Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды

Российский государственный аграрный университет МСХА им. К. А. Тимирязева кафедра экономики Курсовая работа на тему

" Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды"

Выполнил:

студент В-31-ЭУ группы Кофанова Кристина Игоревна Проверил:

Ибиев Гани Закаевич Москва 2010

• Введение
• Глава 1. Сущность и направления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
• 1.1 Понятия окружающей среды и причины ее загрязнения
• 1.2 Взаимосвязь экономики и природопользования, различные модели и подходы к экономическому развитию с учетом экологических требований
• 1.3 Необходимость отвлечения средств на природопользование и охрану окружающей среды
• 1.4 Возможности государства по регулированию природопользования
• Глава 2. Современное состояние государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
• 2.1 Административные и экономические меры государства по охране окружающей среды в соответствии с действующим законодательством
• 2.2 Состояние оценки природных ресурсов
• 2.3 Источники средств для природопользования и охраны окружающей среды
• Глава 3. Пути усиления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
• 3.1 Развитие законодательной и нормативной базы природопользования
• 3.2 Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды
• 3.3 Увеличение финансовых средств для экологических целей
• Заключение
• Список литературы

Агропромышленный комплекс является самым крупным народнохозяйственным комплексом страны и включает три сферы связанных между собой отраслей — сельское хозяйство и отрасли «до» и «после» сельского хозяйства. Агропромышленный комплекс также один из важнейших в экономике страны. На его долю приходится более 30% работников отраслей материального производства, 25% основных фондов. От устойчивого функционирования аграрного сектора в значительной степени зависит уровень жизни населения.

Начиная с 1992 г., в агропромышленном комплексе осуществляются институциональные преобразования, реформирование сельскохозяйственных предприятий, совершенствование их внутрихозяйственных отношений, а также активизация межфермерской кооперации. Следует отметить, что принципиальные изменения сложившейся системы аграрных отношений были неизбежны, и, прежде всего, была необходима замена административно-распределительных, командных методов хозяйствования преимущественно экономическими, основанными на законах рынка. Но аграрные преобразования нужны и важны не сами по себе, а как условие повышения эффективности производства, обеспечения продовольственной безопасности страны.

Однако, к сожалению, наряду с расширением спектра форм хозяйствования, включая воссоздание крестьянского уклада, ликвидацией государственной монополии на землю, расширением прав сельскохозяйственных предприятий, которые ныне сами определяют специализацию и объемы производимой продукции и свободно распоряжаются ею, созданием условий перехода к рыночным отношениям в аграрной сфере и так далее, произошли негативные изменения, приведшие аграрный сектор к кризису. И случились они главным образом вследствие ошибок и поспешности в проведении аграрного реформирования.

Цель данной курсовой работы — рассмотреть основные задачи, которые стоят перед государственной налоговой политикой в современных условиях, выделить основные противоречия действующей ныне в России налоговой системы, а также представить конкретные меры, которые необходимо осуществить, для того чтобы увеличить стимулирующее воздействие налогов на сферу производства и в то же время, чтобы остановить сокращение доходов бюджетов всех уровней.

Глава 1. Сущность и направления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

1.1 Понятия окружающей среды и причины ее загрязнения

В Федеральном законе Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ дается следующее определение:

Окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

В других источниках понятие «Окружающая среда» трактуется как:

· среда обитания и деятельности человечества, окружающий человека природный и созданный им материальный мир;

· внешняя среда, в которой функционирует организация, включая воздух, воду, землю, природные ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие;

· комплекс физических и биологических условий в пространстве, окружающем организм. В понятие окружающей среды входят как абиотические факторы — температура, состав почвы и атмосферы, радиация — так и биологические — комплекс растений, животных и микроорганизмов.

Общественное производство изменяет окружающую среду, воздействуя прямо или косвенно на все ее элементы. Это воздействие и его негативные последствия особенно усилились в эпоху современной НТР, когда масштабы человеческой деятельности, охватывающей почти всю географическую оболочку Земли, стали сравнимы с действием глобальных природных процессов. Среди причин истощения, загрязнения и разрушения природной среды, исходящих от антропогенной деятельности человека, можно выделить объективные и субъективные. К объективным можно отнести следующие.

Во-первых, это предельные способности земной природы к самоочищению и саморегуляции. До определенного времени земная природа перерабатывает, очищает отходы человеческого производства, как бы защищая себя от их вредного воздействия. Но возможности ее ограничены. Емкость природной среды не позволяет перерабатывать все возрастающие масштабы отходов хозяйственной деятельности человека, и их накопление создает угрозу глобального загрязнения окружающей среды.

Во-вторых, физическая ограниченность земельной территории рамками одной планеты. Вследствие этого запасы полезных ископаемых — каменного угля, нефти и других, которые используются человеком, постепенно расходуются и перестают существовать. Перед человечеством стоят новые, более грандиозные задачи по изысканию альтернативных источников энергии.

В — третьих, безотходность производства в природе и отходность человеческого производства. В природе производство осуществляется по замкнутому циклу. Оно безотходно. Конечный же продукт производственной деятельности становится исходным для нового производственного цикла. В отличие от природного человеческое производство в своей массе и своей основе является отходным. Иначе говоря, конечный продукт производства не является и не становится исходным для следующего цикла, а идет в отходы. Подсчитано, что для жизнедеятельности человека необходимо в год расходовать не менее 20 т природных ресурсов. Из них лишь 5−10% идут на продукцию, а 90−95% поступают в отходы. Чрезвычайной отходностью человеческого производства создается загрязнение окружающей среды вредными, не свойственными для природы веществами, что ведет к преждевременному истощению природной среды и в конечном счете к разрушению экологических систем природы.

В-четвертых, познание и использование человеком законов развития природы. Дело в том, что законы развития природы, определяющие последствия человеческой деятельности, человек вынужден познать не умозрительно и не путем лабораторных анализов, а в процессе использования природы, путем накопления опыта ведения хозяйства.

Через свой печальный опыт хозяйствования в природе человечество познает пагубные последствия своей деятельности. Человечество узнает, что уничтожение лесов ведет к исчезновению почвенного покрова, лишает его необходимых для сельского хозяйства почвенных угодий, к обмелению, а в последующем и к исчезновению рек, водоемов, к уменьшению кислородного запаса планеты и лишению окружающей среды других средозащитных функций, которые выполняют леса; что массовое загрязнение окружающей среды порождает болезни, ведет к деградации человеческой личности, вредно отражается на здоровье будущих поколений. Так, нынешнее поколение — более молодое — уже может ощущать на себе результаты загрязнения, отмеченного в 70−80-е годы, когда это поколение формировалось, рождалось и росло. Это подтверждают данные о нервных заболеваниях, о возрастании процента рождаемости дефективных людей (с 4% увеличилось до 11%). Все эти печальные результаты человек, к сожалению, познает в процессе накопления своего опыта. Но, обогащенный этим опытом, он постоянно прогнозирует устранение отрицательных последствий для настоящего и будущего людей, для всей окружающей среды.

Вторую группу составляют субъективные причины. Среди них необходимо отметить, во-первых — недостатки организационно-правовой и экономической деятельности государства по охране окружающей среды. Во — вторых, дефекты экологического воспитания и образования. Несмотря на достижения общественного и технического прогресса, конец XX в., к сожалению, характеризуется господством потребительской психологии человека по отношению к природе.

Человек родился и вырос на потребительской психологии по отношению к природе. Он всегда рассматривал природу прежде всего как источник своего существования, как ресурс, а не как объект его забот и охраны. Несмотря на многочисленные дискуссии о рациональном природопользовании, которые, естественно, усилились на рубеже двух веков, психология основной массы людей осталась на потребительском уровне.

Исследования ученых проблем охраны окружающей среды показывают тесную связь между мерами по охране природы и состоянием не только здоровья, но и нравственности человека. Между человеком и природой существует диалектическая взаимосвязь. Человек воздействует на природу, приспосабливая ее для решения своих практических задач. Преобразованная человеком природа, приспособленная им для решения его задач по системе обратной связи воздействует на человека, формирует его личность, его нравственный и духовный облик.

Интересные и оригинальные исследования о связи алкоголизма с загрязненностью окружающей среды описаны А. В. Яблоковым в книге «Иного не дано». Провели эксперимент: в нормальную экологическую среду поместили крыс, поставив перед ними чистую воду и воду, разбавленную слабым раствором спирта. Крысы выбрали чистую воду. Затем изменили экологическую среду, загрязнив ее углекислым газом в нормах, которые приближены к крупным городам. Крысы стали пить не воду, а раствор, разбавленный спиртом. Этот эксперимент наводит нас на мысль, что ухудшение экологической обстановки, особенно в крупных городах, где велика концентрация населения, ведет к вспышкам алкоголизма, наркомании и другим вредным социальным порокам.

В числе субъективных факторов, влияющих на состояние окружающей среды, надо назвать еще два. Это экологическое невежество и экологический нигилизм. Общим у них является пренебрежение знанием и использованием экологических закономерностей в общении человека и окружающей среды — своего рода экологический анархизм. Особенности этих факторов не имеют существенного значения. Экологическое невежество — нежелание изучать законы взаимосвязи человека и окружающей среды; экологический нигилизм — нежелание руководствоваться этими законами, пренебрежительное к ним отношение. Нигилист может и обладать знаниями этих законов, но относиться пренебрежительно к их применению, игнорировать их в экономической деятельности. Экологическое невежество и экологический нигилизм в сочетании с потребительской психологией заняли господствующее место среди проблем охраны окружающей природной среды.

1.2 Взаимосвязь экономики и природопользования, различные модели и подходы к экономическому развитию с учетом экологических требований

Экономика в переводе с греческого «oilkonomike» — искусство ведения домашнего хозяйства, где «oilkos» — дом, хозяйство, а «пото» — учение, закон. Применительно к экономике природопользования — это искусство ведения хозяйства, при котором обеспечивается гармоничное взаимодействие в системе «общество-окружающая среда», то есть решается вопрос о том, как рационально вести хозяйство с учетом экологических факторов и экономических интересов общества.

Предметом изучения экономики и организации природопользования являются экономические отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия между обществом и природой, экономические последствия хозяйственной деятельности и методы регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды. Исходя из этого объектом экономики природопользования выступают эколого-экономические системы разного масштаба и уровня (страна, регион, предприятие, природный комплекс и др.).

Экономика окружающей среды в широком понимании есть производная неоклассической экономики, опирающаяся на ее исходные понятия и категории. В последнее время заметно возросло непонимание равнозначности принципа «экономика воздействует на окружающую среду, загрязненная окружающая среда воздействует на экономику». Исследование этого взаимодействия стало возможным благодаря развитию и расширенному толкованию категории экологических издержек производства и экономического ущерба от загрязнения как особых счетов, по которым в итоге обществу неизбежно придется платить.

Экономика и организация природопользования должны учитывать эти противоречия и определять рациональные соотношения между уровнями потребления, развития производства и экологическими факторами.

Следует учитывать, что затраты на охрану окружающей среды могут приводить к торможению темпов экономического роста. В свою очередь необходимость охраны окружающей среды предполагает создание новых видов экономической активности, способствует организации дополнительных рабочих мест, например за счет развития экологически ориентированной предпринимательской деятельности. Таким образом, развитие экономики необходимо для решения обострившихся экологических проблем, а экологическое благополучие и экономическое благосостояние находятся в единстве и тесной взаимосвязи.

Экономические отношения отличаются высокой сложностью, восприятие и изменение их невозможны, для этого требуются научные методы познания и воздействия на них. Расширение и углубление познания процессов развития производственных сил сформировало новую науку — экономику природопользования, которая отражает формы производственных отношений в процессе рационального использования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Экономика природопользования тесно связана с экономикой страны и формирует исходную информацию о необходимости использования природных ресурсов при решении задач эффективности развития производства. Возникновение новых задач рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды обусловлено ощутимой потребностью практики хозяйствования. Комплексный программно-целевой подход к развитию новых форм собственности и рыночной экономики отражает взаимосвязь всех разделов программы природопользования. Развитию научных основ экономики природопользования способствует разработка генеральных схем размещения производительных сил, включающих региональные аспекты, производственные особенности, ресурсные потенциалы и так далее

Методика определения экономического ущерба от ухудшения почвенного плодородия.

Эколого-экономический ущерб — это выраженные в стоимостной форме фактические или возможные убытки, причиняемые сельскому хозяйству в результате качественного ухудшения состояния окружающей среды, или дополнительные затраты на компенсацию этих убытков.

Для оценки эколого-экономического ущерба используют восстановительный подход, базирующийся на стоимостной оценке затрат, необходимых для предотвращения или ликвидации нанесенного в процессе сельскохозяйственной деятельности экологического ущерба природной среде, и массы недополученной в результате этого сельскохозяйственной продукции. Затраты определяют на основе расходов на предупреждение загрязнений и разрушений окружающей среды путем расчета капитальных вложений в создание, строительство и развитие объектов, сооружений, оборудования, технологий и т. п., предотвращающих или сокращающих ущерб, наносимый внешней среде, и текущих затрат, обеспечивающих аналогичный эффект в процессе сельскохозяйственного производства.

Экономический ущерб в сельском хозяйстве обусловлен в основном эрозией, загрязнением почв и растений химическими веществами, которые, в свою очередь, вызывают снижение урожайности и недобор сельскохозяйственной продукции. Кроме того, загрязнение природной среды наносит ущерб лесному хозяйству. Годовой ущерб, наносимый народному хозяйству от эрозии почв можно рассчитать по уравнению:

Уэр = Уиз + Усм + Узл,

где:

У_эр — ущерб от эрозии почв, руб./год;

У_{из -} ущерб от изъятия земель из сельскохозяйственного оборота в результате овражной эрозии;

У_{см -} ущерб от недобора сельскохозяйственной продукции на смытых почвах;

У_{зл -} ущерб от заиления рек и пойменных угодий.

Для примера рассчитаем годовой ущерб, наносимый ООО Элвико-Гигант от эрозии почв.

В хозяйстве ООО Элвико-Гигант в результате загрязнения выведено из сельхозоборота 50 га. Овраги на территории хозяйства имеют объем 1850 м³.

Дифференцированный доход на 1 га составляет 2000 тыс. руб/га в год. В результате загрязнения произошло снижение урожая озимой пшеницы на 0,45 т/га, ячменя на 0,33 т/га, кукурузы на 0,51 т/га. Закупочная цена 1 т пшеницы равна 2500 руб/т, ячменя — 1800 руб/т кукурузы — 2000 руб/т.

Снижения продуктивности сельскохозяйственных животных в районе загрязнения не обнаружено.

Ущерб от изъятия земель в результате овражной эрозии рассчитывается по зависимости

Уиз = S_из * Ч_д

У_из = 50 га * 2000 руб/га = 100 000 руб,

где:

S_из — площадь земель, изъятых из сельскохозяйственного оборота в результате овражной эрозии, га;

Ч_д — дифференцированный доход сельскохозяйственных предприятий в расчете на 1 га, руб/га в год.

Ущерб от недобора продукции растениеводства на смытых почвах находится по зависимости

N m k

Ураст = Sслi Услi Цi + Sсрi Усрi Цi + Sсиi Усиi Цi

i = 1 i = 1 i = 1

Ураст = 210 * 0,45 * 2500 + 140 * 0,33 * 1800 + 190 * 0,51 * 2000 = 236 250 + 83 160 + 193 800 = 513 210 руб.

где:

n, m, k — количество возделываемых культур соответственно на слабо-, средне — и сильносмытых почвах;

Sслi, Sсрi, Sсиi — площади соответственно слабо-, средне — и сильносмытых почв, занятых i-ой культурой;

Услi, Усрi, Усиi — среднее снижение урожая i-ой культуры соответственно на слабо-, средне — и сильносмытых почвах, т/га в год;

Цi — закупочная цена единицы продукции i-ой культуры.

Ущерб от заиления рек и пойменных угодий рассчитывается по формуле

Узл = Wзл Зу

Узл = 1850 м³ * 15 000 руб/м³ = 27 750 000 руб.,

где:

Wзл — годовой объем мелкозема, выносимый в реку в результате овражной эрозии, м³/год;

Зу — среднеудельные затраты на очистку реки от мелкозема, равные 15 тыс. руб/м³.

Годовой объем мелкозема рассчитывается по формуле

Wзл = 0,05 Wов,

Wзл = 0,05 * 37 000 м³ = 1850 м^3,где:

Wов — общий объем оврагов, м³.

Годовой ущерб, причиняемый эрозией почв, можно рассчитать по формуле

У_эр = У_из + У_см + У_зл

У_эр = 100 000 + 513 210 + 27 750 000 = 28 363 210 руб.

Методика определения эколого-экономической эффективности проведения агротехнических приемов.

Для устранения негативных последствий от снижения плодородия почвы предлагается рассчитывать эколого — экономическую эффективность проведения отдельных агротехнических приемов или применения удобрений ЭЭ_у, включающую экономический эффект Э_экон и эффект экологический, который в данном случае будет выражаться через эффект плодородия Э_пл.

ЭЭ_у = Э_экон + Э_пл

Экономический эффект может определяться известной формулой:

Э_экон = У * Ц — З = Д_ч,

где:

У — урожайность сельскохозяйственных культур, ц/га;

Ц — цена реализации 1 ц продукции, руб.;

З — затрат на возделывание и уборку сельскохозяйственных культур, руб./га;

Д_ч — чистый доход, руб./га.

Эффект плодородия почвы целесообразно связывать с ростом или снижением содержания гумуса в почве, которое в подавляющем большинстве случаев с достаточной точностью отражает тенденцию изменения почвенного плодородия, о чем свидетельствуют исследования многих ученых. Поэтому изменение содержания почвенного гумуса в значительной степени адекватно трансформации плодородия почвы и, в конечном итоге, формула, учитывающая эколого — экономические изменения, происходящие под действием агротехнических мероприятий, в том числе и применения удобрений, будет выражаться следующим образом:

ЭЭ_у = Д_ч + З_еу * ,

где:

Г_м и Г_{п -} соответственно содержание гумуса в почве после и до проведения агротехнического мероприятия, возделывания культуры, т/га;

К — коэффициент гумификации;

З_еу — нормативы затрат на применение удобрений, руб./т.

Таким образом, стоимость дополнительно полученной или недополученной продукции в результате изменения почвенного плодородия будет отражаться на величине чистого дохода, увеличивая или уменьшая его и тем самым, корректируя размер эколого — экономического эффекта.

Используя показатель эколого — экономической эффективности, можно определить уровень совокупной рентабельности:

У_ср =

где:

У_ср — уровень совокупной рентабельности;

З — затраты на проведение агротехнического приема, применение удобрений, руб.

Для более полной картины эколого — экономической эффективности применения удобрений, наряду с изменением количества гумуса, можно учитывать изменение содержания в почве основных элементов питания — азота, фосфора, калия. С учетом этого формула эколого — экономической эффективности применения удобрений имеет вид:

ЭЭ_у = Д_ч + + ?NPK * З_му,

где:

?NPK — изменение содержания в почве азота, фосфора и калия, кг/га;

З_му — затраты на использование 1 кг минеральных удобрений, руб.

Институт социально — экономических проблем развития агропромышленного комплекса РАН предложил совокупную оценку производственных результатов. Данная оценка включает показатели экономического эффекта с учетом экологических последствий, выраженных в стоимостной форме:

ЭЭ_э = (C + V + m) — (C + V) + (C + V + m) _{д, н} + (C + V) _э,

где: ЭЭ_{э -} эколого — экономическая эффективность сельскохозяйственного производства;

(C + V + m) — стоимость произведенной сельскохозяйственной продукции;

(C + V) — затраты на производство;

(C + V + m) _{д, н -} стоимость дополнительно полученной (неполученной) продукции в результате изменения экологических условий;

(C + V) _{э -} стоимостной эквивалент изменений экологических параметров под воздействием производства (определяется по уровню затрат, необходимых для ликвидации негативных последствий).

1.3 Необходимость отвлечения средств на природопользование и охрану окружающей среды

Очевидна теснейшая связь планирования рационального природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирование — важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы — финансово емкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятии составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России — одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии.

В отечественной природоохранной литературе высказывались суждения о том, что затраты на охрану природы не окупаются, или во всяком случае окупаются не скоро, и потому предприятия в них не заинтересованы. Мировая же практика свидетельствует о высокой эффективности вложений в природоохранные проекты, дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10 — 15 раз превышающий эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультивация земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником доходной части бюджета, а их экологическая и социальная значимость не вызывает сомнения.

Обеспечение финансирования наряду с контролем финансовых потоков имеет определяющее значение в экологическом менеджменте. Финансовый вопрос в отношении охраны окружающей среды особенно актуален при выборе технологии и поставщиков сырьевой продукции. При принятии решений об инвестировании, а также при поставках крупных партий продукции необходимо убедиться, что экологическая составляющая учтена как в концепции развития предприятия в целом, так и при на этапе разработки конечного продукта в частности. Интегрированная с финансовым менеджментом стратегия охраны окружающей среды оправдана с точки зрения экономического развития предприятия, поэтому рассматривать внедрение природосберегающих технологий исключительно с экологической точки зрения необъективно.

Одно из приоритетных направлений развития предприятия — внедрение технологий, направленных на предотвращение загрязнения. При реализации этого направлении имеет смысл использовать возможные источники финансирования со стороны государства и общественных фондов. Это объясняется тем, что внедрение экологически чистых технологий — в будущем важнейшее направление государственной экологической политики, направленной на стимулирование природоохранных мероприятий. Как следствие, во многих странах ЕС быстрыми темпами растет предложение экологически чистых технологий и продукции. Поэтому с финансовой точки зрения, активная деятельность в области охраны окружающей среды важна не только в целях соблюдения экологических нормативов, но и как элемент новой маркетинговой концепции предприятия.

1.4 Возможности государства по регулированию природопользования

Управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды означает совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов, можно выделить следующие виды управления: государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное. Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

Существуют следующие формы экологического управления как его внешние проявления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трёх основных направлениях — социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Экологическое управление можно рассматривать в нескольких «срезах»: через систему органов, его осуществляющих; путём анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Выделяют следующие функции государственного экологического управления:

· определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов)

· учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров)

· распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями

· пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;

· разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду)

· нормотворчество

· контроль и надзор

· разрешение споров (кроме посудных)

· издание индивидуальных актов

Методы управления иногда подразделяются на административные — собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; экономические — создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические — агитация, воспитание, образование и т. п.

Конкретные методы экологического регулирования определяются следующими особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:

· инфраструктурным характером продукции и услуг экологической сферы

· длительностью основных воспроизводственных процессов в природопользовании и переплетением экономических и естественных процессов

· спецификой отношений собственности на ресурсы природы

· спецификой рыночных отношений в экологической сфере и существенной ролью государства в управлении природопользованием

В целом, эффективный хозяйственный механизм природопользования должен учитывать вышеперечисленные особенности и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

Административно-контрольные инструменты экологического регулирования включают:

· природоохранное законодательство

· совокупность экологических стандартов и нормативов

· систему лицензирования хозяйственной деятельности

· методы и инструменты прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности

К административно-контрольному блоку относятся также так называемые «мягкие» инструменты:

· экологический мониторинг

· оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза проектов

· экологический аудит

· экологическая сертификация (маркировка)

· добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями

Экономическими рычагами могут быть:

· плата (арендная плата) за пользование природными ресурсами

· компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение качества этих ресурсов

· плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов

· налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий

· льготы по налогообложению

· политика компенсации

· метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования

· залоговая система

· кредитные отношения

· создание страховых фондов охраны окружающей среды

· экологический лизинг

· продажа квот на выброс вредных веществ (в том числе межрегиональная система торговли) и т. п.

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают точность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т. п.

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них могут дублировать друг друга или же выполнять противоположные функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру сочетания административных и экономических рычагов и методов, а также инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно-ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо и непосредственно вмешивается в процесс природопользования. Оно может осуществить государственный контроль на расстоянии, тем самым усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.

Глава 2. Современное состояние государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

2.1 Административные и экономические меры государства по охране окружающей среды в соответствии с действующим законодательством

В управлении природопользованием используют различные методы воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население страны. Среди них наиболее широко распространены административно-правовые, организационные, социально-психологические и экономические методы управления. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Административные методы природопользования и охраны окружающей среды имели доминирующее положение в природоохранном механизме России при социализме. При этом экономические методы управления как инструменты стимулирования природоохранной деятельности на практике недооценивались. С одной стороны, отсутствие действенных экономических рычагов и стимулов приводило к тому, что предприятия не были заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов и предупреждении загрязнения окружающей среды. С другой стороны, расточительное использование богатств природы и загрязнение окружающей среды не отражалось на результатах хозяйственной деятельности предприятий.

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государства природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами — природопользователями, сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катострофические ситуации.

Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

· планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

· проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;

· подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

· технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

· выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т. п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т. п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

1. Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

2. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса — эмиссионные стандарты — регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС)), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым.

Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т. п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т. п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т. п.

В Российской Федерации отправным инструментом административного регулирования природопользования является его лицензирование, под которым понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные лицензии — документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, — дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование, землепользование; разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Административные методы управления природопользованием предполагают также формирование системы и осуществление руководства организационно-хозяйственными мероприятиями по реализации проводимой государством экологической политики. К таким мероприятиям могут быть отнесены экологический мониторинг, учет и контроль за природоохранной деятельностью природопользователей, экологическая экспертиза и аудит, организация научно-исследовательских и проведение природовосстановительных и природосберегающих работ, международное экологическое сотрудничество и т. п.

Экономические методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Такие методы предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. К таким рычагам относятся рентные платежи, платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды (экологический налог), компенсационные выплаты за изъятие природного ресурса из целевого использования или ухудшение его качества в результате производственной деятельности, штрафы за нарушение экологических стандартов и лимитов природопользования, а также система налоговых льгот, льготное кредитование и субсидирование и др. Посредством экономических методов в экологической сфере реализуются меры поощрительного, запретительного и компенсационного порядка. Подробнее вопросы экономического стимулирования рационального природопользования будут рассмотрены в отдельной теме.

2.2 Состояние оценки природных ресурсов

На территории России сосредоточены значительные и весьма разнообразные природные ресурсы.

Рост производственного потенциала страны и увеличение разносторонних потребностей общества настоятельно требуют изучения территориального распределения и оценки природных ресурсов.

В общем виде оценка природных ресурсов (объектов) представляет собой определение их ценности в денежном выражении в фиксированных социально-экономических условиях производства при заданных режимах природопользования и ограничениях (экономических, социальных, экологических, стратегических и др.) на хозяйственную деятельность.

Оценка природных ресурсов необходима для:

· ведения кадастров природных ресурсов и формирования единого государственного банка оценочных данных отдельных видов природных ресурсов;

· разработки стратегий, долгосрочных планов развития экономики страны;

· выбора оптимальных параметров эксплуатации (использования) природных ресурсов;

· отражения в структуре национального богатства страны удельного веса природных ресурсов;

· определения экономических активов страны с учетом стоимости природных ресурсов;

· выявления экономической эффективности работы отраслей, предприятий и организаций по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;

· совершенствования хозяйственного механизма управления экономикой страны и предприятия;

· обоснования нормативов извлечения полезных ископаемых при их добыче и переработке, нормативов изъятия сельскохозяйственных и лесных угодий для строительных нужд;

· определения убытков от нерационального использования природных ресурсов;

· разработки нормативов экономического стимулирования предприятий и организаций за улучшение использования природных ресурсов, их сбережение, и экономических санкций за нарушение норм рационального природопользования;

· разумного и объективного налогообложения и других целей.

Оценка природных ресурсов осуществляется по отношению:

· к землям сельскохозяйственного назначения;

· к землям поселений;

· к ресурсам лесного фонда;

· к ресурсам водного фонда;

· к месторождениям полезных ископаемых.

При оценке земель сельскохозяйственных угодий определяется базовая стоимость — стоимость в использовании, зависящая от уровня плодородия, технологических особенностей участка и его местонахождения, а также от цели отвода земель на не сельскохозяйственные нужды.

При оценке земель поселений стоимость земельного участка, как правило, скрыта в цене продажи объектов недвижимости с улучшениями но, тем не менее, самостоятельная оценка этих участков на практике бывает необходима для определения размеров арендной платы, для обоснования их стартовых цен на аукционах, при страховании и так далее

Важной функцией оценки участка земли является обоснование варианта наилучшего и наиболее эффективного использования любого имущественного комплекса, критерием которого является максимальная остаточная стоимость земли.

Оценка участков лесного фонда производится с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды.

Критерием оценки стоимости лесных ресурсов является величина экономического эффекта, получаемого в результате их рационального использования. При этом, показатель денежного эффекта, приносимого единицей используемого лесного ресурса, определяется как разность между доходами от лесопродукции и затратами на ее получение при эксплуатации оцениваемого ресурса.

Экономическая оценка водных ресурсов строится на основании системного подхода.

Иными словами, требуется рассмотрение водных ресурсов бассейна водного объекта с учетом потребностей общества в водных ресурсах в его пределах как целостной единой системы, состоящей из взаимосвязанных блоков: водоснабженческого, рекреационного, воднотранспортного, ландшафтно-эстетического, традиционно-хозяйственного, производственного. Одной из составляющих оценки водных ресурсов являются замыкающие затраты — это общественно необходимые затраты на прирост располагаемых водных ресурсов в рассматриваемом районе.

Оценка месторождений в стоимостном выражении — денежная оценка запасов, определенная на основе цены на полезное ископаемое, с учетом комплекса затрат на вовлечение месторождения в эксплуатацию.

На экономическую оценку месторождений оказывает влияние состояние запасов полезных ископаемых и их качество, географо-экономическое расположение месторождения, горнотехнические, а также экологические условия его эксплуатации, технологические свойства сырья.

2.3 Источники средств для природопользования и охраны окружающей среды

В условиях децентрализации управления природоохранной деятельностью, углубления процесса суверенизации субъектов Рocсийской Федерации, перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджете процесс гарантированной финансовой поддержки природоохранной деятельности на территории страны осложняется.

Сегодня основными источниками финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды является республиканский бюджет России, бюджеты республик в составе РФ, бюджеты автономной области, автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также Федеральный и территориальный экологические фонды, собственные средства предприятий.

Бюджетное финансирование.

Анализ действующих правовых документов, в той или иной мере отражающим проблему финансирования природоохранной деятельности, показал, что в формировании бюджетной системы РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охраны природы.8 доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в доходной части средства согласно законодательным актам РФ предполагается целевым назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 1995 г., например, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337,5 млрд руб., на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий — 71,4 млрд руб.; программ и инвестиций эколого-ресурсного комплекса — 42,6 млрд руб., что составляет соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканского бюджета.

Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. Законодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельности. Например, в соответствии с Законом РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу» на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом. За период 1987;1992 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию к снижению. Так, если в 1987;1988 гг. они составляли 100% в общем объеме инвестиции, то с 1989 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 1991 г. — до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).

Внебюджетные фонды.

Другим источником финансирования природоохранной деятельности стали внебюджетные целевые фонды, создаваемые для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение природоохранных мероприятий, перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной природы. В настоящее время формируются следующие государственные внебюджетные фонды:

· воспроизводства минерально-сырьевой базы;

· воспроизводства, охраны и защиты лесов;

· восстановления и охраны водных объектов.

Новым элементом современного экономического механизма природопользования являются и внебюджетные экологические фонды. Последние созданы для финансирования неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др. Федеральный, республиканские, краевые, областные и местные экологические фонды образуют единую систему внебюджетных фондов, формирующихся за счет средств предприятий — природопользователей (платежи за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законодательства.