Государственное регулирование сертификации продуктов животного происхождения: проблемы и перспективы (с использованием материалов ООО «Равис»)

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ Челябинский институт (филиал) Кафедра государственного и муниципального управления Выпускная квалификационная работа ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЕРТИФИКАЦИИ ПРОДУКТОВ ЖИВОТНОГО ПРОИСХОЖДЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ (С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ МАТЕРИАЛОВ ООО «РАВИС»)

Челябинск 2010

• Введение
• Глава 1. Государственная политика России в области обеспечения качества продукции животного происхождения
• 1.1 Модернизация правового регулирования обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в России
• 1.2 Организация обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в Российской Федерации: опыт, тенденции, проблемы
• Глава 2. Государственное регулирование сертификации (декларирования) продукции животного происхождения в Челябинской области
• 2.1 Сертификация (декларирование) продовольственного сырья и пищевых продуктов животного происхождения
• 2.2 Организация сертификации (декларирования) продукции животного происхождения Челябинской области
• 2.3 Практика сертификации (декларирования) продукции ООО «Равис»
• Заключение

• Список использованных источников

  и литературы

В последнее десятилетие проблемы качества и безопасности пищевых продуктов, многие из которых являются продуктами животного происхождения, находятся в центре внимания главы государства, Председателя Правительства, законодательных, исполнительных органов власти всех уровней, представителей общественной науки. Они обсуждаются в СМИ.

В центре внимания отечественной науки постоянно находятся проблемы качества пищевых продуктов, предотвращение алиментарно-зависимых заболеваний, снижение уровня пищевой контаминации, обеспечение охраны здоровья российских граждан. Федеральный закон РФ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (действующий в новой редакции с 1 января 2005 года) является основой нормативно-правового регулирования и политики государства в области здорового питания населения России. К настоящему времени в стране создана законодательная и методическая база в области качества и безопасности пищевых продуктов, имеющая выраженную тенденцию гармонизации с международными требованиями.

С 2003 г. в России началась важная с точки зрения международного взаимодействия реформа технического регулирования. Ставится задача сведения всех обязательных требований разного профиля (санитарных, санитарно-эпидемиологических, ветеринарных, фитосанитарных, технологических) в один правовой документ — технический регламент. Минимально необходимые и обязательно соблюдаемые требования по безопасности продукции, в частности, биологической, санитарно-эпидемиологической безопасности, будут устанавливаться исключительно в технических регламентах. В связи с проводимой реформой с 2003 г. положения ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» являются общеобязательными только в той части норм, характер которых — поддержание биологической, санитарно-эпидемиологической безопасности, соблюдение требований к пищевой ценности пищевых продуктов, материалов и изделий (ПМИ). Все остальные качества пищевых продуктов, то есть такие потребительские свойства, как органолептические характеристики (вкус, запах), дизайн, технологическая взаимозаменяемость, пригодность для обычных целей использования и другие, не влияющие на безопасность — достигаются в добровольном порядке. Основные инструменты технического регулирования — технические регламенты, стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, государственный контроль и надзор.

В России до конца 2010 г. предполагается разработать около 2000 технических регламентов. В связи с этим после принятия конкретного технического регламента соответствующие ему прежние нормативные правовые акты будут отменены. Это определяет существование вопроса, — какое время применяемый с 2000 г. Закон РФ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» будет оставаться действующим законодательным актом? В настоящее время в процессе разработки и принятия находятся два общих технических регламента санитарно-гигиенической направленности, причем один из них посвящен безопасности пищевых продуктов.

Обязательные требования к продукции и процессам в связи с нею, в отношении которых технические регламенты в указанный период (2003;2010 годы) не будут приняты, прекращают свое действие по истечении установленного срока. Это означает полное прекращение действия всех законодательных актов, а также подзаконных — ГОСТов, санитарных, ветеринарных норм и правил, гигиенических нормативов, распоряжений и других нормативных правовых актов, сегодня содержащих обязательные требования к продукции. В данной ситуации представляет научный и практический интерес исследования влияния этих процессов на деятельность органов власти, предпринимателей и на качество продукции.

сертификация государственное регулирование продукция Исследование проведено на материалах Челябинской области и ООО «Равис» .

Объект исследования: ООО «Равис»

Предмет исследования: государственное регулирование сертификации (декларирования) продукции животного происхождения на ООО «Равис»

Цель исследования: анализ процесса государственной сертификации (декларации) продукции животного происхождения, путей проблем ее модернизации Задачи исследования:

изучить государственную политику России в области обеспечения качества продукции животного происхождения проанализировать правовое регулирование отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов исследовать организацию обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в РФ проанализировать государственное регулирование сертификации (декларирования) продовольственного сырья и пищевых продуктов животного происхождения изучить органы по сертификации продукции животного происхождения Челябинской области проанализировать практику и проблемы сертификации (декларирования соответствия) продукции ООО «Равис»

В работе предлагается систематизированный анализ действующего федерального законодательства в указанной сфере, анализ принятых нормативных правовых актов.

В исследовании представлен опыт правового регулирования правовых средств обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, сертификации продуктов животного происхождения. Материалы работ отечественных авторов В. А. Тутельян, М. И. Милушина, О. С. Минаевой, В. С. Ершова, А. И. Горшкова.

Данные исследования могут быть использованы в процессе анализа и мониторинга ситуации в сфере контроля качества и безопасности продукции в Южноуральском регионе.

Глава 1. Государственная политика России в области обеспечения качества продукции животного происхождения

1.1 Модернизация правового регулирования обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в России

Обеспечение качества и безопасности пищевых продуктов является одним из важнейших направлений деятельности государства в сфере охраны здоровья граждан России. Исследование данной проблемы предполагает, прежде всего, проведение анализа правового регулирования данного процесса, которое претерпевает весьма значительные изменения.

В настоящее время осуществляется реформирование существовавшей в советский и постсоветского периоды нормативной базы регулирования качества пищевых продуктов. Центральной задачей модернизации законодательства в данной сфере, по словам Президента России Д. Медведева, является создание такого порядка, который будет поддерживаться не страхом, а самой экономической целесообразностью. Материалы рабочей встречи Д. Медведева с Заместителем Председателя Правительства Д. Козаком // URL: www.kremlin.ru/acts/6350 (дата обращения: 12 мая 2010).

В современном российском законодательстве сложилась ситуация переходного периода когда действуют ранее существовавшие документы, процедуры и вводятся новые. Осуществляется переход от обязательной сертификации пищевой продукции на безопасность «третьей стороной» к декларированию ее безопасности самим производителем.

Законодательство в данной сфере весьма объемно. К настоящему времени в стране была создана законодательная и методическая база в области качества и безопасности пищевых продуктов. В нее входят Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, принятая Указом Президента РФ от 30.01.2010 N 120, «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. N 5487−1, Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», технические регламенты по отдельным видам продукции, Постановления Правительства РФ, Постановления Главного санитарного врача РФ, Приказы Госстандарта, а также законы и иные нормативными правовыми актами субъектов РФ, многие другие документы.

Особую значимость в процессе реформирования системы контроля качества и безопасности пищевых продуктов имеют Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, Доктрина продовольственной безопасности, Российской Федерации: Указ Президента РФ от 30. 01.2010 N 120 // Собрание законодательства РФ. 2010. N 5. Ст. 502 Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии», которое вступило в силу 15 февраля 2010 года. Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6096.

Исследуя государственную политику в области обеспечения качества продукции животного происхождения, следует рассмотреть ее принципы, концепцию. Охрана здоровья граждан в современной России, провозглашается неотъемлемым условием жизни общества, в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, имеет основополагающее значение. Законодательно закреплена ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации. Только государство в праве устанавливать правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан. В его деятельности в качестве приоритетов определены защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487−1 (в ред. от 25 ноября 2009 г.) // Российские вести. 1993. 9 сентября; Российская газета. 2009. 27 ноября.

Задачами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан являются:

определение ответственности и компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также определение ответственности и компетенции органов местного самоуправления по вопросам охраны здоровья граждан;

правовое регулирование в области охраны здоровья граждан деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, а также государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения;

определение прав граждан, отдельных групп населения в области охраны здоровья и установление гарантий их соблюдения;

определение профессиональных прав, обязанностей и ответственности медицинских и фармацевтических работников, установление гарантий их социальной поддержки. См: там же.

Государственная политика в области охраны здоровья населения основывается на ряде принципов и подразделяет несколько важнейших направлений. Среди основных принципов охраны здоровья граждан следует выделить:

соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется:

органами государственной ветеринарной службы Российской Федерации;

органами государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации;

органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации;

органами по техническому регулированию и метрологии;

органами государственной инспекции по торговле, качеству товаров и услуг и защите прав потребителей Российской Федерации.

Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» устанавливаются основные понятия и категории данной сферы. Законом определены понятия:

Пищевые продукты — продукты в натуральном или переработанном виде, употребляемые человеком в пищу (в том числе продукты детского питания, продукты диетического питания), бутылированная питьевая вода, алкогольная продукция (в том числе пиво), безалкогольные напитки, жевательная резинка, а также продовольственное сырье, пищевые добавки и биологически активные добавки;

Качество пищевых продуктов. Качество пищевых продуктов — совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворять потребности человека в пище при обычных условиях их использования. Основной характеристикой пищевых продуктов является их безопасность. Безопасность пищевых продуктов — состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений.

Безопасность пищевых продуктов — состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. О качестве и безопасности пищевых продуктов: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ (в ред. 20 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 150; Российская газета. 2008. 31 декабря.

В целях охраны здоровья населения от некачественного и опасного продовольственного сырья и пищевых продуктов, предотвращения их оборота на потребительском рынке Правительство Российской Федерации постановило:

1. Утвердить положение о проведении экспертизы некачественного и опасного продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении.

2. Установить, что проведение экспертизы некачественного и опасного продовольственного сырья и пищевых продуктов, а так же принятие решений о возможности их дальнейшего использования или уничтожения обеспечивают органы государственного надзора и контроля, осуществляющие:

санитарно-эпидемиологический надзор в отношении продукции, не отвечающей требованиям санитарных правил, норм и гигиенических нормативов;

ветеринарный надзор — в отношении продукции животноводства, птицеводства и рыбы, а так же реализуемой на рынках продукции растениеводства, не отвечающих требованиям ветеринарно-санитарных правил и норм;

надзор в области стандартизации и сертификации — в отношении продукции, не отвечающей требованиям государственных стандартов и не прошедшей в установленном порядке обязательной сертификации;

контроль в торговле — в отношении продукции, не отвечающей обязательным требованиям качества, а также продукции с истёкшими сроками годности;

контроль качества зерна и продуктов его переработки — в отношении продовольственного зерна и продуктов его переработки, не отвечающих требованиям государственных стандартов.

Важной вехой в процессе реформирования законодательства в данной сфере, явился вступивший в силу 1 июля 2003 г. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ (в ред. 23 ноября 2009 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52. Ст. 5140; Российская газета. 2009. 27 ноября., который ознаменовал начало в России коренной реформы всей системы установления обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, выполнению работ и оказанию услуг, а также оценки и подтверждения соответствия.

К основным целям Закона его сторонники относят стремление максимально гармонизировать отечественную систему технического регулирования с международной, прежде всего, с европейской. Это, как предполагается, позволит устранить нормативные барьеры в торговле, содействовать выходу отечественных товаров на мировой рынок, обеспечить равные условия для отечественных и зарубежных производителей на российском рынке.

Историю принятия Закона и его содержание следует рассматривать в двух аспектах. Внутренний аспект — отказ от нормирования со стороны министерств и ведомств с целью облегчения деловой активности и снижения издержек. Внешний — вступление во Всемирную торговую организацию и принятие Россией на себя международных обязательств, в том числе «Соглашения о технических барьерах в торговле». К таким барьерам этот документ относит расхождение между собой законодательств разных стран, различие стандартов и несовпадение процедур проверки соответствия. ВТО призывает следовать международным стандартам для устранения технических барьеров.

Основная цель Закона — создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, которые будут содержать обязательные требования безопасности, и добровольных стандартов, содержащих требования к качеству (до принятия Закона все действующие в нашей стране ГОСТы были обязательны для исполнения).

Утверждение технического регламента в качестве обязательного к исполнению и применению документа и перевод стандартов в категорию добровольно применяемых норм явились своего рода революцией в сложившемся десятилетиями процессе технического регулирования (порядка разработки и установления, обязательных к исполнению требований для продукции и связанных с ее обращением процессов). Закон кардинально изменил всю систему технических требований, порядок их разработки и утверждения, порядок осуществления государственного контроля и подтверждения соответствия требованиям обязательных и добровольных норм. С момента вступления Закона в силу в течение 7 лет должен был состояться полный переход от ныне действующей системы технического регулирования к принципиально новой.

В связи с революционностью Закона утратил силу целый ряд нормативно-правовых актов, в том числе Законы РФ «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг», являющиеся до 1 июля 2003 г. основополагающими базовыми документами в области разработки, установления и соблюдения обязательных требований к продукции, работам и услугам.

Терминологическая часть Закона претерпела существенные изменения по сравнению с прежним законодательством, некоторым терминам дана совершенно новая трактовка.

1. Закон полностью изменил содержание понятия «стандартизация». Если ранее Закон о стандартизации установил, что правовые основы стандартизации обязательны для всех государственных органов управления, а также для предприятий и предпринимателей, общественных объединений, а разработка и применение нормативных документов по стандартизации признавались мерой защиты государственных интересов потребителей и государства, то в комментируемом Законе правилам и характеристикам, разработанным в результате указанного вида деятельности, придается статус добровольно применяемых документов. Соответственно, меняется правовой статус стандартов: из обязательных они превращаются в добровольно применяемые. Иными словами, стандарты, даже государственные, перестают быть обязательными для субъектов хозяйствующей деятельности. Сам термин «государственный стандарт» выходит их обращения. Вместо него введены новые понятия: «национальный стандарт», «международный стандарт», «декларация соответствия». Изменение правового статуса документов по стандартизации и самого понятия «стандартизация» обусловлены ориентацией российского законодателя на международную практику и сложившийся практический международный опыт в этой сфере деятельности.

Различие между стандартизацией и техническим регулированием состоит в уровне согласия. В то время как соответствие стандартам — добровольное дело изготовителей, техническое регулирование носит принудительный характер. Это имеет различное значение для торговли. Если изделие не отвечает требованиям технического регламента, оно не будет допущено к продаже. Изделие, которое не соответствует стандартам, будет допущено на рынок, но потребители, скорее всего, отдадут предпочтение изделиям, отвечающим стандартам качества данного рынка. О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ (в ред. 23 ноября 2009 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52. Ст. 5140; Российская газета. 2009. 27 ноября.

Важнейшими компонентами нормативной и правовой базы, регулирующей качество и безопасность пищевых продуктов являются технические регламенты. Планировалось принятие до 2000 года более 2000 технических регламентов. Была принята Программа разработки технических регламентов, определен порядок ее финансирования. Об утверждении «Программы разработки технических регламентов»: Распоряжение Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 1421-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 46. Ст. 4551.

Следует отметить, что в среднем стоимость разработки одного технического регламента составляет 1,5−2 млн. рублей, как отметила на брифинге для прессы директор Департамента технического регулирования и метрологии Минпромэнерго Марина Глазатова Материалы брифинга для прессы директора Департамента технического регулирования и метрологии Минпромэнерго М. Глазатовой. URL: http: //www.aprok.ru/tecreg/program (дата обращения 15. 04.2010).. Прежде всего, планировалось принятие до 1 января 2010 года первоочередных технических регламентов. Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия: Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 163// Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 10. Ст. 1221; О внесении изменений в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, и в перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия: Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2008 № 135// Российская газете. 2008. 29 декабря.

На сегодняшний день разработаны лишь малая часть из них, в том числе: «Технический регламент на табачную продукцию» (не вступил в силу), «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей», «Технический регламент на масложировую продукцию», «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» и некоторые другие, относящиеся к непродовольственной сфере, всего около 15 регламентов.

Следующим шагом в реформировании нормативно-правовой базы контроля качества в России стало принятие Постановления Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии», которое вступило в силу 15 февраля 2010 года. Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6096. В результате чего провозглашена смена формы подтверждения соответствия качества целых сегментов продукции от обязательной сертификации к добровольному декларированию. Весьма интересно, что пищевые продукты, в том числе и животного происхождения, отнесены к сфере добровольного декларирования.

Таким образом, можно сделать выводы, что на сегодняшний день в России не сложилась нормативная правовая база, обеспечивающая должный уровень безопасности и качества пищевых продуктов, в том числе и продуктов животного происхождения. Большинство технических регламентов находятся в стадии разработки, а принятые активно критикуются специалистами. Стандарты качества, требования к продукции не определены достаточно четко и понятно для производителей и потребителей.

В создавшейся ситуации государственный контроль над качеством и безопасностью продуктов животного происхождения ослаблен, создавая возможную угрозу здоровью, а порой и жизни населения со стороны недобросовестных производителей.

В то же время продолжается процесс перераспределения функций, создания так называемых независимых органов и организаций, осуществляющих регулирование и контроль в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в РФ. Данная проблема будет исследована в следующем параграфе.

1.2 Организация обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в Российской Федерации: опыт, тенденции, проблемы

В России с 2003 года, с принятия и вступления в действие Федерального закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» начался процесс реформирования организации обеспечения качества и безопасности товаров и услуг, в том числе и безопасности пищевых продуктов.

В ходе реформирования системы обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов меняются роль и функции органов государственной власти, появляются новые субъекты данного процесса. Центральной задачей модернизации системы обеспечения качества и безопасности продуктов является ее приведение в соответствие с европейскими и мировыми требованиями, стандартами, в предвидении будущего вступления России в ВТО. Данный процесс осуществляется достаточно, не просто, порождая ряд проблем. Их анализ требует исследования наиболее важных групп отношений, возникающих в данной сфере.

Именно в статье 1 № 184-ФЗ указывается, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при:

разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

оценке соответствия.

Настоящий Федеральный закон также определяет права и обязанности участников, регулируемых настоящим Федеральным законом отношений. О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ (в ред. 23 ноября 2009 г.) // Российская газета. 2002. 31 декабря; Российская газета. 2009. 27 ноября.

На сегодняшний день в России накоплен определенный опыт организации обеспечения качества и безопасности продуктов. Имеется мировой опыт деятельности в данной сфере. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» был задуман, как документ, позволяющий учесть и использовать отечественный и зарубежный опыт. Но введение в действие данного закона получило неоднозначную оценку. В частности в 2009 году на рабочей встрече Президента РФ Д. Медведева с Заместителем Председателя Правительства Д. Козаком он отметил, что та концепция, которая была заложена в закон 2003 года, потерпела полное фиаско. Материалы рабочей встречи Президента РФ Д. Медведева с Заместителем Председателя Правительства Д. Козаком. URL: www.kommersant.ru/doc (дата обращения: 15. 03.2010 г.) Но, не смотря на столь резкую оценку руководителя государства, система существует, действует и реформируется, реализуя государственную политику в данной сфере.

Важнейшим элементом, обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере обеспечения безопасности и качества пищевых продуктов являются органы государства, осуществляющие надзор и контроль над исполнением законодательства.

Вторым важным элементом являются негосударственные коммерческие организации, центры, учреждения, которые осуществляют непосредственно проверку качества продуктов животного происхождения ее сертификацию или выдачу декларации соответствия.

В виду огромного разнообразия самой пищевой продукции, куда входят, хлеб, мясомолочная продукция, алкоголь и многое другое, вплоть до жевательной резинки, организация контроля его весьма сложна. Не добавляют ясности и процессы реформирования органов власти, государственных служб, организаций, перераспределения их функций и полномочий.

Однозначно можно отметить лишь то, что функции государственного контроля над качеством продуктов трансформируются с тенденцией изменения степеней ответственности между субъектами процесса — государством, органами контроля и бизнесом в сторону последнего.

В настоящее время в обеспечения безопасности и качества пищевых продуктов осуществляют деятельность Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) Минздрава России, Федеральная службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) Минсельхоза России, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, ГУ Центры контроля качества, органы по сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья типа ВНИИС и многие другие.

Меняются организационные формы взаимодействия государственных органов с субъектами частного бизнеса, происходят существенные сдвиги в механизме, аппарате управления, в сочетании государственного и рыночного механизмов регулирования.

Для современного этапа развития организации контроля над качеством пищевой продукции характерны две тенденции:

1) Разграничение полномочий между уровнями государственной власти и передача большей их части на региональный уровень.

2) Передача функций осуществления текущего контроля негосударственным организациям, аккредитованным государством для осуществления деятельности по сертификации продукции.

В данной системе существует разграничение полномочий по уровням и субъектам.

1. К полномочиям Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов относятся:

разработка и проведение в Российской Федерации единой государственной политики;

принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

разработка и реализация федеральных целевых и научно-технических программ обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий;

государственное нормирование в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий;

организация и осуществление государственной регистрации пищевых продуктов, материалов и изделий;

организация обязательного подтверждения соответствия отдельных видов пищевых продуктов, материалов и изделий;

организация и проведение государственного надзора и контроля;

осуществление международного сотрудничества Российской Федерации;

осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов посредством:

принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

разработки, утверждения и реализации региональных программ обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;

осуществления совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти контроля и надзора за качеством и безопасностью пищевых продуктов. О качестве и безопасности пищевых продуктов: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ. Ст. 315.

Существенным элементом данного процесса является государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий и ведение Государственного реестра пищевых продуктов, материалов и изделий, разрешенных для изготовления на территории Российской Федерации или ввоза на территорию Российской Федерации и оборота.

Данная функция осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора совместно с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по государственному ветеринарному надзору в соответствии с положением, утвержденным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Следующим аспектом регулирования данной сферы выступает подтверждение соответствия пищевых продуктов, материалов и изделий.

1. Подтверждение соответствия предназначенных для реализации определенных видов пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляется в случаях, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Организация и проведение обязательной сертификации или декларирования соответствия определенных видов пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Неотъемлемым элементом исследуемого процесса является государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов

1. Государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области государственного ветеринарного надзора Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки, федеральным органом исполнительной власти в области государственного контроля торговли, качества товаров и услуг и защиты прав потребителей Российской Федерации, а также органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации.

Государственный надзор и контроль ввозимых на территорию Российской Федерации пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляются в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Перечень таких пунктов пропуска определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

2. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Государственный надзор и контроль осуществляются органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, государственной ветеринарной службы Российской Федерации, государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии в пределах их компетенции и в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации разграничением сферы их деятельности. О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 1. Ст. 123.

Проведение исследований (испытаний) продукции и иных материалов осуществляется в лабораториях (испытательных центрах) органов государственного надзора и контроля, а так же в других лабораториях (испытательных центрах), аккредитованных в установленном порядке.

Органы государственного надзора и контроля осуществляют взаимодействие по вопросам планирования контрольной деятельности, обмена информацией, принятия совместных решений с целью повышения эффективности государственного надзора и контроля и исключения дублирования деятельности. Следует отметить, что процесс их взаимодействия на сегодняшний день далек от желаемого уровня.

Чрезвычайно важным элементом в системе обеспечения качества и безопасности продукции животного происхождения и продуктов в целом являются органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры). На сегодняшний день ситуация в данном секторе не однозначна. На сегодняшний день орган по сертификации — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации. Таким образом, полномочия по определению качества и безопасности пищевой продукции реально отдаются негосударственным учреждениям, хотя и осуществляющим свою деятельность при наличии государственной аккредитации. Количество данных лабораторий и центров постоянно растет. Следует отметить, что крупные производители, каковым, например является «ООО Равис» имеют собственные лаборатории.

Но их аккредитация и учет остается функцией органов государственной власти. К примеру, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации полномочия по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия молока и молочной продукции, масложировой продукции, соковой продукции из фруктов и овощей, осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Об органе по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия молока и молочной продукции, масложировой продукции, соковой продукции из фруктов и овощей: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1072// Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 254.

Положение об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности, утверждено изданным еще до вступления в силу «Закона о техническом регулировании» постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. N 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности» .

Кроме того, Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии поручено:

обеспечивать ведение государственного реестра аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности;

образовать по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями межведомственную комиссию по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности;

осуществлять проверку деятельности аккредитованных организаций и участвовать в таких проверках, проводимых органами по аккредитации;

обеспечивать подготовку и аттестацию экспертов по аккредитации.

Аттестат об аккредитации выдается на срок до 5 лет. Его действие может быть прекращено досрочно по заявлению аккредитованной организации или в случае неоднократного или грубого нарушения аккредитованной организацией условий по аккредитации.

Информация об аккредитованных организациях, экспертах по аккредитации и иные данные о системе аккредитации являются федеральным информационным ресурсом. Органы по аккредитации обязаны обеспечить доступ заинтересованных лиц к информации об аккредитованных организациях, экспертах по аккредитации и о правилах аккредитации.

На официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в разделе «Аккредитация» приводится перечень 1217 организаций, аккредитованных в качестве органов по сертификации, и 2523 организации, аккредитованных в качестве испытательных лабораторий (центров) и зарегистрированных в Государственном реестре Госстандарта России.

В Челябинской области органов по сертификации в различных сферах хозяйства более полутора десятков.

Достаточно значимые изменения в организацию процесса сертификации пищевых продуктов внесло известное Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии», которое вступило в силу 15 февраля 2010 года. Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6096. Данный документ получил неоднозначную оценку у специалистов, бизнеса и общественности.

Есть мнение, что он отменил обязательную сертификацию пищевых продуктов. Но это не вполне верно, так как в России давно существовала, как добровольная, так и обязательная сертификация. Обязательная сертификация, впервые введенная в России в 1992 г. Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» О защите прав потребителей: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I // Ведомости Съезда Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 766., стала разрастаться настолько, что применение единого и наиболее дорогостоящего механизма подтверждения соответствия третьей стороной стало явно неоправданно. Необходимо было «разгрузить» сертификацию от продукции, формально подпадающей под обязательную сертификацию, но не представляющей существенной опасности для потребителя.

Другой причиной введения декларации о соответствии явилась необходимость гармонизации механизма подтверждения соответствия с действующими в других странах правилами, основанными на международных документах. Еще в 1981 г. было принято Руководство ИСО/МЭК 22 «Общие требования к декларации поставщика о соответствии», содержащее рекомендации по процедуре принятия декларации о соответствии. В 1996 г. опубликована его новая редакция, на основе которой в 1998 г. принят аналогичный европейский стандарт EN 45 014 См.: Агешкина Н. А. Комментарий к Федеральному закону от 27. 12.2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Справочная правовая система ГАРАНТ, 2009.. Следует отметить, что декларация о соответствии в той или иной степени уже использовалась в России. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 1992 г. «О поэтапном введении в 1992 г. обязательной сертификации товаров (работ, услуг)» О поэтапном введении в 1992 году обязательной сертификации товаров (работ, услуг): Постановление Правительства РФ от 22 июля 1992 г. N 508 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 6. Ст. 322. декларация о соответствии (заявление-декларация) была допущена в качестве временной замены сертификата соответствия для отдельных видов продукции на период поэтапного перехода к обязательной сертификации.

Однако идея использования доказательства соответствия продукции и услуг первой стороной вновь возродилась, но уже в схемах сертификации. Изменением № 1 «Порядка проведения сертификации продукции в Российской Федерации», утвержденным постановлением Госстандарта России от 25 июля 1996 г. № 15 Об утверждении «Порядка проведения сертификации продукции в Российской Федерации: Постановление Госстандарта РФ от 21 сентября 1994 г. N 15 // Российская газете. 1994. 22 сентября., было предусмотрено, что при проведении обязательной сертификации по схемам 9, 9а, 10, 10а на основании рассмотрения принятой изготовителем декларации о соответствии с необходимыми подтверждающими документами, орган по сертификации может принять решение о выдаче сертификата соответствия. В данном случае декларация о соответствии не является конечным документом, а служит лишь основанием для выдачи

сертификата соответствия (подтверждения соответствия третьей стороной).

Таким образом, применение декларации о соответствии органически вошло в практику обязательной сертификации и для следующего шага — придания декларации самостоятельности — не хватало только законодательной основы. Этим шагом стало принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг»: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3832. и в его исполнение принятие постановления Правительства Российской Федерации от 7 июня 1999 г. № 766 «Об утверждении Перечня продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, Порядка принятия декларации о соответствии и ее регистрации» .

Утвержденный Перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, является выборкой из перечня (номенклатуры) продукции, подлежащей обязательной сертификации. Он формировался по критерию минимального риска для, потребителей. В то же время изготовитель (продавец, исполнитель) по своему усмотрению или в силу невозможности выполнить установленные требования, предъявляемые к поставщику-декларанту, может подать заявку на сертификацию продукции (услуги), вошедшей в перечень продукции и услуг, соответствие которых может подтверждаться декларацией о соответствии.

В перечень пока включена только продукция, но не исключено, что в дальнейшем он может быть расширен также за счет услуг и работ. Указанным постановлением Госстандарту России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти поручено провести в 2000 г. анализ практики применения декларации о соответствии и внести, при необходимости, предложения об изменении и дополнении утвержденного перечня.

Тот, кто принимает декларацию о соответствии, должен подпадать под юрисдикцию Российской Федерации. Поэтому декларацию о соответствии вправе принимать российские изготовители (продавцы, исполнители) или зарегистрированные в качестве юридических лиц в Российской Федерации организации, представляющие интересы соответствующих иностранных изготовителей (продавцов, исполнителей). Такое ограничение оправдано тем, что ответственность за несоответствие в данном случае несет исключительно тот, кто принял декларацию. Этот порядок согласуется с законодательством и практикой зарубежных стран.

Изготовитель может принять декларацию о соответствии на серийно выпускаемую продукцию или на конкретную партию продукции, продавец (не являющийся изготовителем) — только на имеющуюся у него партию продукции конкретного объема.

Декларация о соответствии принимается изготовителем (продавцом, исполнителем) на основании имеющихся у него доказательств, подтверждающих соответствие, что отвечает положениям Руководства ИСО/МЭК 22 и европейского стандарта EN 45 014 Протокол N 13−98 тринадцатого заседания Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации (г. Кишинев 26−28 мая 1998 г.) // Вестник Госстандарта России. 1998 г. N 9.С. 23. .

В качестве документов, являющихся основанием для принятия изготовителем (продавцом, исполнителем) декларации о соответствии, могут использоваться:

протоколы приемочных, приемосдаточных и других контрольных испытаний продукции, проведенных изготовителем (продавцом, исполнителем) и/или сторонними компетентными испытательными лабораториями;

сертификаты соответствия или протоколы испытаний на сырье, материалы, комплектующие изделия;

документы, предусмотренные для данной продукции соответствующими федеральными законами и выданные уполномоченными на то органами и организациями (гигиенические заключения, ветеринарные свидетельства, сертификаты пожарной безопасности и др.);

сертификаты на систему качества или производства.

Условиями применения указанных документов являются:

для протоколов испытаний — наличие в протоколах испытаний значений характеристик продукции, подтверждающих соответствие требованиям, предусмотренным для обязательной сертификации;

для сертификатов или протоколов испытаний на сырье, материалы, комплектующие изделия — определение безопасности конечной продукции, подлежащей подтверждению;

для документов, предусмотренных для данной продукции соответствующими федеральными законами, — их выдача в установленном порядке;

для сертификатов на системы качества или производства — их выдача отечественными или зарубежными органами по сертификации систем качества.

Кроме того, могут быть использованы другие документы, прямо или косвенно подтверждающие соответствие продукции установленным требованиям. К таким документам могут относиться:

сертификаты на конкретную продукцию, вьданные в зарегистрированных в установленном порядке системах добровольной сертификации, зарубежные сертификаты при наличии в них подтверждения соответствия требованиям, эквивалентным требованиям отечественных нормативных документов;

сертификаты государств СНГ и других государств-участников Соглашения о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации;

сертификаты на изделие при принятии декларации о соответствии на его составные (запасные) части;

декларация о соответствии, принятая изготовителем на конкретную продукцию, при принятии декларации о соответствии продавцом или декларация о соответствии, принятая оптовым продавцом, при принятии декларации о соответствии розничным продавцом.

Основанием для принятия декларации о соответствии может служить один или несколько из указанных документов, в зависимости от полноты доказательств соответствия в этом документе.

Декларацию о соответствии заполняют по форме и правилам, приведенным в «Порядке принятия декларации о соответствии и ее регистрации», утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г. № 766 (далее — Порядок).