Например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 13.
03.2012 N 15 331/1 указано, что, поскольку Учреждение не осуществляет деятельность в области обращения с отходами в виде их накопления в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 24.
06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», предписание органа в установленный срок разработать и согласовать с федеральным территориальным органом исполнительной власти Российской Федерации в области обращения с отходами порядок осуществления производственного контроля в данной области не соответствует требованиям закона и нарушает права учреждения, не являющегося лицом, обязанным исполнять требования ст. 26 Закона об отходах.
2. Предписание может вменять в обязанность совершение только тех действий, возможность совершения которых предусмотрена законом либо допустима с точки зрения законодательства, и не должно возлагать обязательств, приводящих к нарушению закона. Так, в Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 18.
06.2013 по делу N А33−14 693/2012 рассмотрена ситуация, когда исполнение предписания органа пожарного надзора о соблюдении требования пожарной безопасности было бы возможно только путем перенесения всех отделений (кардиологического, анестезиологии-реанимации, неврологического, травматологии-ортопедии и хирургии) на первый этаж стационара, что привело бы к нарушению действующего санитарного законодательства. Суд указал, что соблюдение одних законодательно установленных требований не должно влечь нарушение иных требований законодательства, а также ответственность лица за их несоблюдение.
3. Предписание должно содержать указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены. Недопустимо указание на необходимость принятия каких-либо мер, если не указано, какие нарушения будут устранены в результате их принятия. Обратное допущение может привести к ситуации, когда, выявив одни нарушения, орган обяжет лицо принимать иные меры, с нарушениями не связанные. В таком случае не ясны критерии оценки исполнения предписания.
4. Требование к предписаниям в виде указания «конкретного мероприятия» в предписании является спорным в судебной практике. АС Уральского округа в своем Постановлении от 18.
09.2013 N Ф09−7481/13 по делу N А50−17 421/2012 указывает, что предписание должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Представляется, что орган все же не вправе указать хозяйствующемусубъекту перечень и последовательность действий, которые последний должен совершить в целях устранения нарушения, поскольку в противном случае орган может быть уличен во вмешательстве в деятельность негосударственного субъекта и в выходе за пределы своих полномочий. Хозяйствующий субъект может найти более эффективный и дешевый способ устранения нарушения, в целом отказаться от осуществления той деятельности, с ведением которой связано нарушение, и принять иные меры, которые орган не сможет да и не должен предусмотреть. В случае указания органом «плана действий» он будет обязан контролировать не только результат, но и порядок действий хозяйствующего субъекта, что бессмысленно, т.к. ответственность установлена только за неисполнение предписания, а не за отступление от указания органа по ходу его исполнения.
5. Недопустимо указание в предписании на общую обязанность соблюдать закон, требование об обязательности соблюдения которого всегда предъявляется к деятельности любого субъекта права.
6. Предписание не может возлагать на лицо, которому оно выдано, обязанность исполнять какую-либо обязанность без определения конкретного срока, к которому нарушение должно быть устранено, или периода, в течение которого должны быть предприняты какие-либо меры. В Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 31.
03.2011 N 1-АД11−2 ВС РФ, поддерживая вывод о законности привлечения к ответственности предпринимателя за неисполнение предписания, в котором срок его исполнения был указан «незамедлительно после получения данного предписания», указал, что у предпринимателя имелся достаточный срок (около одного месяца) для устранения выявленных нарушений, однако никаких действий по исполнению предписания предприниматель не предпринял.
7. Срок, указанный в предписании, в течение которого следует совершить указанные в предписании действия (достичь поставленной цели), должен реально позволять выполнить все в нем указанное. В Постановлении АС Уральского округа от 27.
05.2013 по делу N А60−38 723/2012 указано, что обязанность по строительству станции нейтрализации возложена на общество законно, однако исполнение оспариваемого предписания невозможно в указанные в нем сроки. При этом нередко суды полагают, что даже если в указанный в предписании срок его исполнение невозможно, то лицо, которому оно выдано, должно принять меры к продлению этого срока, получить отказ в его продлении и принять хоть какие-нибудь меры к его исполнению в пределах первоначально отведенного срока, только при этой совокупности обстоятельств суды согласны говорить о неисполнимости предписания.
8. Не может быть признано исполнимым предписание, исполнение которого поставлено в зависимость от воли третьих лиц или предположительно могущих наступить событий. Можно сказать, что если исполнение требований к какой-либо деятельности невозможно в сложившихся условиях и при этом причиняется вред иным общественно значимым отношениям, то это не означает, что деятельность может продолжаться в том же виде, возможно, это означает, что если нельзя обеспечить ее соответствие требованиям, то в данном месте такую деятельность придется прекратить.
9. Не может быть признано исполнимым предписание, если его исполнение связано с наличием у лица какого-либо ресурса, технической или организационной возможности, которые к моменту срока исполнения, определенного органом, уже будут утрачены. В Постановлении АС Московского округа от 20.
11.2013 по делу N А41−9216/13 указано, что суды учли довод стороны о том, что невозможность своевременного исполнения предписания административного органа в полном объеме вызвана отзывом сертификатов электронной цифровой подписи сотрудников министерства, повлекшим за собой техническую невозможность подписания файлов и их отправки в установленный срок.
10. Не может быть признано исполнимым предписание, которое возлагает на юридическое лицо несколько взаимоисключающих обязанностей, например ремонт и демонтаж одного и того же объекта недвижимости.
11. Нельзя признать исполнимыми предписания, в которых не определены критерии, по которым будет оцениваться их исполнение. В Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.
09.2013 по делу N А33−18 110/2012 суд указал, что поскольку неисполнение предписания может влечь привлечение к административной ответственности, то критерии оценки исполнения должны быть четко определены и вытекать из текста самого предписания. Неопределенность содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом и лицом, которому предписание адресовано, что, в свою очередь, не соответствует принципу законности в действиях государственных органов. Подводя итог, следует указать, что практика по оценке «исполнимости» предписаний является разнообразной и противоречивой, что связано с тем, что все приведенные критерии для оценки «исполнимости» предписаний выработаны судебной практикой в отсутствие теории, которая бы закладывала базу для их обсуждения. В силу этого представляется нужным и своевременным обсуждение данного вопроса.
Заключение
.
Современное законодательство о государственном контроле (надзоре), несмотря на непрекращающиеся попытки его совершенствования, далеко от идеала. Различные процессуальные формы и специфика регулирования отдельных направлений контрольно-надзорной деятельности, автономность правовых позиций органов прокуратуры и судов в оценке законности мероприятий по контролю (надзору) на практике вызывают серьезные ограничения и нарушения прав граждан и организаций в ходе проведения проверок. Специалисты органов контроля нередко привлекаются для проверок по малозначительным вопросам, оценка целесообразности их участия руководством прокуратур не дается, что приводит к нерациональному использованию кадрового потенциала органов контроля (надзора).В ст. 20 ФЗ N 294 предусмотрены обстоятельства, при наличии которых результаты проверки считаются недействительными: «Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя». Следовательно, выводы о неправомерности производства по указанным делам об административных правонарушениях и назначенных наказаниях можно было бы значительно упростить (в части их аргументации) и вынести бесспорные решения, снимающие любые обвинения с индивидуального предпринимателя. Помимо этого, необходимо учесть, что согласно внесенному в ст. 15 ФЗ N 294 немаловажному дополнению не допускается:"1.1) проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству Российской Федерации;
1.2) проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке".Последнее требование давно известно и напрямую предусмотрено ст. 15 Конституции РФ, а потому проверка исполнения ведомственных нормативно-технических документов как предмета государственного контроля (надзора) выглядит достаточно сомнительным мероприятием. Наконец, необходимо сделать замечание относительно соблюдения требований юридической техники при установлении изъятий из предмета государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Дело в том, что органов исполнительной власти СССР и РСФСР не существовало, поэтому они не могли принимать нормативные правовые акты. Это не просто ошибка технического характера, которая исправляется фразой: «Читай — органы государственного управления СССР и РСФСР», налицо расхождение в принципах построения аппарата государственной власти, компетенции, подведомственности, иных статусных характеристик и юридической силы принимаемых решений, исходящих от органов государственного управления либо от органов исполнительной власти. Можно было бы избежать столь запутанной и неповоротливой системы контрольно-надзорной деятельности, стоило только конкретизировать правила ее проведения, реестр лиц, на которых она распространяется, их статус (т.е. что нужно проверять и нарушение чего можно вменить в вину проверяемым субъектам), вместо того чтобы прописывать мнимые гарантии, по сути, парализующие эффективность контрольных мероприятий. Библиографический список.
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 N 2-ФКЗ).Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.
12.2001 N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 07.
01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.
07.2002 N 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.
07.2002, N 30, ст. 3012.
Федеральный закон от 26.
12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 29.
12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.
Федеральный закон от 05.
05.2014 N 125-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ, 12.
05.2014, N 19, ст. 2330.
Федеральный закон от 22.
12.2014 N 434-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ, 29.
12.2014, N 52 (часть I), ст. 7545.
Федеральный закон от 24.
06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // Собрание законодательства РФ, N 26, 29.
06.1998, ст. 3009.
Постановление Правительства РФ от 30.
06.2010 N 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства РФ, 12.
07.2010, N 28, ст. 3706.
Указ Президента РФ от 06.
08.2014 N 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 11.
08.2014, N 32, ст. 4470.
Постановление Президиума ВАС РФ от 09.
07.2013 N 2423/13 по делу N А53−19 629/2012 // Вестник ВАС РФ, N 1, 2014. // СПС «Консультант.
Плюс".Постановление Президиума ВАС РФ от 13.
03.2012 N 15 331/11 по делу N А33−111/2011 // Вестник ВАС РФ, 2012, N 7. Постановление ФАС Уральского округа от 18.
09.2013 N Ф09−7481/13 по делу N А50−17 421/2012 // СПС «Консультант.
Плюс".Постановление ФАС Уральского округа от 27.
05.2013 N Ф09−3939/13 по делу N А60−38 723/2012 // СПС «Консультант.
Плюс".Постановление ФАС Московского округа от 20.
11.2013 N Ф05−14 069/2013 по делу N А41−9216/13 // СПС «Консультант.
Плюс".Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.
09.2013 по делу N А33−18 110/2012 // СПС «Консультант.
Плюс".Братановский С. Н. Административное право. Общая часть: учебник. М.: Директ-Медиа, 2013.
Государство и бизнес в системе правовых координат: монография / В. Р. Авхадеев, С. Б. Бальхаева, Ю. В. Боброва и др.; отв. ред. А. В. Габов. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2014.
Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.
Малков Д.В., Каримов В. А. Компания получила предписание контролирующего органа. Как доказать его неисполнимость // Арбитражная практика. 2014. N 1. Пашнева А. Л. Особенности реализации органами прокуратуры надзорных полномочий в сфере защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав предпринимателей: Научно-методическое пособие / Под общ.
ред. А. В. Паламарчука. М., 2014.
Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: монография / А. Б. Зеленцов, Н. М. Касаткина, В. И. Лафитский и др.; отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015.
