа классовости в корне меняло прежние к замещению должности государственного служащего, служило объективной предпосылкой номенк0 латурного подхода к комплектованию руководящих должностей во всех сферах государственного управления, в том числе и в милиции;
— недооценка теоретической разработки правовых основ советской государственной службы объективно препятствовала налаживанию системного подхода в этом вопросе, обрекло государственную службу на использование разрозненных правовых актов высших органов государственной власти и управления, зачастую недостаточно прорабош тайных и противоречивых, что порождало правовые коллизии между названными актами и нормами подзаконных юридических документов, регулирующих ее прохождение в различных видах государственной службы;
— формирование административно-командной системы управления в государстве неизбежно сопровождается созданием определенных правовых условий для деятельности особого номенклатурного слоя советского чиновничества и что через эту категорию служащих Коммунистическая партия осуществляла партийное руководство всеми сферами общественной жизни, проводила свои решения (дерективы) в жизнь. Как следствие, порядок и условия прохождения государствен.
• ной службы для них существенно отличались от норм КЗОТ, при этом данная категория служащих обладала особыми правомочиями и наделялась значительными социальными льготами и привилегиями. Все названное в конечном счете определяло их особый статус в системе государственной службы;
— одним из главных условий повышения результативности деятельности по отбору, назначению, перемещению, аттестованию, обучению, профессиональной подготовке и воспитанию личного состава являлась организация в составе управленческих аппаратов различного уровня самостоятельных структурных подразделений — кадровых и воспитательных служб;
— деятельность школ и курсов милиции не приносила ожидаемого существенного повышения уровня профессиональной подготовки кадров из-за отсутствия действенных мер экономического характера, способствовавших закреплению выпускников на службе. При этом обязательство (подписка) работника милиции как внеэкономическая мера по закреплению кадров к позитивным результатам не приводила;
— многократно проводимые «чистки» милиции с позиции принципа классовости не приводили к желаемым результатам, ибо оставление работников на службе исключительно по политическим убеждениям, негативным образом влияло на качественный состав кадров, его моральное состояние и стабильность профессионального ядра коллективов;
— одной их причин отрицательно влиявших на формирование правосознания подчиненных, неукоснительное соблюдение ими требований закона- «двойной стандарт» при проведении аттестования различных должностных категорий личного состава, при котором руководящий состав милиции номенклатурного уровня выводился из-под юрисдикции.
4 ведомственных нормативных актов;
— утверждается, что государственное обеспечение, льготы и преимущества в социальной сфере работников милиции вводились со значительным отставанием, были на порядок ниже тех, которыми обеспечивались военнослужащие Красной Армии, носили бессистемный характер и что неразрешенность многих проблем проистекала не только из-за нехватки у государства финансовых средств, но и из-за того, что руководство Советского государства допускало политическую недооценку милиции, считая ее роль второстепенной в системе органов государственной власти и управления;
— в условиях ничем не сдерживаемого административного диктата руководящего состава милиции по отношению к подчиненным, нарушения на государственном уровне принципа социальной справедливости в сфере материального обеспечения личного состава деятельность профсоюзных организаций работников милиции по защите трудовых и ф социальных прав своих членов сыграла важную роль, в первую очередь, в разрешении трудовых конфликтов, защите законных прав работников.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в углублении научной базы и расширении знаний о развитии одного из интегративных правовых институтов — государственной службы в органах милиции (внутренних дел). Анализ правовых и документальных источников и сделанные на этой основе выводы и предложения могут послужить основанием для более взвешенных и углубленных оценок правовой системы Советского государства, внесения коррективов в проекты законодательных актов, принимаемых на уровне Российской Федерации и ее субъектов о прохождении государственной службы в отдельных ведомствах, государственно-служебное строительство в органах внутренних дел, включая реализацию Концепции кадровой политики и работы с кадрами МВД России на ближайшую перспективу.
Кроме того, содержание диссертации может быть использовано т при чтении учебных курсов административного права, истории органов внутренних дел, организации работы с личным составом органов внутренних дел в Академии управления МВД России, других образовательных учреждениях системы МВД РФ, на курсах повышения квалификации работников кадровых и воспитательных аппаратов.
Апробация результатов исследования. Результаты изысканий диссертанта получили выражение в проектах Дисциплинарного устава рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Федерального закона Российской Федерации «Взаимоотношение администрации (руководства МВД, УВД) с профессиональными союзами сотрудников органов внутренних дел», авторском: проекте Положения о наставничестве в органах внутренних дел, объявленного приказом МВД РФ N 221 от 30 июня 1994 гпредложениях в проект Федерального закона «0 службе в органах внутренних дел Российской Федерации». Основные положения, выводы и рекомендации соискателя изложены в монографии, десяти учебных пособиях, научных статьях и тезисах на научных конференциях. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет свыше 108 п.л. Результаты исследования докладывались на Всесоюзной научной конференции МВД СССР «Актуальные проблемы повышения уровня преподавания общественных наук в учебных заведениях МВД СССР» (Москва. 1984 г.). Всесоюзной научно-практической конференции МВД СССР «Культурно-просветительная работа в органах внутренних дел» (Вильнюс. • 1986 г.), межвузовской научно-практической конференции МВД России «Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной престулностью в сфере экономики» (Москва. 1994 г.), межвузовской научно-практической конференции «Проблемы преподавания курса истории органов внутренних дел, истории отечественного государства и права в процессе подготовки к 200-летию образования МВД и реализации рекомендаций научно-практической конференции «Духовность, правопорядок, преступность (Москва, 1998 г.), совещаниях руководящих кадров МВД СССР, Российской Федерации.
Материалы исследования используются в преподавании учебных дисциплин «История органов внутренних дел», «Организации работы с личным составом органов внутренних дел» в Академии управления МВД России, Санкт-Петербургским университете МВД России, Московском юридическом институте МВД России, Московском институте МВД России, Юридическом институте МВД России.
Учебно-практическое пособие «Организация работы с личным составом органов внутренних дел», подготовленное по заказу ГУК МВД России, направлено в практические органы внутренних дел для методического обеспечения деятельности руководящих кадров, а учебное пособие «Основы воспитательной работы в органах внутренних дел» (в соавторстве с Х.Х.Лойт) используется в системе образовательных учреждений МВД РФ для преподавания слушателям и курсантам одноименного учебного курса.
Заключение
.
Анализ становления и развития правовых, организационных и кадровых основ государственной службы в РСФСР в 20-х гг. дает возможность сформулировать ряд выводов.
1. В РСФСР правовой институт государственной службы дореволюционной России, регулировавший административно-правовые отношения при ее прохождении, был изначально отвергнут без какого-либо анализа возможностей его трансформации (применительно к новым политические реалиям) в советскую государственную службу. В качестве основополагающего принципа государственной службы был определен принцип классовости, который в корне менял прежние требования к замещению должности государственного служащего: на первое место вместо профессионализма и добросовестности работника выдвигались его классовая принадлежность, имущественное положение, политическая ангажированость по отношению к новому политическому режиму. Когда же проводилась рецепция прежних правовых норм (например. Временного положения о народной милиции Временного правительства в Инструкцию НКВД и НКЮ РСФСР «Об организации советской Рабоче-Крестьянской милиции» от 12 октября 1918 г.), достигались некоторые положительные результаты. Повсеместно использовались без ссылок прежние правовые акты.
2." Слом" сложившегося института государственной службы, массовое «вычищение» чиновников аппарата буржуазного правительства к позитивным результатам не привели. В том числе и в связи с этим был допущен ряд просчетов и ошибок, потребовалось много дополнительных усилий, прежде чем. произошло размежевание между различными ведомствами и организациями по вопросу объема и содержания выполняемых государственных функций (задач), что, в свою очередь, непосредственно влияло на содержание государственной службы в том или ином ее виде.
3. Становление и развитие правовых и организационных основ 0 государственной службы в рассматриваемый период прошло через два неравновеликих по продолжительности этапа, каждый из которых имел характерные особенности. Правовые основы содержания государственной службы в период становления и упрочения советского государства в корне отличались от предыдущей правовой системы и являлись в условиях становления командно-административной системы управления объективной предпосылкой номенклатурного подхода к комплектованию руководящих должностей во всех сферах государственного управления, в том числе и в милиции.
Общие подходы и характеристики формализованного правового института складываются лишь во второй половине десятилетия. В своей основе они полностью вытекали из типа государства и были подчинены логике его развития, обеспечению его потребностей в регулировании отношений государственных чиновников с населением, внутриведомственного и межведомственного общения. На этом историческом этапе общесоюзного или республиканского законодательного акта, который выступил бы в качестве источника материального права в сфере государственной службы, так и не было принято, правовое закрепление получили лишь принципы государственной службы.
4. В условиях милитаризации общественных отношений в период «военного коммунизма» и формирования административно-командной системы впоследующие годы необходимость теоретической разработки правовых основ советской государственной службы оказалась невостребованной обществом. Многие годы понятие «советский государственный служащий» толковалось крайне расширительно, охватывая практически всех работающих, не занятых физическим трудом. Поэтому вплоть до середины 20-х гг. государственная служба базировалась на разрозненных правовых актах высших органов государственной власти и управления, зачастую недостаточно проработанных и противоречивых. На этом этапе использовался опыт ситуационного правового регулирования для решения ее конкретных проблем. Подобные обстоятельства обусловливали правовые коллизии между законодательными актами высших органов государственной власти и управления и нормами подзаконных юридических актов, регулирующих ее прохождение в различных видах государственной службы.
5. Правовое регулирование прохождения службы государственными служащими было различным для сотрудников гражданских ведомств, военнослужащих, работников милиции и мест заключения. Если для первых оно осуществлялось на основе норм КЗОТ и ряда правовых актов ВЦИК и СНК, для вторых — в соответствии с Законом о всеобщей воинской повинности, то для третьих — на основе КЗОТ (с изъятием ряда норм), а также специально принятых законодателем Положений (Уставов) о прохождении службы.
5. Формирование административно-командной системы управления в государстве обусловливало необходимость создания определенных правовых условий для деятельности особого слоя советского чиновничества — «лиц, требующих политического доверия» (номенклатуры).
Через эту категорию служащих коммунистическая партия осуществляла партийное руководство всеми сферами общественной жизни, проводила свои решения (дерективы) в жизнь. Как следствие, в отношении лиц из состава номенклатуры нормы КЗОТ либо не действовали, либо применялись с существенными изъятиями. Для них устанавливались несколько иные механизмы отбора, назначения и увольнения от должности, существовали особенности в дисциплинарной ответственности и оплате труда. По предоставляемым социальным льготам и привилегиям эти лица выделились в особую группу, а в сфере профессиональной деятельности обладали особыми правомочиями. Все названное в конечном счете определяло их особый правовой статус при прохождении государственной службы.
7. В исследуемый период опережающее правовое регулирование в государственной службе в милиции получили ее кадровые основы (принципы отбора и назначения на должность, способы комплектования и закрепления кадров, механизмы назначения, перемещения и увольнения сотрудников, аттестования и учета личного состава). При этом можно сделать следующие частные выводы:
— одним из главных условий повышения результативности деятельности по отбору, назначению, перемещению, аттестованию, обучению, профессиональной подготовке и воспитанию личного состава стала организация в составе управленческих аппаратов различного уровня самостоятельных структурных подразделений — кадровых и воспитательных аппаратов, введение института политработников, работников кадровых служб;
— изменение внутриполитического и экономического положения государства, переход к мирному строительству, новой экономической политике обусловили повышение роли руководителей органов милиции в кадровой работе за счет сужения полномочий в данном вопросе местных Советов;
— анализ развития государственной службы в исследуемый период показал нарастающую тенденцию к сращиванию партийного и советского аппаратов в единую партийно-государственную структуру, становым хребтом которой являлись партийные комитеты всех уровней, выявил сложившиеся в это время такую практику и стиль работы управленческого аппарата милиции, для которых «целесообразность» превалировала над принципом неукоснительного соблюдения норм права, законности в работе с кадрами (прямое игнорирование правовых предписаний высших органов государственной власти и управления, а также некорректное, чаще всего расширительное, толкование Главми-лицией. Центральным административным управлением НКВД РСФСР норм законодательства по вопросам прохождения службы личным составом);
— к концу исследуемого периода в органах милиции была сформирована достаточно целостная система профессионального обучения и подготовки кадров, которая наряду с обучением в стационарных учебных заведениях включала в себя первоначальную подготовку принятых на службу, текущую служебную подготовку в органах и подразделениях, а также переподготовку отдельных категорий личного состава;
— деятельность школ и курсов милиции не приносила ожидаемого существенного повышения уровня профессиональной подготовки кадров из-за отсутствия действенных мер экономического характера, способствовавших закреплению выпускников на службе;
— многократно проводимые «чистки» милиции с позиции принципа массовости не приводили к желаемым результатам, ибо оставление на службе лиц исключительно с политическим убеждениями, соответствующими идеологии правящего режима, негативным образом влияло на качественный состав кадров, его профессионализм и моральное состояние, на стабильность профессионального ядра коллективов;
— обязательство (подписка) работника милиции как мера по закреплеште? кадров при отсутствии надлежащего государственного обеспечения, социальной защиты, мер по стимулированию продолжительности службы личного состава к позитивным результатам не привела;
— «двойной стандарт» при проведении аттестования различных должностных категорий личного состава явился в определенной мере предпосылкой для выведения руководящего состава милиции номенклатурного уровня (по аналогии с «лицами, требующими политического доверия») из-под юрисдикции ведомственных нормативных актов. Последнее, в свою очередь, отрицательно влияло на формирование правосознания подчиненных, неукоснительное соблюдение ими в оперативно-служебной деятельности требований закона;
— институт резерва милиции с полным основанием можно рассматривать, с одной стороны, как вынужденную меру в кадровой политике НКВД в условиях отсутствия финансовых возможностей, а с другой — как прообраз ныне действующей первоначальной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
8. Государственное обеспечение служащих было различным в зависимости от вида государственной службы, в которой они состояли. В области социального и бытового обеспечения работники милиции не имели существенных преимуществ по сравнению с рабочими и служащими государственных предприятий и учреждений, а в некоторых вопросах их интересы в какой-то степени были даже ущемлены. Государственное обеспечение, льготы и преимущества работников милиции вводились со значительным отставанием, были на порядок ниже тех, которыми обеспечивались военнослужащие Красной Армии, носили разовый и бессистемный характер. Неразрешенность многих проблем государственного обеспечения проистекала не только из-за нехватки у государства финансовых средств, но также из-за того, что Коммунистическая партия и правительство не придавали особо важного политического значения деятельности милиции, считая ее роль второстепенной в системе вооруженных органов государственной власти и управления.
В денежном обеспечении значительной части государственных служащих (за исключением военнослужащих) в период нэпа определенную роль сыграл «фискальный» подход, устанавливавший прямую зависимость размеров премий от величины собираемых недоимок по государственным налогам, штрафов за неисполнение обязательных административных решений центральной и местной власти, раскрытия имущественных преступлений, возвращения имущества и ценностей потерпевшим и т. д.
9. В условиях ломки сложившихся общественных отношений, ликвидации (реформирования) прежней правовой системы, наличия правовых пробелов в регулировании многих вопросов государственной службы, ничем не сдерживаемого административного диктата руководящего состава по отношению к подчиненным, нарушения на государственном уровне принципа социальной справедливости в сфере материального обеспечения трудовой деятельности и отсутствия правовых механизмов разрешения конфликтов между администрацией и работником деятельность профсоюзных организаций работников милиции по защите трудовых и социальных прав своих членов сыграла важную роль в выполнении органами милиции возложенных на их государственных функций и задач. Были разработаны правовые механизмы участия местных комитетов профсоюза в социальной и правовой защите своих членов, в разрешении трудовых конфликтов между администрацией и работником милиции, которые позитивно сказались на налаживании стабильных трудовых взаимоотношений в служебных коллективах, способствовали развитию демократии, инициативы и творчества.
Приведенный выше анализ рассматриваемой проблемы позволяет сформулировать некоторые положения, направленные на совершенствование прохождения государственной службы в органах внутренних дел в современный период.
1. В деле современного строительства органов внутренних дел следует избежать просчетов и ошибок прошлых лет: «чисток» и кампаний по укомплектованию милиции, ее «военизации», подбора кадров не по профессиональным, деловым и личным качествам, а по принципу идеологических воззрений, бессистемности в профессиональном обучении и подготовке, отсутствия комплексного подхода к государственном обеспечению личного состава.
2. Содержание воспитательной работы с сотрудниками органов внутренних должно строиться на реализации следующих основных идей: а) защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных посягательств, защиты общества и государства от криминализацииб) преданности служебному долгув) неукоснительное соблюдение закона в оперативно-служебной деятельности, участие тем самым в формировании правового государства.
3. В условиях общей демократизации общества, нестабильности переходного периода, неразвитости правовых механизмов, гарантирующих права сотрудников при прохождении службы, в том числе и от произвола руководителей, необходимо создать общестйенные, независимые от государственных структур объединений — профессиональных союзов работников милиции и законодательно урегулировать сферу их деятельности.
4. Представляет несомненный интерес исторический опыт 20-х гг. по передаче с государственного бюджета на местный части учебных заведений в условиях сложного экономического положения, отсутствия средств на необходимое материальное обеспечение деятельности органов внутренних дел, проведения эксперимента по организации муниципальной милиции с финансированием за счет местного бюджета. Одновременно было бы целесообразно внести соответствующие новеллы в проекты закона Российской Федерации «О милиции» и «О службе в органах внутренних дел» в части взыскания в исковом порядке в соответствии с ГК РФ средств, затраченных на обучение лиц, уволившихся по собственному желанию ранее законодательно установленного срока.
5. Реализация концепции кадровой политики МВД России, утвержденной коллегией МЕД РФ 23 декабря 1998 г., обусловливает необходимость приведения системы социальной защиты личного состава в соответствие с экономическими реалиями страны, в том числе и путем использования возможностей самого МВД России. В этом плане следует творчески осмыслить и перенести в сегодняшнюю действительность такие возможные элементы как создание премиальных фондов для поощрения личного состава за счет определенной доли средств, возвращенных государству в результате раскрытия преступлений.
6. Для более объективной оценки деловых и морально-психологических качеств аттестуемых сотрудников целесообразно расширить состав аттестационных комиссий путем включения в них представителей общественных организаций — профсоюзов (ассоциаций) сотрудников органв внутренних дел, органов общественной самодеятельности — советов служебных коллективов., офицерских собраний.
7. С целью обеспечения условий для служебной карьеры сотрудников использовать опыт 20-х гг. о замещении вышестоящих должностей только (или преимущественно) лицами., включенными в резерв руководящих кадров.
В условиях проведения реформ в стране, в том числе и в государственном строительстве, когда перед законодательной и исполнительной властями постоянно возникает необходимость принятия адекватных текущему моменту мер по совершенствованию правовых, организационных и кадровых основ государственной службы, творческое использование накопленного опыта позволит в определенной мере исключить крупные ошибки и просчеты, допущенные в предшествующие исторические периоды при разработке и реализации нормативноправовых актов, регулирующих прохождение службы рядовым и начальствующим составом в органах внутрених дел.
— ЗОЙ.
