Актуальность исследования проблем развития социального законодательства Российской Федерации, неотъемлемой частью которого является законодательство о социальной защите и поддержке, как части исследования проблемы совершенствования организационно-правовых основ Российской Федерации, определена объективными факторами.
Во-первых, актуальность теоретического осмысления данной проблемы именно в историко-правовом аспекте возрастает в связи с усложнившимися условиями регулирования процесса становления социального законодательства как меры по защите населения Российской Федерации. С начала 90-х годов XX века в России происходили изменения модели социальной политики государства. В ходе смены социальных приоритетов многие законы и нормативные акты советского периода уже не могли применяться из-за изменившихся условий и нуждались в обновлении. Начался активный поиск новых форм и способов проведения социальной политики, который продолжается до сих пор. На этапе реформирования общества в Российской Федерации необходимо обобщение опыта формирования правовой базы реорганизации прежней системы социального законодательства в новую систему, согласованную с мировым опытом защиты социальных прав человека.
Во-вторых, возрастание роли социального фактора в жизни российского общества требует углубленного научно-критического анализа государственной политики в социальной сфере в целом, и в области защиты социальных прав человека в частности. Причем, как отмечает В. Г. Зимин, с учетом существенного падения уровня жизни большей части населения и возрастания масштабов бедности (почти треть граждан имеет доходы ниже прожиточного минимума)1 речь идет не о традиционно социально уязвимых категориях населения, но и о значительной части экономически активного населения. Согласно социологическим опросам Центра социологии прав человека ИСПИ РАН и социологической службы «Барометр», 90% от числа опрошенных считает, что защита социальных.
Г} прав российских граждан является наиболее актуальной." Поэтому от эффективности усилий законодателей в этом направлении зависит улучшение условий для достойного образа жизни граждан Российской Федерации.
В-третьих, формируется законодательство субъектов Российской Федерации. В рамках единого государства политика региональных властей в области реализации социальных прав человека должна стать ключевым показателем социального развития. По мнению А. В. Шаронова, человек должен получать необходимую поддержку в той среде, где он существует и где легко оценить реальные потребности этого человека/ Поэтому региональная социальная политика нуждается в объективном изучении и теоретическом осмыслении.
В-четвертых, проблемы реализации социальных прав человека, и в частности их защиты должны найти отражение в отечественной истории политико-правовой мысли. В этой связи изучение процесса формирования организационно-правовых основ защиты социальных прав человека и практики социальной защиты, социального обслуживания населения в субъектах Российской Федерации на этапе реформ является актуальным для историко-правовой науки.
В.Г.Зимин. О некоторых проблемах реформирования доходов населения/Российские реформы: социальные аспекты: Материалы научно-практической конференции // Науч.ред. Э. Б. Гилинская и С. Н. Смирнов. — М: ВШЭ, 1998. — С. 116.
2 Бурлацкий Ф. М. Проблемы прав человека в СССР и России. (1970 — 80-е и начало 90-х годов). — М.: Научная книга, 1999. — С.232.
А.В.Шаронов. Изменение модели социальной политики/Российские реформы: социальные аспекты: Материалы научно-практической конференции // Науч.ред. Э. Б. Гилинская и С. Н. Смирнов. — М: ВШЭ, 1998.-С.19.
В силу общественно-политической значимости и актуальности темы повысилось внимание правоведов, историков, политологов, ученых и специалистов других отраслей знаний к данной научной проблеме и уже сложилась определенная историография. Большинство исследовательских работ, однако, посвящено либо организации и состоянию социальной работы в Российской Федерации, либо рассмотрению аспектов социальной политики в контексте развития взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами. По этим темам был защищен ряд диссертаций.1 К сожалению, почти нет работ обобщающего характера, рассматривающих действие организационно-правового механизма социальной поддержки в субъектах Федерации. Ученые справедливо обращают внимание на необходимость таких исследований в силу того, что впервые субъекты Федерации формируют правовую базу." .
Причины нарастания социальной напряженности в Российской Федерации, поиски путей выхода из системного кризиса стали предметом обсуждения на международных, всероссийских конференциях, симпозиумах, заседаниях за «круглым столом».3 В то же время ученые отмечают, что в России пока нет социального государства, законодательно не определены его параметры с учетом национальных традиций и особенностей, размыто понятие социального характера государства.
1 См.: Коробов Г. А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыноной экономике/: Дис.. канд. юрид. наук. М. 1994; Болотина Т. Н. Организация социальных служб в России: состояние и перспективы/ историко-социальный аспект/: Дисс.. канд. ист. наук. — М., 1996; Зама кул о в Б. М. Государственная социальная политика и особенностиее реализации в субьектах Российской Федерации в условиях трансформации общества (80−90е гг.)/: Дис.. докт. ист. наук.- М., 1998; Левый В. В. Правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов/: Дисс.. канд. юрид. наук.-М., 2000.
2 Тихомиров Ю. А. Действия закона. — М, 1992; Социальная защита человека: региональные модели. / Под ред. В. Г. Бочаровой, М. П. Гурьяновой. — М, 1995. Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека // Государство и право.-1994, — № 10. Защита прав человека в условиях перехода к рынку// Там же.-1993, — № 3- Становление новой государственности в России// Там же- 1992. № 7- Об основных положениях пенсионной реформы// Там же. — 1998. № 6- Права человека и стратегия устойчивого развития// Там же.-1998. № 11- Социальная защищенность в переходный период к рыночной экономике. Материалы международной конференции. 20−23 сентября 1993 г.- В 3-х частях. — М., 1993; Социальная история и социальная политика России и европейских стран. // Вестник социальной работы. — 1994. № 3;
Взаимоотношения человека и государства всегда были в центре внимания философов и юристов. В науке и обществе идут споры вокруг таких проблем: каким должно быть разделение властей, каково их соотношение между собой, какой должна быть форма ответственности государства перед гражданами.
Социальная природа государства выражается в тех принципах политического и правового упорядочения жизни общества, которые этим государством установлены. Говоря о государстве, как основном общественном институте, необходимо подойти к вопросу об определении понятия «социальное государство». Принципы признания государства, как социального, сформулированы мировым сообществом и закреплены в международных правовых актах.
Конституция Российской Федерации (ст. 15) предусматривает действие на территории России общепризнанных принципов и норм международного права, как составной части ее правовой системы.1 Важным источником законодательства России являются международные правовые документы, во многих из которых социальные права человека провозглашены в качестве подлежащих защите. К таким документам, в частности, относятся: Международный билль о правах человека, включающий Всеобщую декларацию прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), Европейская социальная хартия (1961), Декларация о правах инвалидов (1975), Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии (1988), Конвенция Международной организации труда № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952), Хартия сообщества об основных социальных правах трудящихся (1989), Конвенция о правах ребенка (1989), Резолюция № 48/96 Генеральной.
1 Конституция Российской Федерации. М&bdquo- 1993. С. 8.
Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 20 декабря 1993 года. Э. Вайнгартнер отметил, что фиксация стандартов прав человека предназначена для того, чтобы дать поддержку слабым (тем, чьи права нарушаются) в их столкновении с сильными (теми, кто нарушает эти права).1 Значение международных правовых документов в определении гарантий социальной защиты населения в международном и внутригосударственном масштабе следует оценивать с различных сторон. Во-первых, в международных правовых документах содержатся показатели социальных стандартов. Этому уровню должно соответствовать законодательство всех стран. Во-вторых, международные правовые документы способствуют унификации законодательства. Государство обязано предусмотреть в своих законах соответствующие права и свободы, обеспечить их реализацию, а также защиту в случае их несоблюдения. Права человека и основные свободы предоставляются отдельным лицам и их группам (коллективам) государствами только посредством внутреннего права.2.
Конституция Российской Федерации установила перечень вопросов, по которым требуется принятие федеральных конституционных или федеральных законов. Однако, как отмечают В. О. Лучин и A.B. Мазуров, за пределами конституционных предписаний о необходимости принятия законов неизбежно остается неизмеримо большее число вопросов, которые должны быть решены законами/ Задачи законодательного регулирования состоят в том, чтобы последовательно закрепить основные права и свободы человека и гражданина, органически включить их в смежные правовые институты, обеспечить их взаимосвязь с принципами управления государством, федеральным устройством, создать структуры, определить процедуры и нормы, необходимые для обеспечения прав и свобод Вайнгартнер Э. Защита прав человека, — Женева., 1996. — С.13.
2 Черниченко C.B. Теория международного права. — М.- НИМП, 1999.-Т.2. С. 384 Лучин В. О., Мазуров A.B. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики.
М.2000. -С.62. человека. В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. (ст.1), содержится определение России, как демократического федерального правового государства с республиканской формой правления. Конституция определяет Российскую Федерацию как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».1 Следует отметить, что принципы социального государства в той или иной мере выражены в Конституциях Франции, Италии, Греции, Испании. Так, Франция провозглашается демократической и социальной республикой (ст. 1 Конституции). В Конституции Итальянской Республики устанавливаются этико-социальные отношения (раздел 2 Конституции). Конституция Греции определяет публичные свободы и социальные права (часть 2 Конституции). Испанию Конституция определяет как правовое, социальное и демократическое государство (ст.1).
Конституция Российской Федерации определила структуру федеративного устройства и статус субъекта Федерации, разграничила предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации". Эти новые принципы построения российской государственности позволили субъектам Федерации начать формирование собственных, относительно обособленных законодательных систем субъектов Федерации. Формирование законодательства субъектов Федерации стало логичным продолжением строительства правовой системы Российской Федерации. Законодательство субъектов рассматривается Конституцией Российской Федерации, как атрибут их государственности (ч.2 ст.5). При этом правовые нормы субъектов являются неотъемлемой частью российской правовой системы. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации не решены еще многие вопросы правового статуса субъекта Федерации, что.
1 Конституция Российской Федерации. М., 1993, — С. 6.
2 Там же. — С.23 — 33. может повлечь, по мнению Н. С. Соколовой, за собой споры о порядке регулирования тех или иных общественных отношений и затормозить формирование и нормальное функционирование системы законодательства.1 С начала 1993 года прослеживается тенденция увеличения нормотворчества субъектов Федерации, однако это не должно создавать проблем для правоприменения. Система законодательства субъектов Федерации должна строиться на основе приоритетов Конституции и других законодательных актов Российской Федерации.
Государственная политика в области защиты социальных прав человека по своему существу, охвату решаемых проблем, качеству и объему социальной поддержки граждан уступает принятым мировым сообществом стандартам. В марте 1997 года, принимая Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 — 2000 годы, Правительство Российской Федерации признало, что новая система социальных гарантий и механизмы их реализации не сформировались в полной мере. 2.
Построение социального государства невозможно без определения и анализа его основных категорий. Кризисная ситуация, сложившаяся в России в начале 90-х годов, потребовала от государственных органов новых подходов и организации социальной поддержки населения страны, наполнения реальным содержанием конституционных прав и свобод граждан, существенных для определения правового статуса личности. В 70 — 80-е года XX века в России сформировалось политико-правовое направление, сторонники которого (Д.А. Керимов, B.C. Нерсесянц, В. А. Туманов, В. Д. Зорькин, Г. В. Мальцев и другие) возродили концепцию о различии права и закона, права человека («естественное право») и права гражданина («позитивное право»). Ранее в советской юридической науке право отождествлялось с законами государства, то есть установленное.
1 Теория государства и права'/ под ред. Г. Н. Манова. М&bdquo- 1995. — С. 186.
2 «Российская газета». № 49, 12 марта 1997. органами государственной власти любое правило рассматривалось как «право», то есть как закон, обязательный к исполнению. Это означало признание прав гражданина, которые дарованы ему государством.
В научных кругах шла дискуссия о классификации социальных прав, высказывались различные точки зрения. В. Д. Попков, например, толковал «социальные права» человека как право индивидуума создать семью, право на образование, пользование достижениями культуры, право на свободу научно-технического и художественного творчества.1.
Ю.А.Кабалкин рассматривал социально-экономические права в контексте трудовой деятельности, связанной со сферой имущественных отношений, направленных на удовлетворение материальных и культурных потребностей граждан.2.
Б.С.Эбзеев, анализируя комплекс социально-экономических прав, относил к ним культурные права, права на охрану здоровья, на жилище, на образование, а также трудовые права (право на труд, на отдых, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца). В особую группу выделялось право человека на личную собственность.3.
В начале 90-х годов активизировалась работа по разработке и классификации категорий социальной защиты. К примеру, А. Е. Козлов подчеркнул специфическую особенность социальных прав: удовлетворение потребностей граждан должно обеспечиваться, как правило, без обязательной жесткой увязки с объемом количества и качества проделанного ими труда. В группу социальных прав он включил право на охрану здоровья, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, право на образование.4.
1 Попков В. Д. Социальная политика Советского государства и право. М., 1979, — С. 29, 40.
2 Кабалкин А. Ю. Социально-экономические права советских граждан. М. 1986, — С. 26−28. Эбзеев Б. С. Советское государство и права человека: конституционные вопросы. Саратов, 1986, -С. 85.
4 Козлов А. Е. Социальная политика государства. М., 1991, — С. 87.
Диссертант согласен с выводом, что наиболее уязвимая социальная группа граждан — это лица, не способные, по независящим от них причинам, полноценно участвовать в создании материальных благ и ценностей.
Проходившие на рубеже 90-х годов дискуссии правоведов, историков, философов о новом правопонимании, о различии и соотношении прав гражданина и человека, отражали, по мнению В. Д. Зорькина, назревшие потребности в развитии политико-правового мышления, формировании его современного облика, с помощью которого должно строиться правовое государство. Высшей целью правового государства как формы гражданского общества, рациональной политико-юридической формы социальной жизни должно быть внимание и забота о каждом человеке, обеспечение прав и свобод каждой личности.1.
В правой науке не получило однозначной трактовки понятие «социальная поддержка». Требуют научного обоснования соотношения понятий «социальная защита», «социальное обеспечение», «социальная поддержка». Ученые отмечают, что соотношение этих понятий остается неясным и в настоящее время.2 Анализ конституционных норм показывает, что социальная защита — понятие более широкое, чем социальное обеспечение (ст. 7,ст.72). Социальная защита — это самостоятельный вид правоотношений, имеющий субъектный и объектный состав. Субъектами являются граждане, органы государственной власти, должностные лица, органы местного самоуправления. Объектами этих правоотношений выступают непосредственно социальные или материальные и духовные блага, адресованные гражданам и призванные удовлетворить их потребности.3 Понятие социальной защиты многозначно,.
1 Зорькин В. Д. Советская правовая доктрина. Опыт и уроки. // Коммунист, 1989, № 2, — С.106−115- Социалистическое правовое государство: основные черты концепции. // Право и власть, М., 1990, — С.64−95. Азарова Е. Г., Виноградова З. Д. Полупанов М.И. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении (в сборнике «Концепция развития российского законодательства»), — М., 1998, — С.149−150.
3 Алексеев С. С. Общая теория права: Курс в 2-х тт. Т.2. М&bdquo- 1982. — С.95 — 100, 158, 232. что представляется необходимость выделить из него социальную поддержку. Социальная поддержка населения представляется законодателем как одно из направлений более широкого понятия «социальная защита». Социальная поддержка населения, прежде всего неблагополучных в материальном положении социальных групп, является специфической функцией социального государства. Государство устанавливает различные льготы, компенсации, пособия, пенсии для тех, кто принадлежит к наименее обеспеченным социальным группам или оказался в сложной жизненной ситуации в силу своего возраста, потери трудоспособности или каких-либо других причин. К таким социальным группам можно отнести: пенсионеровинвалидовлиц, имеющих иждивенцев (детей и нетрудоспособных членов семьи) — других нетрудоспособных граждан, у которых совокупный среднедушевой доход не превышает установленного на региональном уровне минимума. Государство оказывает этим группам помощь различными способами: путем непосредственного вмешательства в те или иные виды общественных отношений (к примеру, правовая защита некоторых групп населения), обеспечения доступа к социальным благам (медицинское обслуживание и т. п.), становления государственных выплат (пенсий, пособий), предоставления возможности обучения или переобучения и т. д. По мнению ученых, отличительными признаками социальной поддержки являются ее временный или частичный характер, участие самого нуждающегося в решении тех или иных задач, элементы самоподдержки, возможное использование принципа возвратности выделяемых финансовых средств.1.
Правительство Российской Федерации активно использует термин «социальная защита населения». Так, в постановлении от 1 марта 1993 года указано, что основными задачами Министерства социальной защиты Социальная работа. Российский Энциклопедический словарь. Под обшей редакцией В. И. Жукова. -М.:СоюзЛ997.-С.165.
России является обеспечение контроля за правильным и единообразным применением законодательства Российской Федерации в области социальной защиты населения.1 Такая же позиция Правительства Российской Федерации сохранилась и в дальнейших постановлениях по данному вопросу.2 В межгосударственном соглашении стран СНГ от 9 сентября 1994 года «О гарантиях прав граждан в области выплаты пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов» используется термин «социальное законодательство"/ В Соглашении Стороны берут на себя обязательства информировать друг друга о действующем в их государствах социальном законодательстве и его изменениях (ст.8). Данный документ подписан государствами — участниками СНГ: Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан, Республикой Молдова, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Узбекистан, Украиной, Республикой Грузия. В Конвенциях, заключенных между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Бельгия от 16 июня 1995 года и между Правительством Российской Федерации и Правительством Республикой Мали от 25 июня 1996 года предусмотрены положения, что пенсии и другие подобные вознаграждения, выплачиваемые резиденту в рамках общего режима, установленного Договаривающимся Государством, в качестве дополнительных льгот, предусмотренных его социальным законодательством, подлежат налогообложению в том Государстве, где они возникают.4 Таким образом термин «социальное законодательство» признается международным сообществом. Роберт Баркер понимает под.
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации", 1993. № 10, ст. 832.
1 «Собрание законодательства Российской Федерации», 1995, № 21, ст. 1973.
Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», 2, 1994.
4 «Собрание законодательства Российской Федерации». 1999, N 46, ст. 5479- «Собрание законодательства Российской Федерации», 2000, № 34. ст. 3434. социальным законодательством законы и размещение ресурсов, обеспечивающие человеческие потребности в социальной защите, обеспечение доходов, образовании, культурном прогрессе, гражданских правах, защите потребителя, программах, связанных с социальными проблемами.1 Такое толкование автору представляется расширительным. Хотя сравнение объектов регулирования позволяет сделать вывод, что понятие «социальное законодательство» шире понятия «законодательство о государственной социальной помощи».
В научной литературе можно встретить мнение, что социальное государство — это такое государство, которое в качестве главной цели провозглашает достижение блага для всего общества и его граждан, т. е. прежде всего обеспечения мира, справедливости и других необходимых материальных и духовных условий достойного существования.2 Автор согласен с приведенным мнением и также считает, что термин «социальное государство» должен трактоваться как наличие у государства обязанностей по обеспечению граждан определенным минимумом социальных благ.
Анализ мирового опыта показывает, что показателем соблюдения прав и свобод служит не только механизм провозглашенных в Конституции прав, но и наличие реальных ориентиров, определяющих уровень жизни граждан. При разработке юридических норм, определяющих данные ориентиры, законодатель учитывает три взаимосвязанных фактора (индивидуальный, общественный и международный). Индивидуальный фактор относится непосредственно к человеку как таковому, со всеми присущими ему социапьными потребностями. Общественный фактор обусловлен достигнутым уровнем экономического, социально-политического, культурного и духовного развития. Международный фактор отражает степень зрелости мирового.
1 Роберт Баркер. Словарь социальной работы (пер. с англ.) М., 1994. — С.113. Преемственность и новизна в государственно-правом развитии России. // Авторский коллектив под руководством В. С. Нерсесянца. М&bdquo- 1996, — С. 10. сообщества, развития взаимных связей и сотрудничества между государствами, способность мирового сообщества вырабатывать международное право и международные механизмы для его реализации.1 Указанные принципы при разработке и принятии нормативно-правовых актов законодателем учитывались не в полной мере. Законодателем не было установлено определенных объемно-структурных нормативов, определяющих минимальный уровень потребления, как материальных благ, так и услуг, прежде всего из-за неопределенности экономической и социальной основы государства.
Становление социального законодательства в субъектах Федерации идет дискретно. Динамика принятия законов в субъектах — от одного закона в 1991 г. до шестнадцати в 1999 году. Пик активности регионального законодателя наблюдается в 1997 и 1998 годах. Это связано с работой законодательных собраний субъектов Федерации. Сформированные, в 1993 и 1994 годах, законодательные собрания субъектов Федерации к 1997 году имели опыт работы и знание социальных проблем.
Конституция Российской Федерации в виде одного из элементов социального государства закрепила право на достойную жизнь человека и соответствующую обязанность обеспечения этого права (ст.7)2. Конституционно-правовая категория «достойная жизнь человека» в российском праве относится к числу развивающихся, также законодательно еще не определены понятия «нужда», «уровень жизни».
Законодательство субъектов Федерации формулирует конкретные положения, касающиеся реализации социальных прав граждан. В целом они согласуются с общефедеральными установлениями, однако, в некоторых случаях содержат дополняющие их правовые нормы. Так, к примеру, определяются новые правовые понятия: «бедность»,.
1 Нськов Г. С. Твои права, человек. М. 1993, — С. 20.
2 Конституция Российской Федерации. М.1993. — С.6. экстремальная ситуация", «студенческая семья».1.
В субъектах Федерации прожиточный минимум определялся в том числе и для оценки уровня материальной обеспеченности населения и разработки социальных программ конкретного субъекта. С учетом этих факторов, субъекты Федерации используют собственные подходы для определения состава социально-демографических групп, по которым ведется расчет величины прожиточного минимума. Подобная детализация не представляется излишней, так как величина минимальных социальных стандартов может варьироваться в зависимости от социально-экономической обстановки и иных процессов, происходящих в стране. Установление же жестких рамок на федеральном законодательном уровне может привести к негибкости законодательства и необходимости достаточно частого пересмотра его положений.
Общественно-политическая актуальность темы, отраженная в научной и научно-методической литературе о социальной реформе в России, обусловила необходимость настоящего исследования. Диссертант считает возможным сосредоточить внимание на теоретическом осмыслении роли органов государственной власти как федерального, так и субъектного уровня в создании механизма социальной поддержки населения.
Целью настоящего исследования является углубленный анализ процесса становления и развития организационно-правовых основ деятельности органов государственной власти субъектов Федерации по оказанию социальной поддержки населению.
Объектом исследования выступает процесс реформирования социального законодательства в субъектах Российской Федерации в 90-е годы XX века в целом.
1 См. Закон Псковской области «О социальной поддержке отдельных категорий населения области». -«Псковская правда», № 228, 23.11.1995; Закон Республики Бурятия «Об адресной социальной помощи в Республике Бурятия». — «Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия», № 21, 1998.
Предмет исследования: условия, направления и проблемы совершенствования социального законодательства субъектов Федерации и формирование на этой основе новой системы социальной защиты в процессе становления социального государства в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели осуществляется на основе решения ряда основных задач. Среди них: дать общую характеристику основных источников законодательства социальной сферы, определить условия и особенности формирования правовой структуры социальной сферы, установить соотношение законов субъектов Российской Федерации с федеральными нормативно-правовыми актами, провести системно-сравнительный анализ законодательства социальной сферы субъектов Российской Федерации, рассмотреть процесс правового регулирования социальной политики в субъектах Федерации, сформулировать практические рекомендации по совершенствованию правового и организационного обеспечения социальной политики.
Диссертантом не ставилась задача дать подробный анализ правового положения отдельных категорий населения, поскольку эта тема сама может стать объектом отдельного диссертационного исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что она относится к числу немногих работ, посвященных комплексному сравнительно-правовому анализу проблем развития института оказания социальной поддержки населению в субъектах Российской Федерации. Эффективность деятельности системы оказания социальной поддержки населению в субъектах Федерации ставится в зависимость не только от продуманной государственной социальной политики, но, в первую очередь, от наличия единой, хорошо разработанной законодательной базы, регламентирующей деятельность системы социальной помощи населению. Элементами научной новизны можно считать авторские выводы, касающиеся упорядочения законотворческой деятельности в области социальных отношений. Автор предпринял попытку уточнить цели и задачи, которые ставятся перед системой социальной защиты в субъектах Федерации, а также объемы социальной поддержки, определяются на уровне федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации.
Методическую основу исследования составляют общенаучный метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, формально-юридический и компаративный.
Хронологические рамки исследования охватывают десятилетний период развития отечественного государства и права. За начало исследования взят 1991 год, так как в этот период (начало 90-х годов) в Российской Федерации изменилась система государственной власти. Государство возглавил Президент Российской Федерации, вместо Съезда народных депутатов РСФСР было образовано Федеральное Собраниепарламент Российской Федерации, состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. В российскую правовую систему введены новые понятия: минимальный размер заработной платы (МРОТ), минимальный размер государственной пенсии, прожиточный минимум. Существенно изменился подход к установлению размеров заработной платы, пенсий, стипендий, пособий, компенсационных выплат, льгот. Эти явления оказали существенное воздействие на развитие государства и гражданского общества. Осознание этапа социальных перемен важно для совершенствования государственной социальной политики и определения путей дальнейшего социального развития Российской Федерации. Взятый для исследования хронологический этап органически входит в так называемый переходный период общества. Наука и практика пока не определила его временные рамки, но ясно, что 1991;1997 годы, являющиеся оригинальными и неповторимыми по своему содержанию, занимают в этом периоде особое место. Правительством Российской Федерации в постановлении от 26 февраля 1997 года было отмечено, что в эти годы принимались меры в области совершенствования законодательства по защите социальных прав, реализации установленных гарантий поддержки, получили развитие новые методы социальной поддержки.1.
Исследование правового регулирования социальной поддержки населения в Российской Федерации основано на анализе динамики развития социального законодательства в субъектах Федерации. Оно было бы не полным, если бы мы обратили внимание на действующее российское законодательство, ведь вступление в силу федеральных законов «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О базовой стоимости необходимого социального набора», «О государственной адресной помощи», «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» создало совершенно другую практику его применения.
Среди авторов научных публикаций, посвященных вопросам правового регулирования социальной поддержки населения, можно назвать: Азарову Е. Г., Андреева B.C., Батыгина К. С., Буянову М. О., Быкова А. Н., Вагнера А., Вигдорчика H.A., Вильчинскую Л. И., Гусова К. Н., Догадова В. М., Дурденевского В., Забелина Л. В., Зайкина А. Д., Иванову Р. И., Караваева В. В., Кистяковского Б. А., Кобзеву С. И., Кондратьеву З. А., Кузьмину Т. М., Левшина A.B., Мачульскую Е. Е., Мальцева Г. В., Миронова В. К., Полупанова М. И., Семашко H.A., Смирнову М. О., Субботенко B.K., Сулейманову Г. В., Тарасову В. А., Толкунову В. Н., Тучкову Э. Г., Шайхатдинова В.Ш.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 222 «О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 — 2000 годов». — «Российская газета», № 49, 12 марта 1997.
В ходе работы над диссертацией автором были проанализированы основные положения государственной социальной политики, которые регламентированы законами, а также другими актами нормативно-распорядительного характера, принятыми органами государственными власти.
Источниковую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международные правовые документы, документы Содружества Независимых Государств, Федеративный договор, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления органов государственной власти субъектов Федерации.
Наряду с официальными документами автором изучены монографии, научные статьи, аналитические материалы и материалы конференций по исследуемой проблеме, а также периодическая и ведомственная печать. На защиту выносятся следующие положения:
1. Становление и развитие социального законодательства субъектов Федерации является необходимым условием формирования Российской Федерации как социального государства.
2. Социальная поддержка населения это особый вид общественных отношений, который выражается в специфических формах и испытывает на себе влияние социально-экономического положения в стране. Оказание социальной поддержки населению в отдельных субъектах Федерации в течение 1991;1997 годов имело свои особенности, что являлось отражением социально-экономического положения региона.
3. Сформировавшаяся в период 1991;1997 годов система взаимодействия между федеральным Центром и субъектами Федерации не обеспечила оптимального баланса общегосударственных и региональных интересов и нуждается в трансформации.
4. В условиях Российской Федерации процесс властной децентрализации должен носить упорядоченный характер, который предполагает строгое соблюдение приоритета Конституции Российской Федерации и принятие соответствующих мер по укреплению властной вертикали.
Заключение
.
С начала 90-х годов XX века Россия вступила на путь кардинальной модернизации политической системы, изменения социально-экономического строя. В эти годы начался трудный поиск новых подходов к организации социальной поддержки населения, который далеко не закончен и в наше время. В российском законодательстве были впервые сформулированы термины и понятия, регулирующие новые отношения в социально-правовой сфере. Законодательно была определена структура системы социальной поддержки населения Российской Федерации, форма организации ее уровней, подсистем, звеньев и методов управления, а также ее организационно-функциональные особенности.
В качестве стратегической задачи Конституция Российской Федерации определила построение социального государства, ориентированного, согласно ст. 7, на «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».1 Эти гуманные цели нашли закрепление в законодательно-нормативных актах, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
На современном этапе развития в Российской Федерации сложилась 2-х уровневая система организации государственной социальной политики, которая реализуется на двух уровнях: федеральном и субъектном.
Федеральный уровень:
1) Федеральное собрание Российской Федерации: разработка законопроектов и принятие федеральных законовнаблюдение за деятельностью исполнительных органов по реализации государственной политики.
2) Президент Российской Федерации: реализация прав гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и.
1 Конституция Российской Федерации. М., 1993. — С.6. гражданинаподписание законов в области социальной политикипринятие указов по важнейшим направлениям реализации государственной социальной политикиобобщение практического опыта реализации положений социальной политики государства и разработка концепции государственной социальной политикипринятие президентских программ в области социальной политики.
3) Правительство Российской Федерации: разработка новых направлений в области социальной политикиразработка, принятие и реализация программных действий государства в области социальной политикикоординация деятельности всех структур государства по реализации социальной политикиконтроль за деятельностью структур государственного управления федерального уровняфинансирование федеральной государственной социальной политики за счет федерального бюджета и других источниковв пределах своих полномочий взаимодействие с субъектами Российской Федерации в реализации социальной политики.
Субъектный уровень:
1) Органы законодательной власти субъектов Федерации — разработка и принятие региональных законов и других законодательных актов по вопросам социальной политики субъекта Федерации.
2) Органы исполнительной власти субъектов Федерации — разработка программ, концепций социальной политики субъекта Федерации, их реализация, координация усилий всех структур в социальной сфереучет стратегии и тактики федеральной исполнительной властикоординация действий субъекта Федерации с федеральным уровнем.
3) Органы местного самоуправления — организация политики на территории местного самоуправления: самостоятельно и в сотрудничестве с законодательством, исполнительной властью субъекта Федерации.
Разработка государственной социальной политики происходила в условиях охватившего Россию социально-экономического кризиса, но с возможным учетом положений международных правовых документов, содержащих общие социальные стандарты. Высокая общественная значимость человека была определена и конкретизирована во многих международных правовых документах, в частности во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и в Международном пакте о гражданских и политических правах.
Формирование правовых основ и механизмов системы социальной поддержки граждан Российской Федерации происходило спонтанно и недостаточно интенсивно. Принятые в начале 90-х годов нормативно-правовые акты по проблемам становления системы социальной поддержки населения, особенно наиболее нуждающихся его слоев, содержали, как показывает их анализ, большое число декларированных норм, которые были практически неприменимы, либо из-за отсутствия финансирования (полного или частичного), либо из-за отсутствия механизмов реализации положений законов. Выполнение нормативных предписаний по организации системы социальной поддержки населения было затруднено из-за отсутствия законодательной базы, направленной на формирование материальной основы социальной сферы, обеспечивающей реализацию широкого спектра гарантий и услуг социального обслуживания граждан. Очевидно, что принцип социальной справедливости должен не просто декларироваться, но и последовательно, исходя из реалий социально-экономической ситуации, закрепляться в законодательных актах, как федерального уровня, так и на уровне субъектов Федерации.
Социальная политика Российской Федерации проводится через федеральные, регионапьные и иные программы, которые содержат конкретные планы деятельности государственных социальных служб.
Особенности социально-экономического положения субъекта Федерации учитываются в их социальных программах.
Необходимо подчеркнуть отличия в оказании социальной поддержки населения от ранее действовавшей системы социального обеспечения. Социальная поддержка населения представляет собой многогранную деятельность по отношению к различным группам населения и дифференцированную по различным учреждениям (социальная служба, служба труда и занятости, здравоохранение и т. п.).
Реализация основных положений государственной социальной политики в субъектах Российской Федерации в отношении населения предусматривает:
— оказание адресной социальной поддержки нуждающимся гражданам на основе учета материального положения семей и заявительского принципа назначения пособий;
— упорядочение действующей системы льгот и компенсаций, повышение обоснованности их предоставленияформирование системы государственных минимальных социальных стандартов;
— законодательное закрепление порядка определения и использования величины прожиточного минимума, уточнение методики его расчета исходя из реально складывающихся расходов на продовольственные и непродовольственные товары, жилищно-коммунальные, транспортные, бытовые, медицинские и другие услуги.
В данной работе было проведено исследование условий и особенностей формирования правовой структуры социальной сферы в период социально-экономических реформ. И обобщая проведенный системно-сравнительный анализ правового регулирования социальной поддержки населения в субъектах Российской Федерации, автор считал бы возможным высказать некоторые рекомендации, направленные на повышение эффективности социальной поддержки населения страны в современной России.
Представляется целесообразным внести следующие изменения и дополнения в действующее социальное законодательство Российской Федерации.
Учитывая, что важное место в социальной политике государства занимает система государственных социальных стандартов, назрела необходимость в принятии федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, устанавливающих основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Это явилось бы еще одной ступенью в реформировании социальной сферы и в становлении новой системы государственных социальных гарантий. Система государственных социальных стандартов должна состоять из двух уровней: федерального и субъектного. В состав федеральной системы минимальных социальных стандартов должны входить те минимальные социальные стандарты, которые обязательны по всей территории Российской Федерации (минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсии, размер пособия по беременности и родам, стандарты содержания и критерии оценки эффективности и качества социального обслуживания). Минимальные социальные стандарты, утвержденные законами субъектов Федерации, могут превышать федеральные стандарты за счет дополнительных ресурсов из местных бюджетов, внебюджетных и других источников. В субъектах Федерации к перечисленным стандартам могут устанавливаться надбавки в соответствии с местными особенностями.
Минимальный размер оплаты труда и минимальный размер пенсии постепенно должен приближаться к величине прожиточного минимума. Поскольку расчет величины прожиточного минимума основан на уже существующих стоимостных оценках потребительской корзины и поэтому постоянно отстает от минимальных потребностей населения, необходимо внести изменения в методику расчета величины прожиточного минимума.
Возможно введение опережающего коэффициента, учитывающего рост цен на лекарства, тарифов оплаты коммунальных услуг. Очевидно, что практически невозможно регистрировать цены полного ассортимента товаров, включенных в потребительскую корзину. Поэтому при расчете величины прожиточного минимума можно использовать переводные коэффициенты для детей различных возрастов, женщин и пенсионеров. Переводные коэффициенты могут составлять определенное процентное соотношение от величины прожиточного минимума взрослого трудоспособного мужчины.
При формировании бюджета Российской Федерации должен постоянно учитываться уровень безработицы среди населения как постоянная величина бюджетного планирования.
Положение о квотировании рабочих мест для нуждающихся в социальной поддержке слоев населения (инвалиды, многодетные родители и т. д.) необходимо конкретизировать. Организациям и предприятиям, использующим труд этой категории граждан, должны предоставляться налоговые, либо иные льготы (ставка налога может понижаться пропорционально проценту работающих на нем инвалидов от общего числа работающих).
Адресная социальная помощь должна оказываться только по заявительному принципу. При исчислении доходов граждан, обратившихся за социальной помощью, необходимо учитывать фактически полученные, а не начисленные им доходы.
Выплаты заработной платы работающему населению должны производиться в размере не менее величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации.
При налогообложении должен учитываться социально-демографический состав (наличие иждивенцев) и размер семьи. В сельской местности — еще и размер домохозяйства.
В настоящее время отсутствует надежный механизм проведения в жизнь на всей территории России положений как Конституции Российской Федерации, так и других федеральных законов. Субъекты Федерации вправе проводить собственное правовое регулирование по всем вопросам, находящимся за границей ведения Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Границы федерального ведения и совместного ведения Федерации и субъектов определены статьями Конституции Российской Федерации. Чтобы укрепить федеративные отношения, необходимо обеспечить приоритетность федеральных законодательных актов и на этой основе совершенствование нормативно-правовой базы федерального и субъектного уровней, проводить взвешенную внутринациональную и региональную социальную политику, которая обеспечит баланс интересов как Федерации в целом, так и субъектов Федерации. Несоблюдение в ряде субъектов Федерации принципа прямого действия федеральных правовых норм и их зависимость от текущих политических интересов является препятствием формирования в России общего правового и социального пространства. Данное исследование свидетельствует о нередких случаях несоответствия законодательных актов субъектов Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Учитывая особую ответственность законодательства субъекта Российской Федерации в определении организационно-правовых основ социальной политики в отношении населения, очевидно, должен проводиться принципиальный контроль со стороны федерального центра. В Российской Федерации, однако, не создано специального органа, который проводил бы анализ положений законодательства субъектов Федерации, выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения. Органы прокуратуры вправе вносить представления в законодательные органы субъектов Федерации о несоответствии законов субъектов Федерации федеральным законам, но несоответствие законов Конституции Российской Федерации определяет только Конституционный Суд Российской Федерации. Органы прокуратуры, согласно Конституции Российской Федерации, не наделены правом непосредственно обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности законодательных актов. Пока такое положение сохраняется целесообразно, чтобы Министерство юстиции Российской Федерации, которое ведет учет нормативных правовых актов субъектов Федерации, входило с соответствующими представлениями к Президенту Российской Федерации, который направлял бы запросы в Конституционный Суд Российской Федерации. Также представляется необходимым создать такую систему, которая позволяла бы определять их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству уже на стадии подготовки нормативных актов субъекта Федерации. Когда проект закона субъекта Федерации вступает в противоречие с Конституцией или федеральным законодательством до его принятия, полномочный представитель Президента Российской Федерации должен провести согласительные процедуры. Если закон субъекта Федерации, противоречащий Конституции или федеральному законодательству, все же был принят, то тогда возможно вмешательство федерального Центра. Действующее законодательство субъектов Федерации должно быть приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством.
В данной работе предпринята попытка представить развитие правовых положений института оказания социальной поддержки населению в субъектах Российской Федерации. Среди многих тысяч действующих законов особое место по своей значимости для граждан занимает социальное законодательство. Экономическое положение Российской Федерации определило необходимость введения новых видов обеспечения и обслуживания населения. Социальное законодательство субъектов Российской Федерации оказало большое значение на становление системы социальной поддержки населения в России в целом, хотя в силу ряда объективных причин, оно оказалось не столь совершенным и во многом противоречивым.
Законодательные акты субъектов Российской Федерации имеют всевозможные различия: они были приняты в разное время, в разных социально-экономических условиях (различия по финансовой обеспеченности между субъектами Российской Федерации составляли 1015 раз)1, они используют различные правовые конструкции, юридическую технику и терминологический аппарат. Но они сыграли важную организационную роль в функционировании системы социальной поддержки и в регламентации видов и форм предоставления социальных услуг. Указанные в работе законы были призваны гарантировать гражданам достойную жизнь в условиях, когда они утрачивают возможность обеспечить себе материальное благополучие в силу старости, инвалидности, или по некоторым другим причинам. В них были сформулированы термины и понятия, применимые в социальной сфере и была установлена структура системы социальной поддержки.
В России происходит поэтапное становление нормативно-правовой базы социальной поддержки населения. На этапе современного развития Российской Федерации действующим законодательством установлены социальные гарантии различным слоям населения, в том числе и тем, кто имеет ограниченные возможности обеспечить себе достойный уровень.
1 Социальная политика: парадигмы и приоритеты. Н под общей редакцией В. И. Жукова. — М., изд-во МГСУ «Союз». 2000. — С. 218. жизни. Установление этих гарантий связанно также и с принятием социального законодательства в субъектах Российской Федерации, определившего организационное строение социальных служб субъекта Федерации, регламентацию управления системы социальной поддержки населения, порядок ее финансирования, виды и формы социальных услуг.
